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Entscheid

PK.2002.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2002.00004

26. September 2002Deutsch19 min

(URT.2002.6918)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A, geboren am 29. März 1955, wurde mit

"Anstellungsvertrag" vom 23. Januar 1997 als Sachbearbeiterin mit

Schwerpunkt EDV-Arbeiten im Altersheim K, in X, mit einem Arbeitspensum von 50

% eingestellt. Das Anstellungsverhältnis wurde durch die Besoldungs-Verordnung

der Gemeinde X in der Fassung vom 14. Dezember 1992 geregelt. Nach

kontinuierlicher Steigerung ihres Arbeitspensums (ab 1. Januar 1998: 70 %, ab

März 1999: 80 %) arbeitete A ab 1. Januar 2000 zu 100 %. Seit 1. Januar 1999

war sie Stellvertreterin des damaligen Heimleiters und erhielt nach dem Wechsel

des Heimleiters am 1. Juni 2000 die Zeichnungsberechtigung.

Am 24. April 2001 kündigte A das

Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der vereinbar­ten Kündigungsfrist von 3

Monaten per 31. Juli 2001. Da für sie kein Ersatz gefunden werden konnte, zog

sie auf Betreiben des Heimleiters ihre Kündigung zurück unter der Be­dingung,

dass ihr der seit 6. Juli 2001 bezogene unbezahlte Urlaub wie vorgesehen bis Ende

Dezember 2001 gewährt würde, was das Altersheim K bewilligte.

Einen Teil der Arbeit von A übernahm in der

Folge ein Treuhandbüro. Dabei soll sich gezeigt haben, dass sie die fachlichen

Anforderungen, welche das Altersheim K an eine Alleinbuchhalterin stellte,

nicht erfüllte. Eine fortdauernde Anstel­lung in derselben Position und mit dem

entsprechenden Salär kam für das Altersheim K daher nicht mehr in Frage,

weshalb es eine Änderungskündigung auf Ende März 2002 ins Auge fasste. Nach

einem Gespräch mit dem Heimleiter vom 30. Okto­ber 2001 lehnte A ein zweites

Gespräch am 13. November 2001 ab. Gleichentags verfasste sie ein Schreiben an

sämtliche Mitglieder der Altersheimkommis­sion X, worin sie sich über die ihr

zugekommene Behandlung be­schwerte, auf dem bestehenden Arbeitsvertrag beharrte

und Vorschläge machte, um die "leidige Angelegenheit auf mehr oder weniger

saubere Art" zu beenden.

Entsprechend dem von A favorisierten

Vorschlag beschloss die Altersheimkommission der Gemeinde X am 10. Dezember

2001, A nach ihrem unbe­zahlten Urlaub vom 1. Ja­nuar 2002 bis 31. März

2002 freizustellen und ihr bis dahin den bisherigen Monatslohn (inkl. Anteil

des 13. Monatslohns) zu bezahlen. Im Gegenzug galt das

"Vertragsverhältnis" per 31. März 2002 als aufgelöst, unter Abgeltung

sämtlicher Ansprüche zwischen den "Ver­tragspartnern". Am 12.

Dezember 2001 teilte die Heim­kommission A ihren Beschluss vom 10. Dezember

2001 mit und bat da­rum, die entsprechende (Auflösungs-)Vereinbarung zu

unterzeichnen, was A am 17. Dezember 2001 tat. Am 29. Januar 2001 (recte: 2002)

teil­te A dem Altersheim K mit, dass sie seit dem 24. Dezember 2001

arbeitsunfähig sei und An­­spruch auf eine Lohnfortzahlung von 28 Tagen habe.

Das Altersheim K lehnte am 21. Fe­­bruar – unter Hinweis auf die

gegenseitige Auflösung des Vertragsverhältnisses – eine Lohn­fortzahlung für

den April 2002 ab.

Erwägungen

II. Mit Schreiben vom 25. Februar 2002 wandte

sich A an den Bezirksrat mit der Anfrage, ob sie Anspruch auf eine

(zusätzliche) Lohnzahlung für die Dauer ihrer Arbeitsun­fähigkeit habe, was der

Bezirksrat als Antrag auf Auszahlung des Lohnes für den Monat April behandelte.

Am 11. März 2002 liess sich die Altersheimkommission X vernehmen. Un­aufgefordert

reichte A eine Replik vom 18. März 2002 zur Vernehmlassung der Gemein­de X ein.

Mit Beschluss vom 10. Juli 2002 trat der Bezirksrat auf den Rekurs von A nicht

ein, weil er von einem vertraglich begründeten Dienstverhältnis ausging, woraus

Ansprüche nur über eine Klage beim Verwaltungsgericht geltend gemacht werden

könnten. In der Folge überwies der Bezirksrat die Sache an das

Verwaltungsgericht zur weiteren Behand­lung.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht prüft seine

Zuständigkeit von Amtes wegen (§§ 70 und 80c in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG).

Laut § 79 VRG beurteilt es im personalrecht­li­chen Klageverfahren als einzige

Instanz vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­verhältnis zwischen

Angestellten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit nicht das

(personalrechtliche) Beschwerde- oder Disziplinarrekursverfahren offensteht.

Das Klageverfahren ist somit nur angezeigt, wenn eine Streitigkeit nicht im Anfechtungsverfahren

ausgetragen werden kann (z.B. RB 1998 Nr. 45; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 79 N. 1). Es gilt deshalb

zunächst zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen des

Personalklageverfahrens erfüllt sind.

b) Kraft § 38 Abs. 1 und 2 VRG behandelt das

Verwaltungsgericht Justizgeschäfte, deren Streitwert Fr. 20'000.- übersteigt,

in Kammerbesetzung. Vorliegend steht nach den Aus­führungen des Bezirksrates

einzig der Lohn für den Monat April 2002 in Frage, wes­halb der Streitwert von

Fr. 20'000.- eindeutig nicht erreicht wird und der Einzelrichter über die Sache

zu befinden hat.

c) Im personalrechtlichen Klageverfahren

werden gemäss § 80a Abs. 2 Satz 2 VRG nach Abschluss des ersten

Schriftenwechsels die Parteien zu einer mündlichen Verhandlung vorgeladen. Auf

eine solche und andere Weiterungen kann nach der gemäss § 80c VRG auch für das

Klageverfahren geltenden Regel von § 56 Abs. 2 VRG verzichtet werden, wenn, wie

zu zeigen sein wird, auf das Rechtsbegehren nicht eingetreten werden kann (vgl.

auch RB 1998 Nr. 47).

2.

Um die Frage zu klären, ob auf die

vorliegende Klage eingetreten werden kann, sind verschiedene Aspekte zu

beachten. Zunächst muss verdeutlicht werden, für welche Ar­­ten von

Anstellungsverhältnissen die Klage gemäss § 79 VRG konzipiert worden ist. Wei­­ter

ist auch das Verhältnis des Rechtsschutzes gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz

zum Personalrecht der Gemeinden bzw. der Zweckverbände im Sinne von § 7 des

Gemein-degesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) zu beleuchten. Das

Verwaltungsgericht hatte kürzlich die Gelegenheit, sich dazu ausführlich in

einem wegweisenden Entscheid zu äus­sern (VGr, 14. August 2002, PK.2002.00003,

E. 2, www.vgrzh.ch/rechtsprechung):

a) Arbeitsverhältnisse des öffentlichen

Dienstes sind der Aushandlung in der Regel weniger zugänglich als private

Arbeitsverhältnisse, weil die Verwaltung nach Massgabe des Legalitätsprinzips

tätig zu sein hat und die Rechte und Pflichten der Staatsangestellten zum

grossen Teil normativ festgelegt werden. Die wesentlichen

Anstellungsbedingungen werden meist durch Gesetz und Verordnung umschrieben,

sind in der Regel gar bereits in generell-abstrakter Weise vorformuliert und

bleiben der vertraglichen Disposition damit weit­gehend entzogen. Aus diesen

Gründen entschied sich der kantonale Gesetzgeber dafür, dass die

Arbeitsverhältnisse grundsätzlich durch Verfügung zu begründen sind (Fritz

Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter

Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern

1999, S. 49 ff., 64 f.). Nur in besonderen Fällen können sie vertraglich

begründet werden (§ 12 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG];

siehe die restriktive Aufzählung dieser Fälle in § 5 Abs. 1 der

Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PV]).

Die Vorformulierung der

Anstellungsbedingungen in generell-abstrakter Weise schliesst grundsätzlich

weder die Berücksichtigung von Leistungselementen noch die Beachtung der

Marktüblichkeit der Entlöhnung aus (Christoph Meyer/Thomas Müller-Tschu­mi,

Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 102/2001, S. 249 ff., 264; Paul

Richli, Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management, Bern

1996, S. 36). Auch bei Arbeitsverhältnissen, die durch eine

mitwirkungsbedürftige Verfügung begründet werden, können Fragen, die nicht

generell-abstrakt und verbindlich normiert bzw. ihrer Na­tur nach nur schwer

durch Verfügung festlegbar sind, durch ergänzende Parteivereinbarung zwischen

dem staatlichen Arbeitgeber und der anzustellenden Privatperson geregelt werden

(RB

1983.

Nr. 29 = ZBl 85/1984 S. 63 ff. = ZR 83/1984 Nr. 43 = Peter Hänni, das

öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zürich 2002, S. 30 ff.; siehe auch Andreas

Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher

Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff., 566).

b) Da sich die Revision des

personalrechtlichen Rechtsschutzes am Konzept des kantonalen Personalgesetzes

orientierte (vgl. ABl 1995 II 1540; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d N.

2) und dieses vorsieht, dass die Arbeitsverhältnisse mit dem Kanton und seinen

unselbständigen Anstalten öffentlichrechtlich sind und mit wenigen Ausnahmen

durch Verfügung begründet werden (§§ 1, 7, 12 Abs. 1 PG), bildete das

Anfechtungsverfah­­ren die Regel, das Klageverfahren gemäss § 79 VRG dagegen

die Ausnahme (vgl. dazu auch die Weisung des Regierungsrates, ABl 1995 II 1541

f). Mehrfach wurde diese Präferenz des Anfechtungsverfahrens auch damit

begründet, dass es einen einfachen und raschen Rechtsschutz zu gewähren

vermöge.

Trotz dieser Bevorzugung des Anfechtungsverfahrens

darf nicht übersehen werden, dass das kantonale Rechtsschutzsystem in

Personalsachen auch das Klageverfahren vorsieht. Das Verwaltungsgericht führte

in seiner publizierten Praxis dazu aus, dass das Klage­verfahren die Parteien

entsprechend ihrer Stellung als gleichgestellte Vertragspartner auf die­­selbe

Ebene stelle (RB 2000 Nr. 31). Anders als das Anfechtungsverfahren

verleihe es dem Gemeinwesen nicht das Recht, seine Prozesssituation durch den

Erlass einer Verfügung zu verbessern. Es treffe zwar zu, dass die

Unterscheidung zwischen zustimmungsbedürftiger Verfügung und Vertrag mitunter

Mühe bereite, so dass Unklarheiten entstehen könnten, ob durch den Erlass einer

Verfügung das Anfechtungsverfahren zu öffnen oder aber eine Streitigkeit im

Klageverfahren auszutragen sei. Trotz dieser Unsicherheit könne aber nicht

grundsätzlich gesagt werden, dass das Klageverfahren dem mit der Gesetzesrevision

angestrebten Ziel grundlegend widerspreche, für Streitigkeiten aus dem

Dienstverhältnis einen einfachen und raschen Rechtsschutz zu gewährleisten.

Ganz allgemein sehe das Verwaltungsrechtspflegegesetz für Streitigkeiten aus

verwaltungsrechtlichen Verträgen ja das Klageverfahren vor (§ 82 lit. k VRG).

c) Um den genannten

Abgrenzungsschwierigkeiten und damit den Unsicherheiten in der Wahl des

Rechtsweges zu begegnen, muss nach den Kriterien gefragt werden, die – aus der

Sicht des anwendbaren kantonalen Verfahrensrechts – eine möglichst deutliche

Unterscheidung zwischen verfügten und vertraglichen Anstellungsverhältnissen

zulassen. Das zentrale Kriterium wurde von der bisherigen Rechtsprechung

bereits benannt: Sind die Vertragsparteien das Beschäftigungsverhältnis als gleichgestellte

Vertragspartner eingegan­­gen, so kann dieses Anstellungsverhältnis als

vertraglich begründet gelten. Als gleichgestellt sind die Parteien aber nur

dann zu betrachten, wenn beide Seiten beim Eingehen des

Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen Handlungsspielraum verfügt

haben (vgl. Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel. Vom Amtsdauersystem zum

öffentlich­rechtlichen Gesamtarbeitsvertrag [zitiert: Michel, Beamtenstatus],

Zürich 1998, S. 230). Häufig wird zwar bei der Qualifikation

verwaltungsrechtlicher Verträge – unabhängig von der Gestaltungsfreiheit des

Vertragsverhältnisses durch die Parteien – einzig das Element des Konsenses in

den Vordergrund gestellt (vgl. etwa René Rhinow, Wohlerworbene und vertragliche

Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979, S. 1 ff., 13, 21 f.). Zu Ende gedacht

führt ein solcher Ansatz jedoch dazu, dass es so etwas wie eine

mitwirkungsbedürftige Verfügung, mit der nach der traditionellen Ansicht

öffentlichrechtliche Anstellungsverhältnisse begründet werden (z.B. Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich

1998, Rz. 716 ff.; Michel, Beamtenstatus, S. 225), gar nicht geben könnte, da

ja die Mitwirkung, d.h. Zustimmung der betroffenen privaten Partei, bei dieser

Handlungsform ein konstitutives Gültigkeitserfordernis darstellt.

Neben dem

zweifellos erforderlichen Konsens muss deshalb auch nach weiteren – in­haltlichen

– Kriterien gefragt werden. Diese ergeben sich aus der inhaltlichen Gestaltungsfrei­­heit:

Besteht bezüglich der inhaltlichen Ausgestaltung ein erheblicher

(potentieller) Spiel­­raum, der nicht durch eine vom anstellenden

Gemeinwesen als bindend erachteten Ord­nung (bindende Anstellungs- oder

Besoldungsvorschriften) eingeengt wird, können also we­sentliche Punkte

des Vertragsinhaltes von den diesbezüglich als gleichgestellt zu betrachtenden

Parteien verhältnismässig frei gestaltet werden, so kann gegebenenfalls

von einem ver­traglich begründeten Anstellungsverhältnis ausgegangen werden

(vgl. etwa André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984,

S. 445 f.).

d) Welche Punkte als wesentlich zu betrachten

sind, lässt sich etwa aus § 12 Abs. 2 PG und § 5 Abs. 2 PV ableiten. Demnach

kann nur in besonderen Fällen ein Anstellungsverhältnis mit Vertrag begründet

werden, welcher dann hinsichtlich des Lohnes, der Arbeits­zeit, der Ferien oder

der Beendigung des Arbeitsverhältnisses vom Gesetz abweichen kann. Als

Spezialfälle werden in der Personalverordnung die persönlichen Mitarbeitenden

der Mitglieder des Regierungsrates, Angestellte, deren Lohn durch Drittmittel

finanziert wird, und Lehrlinge genannt (§ 5 Abs. 1 PV). Im Übrigen ist die

vertragliche Anstellung nur ausnahmsweise und nur für Spezialistenfunktionen

zulässig, zu deren Besetzung zwingend vom Personalrecht abgewichen werden muss;

in diesen Fällen ist zusätzlich die Genehmigung der vorgesetzten Direktion oder

des zuständigen obersten kantonalen Gerichts notwendig (§ 5 Abs. 2 PV).

Freilich beziehen sich die genannten Grundsätze nur auf Angestellte des Kantons

und seiner unselbständigen Anstalten; sie sind aber bei der Auslegung von § 79

VRG zu berücksichtigen, da das neue Personalrecht sowie die Revision des personalrechtlichen

Rechtsschutzes ja auf einer verwandten Grundkonzeption beruhen.

e) Da auch ein verfügtes Arbeitsverhältnis

der Zustimmung der anzustellenden Person bedarf, gewisse Punkte auch bei einem

verfügten Arbeitsverhältnis durch individuelle Vereinbarung geregelt werden

können und müssen (vorne 2b letzter Absatz) und das Arbeitsrecht – mit Ausnahme

weiter Teile des öffentlichen Dienstrechts – vom Vertragsdenken geprägt ist,

finden sich sehr häufig Fehlbezeichnungen von Anstellungsverfügungen. Diese

werden als "Vertrag", "Anstellungsvertrag" oder

"Anstellungsvereinbarung" betitelt, ohne dass die entsprechenden Akte

im juristischen Sinn als diese zu qualifizieren wären. Die blosse Bezeichnung

eines Arbeitsverhältnisses als öffentlichrechtlicher Vertrag ist häufig nicht

mehr als ein "personalpolitisches Signal" (Matthias Michel, Überblick

über die Mo­­dernisierung des Personalrechts in den Kantonen, in:

Eidgenössisches Personalamt [Hrsg.], Modernisierung im öffentlichen

Personalrecht, Bern 2000, S. 197 ff., 201). Gelegentlich spielen bei solchen

Fehlbezeichnungen auch "psychologische" Gründe eine Rolle: Den

Mitarbeitenden wird das Gefühl vermittelt, ernster genommen zu werden (vgl.

Richli, S. 56). Diese Fehlbezeichnungen ändern an der objektiven Qualifikation

eines Anstellungs­verhältnisses jedoch nichts: Ein solches gilt nur dann als

vertraglich begründet, wenn die An­­stellung tatsächlich Vertragscharakter im

vorne beschriebenen Sinn aufweist.

f) Auf kantonaler Ebene ist die

grundsätzliche Präferenz von verfügten Arbeitsverhältnissen und des

Rechtsschutzes im Anfechtungsverfahren auf der Grundlage der vorstehenden

Ausführungen klar. Bei den anderen öffentlichrechtlichen Arbeitgebern (Gemeinden,

Zweckverbänden) ist dagegen zu beachten, welchen Rechtsweg eine allfällige Personal­ordnung

vorsieht. Auf das Klageverfahren als einschlägiges Rechtsschutzsystem, das im

Verwaltungsrechtspflegegesetz die Ausnahme darstellt, darf dabei nur

geschlossen werden, wenn die zu beurteilenden Arbeitsverhältnisse einerseits objektiv

als vertraglich zu beurtei­len sind und anderseits aus der anwendbaren

Ordnung erkennbar ist, dass der Klageweg ein­­geschlagen werden muss.

Die kantonalrechtlichen Vorgaben für die

Ausgestaltung der Personalordnungen der Gemeinden und der gemeinderechtlichen

Zweckverbände beziehen sich in erster Linie da­rauf, dass die

Anstellungsverhältnisse des Staats- und Gemeindepersonals dem öffentlichen

Recht unterworfen sind (Art. 11 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 18. April

1869, § 72 Satz 1 GemeindeG; siehe Keiser, S. 563 ff., auch zum

Folgenden). Ansons­ten verfügen die Gemeinden bei der Regelung ihres

materiellen Personalrechts über weit gehende Autonomie. Sie können diese

nutzen, indem sie ein vollständiges eigenes Personalrecht schaffen, nur einige

wenige eigene Regelungen erlassen und ansonsten auf das kantonale Personalrecht

verweisen oder überhaupt auf eigene Bestimmungen verzichten, wodurch das kantonale

Personalgesetz und seine Ausführungsbestimmungen sinngemäss zur Geltung gelangen

(§ 72 Satz 2 GemeindeG; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3.

A., Wädenswil 2000, S. 226 f.).

Den Gemeinden und Zweckverbänden steht es

demnach grundsätzlich frei, die Anstellungsverhältnisse generell mit Vertrag

und nicht mit Verfügung zu begründen, wobei ein solches Vorgehen vorgesehen

sein muss oder mindestens durch das anwendbare Recht nicht ausgeschlossen sein

darf (Keiser, S. 564). Im Lichte der oben entwickelten Grundsätze ist aber

nicht bereits dann von vertraglich begründeten Anstellungsverhältnissen auszugehen,

wenn diese von der anwendbaren Personalordnung als solche bezeichnet werden.

Massgeblich ist vielmehr, ob das anwendbare Personalrecht überhaupt genügend

potentiellen Gestaltungsspielraum belässt, um individualisierte Lösungen zu

treffen, oder ob die Anstellungsbedingungen im anwendbaren Personalrecht als

bindend betrachtet werden. Letzteres ist dann zu bejahen, wenn das jeweilige

Gemeinwesen von den Regelungen im an­wendbaren Personalrecht nicht wesentlich

abweichen darf. Diese Frage lässt sich in der Regel durch die Auslegung des

anwendbaren Rechts beantworten.

Weiter ist zu berücksichtigen, ob der

anwendbaren Rechtsordnung eine Entscheidung für das Klageverfahren entnommen

werden kann. Aufgrund der deutlichen Präferenz des Anfechtungsverfahrens im

Verwaltungsrechtspflegegesetz, das auch bei Streitigkeiten aus kommunalen

Anstellungsverhältnissen zu Anwendung gelangt (Keiser, S. 563), ist der

Klageweg nicht zu vermuten. Dieser öffnet sich nur dann, wenn tatsächlich ein

so erheblicher Gestaltungsspielraum besteht, dass sich die private Partei und

das Gemeinwesen als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen, und wenn er

zudem im anwendbaren Personalrecht vorgezeichnet ist.

g) Nach den bisherigen Ausführungen lässt

sich zusammenfassen, dass (echte) vertragliche Anstellungsverhältnisse im

zürcherischen Personalrecht selten anzutreffen sind. Entsprechend dem klar

nachweisbaren gesetzgeberischen Willen bildet denn auch die personalrechtliche

Klage gemäss § 79 VRG die Ausnahme. Damit müssen die Arbeitnehmenden in allen

Arbeitsverhältnissen, die nicht im Sinne der genannten Kriterien als

vertraglich zu qualifizieren sind und für die zudem nicht der Klageweg vorgezeichnet

ist, zunächst vom anstellenden Gemeinwesen eine Verfügung verlangen, um damit

den Anfechtungsweg zu öffnen. Bei einem engen Verständnis des

öffentlichrechtlichen Vertrages, das nur solche Rechte und Pflichten der

vertraglichen Regelung zugänglich machen will, die durch Verfügung nicht

geregelt werden können, erscheint es demgegenüber folgerichtig, dass immer

dann, wenn das Verfahrensrecht auf den Klageweg verweist, die am Vertrag

beteiligte Behörde nicht verfügen darf (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina

Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 239 ff., 242).

3.

Unter Berücksichtigung der voranstehenden

Ausführungen ergibt sich, wie zu zei­gen sein wird, dass das Arbeitsverhältnis

der Klägerin mit der Beklagten entgegen der Meinung der Vorinstanz nicht

vertraglicher Natur ist:

a) Wie dargetan,

wurde die Klägerin mit "Anstellungsvertrag" vom 23. Januar 1997 bei

der Beklagten angestellt. Die Bezeichnung dieses Dokuments ("Anstellungs­vertrag")

ist für sich allein nicht geeignet, das Dienstverhältnis als vertragliches zu

qualifizieren (dazu vorn 2e). Ausserdem geht aus dem

"Anstellungsvertrag" hervor, dass gerade in wesentlichen Punkten wie

Besoldung, Ferienguthaben und Kündigungsfrist kein (erheblicher) Spiel­raum für

die Parteien in der Gestaltung des Arbeitsverhältnisses bestand (vgl. § 12 Abs.

2.

PG; vorn 2c in fine und 2d). Bezüglich Besoldung wurde vielmehr die Ein­stufung

gemäss der Besoldungsverordnung der Gemeinde X vom 14. Dezember 1992 (fortan

Besoldungs-VO) vorgenommen (Art. 28 Besoldungs-VO), ebenso deren Be­stimmungen

bezüglich Ferien (Art. 36 Besoldungs-VO, der inhaltlich weitgehend mit

§ 79 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999

übereinstimmt) und Kündigungsfristen berücksichtigt (Art. 9 Besoldungs-VO). Zusätzlich

wurde im "Anstellungsvertrag" vom 23. Januar 1997 generell auf

die Regelung des Anstellungsverhältnisses durch die Besoldungs­verordnung der

Beklagten hingewiesen, was aufgrund des rudimentären Inhalts des

"Anstellungsvertrags" nur bedeuten kann, dass mindestens in den

wesentlichen Punkten kein Spielraum für individuelle Vereinbarungen ausserhalb

der Besoldungsverordnung be­stand. Demnach muss vorliegend von einem verfügten

Arbeitsverhältnis aus­gegangen werden.

b) Darauf weist

weiter der Umstand hin, dass die Besoldungsverordnung im Streitfall nicht den

Klageweg vorzeichnet. Nach Art. 54 Abs. 2 Besoldungs-VO kann das Personal ge­gen

Verfügungen und Massnahmen der zuständigen Instanz Einsprache bei der Wahl­be­hörde

erheben. Dabei ist davon auszugehen, dass die Besoldungsverordnung die

Einsprache­mög­lich­keit nach § 115a Abs. 3 GemeindeG eröffnen wollte, wogegen

an­schlies­send die Mög­lich­keit des Rekurses an den Bezirksrat besteht (H. R.

Thalmann, Kom­mentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,

§ 115 N. 4.1, § 57 N. 7.2; Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28,

N. 13 f.). Gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats ist in der Re­gel die

Beschwerdemöglichkeit an das Verwaltungsgericht ge­geben (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 41 N. 28). Demnach wird auf diese Weise in der Besoldungs­­verordnung

klar das Anfechtungsverfahren statuiert.

Dasselbe gilt gemäss Art. 55 Besoldungs-VO

für die vorzeitige Entlassung, die Einstellung im Amt und die Versetzung in das

provisorische Dienstverhältnis, welche gemäss den Bestimmungen des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten

werden können (§ 76 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 13). Auch damit ist der

Klageweg keineswegs vorgezeichnet, der im Bereich des Disziplinarrechts ohne­hin

höchstens subsidiär zur Anwendung gelangt (§ 79 VRG in fine).

c) Am Charakter des verfügten

Dienstverhältnisses ändert sich im Übrigen nichts da­durch, dass sich die

Parteien vorliegend übereinstimmend über dessen Auflösung geeinigt haben. Selbst

wenn darin ein eigentlicher Aufhebungsvertrag zu erkennen wäre, was hier

weiter nicht abzuklären ist, würde das Dienstverhältnis zwischen den Parteien

nicht von einem verfügten zu einem vertraglichen mutieren. Das kantonale

Personalgesetz, das auch nach der Besoldungsverordnung der Beklagten dort

sinngemäss zur Anwendung gelangt, wo sie keine abweichenden Vorschriften

enthält (Art. 70 Besoldungs-VO), sieht in § 23 Abs. 1 ausdrücklich vor,

dass das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen Einvernehmen abweichend von den

Bestimmungen des Personalgesetzes beendet werden kann. Da, wie dar­getan, auf

kantonaler Ebene die grundsätzliche Präferenz von verfügten Arbeitsverhältnissen

und des Rechtsschutzes im Anfechtungsverfahren klar ersichtlich ist

(vorn 2f), kann die Möglichkeit, das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen

Einvernehmen zu beenden, keinen Einfluss auf dessen Charakter als verfügtes

Arbeitsverhältnis haben. Andernfalls ergäbe sich in vielen Fällen eine Teilung

des Rechtsmittelwegs, indem bei einvernehmlich beendeten, grundsätzlich aber

verfügten Arbeitsverhältnissen lediglich die vermögensrechtlichen

Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis mit verwaltungsrechtlicher Klage,

andere An­sprüche hingegen auf dem Anfechtungsweg ausgefochten werden müssten

(z.B. bei Änderungswünschen des Dienstzeugnisses oder der Frage der Gültigkeit

einer Kündigung; Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 74 N. 6, §

79.

N. 2), was aus verfahrensrecht­lichen Gründen abzulehnen ist.

d) Nachdem das Arbeitsverhältnis nicht als

vertraglich zu qualifizieren und zudem der Klageweg durch die kommunale

Gesetzgebung gerade nicht vorgezeichnet ist, ist die Zu­­ständigkeit des

Verwaltungsgerichts für die Klage nicht gegeben und entsprechend darauf nicht

einzutreten.

4.

In Frage steht

vorliegend einzig die zusätzliche Zahlung des Lohnes an die Klägerin für deren

angeblich während 28 Tagen bestehende, gesundheitlich bedingte Arbeitsunfähigkeit.

Soweit sich eine solche aus den rückdatierten Arztzeugnissen ergeben sollte,

was hier nicht weiter zu prüfen ist, stellte sich immerhin die – hier ebenfalls

nicht zu klärende – Frage, ob sich die Klägerin bei einer im gegenseitigen

Einvernehmen erfolgten Auf­lösung des Arbeitsverhältnisses auf ihre

Arbeitsunfähigkeit berufen kann (vgl. dazu beispielsweise BGE 110 II 168).

Jedenfalls besteht aber im Schreiben der Beklagten vom 21. Februar 2002 ein

Anfechtungsobjekt, wie der Bezirksrat richtig erkannt hat, auch wenn die

Verfügungsform formell nicht eingehalten wurde. Begriffswesentlich für die Verfügung

ist das Vorliegen eines von einem Träger der öffentlichen Verwaltung

erlassenen, ho­heitlichen, rechtsverbindlichen, individuellen, konkreten und

das materielle Verwaltungs­recht beschlagenden Ak­tes, derweil die äussere Form

des Ver­waltungshandelns nicht darüber entscheidet, ob ein Akt als Verfügung zu

qualifizieren ist. Vielmehr ist darauf abzu­stellen, ob eine behördliche

Äusserung die Kriterien einer Verfügung erfüllt. Das ist beim Schreiben der

Beklagten vom 21. Februar 2002 der Fall, brach­te diese inhaltlich damit doch

klar zum Ausdruck, dass eine weitere finanzielle Leis­tung an die Klägerin aus

dem Arbeitsverhältnis über die in der Vereinbarung vom 10./17. Dezem­ber

2001.

enthaltenen Zahlungen hinaus nicht in Frage komme. Unter diesen Um­ständen

ist die Eingabe der Klägerin als Rekurs gegen das – Verfügungs­cha­rakter

aufweisende – Schreiben der Beklag­ten vom 21. Februar 2002 zu betrachten, zu

des­sen Behand­lung der Bezirksrat zustän­dig ist, weshalb die Überweisung der

Sache zur wei­teren Behandlung dahin zu erfolgen hat.

5.

Das Verfahren ist kostenlos (§ 80b VRG).

Entschädigungen sind keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss verfügt der Einzelrichter:

1.

Auf die Klage wird nicht eingetreten.

2.

Das Verfahren wird unter Beilage der

Akten an den Bezirksrat zur weiteren Behandlung überwiesen.

3.

...