Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2001.00003

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Geschäftsnummer:

PK.2001.00003

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 18.07.2001

Spruchkörper:

4. Abteilung/4. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Personalrecht

Betreff:

Schadenersatz

Schadenersatz; Anspruch aus Dienstverhältnis. Verfahren.

Zuständigkeit (E.1). Verfahren in personalrechtlichen Angelegenheiten vor und nach der VRG-Revision vom 8.6.1997. Das Klage- ist gegenüber dem Anfechtungsverfahren subsidiär und namentlich bei vertraglichen Dienstverhältnissen gegeben (E.2). Zum Konflikt zwischen § 79 VRG und § 19 Abs. 2 HaftungsG: Die jüngere Regelung des VRG geht nach historischer und teleologischer Methode vor. Haftungsrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat aus durch Verfügung begründeten öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen sind im Anfechtungsverfahren geltend zu machen (E.3). Überweisung an den Bezirksrat (E.4).

Stichworte:

ANFECHTUNGSVERFAHREN

AUSLEGUNG

DIENSTVERHÄLTNIS

HAFTUNG

INSTANZENZUG

KLAGEVERFAHREN

LEX POSTERIOR

LEX SPECIALIS

PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE

PERSONALRECHTLICHE KLAGE

SCHADENERSATZ

ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT

ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen:

§ 19 lit. II a HaftungsG

§ 4 lit. II b VRG

§ 5 lit. I VRG

§ 38 lit. III VRG

§ 56 Abs. II VRG

§ 74 lit. I VRG

§ 79 VRG

§ 82 lit. a VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 2

Sachverhalt

I. A arbeitete seit 1981 bei der Schul- und Büromaterialverwaltung der

Stadt Zü­rich in der Funktion eines Magaziners mit der Amtsbezeichnung

Betriebsangestellter. In­folge von Rückenproblemen konnte A seine Tätigkeit

nicht weiter ausführen, weshalb das Arbeitsverhältnis durch Verfügung des

Dienstchefs gestützt auf Art. 46 der Verordnung über die

Arbeitsverhältnisse des Personals der Stadt Zürich (PR) in Verbindung mit

Art. 17 der städtischen Besoldungsverordnung (BVO) per 28. Februar

1999 aufgelöst wurde. Seit­her bezieht A eine Invalidenrente.

Erwägungen

II. Am 4. Oktober 2000 gelangte A mit einem Schadenersatzbegehren

an die Stadt Zürich und verlangte unter dem Vorbehalt des Nachklagerechts die

Bezahlung eines Teil­schadensbetrags von Fr. 77'831.10. Der Stadtrat von Zürich

wies die For­derung mit Schrei­ben vom 20. Dezember 2000 zurück und

bestritt eine Haftung der Stadt. Abschliessend wur­de darauf hingewiesen, dass

eine allfällige Klage auf Schadenersatz oder Genugtuung innert einem Jahr beim

zuständigen Gericht einzureichen sei.

III. Am 26. März 2001 reichte A beim hiesigen Gericht

Schadenersatzklage mit folgendem Rechtsbegehren ein:

1.

Die Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger den

Teilschadensbetrag von Fr. 18'000.00 zu bezahlen, zuzüglich Zins zu 5 % seit

4.

Oktober 2000;

2.

unter dem ausdrücklichen Vorbehalt des

Nachklagerechtes;

3.

sowie unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beklagten.

Die Beklagte erstattete am 30. Mai 2001 die Antwort und ersuchte,

die Klage un­ter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Klägers

vollumfänglich abzuweisen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 5

Abs. 1 in Verbindung mit § 70 und § 80c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG).

b) Nachdem sich bereits

hinsichtlich der Zuständigkeit Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen,

erfolgt die Entscheidung in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG durch die

Kammer.

2.

a) Gemäss § 4

Abs. 2 lit. b VRG in der ursprünglichen, bis Ende 1997 gel­ten­den

Fassung (GS I, 342) waren die Bestimmungen des Abschnitts über das

Verwaltungsverfah­ren nicht anwendbar in Angelegenheiten, welche das

öffentliche Dienstverhältnis betrafen, aus­ge­nom­men Disziplinarfälle.

Dementsprechend konnten ausserhalb des Disziplinar­rechts per­so­nal­recht­li­che

Anordnungen grundsätzlich nicht angefochten werden; allerdings hat die Pra­xis

den Re­kurs ge­gen bestimmte Anordnungen wie Nichtwieder­wahl, administrative

Ent­las­sung oder Kün­di­gung gleichwohl zugelassen. Vermögens­rechtliche

Streitigkeiten aus öf­fent­lich­recht­li­chen Dienstverhältnissen konnten demge­genüber

gemäss dem nun auf­gehobenen § 82 lit. a VRG (GS I, 358) di­rekt mit

Klage beim Verwaltungsgericht anhängig gemacht werden.

Mit der Revision des

Gesetzes vom 8. Juni 1997 ist der bisherige § 4 Abs. 2

lit. b VRG gestrichen worden, so dass nun auch in personalrechtlichen

Angelegenheiten die Be­stimmun­gen des Abschnitts über das Verwaltungsverfahren

zur Anwendung kommen. Ent­sprechend ha­ben alle individuell-konkreten

Anordnungen, die grundsätzlich geeignet sind, in die Rechts­stellung des oder

der öffentlichen Angestellten einzugreifen, als förmli­che Ver­­fügung zu er­ge­hen

und sind gemäss § 10 Abs. 2 VRG in der Regel mit Begrün­dung und

Rechtsmit­tel­be­leh­rung zu eröffnen. Gegen solche Anordnungen ist gemäss

§ 19 Abs. 1 VRG der Re­kurs an die obe­re Verwaltungsbehörde zulässig

und gegen den Re­kurs­ent­scheid gemäss § 74 Abs. 1 VRG die

personalrechtliche Beschwerde an das Ver­waltungs-gericht. Aus dem Umstand,

dass im Zeitpunkt der Schadenersatzforderung das Arbeits­ver­hältnis nicht mehr

bestand, ergibt sich keine andere Beurteilung. Entscheidend ist, dass der An­spruch

im Dienstverhältnis begründet ist. Dadurch ist sichergestellt, dass in jedem

Fall der gleiche Rechtsschutz und Instanzenzug gewährleistet ist. Im per­sonal­recht­lichen

Klage­verfahren (§ 79 VRG) be­ur­teilt das Ver­wal­tungsgericht

vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­ver­hält­nis einschliesslich

der Schadenersatzforderungen nach der Revision nur mehr in­so­weit, als nicht

das Beschwerde‑ oder Disziplinarrekursverfah­ren offen steht (RB 1998

Nr. 45; VGr, 21. Mai 1999, PK.99.00008, E. 2; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Mar­tin ­Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 79 N. 1).

Das personalrechtliche

Klageverfahren kommt somit nur zum Zug, wenn keine An­ordnung über die

vermögensrechtlichen Ansprüche von Angestellten eines Gemeinwesens getroffen

werden kann, wo also die Verfügungskompetenz des Gemeinwesens beschränkt ist,

d.h. namentlich im Bereich von öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, die

vertrag­lich begründet worden sind (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats

vom 3. Mai 1995, ABl 1995 II 1501 ff., 1542).

b) Es kann kein Zweifel

daran bestehen, dass der Kläger als städtischer Magaziner durch Verfügung

angestellt worden war. In der selben Form erfolgte offensichtlich auch seine

Entlassung. Mithin steht der Stadt Zürich die Kompetenz zu, über die

unmittelbar in Zusammenhang mit dem seinerzeitigen Dienstverhältnis stehenden

Schadenersatzansprü­che auf dem Weg der formellen Verfügung zu entscheiden,

d.h. dem Kläger steht mit Be­zug auf seine strittigen Forderungen das

Anfechtungsverfahren offen.

3.

a) Zu beachten ist allerdings, dass die Zuständigkeitsordnung des

Verwaltungs­rechtspflegegesetzes im Widerspruch steht zu § 19 Abs. 2

des Haftungsgesetzes vom 14. Sep­tember 1969 (HaftungsG). Danach beurteilt

das Verwaltungsgericht als einzige In­stanz Ansprüche des Beamten gegen den

Staat. Während die Regelung im Verwaltungs­rechtspflegegesetz das

Klageverfahren für vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem öf­fentlichrechtlichen

Dienstverhältnis einschliesslich der Schadenersatzforderungen nur in­soweit

öffnet, als nicht ein Anfechtungsverfahren zur Verfügung steht, enthält das Haf­tungsgesetz

keine solche Beschränkung. Dieser Widerspruch ist in der Literatur zum revi­dierten

Verwaltungsrechtspflegegesetz bereits aufgegriffen worden: So wird die Frage ge­stellt,

ob die Beibehaltung des Klageverfahrens für haftungsrechtliche Streitigkeiten

nicht ein gesetzgeberisches Versehen darstelle (Andreas Keiser, Rechtsschutz im

öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Ver­waltungs­rechts­pflegegesetz

des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Andere Autoren

weisen darauf hin, dass die in der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

unterbliebene Anpassung von § 19 Abs. 2 HaftungsG an die neue Ordnung

von §§ 74 ff. VRG nicht auf einem qualifizierten Schweigen beruhe. Zumindest in

jenen Fäl­len, in denen neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu

behandelnden An­sprü­chen zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz der Ersatz

wei­te­ren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese

haftungsrechtlichen An­sprü­che im Anfechtungsverfahren zu entscheiden

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 3). Das Ver­wal­tungsgericht hatte sich

zum Widerspruch bisher nur insoweit ausdrücklich geäus­sert, als

Haftungsansprüche im Zusammenhang mit der Auflösung des Dienstverhältnisses zur

Beurteilung standen. Dabei wurden die Haftungsansprüche im Anfechtungsverfahren

ent­gegengenommen (VGr, 22. März 2000, PB.99.00021, E. 1c, http://www.vgrzh.ch/recht­sprechung).

b) Wie es die genannten Autoren andeuten, besteht Grund zur Annahme,

dass die Bestimmung im Haftungsgesetz im Rahmen der Revision des

Verwaltungsrechtspflegege­setzes versehentlich nicht der neuen Regelung von

§ 79 VRG angepasst worden ist. Jeden­falls enthalten die Materialien keine

Hinweise darauf, dass für Schadenersatzklagen aus dem Dienstverhältnis die

Einschränkung von § 79 VRG keine Geltung haben sollte. Abge­sehen von den

allgemeinen Auslegungsmethoden, von welchen im Rahmen des Methoden­pluralismus

die teleologische im Vordergrund steht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998,

Rz. 176 f. mit Hinwei­sen), gelangen im Fall von Widersprüchen

zwischen Rechtsnormen gemeinhin folgende beiden Grundsätze zur Anwendung: der

Vorrang der lex specialis und der Vorrang der lex posterior. Mit anderen Worten

– das spezielle Gesetz geht dem allgemeinen Gesetz und das spätere Gesetz dem

früheren Gesetz vor (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 179). Problematisch kann

allerdings die Anwendung des ersten Grundsatzes sein: Mit Recht wird darauf

hingewie­sen, dass die Feststellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei

Rechtsnormen zueinan­der stehen, oft bereits Ausdruck einer Wertung ist

(Häfelin/Müller, Rz. 179). So ist es auch hier. Wohl regelt § 79 VRG

speziell vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­verhältnis; § 19

HaftungsG regelt indes speziell die Zuständigkeit bei Haftungsansprüchen. Es

lässt sich nicht sagen, welches Gesetz mit Bezug auf die eingeklagte Forderung

die lex specialis sei. Der Grundsatz hilft daher nicht weiter. Anders ist die

Sachlage bezüglich des zweiten Grundsatzes: Mit der Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf den 1. Ja­nuar 1998 ist das Verfahren

im Personalrecht umfassend neu gestaltet und – wie gesehen – die

vermögensrechtliche Klage unter den Vorbehalt, dass kein Anfechtungsverfahren

offen steht, gestellt worden. § 19 HaftungsG ist demgegenüber älter und stimmte

überein mit der früheren gesetzlichen Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz

zum Klageverfahren; ge­mäss dem aufgehobenen § 82 lit. a VRG

beurteilte das Verwaltungsgericht als einzige Instanz vermögensrechtliche

Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Angestellten und dem Arbeitgeber aus

dem Dienstverhältnis, einschliesslich der Schadenersatzforderungen. Das

Klageverfahren war somit früher auch gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz das

massgebliche Verfahren im Personalrecht. Zwar ist § 19 Abs. 2

HaftungsG per 1. Januar 1998 ebenfalls revidiert worden (vgl. zur

vorherigen Fassung OS 51, 356) – indes blieb die Bestimmung bis auf einen hier

nicht interessierenden Zusatz (Ansprüche des Staates gegen Gemeinden)

unverändert. Nach dem Grundsatz der lex posterior ist demnach auf den Vor­rang

der Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz zu schliessen.

Der Vorrang der Ordnung im Verwaltungsrechtspflegegesetz dient sodann

der Ein­heitlichkeit der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung. Es besteht kein

plausibler Grund, weshalb Streitigkeiten aus ein und dem selben

Dienstverhältnis je nach Anspruchsbegrün­dung eine unterschiedliche

verfahrensrechtliche Behandlung zuteil werden sollte. So er­wähnte denn auch

der Regierungsrat die beschränkte Geltung des verwaltungsgerichtlichen

Klageverfahrens (vgl. Weisung, ABl 1995 II 1542). Der Grund für diese

restriktive Zulas­sung des Klagewegs liegt in der grundsätzlichen Konzeption

des Verwaltungsgerichts: Wie der Regierungsrat in der Weisung ausführt, soll

das Klageverfahren in personalrechtlichen Streitigkeiten nur ausnahmsweise

durchgeführt werden, da andernfalls das Gericht, das als erste Instanz den

Prozessstoff sammeln und alle Abklärungen durchführen muss, stark be­lastet

würde. In der Regel habe das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz zu

wirken (Weisung, ABl 1995 II 1541). Die Auslegung, wonach die Bestimmungen

des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes der Regelung im Haftungsgesetz vorgehen,

ergibt sich somit auch unter Anwendung der teleologischen sowie der

historischen Auslegungsmethode bzw. mit anderen Worten: Die Beschränkung des

personalrechtlichen Klagerechts auf diejenigen Fälle, wo das Gemeinwesen nicht

verfügungsberechtigt ist – also namentlich auf Streitig­keiten aus

vertraglichen Dienstverhältnissen –, entspricht sowohl den Materialien als auch

Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung.

c) Wie gesehen ist davon auszugehen, dass die Stadt Zürich befugt ist,

über die geltend gemachten Ansprüche des Klägers förmlich zu befinden. Somit

steht dem Kläger das Anfechtungsverfahren, nicht aber die personalrechtliche

Klage offen. Auf die Klage ist demzufolge nicht einzutreten.

4.

Der Kläger ist auf das Anfechtungsverfahren zu verweisen. Dabei ist

im vorlie­genden Fall folgende Besonderheit zu beachten: Der Kläger hat seine

Forderung bereits am 4. Oktober 2000 gegenüber der Beklagten geltend

gemacht. Er verlangte damals die Bezah­lung von Fr. 77'831.10. Der Stadtrat

wies den Anspruch am 20. Dezember 2000 vollum­fäng­lich zurück. Auch wenn

dieser behördliche Akt nicht in der Form einer Verfügung oder eines

Beschlusses, sondern in Briefform erging, brachte der Stadtrat mit genügender

Deutlichkeit zum Ausdruck, dass er den Schadenersatzanspruch des Klägers

zurückweist. Dies bestätigte er denn auch mit der ausführlichen Antwortschrift

im vorliegenden Verfah­ren. Zur Vermeidung weiteren Leerlaufs ist es daher

gerechtfertigt, die Rückweisung des Anspruchs durch den Stadtrat vom

20.

Dezember 2000 als erstinstanzliche Anordnung und die Klage vom

26.

März 2001 als einen dagegen gerichteten Rekurs – mit einem unter

Vorbehalt des Nachklagerechts auf Fr. 18'000.- reduzierten Rechtsbegehren – zu

betrach­ten. Rekursinstanz gegen Entscheide der Gemeinden ist der Bezirksrat.

Dass die Klage nicht innert der 30-tägigen Rekursfrist erfolgte, kann dem

Kläger nicht schaden; er konnte sich ohne weiteres auf die Ausführungen im

stadträtlichen Schreiben verlassen, wonach die Angelegenheit innert einem Jahr

an das zuständige Gericht gebracht werden könne. Die Sache ist daher an den

Bezirksrat Zürich zu überweisen, wobei anzumerken bleibt, dass die im

vorliegenden Verfahren eingegangene Antwortschrift der Beklagten wohl als

Rekurs­antwort gelten kann.

5.

Nachdem auf die Klage nicht einzutreten ist, entfällt die

Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 80c in Verbindung mit § 56 Abs. 2

VRG; RB 1998 Nr. 47).

6.

...

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

1.

Auf die Klage wird nicht eingetreten und

die Sache an den Bezirksrat Zürich überwie­sen.

...