PB.2010.00042

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2010.00042

9. Februar 2011Deutsch26 min

(URT.2011.13006)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A, Jahrgang 1960, war vom 1. Februar 1993 an bei der

Sicherheitsdirektion (Strassenverkehrsamt) tätig. Mit Verfügung vom

15. Oktober 2009 versetzte die Sicherheitsdirektion den bis dahin als Techniker/Verkehrsexperte

in Lohnklasse 15 / Stufe 11 (Jahreslohn 95'138 Franken) angestellten A mit

Wirkung per 1. November 2009 innerhalb der Abteilung Technik auf die Stelle

eines Disponenten in Lohnklasse 12 / Stufe 11 (Jahreslohn 81'313

Franken), wobei ihm während der Kündigungsfrist von sechs Monaten, das heisst

von November 2009 bis April 2010, der bisherige Lohn sowie gleich bleibende

Anstellungsbedingungen zugesichert wurden. Weiter ordnete die Sicherheitsdirektion

an, dass das Anstellungsverhältnis unter Einhaltung der ordentlichen Kündigungsfrist

von sechs Monaten aufgelöst und A per 1. November 2009 freigestellt werde,

sofern er die neue Stelle respektive Funktion eines Disponenten nicht

fristgerecht per 1. November 2009 antrete. Die Auflösung des

Arbeitsverhältnisses gelte diesfalls als von A verschuldet. Schliesslich entzog

die Sicherheitsdirektion einem allfälligen Rekurs und dem Lauf der Rekursfrist

die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

A trat die ihm per 1. November 2009 angebotene

Stelle nicht an und liess stattdessen am 16. November 2009 Rekurs gegen

die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 15. Oktober 2009 erheben. Er

beantragte, unter Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuerzusatz zu Lasten

der Sicherheitsdirektion eine Abfindung in der Höhe von acht bis zwölf Nettomonatslöhnen

sowie eine Entschädigung in der Höhe von vier Bruttomonatslöhnen, beides zuzüglich

Zins seit dem 1. Mai 2010. Zudem beantragte er eine mündliche Verhandlung.

Der Regierungsrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom

18.

August 2010 teilweise gut und wies die Sicherheitsdirektion an, A eine

Entschädigung von zwei Bruttomonatslöhnen zuzüglich Zinses zu 5 % seit dem

1.

Mai 2010 zu bezahlen. Im Übrigen wies er den Rekurs ab.

III.

Dagegen liess A am 27. September 2010 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte, unter Entschädigungsfolge

zuzüglich Mehrwertsteuerzusatzes zu Lasten der Sicherheitsdirektion den

Beschluss des Regierungsrats vom 18. August 2010 insoweit aufzuheben, als

ihm keine Abfindung und lediglich eine Entschädigung von zwei Bruttomonatslöhnen

zugesprochen worden seien. Darüber hinaus sei die Sicherheitsdirektion zu

verpflichten, ihm eine Abfindung von acht bis zwölf Nettomonatslöhnen sowie

eine Entschädigung von gesamthaft vier Bruttomonatslöhnen zu bezahlen, beides

zuzüglich Zins zu 5 % seit dem 1. Mai 2010. Schliesslich ersuchte A

um eine mündliche und öffentliche Verhandlung, worauf er am 27. Januar

2011.

wieder verzichtete.

Die Sicherheitsdirektion verwies in ihrer

Beschwerdeantwort vom 26. Oktober 2010 im Wesentlichen auf frühere

Eingaben. Mit Vernehmlassung vom 1./2. November 2010 beantragte die

Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrats, die Beschwerde abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht

bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über (personalrechtliche)

Anordnungen zuständig. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt,

weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist. Da der Regierungsrat als Vorinstanz

gewirkt hat, ist die Sache – unabhängig vom Streitwert – in Dreierbesetzung zu

erledigen (§ 38b Abs. 3 VRG).

2.

2.1

Nach § 28

des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) kann die

Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde Angestellte unter Beibehaltung des bisherigen

Lohnes für die Dauer der Kündigungsfrist sowie im Rahmen der Zumutbarkeit

versetzen, sofern es der Dienst oder der wirtschaftliche Personaleinsatz

erfordern. Der Gehalt dieser Bestimmung ist umstritten.

Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid vom 9. März

2005.

erwogen, § 28 PG ergebe nur noch einen Sinn während einer längeren

Kündigungsfrist, da nach deren Ablauf richtigerweise das bisherige durch ein

neues Arbeitsverhältnis ersetzt werde, sei es durch (Änderungs-)Kündigung oder

Vereinbarung (PB.2004.00075, E. 5.2). Das Gericht machte insofern eine

Versetzung über die Dauer der Kündigungsfrist hinaus von einer zusätzlichen

Verfügung oder Vereinbarung abhängig. Das kantonale Personalamt vertritt

dagegen den Standpunkt, die Versetzung sei nicht bloss als vorübergehende,

sondern als Dauermassnahme konzipiert worden, der keine weitere Verfügung oder

Vereinbarung mehr folgen müsse (vgl. PaRat 81/838, Juli 2005, S. 13 f.).

Diese Auslegung verdient den Vorzug. Schon Wortlaut und

Satzbau von § 28 PG machen deutlich, dass die Kündigungsfrist

ausschliesslich für die Beibehaltung des bisherigen Lohns von Bedeutung ist.

Dies bestätigen auch die Materialien. In der Weisung des Regierungsrats vom

22.

Mai 1996 zur Änderung des Personalrechts heisst es, die besoldungsmässige

Besitzstandgarantie bestehe sinnvollerweise nur für die Dauer der Kündigungsfrist

(ABl 1996, 1131 ff., 1176). Schliesslich entspricht ein Verständnis der

Versetzung als Dauermassnahme auch dem mit der Neuordnung des Personalrechts

beabsichtigen Zweck einer gewissen Flexibilisierung des

Anstellungsverhältnisses. Die Weisung führt dazu aus, die Versetzung werde

unter dem Gesichtspunkt von Flexibilisierung und "Job Rotation" auch

in der Verwaltung zunehmend an Bedeutung gewinnen (ABl 1996, 1176).

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Versetzung eine

Dauermassnahme darstellt, auf die keine weitere Verfügung und damit

insbesondere keine Änderungskündigung folgen muss (anderer Meinung Fritz Lang,

Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas

Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999,

S. 49 ff., 71). Die Frage einer Änderungskündigung stellt sich erst,

sofern die Voraussetzungen für eine Versetzung nicht erfüllt sind. Der Umstand,

dass die so verstandene Versetzung für das Personal einschneidende Konsequenzen

Dispositiv

haben kann, wurde bei Erlass des Personalgesetzes durchaus erkannt. In der

Weisung des Regierungsrats heisst es dazu, da es sich bei der Versetzung um

einen erheblichen Eingriff in die Anstellungsbedingungen handle, gehöre die

Regelung auf Gesetzesstufe (ABl 1996, 1176). Im Kantonsrat wurde die

Versetzung als harte Massnahme bezeichnet, die wohl nicht leichthin angewandt

werde (vgl. Prot. KR 1995–99, S. 11540, Votum Haderer). Da eine Versetzung

nicht den Verlust der Arbeitsstelle bedeutet, sind die Voraussetzungen einer

Versetzung indes weniger streng als jene einer Kündigung (VGr, 14. Januar

2010, PB.2009.00018, E. 3.1, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht); die

Versetzung erscheint gegenüber der Kündigung als mildere Massnahme.

2.2 Nach

§ 28 PG muss die Versetzung "im Rahmen der Zumutbarkeit"

erfolgen. Das Personalgesetz enthält keine Umschreibung der

Zumutbarkeitskriterien. Die "Zumutbarkeit" einer Versetzung ist ein

unbestimmter Rechtsbegriff, der von den rechtsanwendenden Instanzen unter

Berücksichtigung aller relevanten Rechtsnormen im Einzelfall zu konkretisieren

ist (VGr, 6. November 2002, PB.2002.00020, E. 2d/aa, auch zum

Folgenden; vgl. auch VGr, 9. März 2005, PB.2004.00075, E. 4.1).

Auf der einen Seite stehen dabei das Weisungsrecht des Arbeitgebers und die

Treuepflicht der öffentlichrechtlich Angestellten, auf der anderen Seite deren

Persönlichkeitsrechte. Eine Versetzung gilt im Allgemeinen als zumutbar, wenn

die neue Stellung der Ausbildung, den Fähigkeiten, der bisherigen Tätigkeit und

beruflichen Stellung sowie den persönlichen Verhältnissen des Angestellten entspricht

bzw. angemessen Rechnung trägt. Darüber hinaus darf die neue Anstellung nicht

zu einer allzu grossen Lohneinbusse führen und muss in erreichbarer Distanz zum

Wohnort auszuüben sein. Nicht erforderlich ist indessen die Gleichwertigkeit

der angebotenen und der bisherigen Stelle (vgl. Urs Steimen, Kündigungen aus

wirtschaftlichen oder betrieblichen Gründen bzw. wegen Stellenaufhebung durch

öffentliche Arbeitgeber, ZBl 105/2004, S. 644 ff., 656). Im

Hinblick auf die Treuepflicht gegenüber dem Arbeitgeber ist nicht jede noch so

geringfügige Änderung des Einsatzgebietes oder jede unwesentliche Herabstufung

der Funktion unzumutbar. Eine gewisse Flexibilität ist von allen Angestellten

des öffentlichen Dienstes zu erwarten, wenn keine wesentlichen Teile des

fachlichen Einsatzgebietes betroffen und die hierarchischen Verschiebungen

lediglich gering oder zeitlich beschränkt sind. Ausgeschlossen sind dagegen Versetzungen,

welche es den Angestellten nicht mehr erlauben, ihre erworbenen Fähigkeiten

zur Anwendung zu bringen. Davon ist etwa dann auszugehen, wenn die neue

Tätigkeit nur noch wenig oder nichts mehr mit der bisherigen zu tun hat.

Unzumutbar kann es aber auch sein, wenn die bisherigen Zuständigkeiten und

Kompetenzen eines Angestellten in einem solchen Mass beschnitten werden, dass –

von aussen betrachtet – eine wesentliche Abwertung gegenüber der bisherigen

Funktion vorliegt.

Diese Umschreibung der Zumutbarkeit deckt sich weitgehend mit

jener, die der Regierungsrat hinsichtlich § 26 Abs. 2 PG und

§ 17 Abs. 3 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai

1999 [VVPG, LS 177.111] vorgenommen hat. Nach § 26 Abs. 2 PG ist dem Angestellten,

dessen Stelle aufgehoben wird, eine andere zumutbare Stelle anzubieten. Gemäss

Begründung des Regierungsrats vom 6. Dezember 2005 über die Änderung der

Vollzugsverordnung zum Personalgesetz soll eine angebotene Stelle zumutbar

sein, "wenn sie der Ausbildung, den Fähigkeiten, der bisherigen Tätigkeit

und beruflichen Stellung sowie den persönlichen Verhältnissen des Angestellten

entspricht bzw. angemessen Rechnung trägt und die Lohneinbusse nicht zu hoch

ist." Nicht erforderlich sei die Gleichwertigkeit der beiden Stellen (ABl

2005, 1550 ff., 1552).

Hinsichtlich der Höhe der Lohneinbusse, welche für den

Betroffenen zumutbar ist, gehen die Haltung des Regierungsrats und die Praxis

des Verwaltungsgerichts allerdings auseinander. Für den Regierungsrat ist ein

Stellenwechsel zumutbar, sofern die Lohneinbusse nicht mehr als 20 %

beträgt und die Einreihung nicht mehr als vier Lohnklassen von der bisherigen

abweicht (ABl 2005, 1552). Das Verwaltungsgericht seinerseits hat in einem

unveröffentlichten Entscheid vom 14. Januar 2010 eine Einbusse von rund

6,4 % als "eher bescheiden" bezeichnet, sodass eine Versetzung

nach stadtzürcherischem Personalrecht nicht als unverhältnismässig erscheine

(PB.2009.00018, E. 3.3). Dagegen erachtete das Gericht eine Einbusse von

zwölf Prozent als erheblich und für den Betroffenen nicht zumutbar, wobei es im

betreffenden Entscheid um eine zumutbare Stelle im Sinn von § 26 Abs. 2

PG ging (VGr, 16. Mai 2007, PB.2006.00041, E. 4.2.3 f., nicht auf www.vgrzh.ch

veröffentlicht).

2.3 Über die

Voraussetzung der Zumutbarkeit hinaus ist eine Versetzung nach § 28 PG nur

zulässig, sofern der Dienst oder der wirtschaftliche Personaleinsatz eine

Versetzung notwendig machen. Auch diese Begriffe bedürfen der Konkretisierung,

wobei wiederum auf die Praxis zu § 26 Abs. 2 PG zurückzugreifen ist.

So genügt es namentlich nicht, sich auf vage organisatorische Leitlinien oder

künftige Pläne zu berufen, um eine Versetzung mit den Erfordernissen des

Dienstbetriebs oder eines wirtschaftlichen Personaleinsatzes zu begründen.

Organisatorische Massnahmen, die klarerweise nur dazu dienen, nicht mehr

erwünschte Mitarbeitende zu versetzen, verstossen gegen § 28 PG (vgl. VGr,

16. Mai 2007, PB.2006.00041, E. 2.2 [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht],

und 27. Mai 2003, PB.2003.00006, E. 2a/bb). Innerhalb dieser Schranken

steht der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zu, in den das Gericht nicht

eingreift, sofern die Auslegung der Verwaltung als vertretbar erscheint (vgl.

VGr, 3. September 2003, VB.2003.00134, E. 2c; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 73).

2.4 Was das

Nachschieben von Gründen für eine Versetzung anbelangt, ist die entsprechende

Praxis zur Kündigung heranzuziehen. Demnach ist ein Nachschieben von Versetzungsgründen

nur zulässig, sofern es sich um Umstände handelt, die zwar zeitlich vor der

Versetzung eingetreten, dem Arbeitgeber jedoch erst nachträglich bekannt

geworden sind (VGr, 5. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 2a/ee).

3.1 Nach

§ 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von

Amtes wegen. Die Behörde ist daher für die Beschaffung des entscheidrelevanten

Tatsachenmaterials, das heisst für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts

verantwortlich. Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht

der am Verfahren Beteiligten eingeschränkt (§ 7 Abs. 2 VRG).

Insbesondere im Rechtsmittelverfahren hat der Betroffene die seine Rügen

stützenden Tatsachen substantiiert darzulegen und allenfalls Beweismittel

einzureichen. Der Untersuchungsgrundsatz hat keinen Einfluss auf die objektive

Beweislast. Diese richtet sich in erster Linie nach dem materiellen Recht und

subsidiär nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des

Zivilgesetzbuchs. So trägt auch im Verwaltungsverfahren grundsätzlich derjenige

die (objektive) Beweislast, der aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte

Rechte ableiten können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5 f., Vorbem.

zu §§ 19–28 N. 69, § 60 N. 1 und 3; VGr, 21. Dezember

2005, PB.2005.00034, E. 4.1).

3.2 Der

Beschwerdeführer war seit 1. Februar 1993 als Techniker/Verkehrsexperte bei

der Sicherheitsdirektion tätig. Sein Aufgabengebiet umfasste die

Fahrzeugprüfung (70 %), die Führer- und Theorieprüfung (25 %) und die

Büroarbeit (5 %). Seiner Entlassung ging Folgendes voraus:

Am 10. Juni 2005 wurde der Beschwerdeführer

unverschuldet Opfer eines Auffahrunfalls. In der Folge war er aufgrund des

erlittenen Schleudertraumas über eine längere Zeitspanne ganz oder teilweise

arbeitsunfähig. Unmittelbar nach dem Unfall war er für gut 20 Tage voll

arbeitsunfähig. Von Ende Juni 2005 bis Ende 2008 war er zwischen 15 % und

50 % arbeitsunfähig. Im Jahr 2005 belief sich die Zahl seiner

Abwesenheitstage auf 84, im Jahr 2006 auf 115, im Jahr 2007 auf 68 und im Jahr

2008 auf 52.

Mit Schreiben vom 7. Januar 2008 teilte die Sicherheitsdirektion

dem Beschwerdeführer mit, sie wolle unter Vorbehalt eines Entscheids der Case-Managerin

eine vertrauensärztliche Untersuchung einleiten, um gegebenenfalls das

Arbeitsverhältnis anzupassen. Zur Begründung führte die Sicherheitsdirektion aus,

das Schadensereignis liege mehr als zweieinhalb Jahre zurück, ohne dass es

bisher eine Rückmeldung hinsichtlich einer vollständigen und raschen Rückkehr

in den Arbeitsprozess gegeben habe. Wie aus einem Schreiben der BVK (Personalvorsorge

des Kantons Zürich) vom 16. April 2008 hervorgeht, hielt das

vertrauensärztliche Gutachten vom 12. Februar 2008 fest, beim

Beschwerdeführer liege keine bleibende Berufsunfähigkeit vor. Das

Wiedererlangen der vollen Arbeitsfähigkeit sei bis Ende 2008 zu erwarten.

Aktuell bestehe noch eine Arbeitsunfähigkeit von 15 %. Ausser dem Tragen

eines Motorradfahrhelms und der Abnahme von praktischen Motorradfahrprüfungen

sei dem Beschwerdeführer die bisherige Tätigkeit indes ohne Einschränkungen

zumutbar. Das Schreiben der BVK schliesst mit dem Hinweis, sofern bis Ende 2008

keine volle Arbeitsfähigkeit bestehe, könne eine Nachuntersuchung beantragt werden.

Anlässlich eines Gesprächs vom 2. Juni 2008 informierte

der Beschwerdeführer die Sicherheitsdirektion, er werde voraussichtlich ab

Anfang 2009 wieder vollständig genesen sein. Die Sicherheitsdirektion teilte ihrerseits

mit, er sei aufgrund betrieblicher Notwendigkeit darauf angewiesen, dass der

Beschwerdeführer bis Ende 2008 – vom Tragen eines Motorradfahrhelms abgesehen –

voll arbeitsfähig sei. Andernfalls behalte sie sich weitere personelle

Massnahmen bis hin zu einer Kündigung vor. Seit dem Unfall seien rund drei

Jahre vergangen und alle Beteiligten hätten bis dato viel "guten

Willen" gezeigt.

Mit Schreiben vom 15. Dezember 2008 teilte die Case-Managerin

des Beschwerdeführers der Sicherheitsdirektion mit, jener werde ab

1. Januar 2009 wieder zu 100 % arbeitsfähig geschrieben. Ein

entsprechendes Arztzeugnis gehe der Sicherheitsdirektion noch zu. Weiterhin

notwendig seien zwei Mal pro Woche ein Muskelaufbautraining und jede zweite

Woche eine Osteopathie-Behandlung. Der Beschwerdeführer habe im September und Oktober

2008 ein Motorradfahrtraining absolviert und dabei Fortschritte erzielt. Kurze

Fahrten von gut einer halben Stunde könne er bereits wieder ohne Schwindelattacken

und Kopf-Nackenschmerzen machen. Der Beschwerdeführer sei der Ansicht, dass er

ab April 2009 keinen Helmdispens mehr benötige und auch in diesem Bereich

wieder voll einsatzfähig sei, wobei bis März 2009 im Strassverkehrsamt ohnehin

keine Motorradprüfungen stattfänden.

Die Sicherheitsdirektion teilte darauf der Case-Managerin des

Beschwerdeführers am 9. Januar 2009 mit, sie sei erfreut, dass der

Beschwerdeführer wieder zu 100 % einsatzfähig sei. Zugleich hielt sie

fest, die notwendigen Therapien hätten ausserhalb der ordentlichen

Arbeitszeiten zu erfolgen.

Am 27. März 2009 erlitt der Beschwerdeführer einen Riss

der Achillessehne. Er wurde darauf bis zum 7. Juni 2009 zu 100 %, vom

8. Juni bis zum 13. Juli 2009 zu 50 % und vom 14. Juli bis zum

1. September 2009 zu 25 % arbeitsunfähig geschrieben. Ab dem

17. August 2009 war der Beschwerdeführer indes offenbar wieder zu 100 %

arbeitsfähig. Insgesamt fehlte er infolge des Achillessehnenrisses

55 Arbeitstage.

Anlässlich eines Gesprächs vom 25. August 2009 liess die

Sicherheitsdirektion den Beschwerdeführer wissen, sie strebe entweder eine

einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses oder aber eine Versetzung

des Beschwerdeführers in die Disposition an. Sie begründete diesen Schritt

insbesondere damit, dass der Beschwerdeführer seit 2005 nicht mehr zu 100 %

als Verkehrsexperte einsetzbar sei. Dem Beschwerdeführer wurde eine Bedenkfrist

von zehn Tagen eingeräumt.

Mit Schreiben vom 17. September 2009 wurde dem

Beschwerdeführer eröffnet, er werde aus betrieblich-organisatorischen Gründen

in die Disposition versetzt. Die Arbeit als Verkehrsexperte verlange unter

anderem eine sehr gute körperliche Verfassung. Zudem müssten die

Arbeitseinsätze drei Monate im Voraus disponiert werden. Weiter machten die personalrechtliche

Fürsorgepflicht des Arbeitgebers sowie die unfallbedingten Abwesenheiten eine

Versetzung notwendig. Eine solche trage zur Stabilisierung des

Gesundheitszustands bei. Abschliessend räumte die Sicherheitsdirektion Frist

zur Stellungnahme bis 15. Oktober 2009 ein. Der Beschwerdeführer äusserte

sich dazu mit Eingabe vom 13. Oktober 2009.

Zwei Tage später, am 15. Oktober 2009, erliess die Sicherheitsdirektion

die eingangs erwähnte Verfügung. Sie erwog, die Versetzung erfolge aus

betrieblich-organisatorischen Gründen. Die vielen Abwesenheiten des

Beschwerdeführers führten im Bereich Fahrzeug-/Führerprüfungen zu betrieblich

unhaltbaren Zuständen. Der Einsatz der Verkehrsexperten müsse Wochen respektive

Monate im Voraus minutengenau disponiert werden. Die Leiden des

Beschwerdeführers, unter anderem ein Schleudertrauma, seien für die Tätigkeit

eines Verkehrsexperten hinderlich, da diese anstrengend sei und eine stabile Gesundheit

erfordere. Auch die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers gebiete es, den

Beschwerdeführer in die Disposition zu versetzen, wo die Arbeit deutlich

weniger anstrengend und ein allfälliger Ausfall besser zu verkraften sei.

4.1 Soweit die

Sicherheitsdirektion die Versetzung mit den Erfordernissen des Dienstes

begründet, kann ihr auch unter Wahrung des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums

nicht gefolgt werden. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer seit dem

Unfall vom 10. Juni 2005 bis Ende 2008 aus gesundheitlichen Gründen nur

beschränkt arbeitsfähig war. Seit Anfang 2009 präsentierte sich die Ausgangslage

jedoch anders: Der Beschwerdeführer war wieder zu 100 % arbeitsfähig.

Klagen über seine Arbeit sind in den Akten nicht ersichtlich. Ebenso fehlt es

an Anhaltspunkten dafür, dass der Dienstbetrieb durch den Beschwerdeführer beeinträchtigt

worden wäre. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Sicherheitsdirektion

in der Verfügung vom 15. Oktober 2009 zum Schluss gelangt, die Leiden des

Beschwerdeführers seien für die Tätigkeit eines Verkehrsexperten hinderlich,

während das vertrauensärztliche Gutachten dem Beschwerdeführer bereits im

Februar 2008 – vom Tragen eines Motorradfahrhelms und damit der Abnahme von praktischen

Motorradfahrprüfungen abgesehen – volle Arbeitsfähigkeit attestierte.

4.2 In einem

Punkt ist der massgebende Sachverhalt allerdings unklar: Die Vorinstanz hat

unter Verweis auf das vertrauensärztliche Gutachten respektive das

diesbezügliche Schreiben der BVK vom 16. April 2008 erwogen, es sei dem

Beschwerdeführer ab 1. Januar 2009 nicht mehr möglich gewesen, einen Motorradfahrhelm

zu tragen, sodass er keine praktischen Motorradfahrprüfungen habe abnehmen

können. Die Abnahme solcher Prüfungen mache aber rund 20 % der Tätigkeit

eines Verkehrsexperten aus. Der Beschwerdeführer hat seinerseits im Dezember

2008 über seine Case-Managerin mitteilen lassen, er benötige ab April 2009

keinen Helmdispens mehr, wobei jeweils bis im März ohnehin keine Motorradprüfungen

stattfänden. Letzteres trifft zu (siehe das Merkblatt des Strassenverkehrsamts

für die Motorradführerprüfung: www.stva.zh.ch/internet/sicherheitsdirektion/stva/de/StVAlf/LFpraktPrf/LFprfMR.html).

Dagegen ist aus den Akten nicht ersichtlich, ob der Beschwerdeführer im Jahr

2009 aufgrund eines Helmdispenses in seiner beruflichen Tätigkeit eingeschränkt

gewesen ist.

Die Sicherheitsdirektion selber hat die Frage, inwiefern eines

Helmdispenses die Arbeit des Beschwerdeführers beeinträchtigte, in ihrer Stellungnahme

vom 10. März 2010 zum Mitbericht des kantonalen Personalamts thematisiert.

Sie hielt fest, die Aussage des Personalamts, ein Helmdispens habe keinen

Einfluss auf die Tätigkeit eines Verkehrsexperten, sei nicht zutreffend. Der

Verkehrsexperte müsse für die Abnahme von Motorradprüfungen in der Lage sein,

auf dem Motorrad mitzufahren, was aber nur mit Schutzhelm erlaubt sei. Beim

Beschwerdeführer liege daher eine partielle Berufsunfähigkeit vor. In ihrer Vernehmlassung

vom 11. Dezember 2009 zum Rekurs hatte die Sicherheitsdirektion den

Helmdispens nicht aufgegriffen und pauschal auf die Beschwerden des

Beschwerdeführers verwiesen. In ihrer Beschwerdeantwort vom 26. Oktober

2010 wiederum verweist sie auf die Absenzen infolge des Achillessehnenrisses, welche

die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers erneut beeinträchtigt hätten. So

habe der Beschwerdeführer für vier Wochen keine Bremsversuche mit Autos machen

dürfen. Der Helmdispens wird nicht thematisiert.

Eine allfällige Beeinträchtigung des Beschwerdeführers im

Jahr 2009 aufgrund eines Helmdispenses wird nach dem Gesagten nirgends

substantiiert vorgebracht. Die Folgen dieser Beweislosigkeit trägt jene Partei,

die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können. Dies

ist der Beschwerdegegner.

Hinzu kommt: Die Sicherheitsdirektion hat die Beeinträchtigung

aufgrund eines Helmdispenses weder im Schreiben vom 17. September 2009

noch in der Verfügung vom 15. Oktober 2009 als Grund für die Versetzung

erwähnt. Der Helmdispens erschiene daher – da nicht erst nachträglich bekannt

geworden – jedenfalls als in unzulässiger Weise nachgeschobener Versetzungsgrund.

4.3 Auch ein

wirtschaftlicher Personaleinsatz vermag die Versetzung des Beschwerdeführers

entgegen der Vorinstanz nicht zu rechtfertigen. So findet die Annahme, der

Beschwerdeführer werde seinen Dienstplan in Zukunft nicht einhalten (so die

Vorinstanz), in den Akten keine Grundlage, sondern ist spekulativer Natur.

Insbesondere fehlt es, wie das kantonale Personalamt zu Recht vorbringt, an einer

entsprechenden (vertrauens-)ärztlichen Prognose. Eine solche wäre auch nötig,

um eine Versetzung des Beschwerdeführers mit der Fürsorgepflicht des

Arbeitgebers zu begründen. Die einzig durchgeführte vertrauensärztliche

Untersuchung jedoch prognostiziert dem Beschwerdeführer ein Wiedererlangen der

vollen Arbeitsfähigkeit auf Ende 2008.

4.4 Schliesslich

lassen sich die Absenzen des Jahres 2009 entgegen der Ansicht der Sicherheitsdirektion

nicht mit jenen in den Jahren zuvor in eine Reihe stellen. In den Jahren 2005

bis 2008 fehlte der Beschwerdeführer aufgrund eines langwierigen Genesungsprozesses,

der mit der Wiederherstellung der vollen Arbeitsfähigkeit einen erfolgreichen Abschluss

fand. 2009 hingegen fehlte er infolge eines Achillessehnenrisses, der seine

Arbeitsfähigkeit für einen begrenzten Zeitraum aufhob respektive reduzierte. Zwischen

den beiden Schadensereignissen besteht kein Zusammenhang. Es geht daher nicht

an, die Absenzen über denselben Leisten zu schlagen und aus dem Fehlen im Jahr

2009 abzuleiten, der Beschwerdeführer weise für die Tätigkeit des

Verkehrsexperten nicht die notwendige körperliche Verfassung auf.

4.5 Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass sich mit der Genesung des Beschwerdeführers keine Gründe

mehr für eine Versetzung ausmachen lassen. Eine gegenteilige Auffassung

erscheint nicht vertretbar. Mit der Genesung des Beschwerdeführers hat sich die

rechtliche Situation grundlegend gewandelt: Während für die Zeit vor der

vollständigen Rehabilitation einiges dafür spricht, dass dem Beschwerdeführer

unter Wahrung der Vorgaben von § 18 Abs. 2 PG in Verbindung mit

§ 16 Abs. 1 lit. c VVPG – wie von der Sicherheitsdirektion ins

Auge gefasst – gar mit sachlichem Grund hätte gekündigt werden dürfen (zur Kündigung

aus gesundheitlichen Gründen VGr, 12. August 2005, PB.2005.00018,

E. 4), ist nunmehr selbst eine Versetzung ausgeschlossen.

4.6 Die Sicherheitsdirektion

hat dem Beschwerdeführer für den Fall, dass er die Versetzung nicht akzeptiert,

eine Kündigung per 30. April 2010 in Aussicht gestellt. Eine solche

Verknüpfung einer Kündigung mit einer Bedingung ist grundsätzlich nicht

zulässig. Kündigungen sind bedingungsfeindlich. Eine Ausnahme gilt für Potestativbedingungen:

Hängt der Eintritt der Bedingung vom Willen des Erklärungsgegners ab, darf die

Kündigung mit einer Bedingung verknüpft werden (vgl. Wolfgang Portmann, Basler

Kommentar, 2007, Art. 335 OR N. 9). Vorliegend hätte der

Beschwerdeführer indes eine widerrechtliche Versetzung akzeptieren müssen, um

eine Kündigung zu vermeiden. Die Kündigung erweist sich deshalb als

widerrechtlich.

5.1 Erweist

sich eine Kündigung eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses als nicht

gerechtfertigt, so hält das Verwaltungsgericht dies fest und bestimmt die vom

Gemeinwesen zu entrichtende Entschädigung (§ 63 Abs. 3 in Verbindung

mit § 27a Abs. 1 VRG; siehe auch VGr, 6. Juli 2005,

PB.2005.00013, E. 5.1). § 18 Abs. 3 PG verweist diesbezüglich

auf die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR) über die missbräuchliche Kündigung.

5.2 Die

Entschädigung nach Art. 336a OR hat zum einen pönalen Charakter und dient

zum anderen der Wiedergutmachung. Sie darf maximal sechs Monatsgehälter

betragen (Art. 336a Abs. 2 OR). Die Entschädigung ist nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein Gebilde eigener Art, das mit einer

Konventionalstrafe vergleichbar ist (BGE 123 III 391 E. 3c). Bei

der Entschädigung nach Art. 336a OR wird das Gericht auf sein Ermessen verwiesen.

Zu den zu würdigenden Umständen gehören im Hinblick auf die pönale Komponente

die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers, die insbesondere durch den Anlass

der Kündigung, ein allfälliges Mitverschulden des Arbeitnehmers, das Vorgehen

bei der Kündigung und die Art des aufgelösten Arbeitsverhältnisses bestimmt

wird, ferner die wirtschaftlichen Verhältnisse des entschädigungspflichtigen

Arbeitgebers sowie die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit des

Arbeitnehmers. Hinsichtlich der Wiedergutmachungsfunktion sind zusätzlich die

wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung auf den Arbeitnehmer zu

berücksichtigen, so namentlich das Alter des Arbeitnehmers, seine berufliche

Stellung, seine soziale Situation, die Schwierigkeiten seiner Wiedereingliederung

in das Arbeitsleben, die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer

des Arbeitsverhältnisses (VGr, 17. Mai 2004, PB.2004.00002, E. 2.2).

5.3 Der Beschwerdeführer

beantragt eine Entschädigung von vier Monatslöhnen. Nachdem die Vorinstanz dem

Beschwerdeführer aufgrund einer Verletzung des rechtlichen Gehörs bereits eine

Entschädigung von zwei Monatslöhnen zugesprochen hat und ihr Beschluss in

diesem Punkt unangefochten blieb, liegen vor Verwaltungsgericht bloss noch zwei

Monatssaläre im Streit.

Der Beschwerdeführer hat seine wirtschaftlichen Verhältnisse

nicht substantiiert dargetan. In der Beschwerde heisst es dazu einzig, diese

seien "nicht sehr gut". Nicht bekannt ist, ob der Beschwerdeführer

seit seiner Entlassung wieder eine Stelle gefunden hat. Der Beschwerde können

hierzu keine Angaben entnommen werden. Dies ist beides zu Lasten des Beschwerdeführers

zu berücksichtigen. Zu seinen Gunsten sind dagegen die Umstände der Kündigung,

die Dauer des Arbeitsverhältnisses sowie das Alter des Beschwerdeführers in die

Wagschale zu werfen. Eine Entschädigung von vier Monatslöhnen scheint daher angemessen.

Unter einem Monatslohn ist der Bruttolohn zu verstehen, zu

dem anteilsmässig die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind.

Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten

(VGr, 18. März 2009, PB.2008.00041, E. 5, und 5. Juli 2002, PB.2002.00008,

E. 3b/bb).

6.1 Nach

§ 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben Angestellte ab einem Alter von 35

Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Arbeitsverhältnis nach wenigstens

fünf Dienstjahren auf Veranlassung des Staates und ohne Verschulden des

Angestellten aufgelöst worden ist. Die Abfindung will Staatsangestellten ab

einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine gewisse Überbrückungshilfe und

Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten

einer Kündigung mildern helfen. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

ist die Auflösung des Dienstverhältnisses dann unverschuldet, wenn sie

vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von dem oder der

Angestellten zu vertreten sind (vgl. dazu RB 2001 Nr. 114; VGr,

29. August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581],

E. 7d, auch zum Folgenden).

6.2 Der

Beschwerdeführer ist im März 1960 geboren. Seinen Dienst bei der Sicherheitsdirektion

trat er am 1. Februar 1993 an. Wirksam wurde die Kündigung auf den

30. April 2010. Der Beschwerdeführer war zu diesem Zeitpunkt 50 Jahre und

knapp zwei Monate alt und während 17 Jahren und drei Monaten bei der Sicherheitsdirektion

beschäftigt. Er erfüllt sowohl die Voraussetzung des Mindestalters als auch das

Erfordernis betreffend Anzahl Dienstjahre gemäss § 26 Abs. 1

Satz 1 PG. Auslöser für die Kündigung bildete die zu Unrecht angeordnete

Versetzung. Folglich erfolgte die Auflösung ohne Verschulden des Beschwerdeführers.

6.3 Der

Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem

Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens

fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG). Die Abfindung wird nach den

Umständen des Einzelfalles festgelegt; angemessen berücksichtigt werden

insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Arbeitsmarktchancen, die

Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie ein während der Abfindungsdauer erzieltes

Einkommen (Abs. 5 Sätze 1 und 2). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. c

der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (LS 177.11) beträgt die Abfindung

je nach den im Einzelfall massgebenden gesetzlichen Kriterien ab dem

51. Altersjahr drei bis fünfzehn Monatslöhne. Gemäss § 16g Abs. 2

VVPG richtet sich die Höhe der Abfindung primär nach einem an gleicher Stelle

definierten Rahmen, der auf Dienstalter und Alter abstellt. Für den Beschwerdeführer

beträgt die Abfindung demnach zwischen acht und zwölf Monatslöhnen. Innerhalb

dieses Rahmens wird die Abfindung aufgrund der persönlichen Verhältnisse

festgelegt. Nach § 16g Abs. 3 VVPG sind dabei insbesondere Unterstützungspflichten

der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre finanziellen Verhältnisse und

die Umstände des Stellenverlustes zu berücksichtigen.

6.4 Wie

ausgeführt hat der Beschwerdeführer seine finanziellen Verhältnisse nicht

substantiiert dargetan. Dies ist auch bei der Festsetzung der Abfindung zu

seinen Ungunsten zu beachten. Die Umstände der Entlassung – dem

Beschwerdeführer wurde just gekündigt, als er nach langwierigem Heilungsprozess

wieder voll arbeitsfähig war –, die Unterstützungspflicht gegenüber seinen

beiden Kindern sowie die altersbedingt eher schlechten Aussichten auf dem

Arbeitsmarkt sind dagegen zu Gunsten des Beschwerdeführers zu berücksichtigen,

weshalb sich eine Abfindung von zehn Monatssalären rechtfertigt.

Ob auf diesem Betrag Sozialversicherungsbeiträge zu

entrichten sind, richtet sich nach den einschlägigen Bestimmungen der

Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung

(AHVV, SR 831.101), insbesondere nach Art. 7 lit. q und 8bis

AHVV (vgl. zum Übergangsrecht Ziff. II f. der Änderung der Verordnung vom

17. Oktober 2007, AS 2007 5125 ff.).

Der Beschwerdeführer verlangt auf seine Forderungen Zins zu 5 %

seit dem 1. Mai 2010. Öffentlichrechtliche Geldforderungen sind im

Verzugsfall grundsätzlich zu verzinsen, und zwar zu einem Satz von 5 %

(vgl. René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 31 B I und V). In analoger

Anwendung der Regelung von Art. 102 Abs. 1 OR setzt auch die

Zinspflicht bei öffentlichrechtlichen Forderungen im Allgemeinen eine Mahnung

voraus. Als Mahnung ist die gehörige Geltendmachung des Anspruchs anzusehen (Rhinow/Krähenmann,

Nr. 31 IV). Sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers, die

Bezahlung der geschuldeten Leistung zu verlangen, zum Ausdruck bringen (Rolf

Weber, Berner Kommentar, 2000, Art. 102 OR N. 66 ff.). Mit dem

Rekurs vom 16. November 2009 machte der Beschwerdeführer eine Verzinsung

der Forderungen ab dem 1. Mai 2010 geltend; demnach ist die

Verzugszinsforderung ab diesem Zeitpunkt ausgewiesen.

Da der Streitwert 30'000 Franken übersteigt, besteht für die

Parteien keine Kostenfreiheit (§ 65a Abs. 2 VRG). Ausgangsgemäss sind

die Gerichtskosten zu 6/7 dem Beschwerdegegner und zu 1/7 dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1).

Wie schon im Rekursverfahren beantragt der Beschwerdeführer

eine Parteientschädigung. Sowohl im Rekurs- wie auch im Beschwerdeverfahren

kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen

Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden, sofern – wie

vorliegend – die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und

schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem

Beschwerdeführer ist deshalb für Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine

reduzierte Parteientschädigung in angemessener Höhe zu entrichten. Diese

beträgt 3'500 Franken.

Da der Streitwert 15'000 Franken übersteigt, kann gegen den

vorliegenden Entscheid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichts-gesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)

erhoben werden (vgl. Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt,

dass die Auflösung des Dienstverhältnisses durch die Sicherheitsdirektion nicht

gerechtfertigt war. Dispositiv-Ziffer I Satz 1 und

Dispositiv-Ziffer III des Beschlusses des Regierungsrats vom

18. August 2010 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet,

dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen eine Entschädigung von vier Monatslöhnen

sowie eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zu bezahlen, beides zuzüglich

5 % Zins seit 1. Mai 2010.

2. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 6'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 6'560.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu 1/7 dem Beschwerdeführer und zu 6/7 dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführer für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 3'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu

entschädigen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung

an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern,

einzureichen.

6. Mitteilung an …