PB.2010.00062

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2010.00062

4. Mai 2011Deutsch26 min

(URT.2011.13239)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Im Rahmen eines im Juli 2007 eingeführten revidierten

Lohnsystems wurde den Stadtzürcher Angestellten im April 2009 ihr neuer Lohn

bekanntgegeben, darunter auch C, D, E, F, G und H, die in verschiedenen

Funktionen bei der Stadtpolizei Zürich arbeiteten. Die genannten Personen

verlangten bezüglich ihres neuen Lohns eine anfechtbare Verfügung und erhoben

dagegen so genannten stadtinternen Rekurs an den Stadtrat. Letzterer wies die Einsprachen

mit Beschlüssen vom 3. bzw. 10. Februar 2010 ab.

Erwägungen

II.

Die genannten Privatpersonen, die Konferenz der

Personalverbände und der Polizeibeamtenverband der Stadt Zürich erhoben gegen

die Beschlüsse des Stadtrats Rekurs an den Bezirksrat. Letzterer vereinigte die

Verfahren, trat auf die Rechtsmittel der beiden Verbände nicht ein und wies die

von den Privaten erhobenen Rekurse mit Beschluss vom 11. November 2010 ab.

III.

Mit gemeinsamer Eingabe vom 14. Dezember 2010 erhoben

die erwähnten Privatpersonen sowie die beiden Verbände gegen den Beschluss des

Bezirksrats Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Darin verlangten sie wie

bereits vor Bezirksrat, dass die Lohnentwicklungen der Mitglieder des

Polizeiverbands einschliesslich der beschwerdeführenden Privaten so zu steuern

sei, dass Anpassungen gegen die obere Begrenzung der verfügten Teillohnbänder

stattfänden. Zudem seien die beantragten Löhne rückwirkend ab 1. April

2009.

zu bezahlen und die Stadt Zürich zur Leistung einer Prozessentschädigung

zu verpflichten.

Mit Eingabe vom 10. Januar 2011 verwies der

Bezirksrat auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im

Übrigen auf Vernehmlassung. Der Zürcher Stadtrat beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 2. Februar 2011 die Abweisung des Rechtsmittels.

Die Kammer erwägt:

1.

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

Die beschwerdeführenden Verbände wenden sich gegen den

Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats. Dazu sind sie aufgrund von § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ohne weiteres legitimiert.

2.

Das Verwaltungsgericht entscheidet in Kammerbesetzung,

wenn der Streitwert bei Fr. 20'000.- oder darüber liegt (§ 38b Abs. 1

lit. c VRG).

2.1

Bei noch

andauernden Dienstverhältnissen gelten als Streitwert die streitigen Besoldungsansprüche

bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit eines Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht

zuzüglich Ansprüchen bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses

(VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 1.2.1).

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht stammt aus dem

Dezember 2010. Die hier zu beurteilenden Dienstverhältnisse hätten aufgrund von

Art. 16 Abs. 1 der Verordnung über das Arbeitsverhältnis des

städtischen Personals vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100) zum

damaligen Zeitpunkt frühestens auf den 31. März 2011 beendet werden

können. Die Beschwerdeführenden beantragen die Lohnanpassung rückwirkend auf

den 1. April 2009. Für die Streitwertberechnung massgebend ist damit die

Lohndifferenz über zwei Jahre.

2.2

Die

Beschwerdeführenden verlangen eine Anpassung ihrer Löhne "gegen die obere

Grenze der verfügten Teillohnbänder [...], jedenfalls höhere als nach den

Prozentsätzen laut angefochtenen Verfügungen". Die Beschwerdeführenden

stellen im Übrigen die Rechtmässigkeit der von der Beschwerdegegnerin

erlassenen Lohnmatrix für die Jahre 2008–2010 in Frage (vgl. Anhang A der

Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des

städtischen Personals vom 27. März 2002 [AB PR, AS 177.101]; im

Einzelnen hinten 4.2). In ihrer Beschwerde führen sie jedoch nicht aus, welche

anderen Prozentzahlen für die Lohnerhöhung verwendet werden sollen. Eine

maximale Lohnerhöhung gegen den oberen Wert des anwendbaren Teillohnbands ist

nach dem Gesagten dann möglich, wenn aus der genannten Bewertungsmatrix der

höchstmögliche Prozentsatz zur Anwendung gebracht wird.

Für den Beschwerdeführer 3 berechnet sich der Streitwert

nach dem Gesagten wie folgt: Dem Beschwerdeführer wurde eine individuelle

Lohnanpassung von 0,5 % gewährt. Hinzu kommt der Teuerungsausgleich von

0,3 %, was insgesamt eine Lohnerhöhung von 0,8 % ergibt. Eine

maximale Anpassung in Richtung der oberen Grenze des Teillohnbands "mittel"

wäre für den Beschwerdeführer 3 dann erreicht, wenn er eine Lohnanpassung von

6,5 % erhielte; so viel wäre nach der Matrix möglich, wenn ein

Angestellter mit einer nutzbaren Erfahrung von maximal vier Jahren im mittleren

Teillohnband eine A-Beurteilung erhielte. Dies bewirkte im Fall des

Beschwerdeführers 3 eine maximale Lohnerhöhung inklusive Teuerung von 6,8 %.

Die monatliche Differenz zum tatsächlich gewährten Lohn beträgt so

Fr. 542.55 und auf 2 Jahre (zwei Mal den 13. inbegriffen) Fr. 14'106.30.

Berechnet man den Streitwert hinsichtlich der privaten

Beschwerdeführenden auf die soeben dargestellte Art und Weise, ergibt sich der

Gesamtstreitwert aus der nachfolgenden Übersicht:

Beschwerdef.

Teillohnband

Monatslohn

bisher

Monatslohn

verfügt

Monatslohn

anbegehrt

Monatslohn

Differenz

Total

3.

mittel

Fr. 9'045.-

+ 0,8 %

Fr. 9'117.50

+ 6,8 %

Fr. 9'660.05

6.

Fr. 542.55

Fr. 14'106.30

4.

hoch

Fr. 8'804.75

+ 1,8 %

Fr. 8'963.65

+ 4,8 %

Fr. 9'227.40

3.

Fr. 263.75

Fr. 6'857.50

5.

mittel

Fr. 6'635.85

+ 1,8 %

Fr. 6'755.60

+ 6,8 %

Fr. 7'087.10

5.

Fr. 331.50

Fr. 8'619.-

6.

mittel

Fr. 6'443.20

+ 1,8 %

Fr. 6'559.45

+ 6,8 %

Fr. 6'881.35

5.

Fr. 321.90

Fr. 8'369.40

7.

hoch

Fr. 7'739.15

+ 0,8 %

Fr. 7'801.20

+ 4,8 %

Fr. 8'110.65

4.

Fr. 309.45

Fr. 8'045.70

8.

mittel

Fr. 7'596.60

+ 0,8 %

Fr. 7'657.50

+ 6,8 %

Fr. 8'113.15

6.

Fr. 455.65

Fr. 11'846.90

Total

Fr. 57'844.80

2.3

Der

Streitwert liegt aufgrund der vorliegenden Übersicht total bei über

Fr. 20'000.-. Insgesamt liegt der Streitwert sodann wesentlich darüber, da

eine Steuerung der Lohnentwicklung gegen die obere Begrenzung der verfügten

Teillohnbänder für sämtliche Mitglieder des beschwerdeführenden

Personalverbands 2 beantragt wird. Betroffen ist gemäss der Beschwerde ein

Personenkreis von wenigstens 200 Personen. Die Beschwerde ist nach dem Gesagten

in Kammerbesetzung zu behandeln.

3.

Die beschwerdeführenden Personalverbände wenden sich gegen

den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats, den Letzterer damit begründete,

dass sich die Verbände nicht am stadtinternen Rekursverfahren beteiligt haben.

3.1

Gemäss § 21

Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Auch

wenn die Vorschrift nicht explizit davon spricht, wird in der Praxis verlangt,

dass sich die rekurrierende Partei bereits am vorinstanzlichen Verfahren

beteiligte (Alfred Kölz/Jörg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 21 N. 27, auch zum

Folgenden). Aufgrund dieses Erfordernisses der formellen Beschwer kann sich

eine Partei nicht erst vor der oberen Instanz in den Prozess einschalten,

sondern muss bereits im vorangehenden Verfahren Anträge stellen. Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt das Erfordernis grundsätzlich auch für

vorangehende Einspracheverfahren (BGE 134 V 306 E. 4.3 S. 313,

125.

II 50 E. 2 S. 52, 121 II 224 E. 5c). Da es sich beim stadtinternen

Rekurs in der Sache um eine Art von Einspracheverfahren handelt, ist kein Grund

ersichtlich, weshalb das Erfordernis nicht auch für gemeindeinterne

Rechtsmittel wie das vorliegende gelten sollte.

3.2

Vom

Erfordernis der formellen Beschwer kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn

jemand ohne eigenes Verschulden am vorinstanzlichen Verfahren nicht teilnehmen

konnte (BGE 118 Ib 356 E. 1a S. 359), so wenn er vom Verfahren

nichts wusste und auch nichts wissen konnte oder wenn ihm die Vorinstanz zu

Unrecht die Parteistellung und die damit zusammenhängenden Rechte versagte

(vgl. BGE 134 V 306 E. 3.3.1, 108 Ib 92 E. 3b/bb S. 95;

VGr, 30. Juni 2010, VB.2010.00275, E. 2.1).

Die beschwerdeführenden Personalverbände haben sich an den

stadtinternen Rekursverfahren nicht beteiligt. Sie wussten freilich von den

Lohnverfahren und stellten ihren Mitgliedern ein Muster für den stadtinternen

Rekurs zur Verfügung. Die von den privaten Beschwerdeführenden eingereichten

Rekursschriften stimmen denn auch im Wesentlichen überein. Die

beschwerdeführenden Personalverbände können ihre Nichtteilnahme an den

stadtinternen Rekursen folglich nicht damit entschuldigen, dass sie von den

erstinstanzlich verfügten Lohnanpassungen nichts gewusst hätten. Damit fragt

sich, ob vom Erfordernis der formellen Beschwer aus anderen Gründen eine

Ausnahme zu machen ist.

3.3

Soweit

Verbände gestützt auf spezialgesetzliche Vorschriften beschwerdeberechtigt

sind, wurde in Rechtsprechung und Literatur die Frage, ob das Erfordernis der

formellen Beschwer durchwegs gilt, teilweise unterschiedlich beantwortet (vgl.

Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,

Zürich 2000, Rz. 339 mit Hinweisen). Der Gesetzgeber hat dieses Erfordernis in

der Folge bejaht, so dass die Gerichte auf so genannte ideelle

Verbandsbeschwerden seither nur noch dann eintreten, wenn sich die

Vereinigungen zuvor am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten (vgl. BGE 125 II 50

E. 2a). Weshalb im Bereich der so genannten egoistischen Verbandsbeschwerde,

bei der sich Verbände – wie hier – auf die statutarische Wahrnehmung von

Mitgliederinteressen berufen, etwas anders gelten sollte, wird von den

Beschwerdeführenden nicht dargetan.

Das Erfordernis der formellen Beschwer dient zunächst der

Verfahrensökonomie (vgl. Enrico Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und

Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 104,

auch zum Folgenden). Es verhindert, dass sich Rechtsmittelinstanzen und

Gegenparteien unvermittelt mit Verfahrensanträgen und materiellen Begründungen

konfrontiert sehen, die vor Vorinstanz nicht vorgebracht wurden (kritisch

Stephan Wullschleger, Das Beschwerderecht der ideellen Verbände und das Erfordernis

der formellen Beschwer, ZBl 94/1993, S. 359 ff., 364 f.). Das

Erfordernis trägt zudem dazu bei, dass Betroffene ihren Standpunkt frühzeitig

ins Verfahren einbringen, so dass ein Rechtsstreit unter Umständen bereits

erstinstanzlich erledigt werden kann. Schliesslich liegt das Erfordernis

mittelbar auch im Interesse der Betroffenen. So können vor der ersten

Rechtsmittelbehörde oft Rügen vorgetragen werden, die bei den höheren Instanzen

aufgrund engerer Umschreibungen der Kognition nicht mehr möglich sind (vgl. BGE 116

Ib 418 E. 3f; Attilio Gadola, Beteiligung ideeller Verbände am Verfahren

vor den unteren kantonalen Instanzen – Pflicht oder blosse Obliegenheit?, ZBl

93/1992, S. 97 ff., 117 f.). Die Chancen, einen Prozess zu gewinnen,

können damit vor unteren Instanzen höher liegen, so dass Betroffene ihre

Anliegen bereits aus eigenem Interesse mit Vorteil frühzeitig ins Verfahren

einbringen.

Die genannten, der Voraussetzung der formellen Beschwer

zugrunde liegenden Zweckgedanken wurden in Rechtsprechung und Literatur

teilweise vor dem Hintergrund der Individualbeschwerde entwickelt. Für so

genannt egoistische Verbandsbeschwerden, bei denen Verbände Interessen ihrer

Mitglieder wahrnehmen, gelten diese Gedanken genauso. Es ist kein sachlicher

Grund ersichtlich, Verbände hinsichtlich des Erfordernisses der formellen

Beschwer anders zu behandeln als Private und Unternehmen. Auch Verbänden ist es

zumutbar, ihren Standpunkt frühzeitig ins Verfahren einzubringen. So hätten die

beschwerdeführenden Personalverbände im vorliegenden Verfahren die

Lohnverfügung zumindest eines ihrer Mitglieder mit stadtinternem Rekurs

anfechten und damit die formelle Legitimation zum Weiterzug des entsprechenden

Stadtratsentscheids erlangen können.

Nach dem Gesagten fehlte den beschwerdeführenden

Personalverbänden bei der Vorinstanz die formelle Beschwer und ist jene auf den

Rekurs insofern zu Recht nicht eingetreten. Die Beschwerde ist folglich

insoweit abzuweisen. Damit braucht nicht entschieden zu werden, ob die übrigen

Voraussetzungen zur Erhebung einer egoistischen Verbandsbeschwerde im

vorliegenden Fall erfüllt sind.

4.

Die Beschwerde beruht auf folgendem Hintergrund:

4.1

Die

Beschwerdegegnerin revidierte ihr Personalrecht im Jahr 2007 teilweise, um die

Finanzierbarkeit der Lohnzahlungen besser zu gewährleisten. Neben der Funktion,

die eine Person zu erfüllen hat, sowie ihrer Erfahrung, die sie dafür

mitbringt, wurde neu auch ihre Leistung verstärkt berücksichtigt (vgl. Art. 47

PR; Erläuterungen der Beschwerdegegnerin zum Städtischen Lohnsystem). Jede

Stelle wurde wie bis anhin aufgrund ihres Schwierigkeitsgrads einer Funktionsstufe

zugeordnet (Art. 50 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 f. PR). Je

anspruchsvoller die Stelle, desto höher fällt der Lohn aufgrund einer vom

Stadtrat festgelegten Lohnskala aus (vgl. Art. 51 Abs. 1 PR).

Vor der Einführung der Leistungskomponente gab es um den

mittleren Lohn jeder Funktionsstufe eine Bandbreite von plus/minus 5 %,

innerhalb deren die Angestellten im Wesentlichen aufgrund ihrer bisherigen

Erfahrung eingestuft wurden. Die Lohnbänder pro Funktionsstufe wurden unter dem

neuen Recht beibehalten (vgl. Art. 52 Abs. 1 PR). Neu wurden diese in

fünf gleich breite Teillohnbänder unterteilt, die von "sehr hoch" bis

"sehr tief" reichen (vgl. Art. 52 Abs. 5 PR). Erbringt ein

Angestellter im Vergleich zum Vorjahr bessere Leistungen, hat dies ein Aufrücken

in das nächsthöhere Lohnband und damit einen besseren Lohn zur Folge (vgl. Art. 57

Abs. 2 PR; Art. 63 Abs. 2 AB PR). Damit soll das Ziel erreicht

werden, dass sich mit der Zeit alle Stadtzürcher Angestellten im Teillohnband befinden,

das der individuellen Beurteilung ihrer Leistungen entspricht (vgl. Stadtratsbeschluss

Nr. 257/2008 vom 12. März 2008 sowie den jeweiligen Ausgangsentscheid

des vorliegenden Verfahrens, auch zum Folgenden). Erbringt ein Angestellter,

der sich in einem der beiden tieferen Lohnbänder befindet, kontinuierlich

Leistungen, mit denen er die gesteckten Ziele vollumfänglich erreicht (mittlere

Qualifikation mit "C"), sollte sich sein Verdienst nach einem bzw.

zwei Jahren im mittleren Teillohnband befinden. Konnte der Angestellte die

gesteckten Ziele dagegen nur mehrheitlich oder teilweise erreichen (D- bzw.

E-Beurteilung), bewirkt dies umgekehrt keine Lohnkürzung. Damit werden die beiden

tiefsten Lohnbänder nach und nach obsolet. Ziel der Revision ist es denn auch,

dass sich mit der Zeit sämtliche Angestellte im mittleren oder den beiden

höheren Lohnbändern befinden. Den Angaben der Beschwerdegegnerin zufolge war

dies nach der Lohnrunde aus dem Jahr 2009 bei 90 % der Mitarbeitenden der

Fall.

4.2

Gemäss Art. 57

Abs. 1 PR passt der Stadtrat die bereits erwähnte Lohnskala jährlich der

Teuerungsentwicklung an. Er überprüft dabei die für die Lohnentwicklung

massgebende Matrix und passt diese gegebenenfalls an (Art. 57 Abs. 2

Satz 2 PR in Verbindung mit Art. 63 Abs. 3 Satz 1 AB PR).

Gemäss den Übergangsbestimmungen in Ziff. II Abs. 6 der besonderen

Bestimmungen für die Teilrevision des Personalrechts vom 29. Januar 2006

in Verbindung mit Art. 57 Abs. 2 Satz 1 PR erlässt der Stadtrat

für die Lohnentwicklung der Jahre 2008–2010 eine besondere Matrix. Die

Salärentwicklung ist dabei von der aktuellen Lage des Lohns in einem der fünf

Teillohnbänder abhängig, ebenso von Leistung und Verhalten sowie von der

Entwicklung der nutzbaren Erfahrung. Der Stadtrat legte die genannte Matrix mit

Beschluss Nr. 257/2008 vom 12. März 2008 fest (vgl. auch Anhang

A AB PR). Diese besteht für die Leistungsbeurteilungen A (vereinbarte Ziele

deutlich übertroffen) bis E (vereinbarte Ziele teilweise erreicht) aus je einer

Tabelle, die jeweils nach nutzbarer Erfahrung und Teillohnband gegliedert sind.

Der Matrix können die jeweiligen Lohnanstiege in Prozentzahlen entnommen

werden. Die Matrix wurde letztmals im April 2010 angewandt.

5.

Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass die Matrix

an sich korrekt angewandt wurde. Sie machen jedoch geltend, dass die Matrix

einen so genannten "Side Letter" zwischen den Personalverbänden und

dem Zürcher Stadtrat vom Juli 2006 missachte. Indem die Beschwerdegegnerin in

ihrer Matrix zum Teil andere Werte verwendet habe als die im Side Letter

erwähnten, habe sie geschütztes Vertrauen der Beschwerdeführenden sowie den

Grundsatz von Treu und Glauben verletzt.

5.1

Die

Berufung auf Vertrauensschutz gemäss Art. 9 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) setzt zunächst eine Vertrauensgrundlage voraus. Damit

ist als Erstes zu prüfen, ob der erwähnte Side Letter eine solche Vertrauensgrundlage

darstellt.

Unter einer Vertrauensgrundlage wird eine Handlung eines

staatlichen Organs verstanden, die beim Betroffenen berechtigterweise bestimmte

verhaltenswirksame Erwartungen entstehen lässt (BGE 129 I 161

E. 4.1). Dazu muss die Vertrauensgrundlage ausreichend individualisiert

sein, der Betroffene muss davon Kenntnis haben und dabei annehmen dürfen, dass

die Vertrauensgrundlage frei von Rechtsmängeln ist (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 22 N. 11).

Insbesondere verwaltungsrechtliche Verträge sind geeignet, Vertrauen

herzustellen.

5.2

Der von

den Personalverbänden und vom Zürcher Stadtrat im Juli 2006 unterzeichnete Side

Letter enthält vertragliche Elemente. Er hatte zum Zweck, verschiedene Themen bezüglich

der Einführung eines Lohnbands anzusprechen, die bei der Revision des Personalrechts

zwischen Stadtrat und den Personalverbänden umstritten waren (Ziff. A des Side

Letter). Für die vom Stadtrat zu erlassende Lohnmatrix wurden in

Ziffer B/2 gemeinsame Positionen festgehalten. Der betreffende Hauptteil

ist mit "Abmachungen" übertitelt. Einzelne Formulierungen deuten

ebenfalls auf verbindliche Vereinbarungen hin. So "gilt" etwa nach

Ziffer B/3 des Side Letter "[b]is und mit Funktionsstufe 10

grundsätzlich ein unbefristeter Besitzstand". Nach Ziffer B/4 wird

die Zuordnung von Berufsgruppen zu bestimmten Funktionsstufen künftig von einer

paritätischen Arbeitsgruppe aus Berufsverbänden und der Beschwerdegegnerin

behandelt. An anderen Stellen werden für die Auslegung des geltenden bzw.

künftigen Rechts Regeln formuliert (so in Ziff. B/3 letztes Lemma). Auch

der Titel "Side Letter", der im angelsächsischen Rechtsverkehr üblicherweise

für eine Nebenabrede verwendet wird, deutet auf eine verbindliche Vereinbarung

hin. Schliesslich schrieb ein Vertreter der Beschwerdegegnerin in einer E-Mail

zum Entwurf für den Side Letter, Letzterer enthalte ein "Commitment"

zur Lohnmatrix, was ebenfalls auf das Eingehen einer Abmachung hindeutet. –

Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob der Side Letter in seiner Gesamtheit

verbindlichen Charakter besitzt.

5.3

Für die

Lohnmatrix wurden im Side Letter gemeinsame Positionen vereinbart (Ziff. B/2).

Danach gilt für die Lohmatrix der Qualifikation C, dass sämtliche Matrixfelder

über 0 liegen. Bei der genannten Matrix ist dies denn auch der Fall (vgl. auch

Anhang A AB PR). Inwieweit der Side Letter in diesem Punkt darüber hinaus als

Vertrauensgrundlage dienen könnte, ist dagegen nicht ersichtlich. So berufen

sich die Beschwerdeführenden auf eine Matrix, die im Side Letter wiedergegeben

wurde und deren Werte über der übergangsrechtlich geltenden Matrix C liegen.

Aus dem Text des Side Letter geht freilich nicht hervor, auf welche Beurteilung

sich die darin wiedergegebene Matrix bezieht. Zudem handelt es sich bei der

genannten Matrix gemäss dem Side Letter nur um Werte, die den an den

Verhandlungen beteiligten Berufsverbänden gezeigt wurden. Im Side Letter wurden

die Werte ausdrücklich als "beispielhaft, aber noch nicht definitiv"

bezeichnet (Ziff. II/B). Damit ist nicht ersichtlich, inwiefern die

Beschwerdeführenden aus den im Side Letter genannten Matrixwerten etwas für

sich ableiten könnten. Das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage ist folglich zu

verneinen.

5.4

Anzumerken

bleibt, dass von den privaten Beschwerdeführenden nicht dargetan wurde, dass

sie Kenntnis von dieser Vereinbarung hatten, ebenso wenig, dass sie gestützt

darauf Dispositionen getätigt hätten. Die beiden letztgenannten Voraussetzungen

müssten für eine Berufung auf Vertrauensschutz erfüllt sein. Damit ist nicht

erkennbar, inwiefern die angefochtenen Lohnverfügungen den Anspruch auf Schutz

berechtigten Vertrauens verletzten. Folglich kann offen gelassen werden,

inwiefern sich die privaten Beschwerdeführenden überhaupt auf eine zwischen den

Personalverbänden und der Beschwerdegegnerin abgeschlossene Vereinbarung

berufen können.

5.5

Die

Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, die Beschwerdegegnerin habe

Treu und Glauben verletzt.

Aufgrund von Art. 5 Abs. 3 BV müssen staatliche

Organe nach Treu und Glauben handeln. Aus der Vorschrift folgt das Verbot, sich

widersprüchlich zu verhalten. Dieses Verbot wurde vorliegend nicht verletzt.

Die im Side Letter genannten Werte wurden wie soeben erwähnt als nicht

definitiv bezeichnet. Dem Stadtrat war es damit unbenommen, im Laufe des

(weiteren) Rechtsetzungsverfahrens andere als die im Side Letter beispielhaft

genannten Werte festzusetzen. Mit dem Einbezug der Personalverbände trug die

Beschwerdegegnerin dem Grundsatz des Anstrebens eines sozialpartnerschaftlichen

Verhältnisses Rechnung (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. a PR). Eine

Pflicht, den in den Verhandlungen und den Vernehmlassungsantworten vorgebrachten

Einwänden vollumfänglich Rechnung zu tragen, lässt sich weder dem genannten

Grundsatz noch dem Wortlaut des Side Letter entnehmen. Letzterer behält denn

auch hinsichtlich der Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht Entscheide des

(Gesamt-)Stadtrats ausdrücklich vor (Ziff. A). Eine Verletzung von Art. 5

Abs. 3 BV ist nach dem Gesagten zu verneinen.

5.6

Die

Beschwerdeführenden gehen bei ihren übrigen Einwendungen darüber hinweg, dass

die beanstandete Matrix das Resultat eines Rechtsetzungsverfahrens ist. Innerhalb

dieses Verfahrens liegt es im Ermessen der Beschwerdegegnerin, neue Regelungen

zu setzen.

6.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, aus Art. 52 Abs. 4

in Verbindung mit Art. 52 Abs. 6 PR lasse sich ein Anspruch ableiten,

bei guten Leistungen bis an die obere Grenze des anwendbaren Teillohnbands zu

gelangen. Dieser Anspruch werde durch die von der Beschwerdegegnerin erlassene

Lohnmatrix vereitelt.

6.1

Art. 52

Abs. 4 PR legt die Breite des Lohnbands fest, indem die Vorschrift

bestimmt, dass die obere Begrenzung des Lohnbands elf Neuntel der unteren

Begrenzung beträgt. Gemäss Art. 52 Abs. 6 PR bewegen sich die Löhne

innerhalb des Lohnbands ihrer jeweiligen Funktionsstufe. Liest man die

Bestimmungen im Kontext, ergibt sich, dass sich die Löhne im Rahmen des Lohnbands

bewegen, das von der Mittellinie aus gesehen Abweichungen nach oben und unten

von je 10 % zulässt. Wie sich die Löhne innerhalb des Lohnbands

bewegen, wird von den genannten Vorschriften nicht festgelegt. Ebenso wenig

lässt sich aus ihrer Systematik ein Anspruch entnehmen, an die obere Begrenzung

des Lohnbands vorzustossen. Die Vorschriften schliessen zwar den Fall ein, dass

es Löhne gibt, die an der Obergrenze des Bands liegen. Dass solche Löhne jedoch

(in jedem Fall) zwingend zu entrichten wären, geht weder aus Wortlaut noch

Systematik der Normen hervor.

6.2

Für das

genannte Auslegungsresultat spricht im Übrigen allein schon der Wortlaut von Art. 57

Abs. 2 PR in Verbindung mit Ziffer II Abs. 6 der besonderen

Bestimmungen für die Teilrevision des Personalrechts vom 29. November

2006.

Danach bemisst sich der Lohn in bzw. nach der Übergangszeit der Jahre

2008–2010 aufgrund der aktuellen Lage des Lohns in einem der fünf

Teillohnbänder, von Leistung und Verhalten, der Entwicklung der nutzbaren

Erfahrung und des zur Verfügung stehenden Budgets. Wie der Anfangslohn auch

liegt der Lohn freilich innerhalb des Lohnbands (vgl. Art. 59 Abs. 2

AB PR); dass er an die Obergrenze vorstösst, ist aufgrund der anwendbaren

Vorschriften keineswegs zwingend. Von der Obergrenze ist nur in Art. 89 Abs. 4

PR sowie Ziffer II Abs. 3 der besonderen Bestimmungen für die

Teilrevision des Personalrechts vom 29. November 2006 die Rede. Dabei

handelt es sich freilich bloss um Übergangsvorschriften. Nach ihnen müssen

Löhne, die nach Ablauf einer Übergangsfrist aufgrund des alten Personalrechts

immer noch über dem Lohnband liegen, auf den oberen Rand des Lohnbands zu

liegen kommen. Damit wurde jedoch bloss eine Herabsetzung von Löhnen ins Auge

gefasst, die zu hoch liegen; für die übrigen Angestellten lässt sich daraus

kein Anspruch ableiten, mit ihrem Lohn in den oberen Bereich des Lohnbands zu

gelangen.

6.3

Auch die

Darlegungen des Stadtrats zur Teilrevision der Verordnung über das Arbeitsverhältnis

des städtischen Personals vom 12. Juli 2006 lassen nicht auf einen

anspruchsbegründenden Charakter der massgebenden Bestimmungen schliessen. Der

Stadtrat hielt darin fest, dass die Löhne erst nach einer Übergangszeit leistungsgerecht

sein werden. Dies werde erreicht, indem tief im Lohnband gelegene Saläre stark

angehoben, hoch im Band gelegene Löhne mit teilweise guter Leistung dagegen nur

geringfügig erhöht würden. Zur Lohnentwicklung hielt der Stadtrat sodann fest,

dass die Lage in einem tiefen Teillohnband, eine gute Mitarbeiterbeurteilung

und eine niedrige nutzbare Erfahrung eine "hohe Lohnsteigerung"

bewirken werde und dass sich die Löhne von Mitarbeitern mit zumindest

genügender Beurteilung innerhalb des Lohnbands "in der Regel nach oben

entwickeln". Dass die Löhne damit generell an die Obergrenze des Lohnbands

gehen, lässt sich den Ausführungen des Stadtrats nicht entnehmen.

6.4

Ein

Anspruch auf Erreichen der Obergrenze des Lohnbands lässt sich schliesslich

auch nicht dem Zweck der für die Lohnbemessung anwendbaren Vorschriften

entnehmen. Ziel der personalrechtlichen Teilrevision war es, dass sich mit der

Zeit alle Mitarbeitenden im Teillohnband befinden, das ihren Leistungen

entspricht (vorn 4.1). Der Lohn Mitarbeitender mit einer C-Beurteilung sollte

sich demnach mittelfristig im mittleren Lohnband befinden, jener von

Angestellten mit einer B-Beurteilung im zweitobersten Lohnband usw. Dass die

Löhne dieser Mitarbeitenden die Obergrenze des Lohnbands erreichen, ist aufgrund

des Ziels der Teilrevision nicht vorgesehen. Bei Mitarbeitenden mit wiederkehrender

A-Beurteilung ist solches denkbar, jedoch nicht zwingend. Ein unbedingter Anspruch

auf einen Höchstlohn ist demnach auch vor dem Hintergrund einer teleologischen

Auslegung der anwendbaren Vorschriften zu verneinen. Hätte die

Beschwerdegegnerin Matrixwerte vorgesehen, die auf ein allmähliches Erreichen

der Obergrenze des Lohnbands hinzielten, wäre damit das Ziel, die

Mitarbeitenden im den Leistungen angemessenen Teillohnband zu platzieren,

hintertrieben worden.

6.5

Aus der

Auslegung von Art. 52 Abs. 4 und 6 sowie Art. 57 Abs. 2 PR

ergibt sich damit zusammenfassend, dass Mitarbeitende der Beschwerdegegnerin

keinen Anspruch darauf haben, die Obergrenze eines Lohnbands zu erreichen. Die

vom Stadtrat festgelegte Matrix für die Jahre 2008–2010 stimmt folglich mit den

genannten Vorschriften überein. Wenn die Beschwerdeführenden rügen, dass sie

trotz einer C- oder B-Beurteilung nicht das oberste Lohnband erreichten, so ist

dies Folge des mit der Teilrevision verfolgten Ziels, dass sich die Löhne der

Mitarbeitenden mittelfristig in einem den Leistungen angemessenen Lohnband

befinden.

7.

Die Beschwerdeführenden rügen schliesslich, die Anwendung

der von der Beschwerdegegnerin festgelegten Matrix führe zu

Rechtsungleichheiten sowie zu einer unzweckmässigen Lohnentwicklung.

7.1

Der

Anspruch auf Gleichbehandlung in Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass

Rechte und Pflichten der Betroffenen nach demselben Massstab festzusetzen sind.

Im öffentlichen Dienstrecht folgt daraus, dass gleichwertige Arbeit gleich zu

entlöhnen ist (BGE 129 I 161 E. 3.2). Gleichwertig sind

Arbeitsfunktionen dann, wenn sie bezüglich Anforderungen wie Ausbildung,

Verantwortung und Belastung insgesamt vergleichbar sind bzw. wenn sie in der Gesamtschau

gleich zu gewichtende Anforderungen an die Arbeitenden stellen (VGr,

6.

Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 4.2).

Bei der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen gesteht die

Rechtsprechung den Anstellungsbehörden vor dem Hintergrund des allgemeinen

Gleichheitsgebots einen beträchtlichen Spielraum zu (BGE 131 I 105

E. 3.1, 129 I 161 E. 3.2, 128 I 92 E. 4; VGr, 12. Januar

2011, PB.2010.00025, E. 5.2.1 [je mit Hinweisen, auch zum Folgenden]). Bei

der Einführung neuer Besoldungsregelungen besteht kein verfassungsrechtlicher

Anspruch, die bisherige Lohneinstufung oder einmal festgelegte Lohnanstiege

beizubehalten. Ungleichbehandlungen lassen sich bei Änderungen von Lohnsystemen

jeweils nicht gänzlich vermeiden (BGr, 20. Januar 1999,2P.426/1997,

E. 3, zitiert nach BGr, 7. Mai 2009,1C_58/2008, E. 6.3, auch

zum Folgenden). Eine unterschiedliche Entlöhnung gleichwertiger Arbeit ist nach

der Rechtsprechung solange zulässig, als die Unterschiede in der Besoldung kein

unvertretbares Mass annehmen (BGr, 6. Februar 2004,2P.222/2003,

E. 4.3, mit einer Zusammenfassung der Rechtsprechung in E. 4.5).

Insbesondere können auch Gründe der Praktikabilität oder finanzpolitische

Überlegungen dazu führen, dass bestimmte Verbesserungen nur für einzelne

Kategorien von Bediensteten eingeführt werden. Aus diesen Gründen greift das

Verwaltungsgericht nicht in das Ermessen ein, das den Verwaltungsbehörden bei

der Besoldungsfestlegung zukommt (VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067,

E. 4.3.2). Bei kommunalen Besoldungsregelungen ist zudem zu berücksichtigen,

dass das kantonale Recht hierfür nur geringfügige Vorgaben macht und der

Vollzug entsprechender Regelungen vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie

erfasst wird (BGr, 4. Januar 2010,8C_31/2009, E. 4.2.1; VGr,

8.

Juni 2010, PB.2009.00026, E. 2.1). Eine Besoldungsregelung kann

damit nur insoweit beanstandet werden, als geltend gemacht wird, die Behörde

habe das ihr zustehende Ermessen rechtsfehlerhaft bzw. willkürlich ausgeübt

oder mit der Neuordnung Grundrechte oder verfassungsmässige Grundsätze verletzt

(vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a

VRG).

7.2

Die

Beschwerdeführenden begründen die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots damit,

dass die Überleitung der früheren Löhne in das neue städtische Lohnsystem es

unvermeidlich mit sich gebracht habe, dass viele gleich gestellte, gleich

beschäftigte und gleich bewertete Mitarbeitende mit unterschiedlichen

Positionierungen in verschiedene Teillohnbänder geraten seien. Die von der

Beschwerdegegnerin erlassene Matrix habe diese Lohndifferenzen jedoch seither

nicht ausgeglichen, da sie keine grösseren Lohnanstiege ermöglicht habe als den

degressiven Anstieg gemäss zunehmender nutzbarer Erfahrung. Zudem könnten durch

die Matrix Fälle, in denen gleich beschäftigte Mitarbeitende trotz tiefer

Ausgangsposition einen dauerhaft höheren Lohn als gleichgestellte Angestellte erhielten,

nicht korrigiert werden.

Das beanstandete Lohnsystem versucht die Gleichbehandlung

der städtischen Angestellten durch eine Kombination von drei Faktoren, nämlich

Funktion, nutzbarer Erfahrung und individueller Leistung sicherzustellen. Die

Einteilung in Funktionen sorgt dafür, dass Angestellte mit vergleichbaren

Tätigkeiten gleich entlöhnt werden. Durch die Anrechnung der nutzbaren

Erfahrung wird sodann sichergestellt, dass nicht einfach die Berufserfahrung in

Jahren gemessen wird, sondern jene, die für die spezifische Funktion

nutzbringend ist. In diesem Zusammenhang ermächtigt Art. 89 Abs. 3

Satz 2 PR den Stadtrat zum Treffen von Lohnanpassungsmassnahmen bei

denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn

gemäss der Personalrechtsverordnung abweicht. Das Verwaltungsgericht liess es

dabei zu, Lohnanpassungen primär durch Korrekturen beim Wert der anrechenbaren

Erfahrung vorzunehmen (VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.000054, E. 2.3.2).

Aufgrund der Matrix C, die auf einige der

Beschwerdeführenden angewandt wurde, ergibt sich Folgendes: Je tiefer sich ein

Salär im Lohnband befindet, desto höher entwickelt es sich bei guten

Leistungen; bei einer höheren Einstufung verläuft diese Entwicklung weniger

akzentuiert. Lohnanstiege sind möglich, allerdings nur bei permanent guter bzw.

hervorragender Leistung. Wie die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren zutreffend

ausführte, wird die Lohnentwicklung bei einer C-Beurteilung entsprechend dem

vollen Erfahrungszuwachs gewährt. Bei einer weniger guten Beurteilung (D = "Ziele

mehrheitlich erreicht" bzw. E = "Ziele teilweise erreicht") und

einem Salär im mittleren Teillohnband ist der Lohnanstieg dagegen geringer als

die volle Zunahme des Lohnbands aufgrund der steigenden Erfahrung. Insofern

sinkt damit jener Lohn innerhalb des Lohnbands im allgemeinen Verhältnis ab.

Die Matrix hat damit zur Folge, dass sich gute Leistungen relativ gesehen

auszahlen. Lohnungleichheiten können mit diesem System nicht absolut vermieden

werden. Andererseits liegt dem System der Gedanke zugrunde, dass Lohnungleichheiten

während der Übergangszeit zumindest nach und nach behoben werden sollen. Es mag

sein, dass mit einer anderen Ausgestaltung der Matrix Ungleichheiten allenfalls

noch stärker hätten angegangen werden können und ein solches Lohnsystem

allenfalls als zweckmässiger angesehen werden könnte. Dies zu beurteilen fällt

jedoch nicht in die Kompetenz des Verwaltungsgerichts.

7.3

Vorliegend

wurde weder aufgrund der Akten noch der Ausführungen in der Beschwerde

ersichtlich, inwiefern die Beschwerdegegnerin das ihr zustehende Ermessen bei

der Gestaltung der Übergangsregelung rechtsfehlerhaft, willkürlich oder

sonstwie grundrechtsverletzend ausgeübt haben sollte. Die Beschwerdeführenden

machen gegen die erlassene Lohnmatrix nur pauschale Überlegungen geltend.

Inwiefern die Lohnmatrix im konkreten Einzelfall zu Rechtsungleichheiten

geführt hat, legt die Beschwerde nicht dar. Es werden weder vergleichbare Fälle

herangezogen noch wird dargelegt, inwieweit gleich gelagerte Fälle

unterschiedlich beurteilt wurden. Auch aufgrund der Akten sind solche Fälle

nicht ersichtlich. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist vor diesem

Hintergrund zu verneinen.

8.

8.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Von den Beschwerdeführenden

3–8 sind in Anwendung von § 65a Abs. 2 Satz 1 VRG keine

Gerichtskosten zu erheben, da bei diesen Arbeitsverhältnissen der Streitwert je

unter Fr. 30'000.- liegt (vorn 2.2). Ganz anders verhält es sich bei den

beschwerdeführenden Verbänden (vorn 2.3); entsprechend sind die Kosten aufgrund

von § 65 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 14 VRG den Beschwerdeführenden 1 und 2 je zur Hälfte unter solidarischer

Haftung füreinander aufzuerlegen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14

N. 3). Eine Parteientschädigung steht den unterliegenden Beschwerdeführenden

nicht zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

8.2

Gemäss Art. 85

Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) ist

in vermögensrechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen

Arbeitsverhältnisse die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nur dann zulässig, wenn der Streitwert bei Fr. 15'000.- oder darüber

liegt.

Soweit nur einer der privaten Beschwerdeführenden allein

gegen den vorliegenden Entscheid Beschwerde erhebt, ist die vorn 2.2

festgehaltene Streitwertberechnung zu beachten. Da der Streitwert in einem

solchen Fall unter Fr. 15'000.- liegt, wäre die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nur dann zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher

Bedeutung stellt. Im Übrigen wäre subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu erheben,

wobei die Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen wären (Art. 119

Abs. 1 BGG). Soweit dagegen mehrere private Beschwerdeführende oder auch

nur einer der beiden Verbände gegen den vorliegenden Entscheid vorgehen und der

Streitwert kumuliert den Betrag von Fr. 15'000.- überschreitet, ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 15'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt,

unter solidarischer Haftung füreinander.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt oder der Streitwert im Sinne der Erwägungen erreicht wird, Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann

subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …