Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2005.00004

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

PK.2005.00004

Entscheid

der 4. Kammer

vom 21. Februar 2007

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Ersatzrichter

Martin Bertschi, Gerichtssekretärin

Sandra Wintsch.

In Sachen

A, vertreten

durch RA B,

Kläger

und Widerbeklagter,

gegen

Gemeinde Regensdorf,

vertreten durch den Gemeinderat

Regensdorf,

vertreten durch RA C,

Beklagte

und Widerklägerin,

betreffend Forderung

aus verwaltungsrechtlichem Vertrag,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

Gemeindeammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde Regensdorf. Am 28. Juni

1996 schlossen die Gemeinde Regensdorf und er einen Vertrag betreffend

"Entschädigung/Gemeindezulagen" ab, der eine frühere Vereinbarung vom

29. April 1985 ersetzte. Demnach hatte A "alleinigen Anspruch auf sämtliche

aus seiner Amtstätigkeit anfallenden Sporteln". Zusätzlich verpflichtete

sich die Gemeinde Regensdorf, ihm pro Betreibung einen Betrag von

Fr. 63.45 auszubezahlen, ab 1. Januar 1997 zuzüglich der für das

Zürcher Staatspersonal festgelegten Teuerungszulage. Gemäss Vertrag wurden

damit die Leistungen der Gemeinde abschliessend geregelt. Vereinbart wurden

monatliche Akontozahlungen aufgrund der Betreibungszahlen des Vorjahrs. A hatte

bis spätestens 31. Dezember 1996 die ihm bis dahin von der Gemeinde zur

Verfügung gestellten Büroräumlichkeiten zu verlassen. Er verpflichtete sich,

selber für geeigneten Büroraum sowie Büroeinrichtungen und Büromobiliar zu

sorgen, das notwendige Personal selber anzustellen und zu besolden und die Ver­siche­rungs­leistungen

für sich und seine Angestellten selber zu bezahlen. Der Vertrag sollte nach dem

Umzug in andere Amtsräume, spätestens aber auf den 1. Januar 1997 in Kraft

treten und mindestens für die laufende sowie die zwei folgenden Amtsperioden gelten.

In der Folge leistete die Gemeinde Regensdorf A jeweils

monatliche Akon­to­zahlungen sowie im Folgejahr den jeweiligen Restbetrag

aufgrund einer Schlussabrechnung. Unter Hinweis darauf, dass der Vertrag vom

28. Juni 1996 die Leistungen der Gemeinde als abschliessend bezeichnete,

verrechnete die Gemeinde Regensdorf die Sozialleistungen – sowohl die

Arbeitgeber- als auch die Arbeitnehmerbeiträge – jeweils mit dem A

auszuzahlenden Restbetrag. A wurde für die Amtsperioden 1998–2002, 2002–2006

und 2006–2010 als Betreibungsbeamter und Gemeindeammann wiedergewählt und übt

diese Funktionen nach wie vor aus.

A hatte folgende Anzahl Betreibungen pro Jahr zu

bearbeiten:

1996: 3800

1997: 4216

1998: 4500

1999: 4700

2000: 4900

2001: 4759

2002: 5887

2003: 5432

2004: 5681

Gemäss Vereinbarung vom 28. Juni 1996 ergäbe sich

somit für 2002 ein Gemeindebeitrag von netto (d.h. abzüglich der

Sozialversicherungsbeiträge) Fr. 288'380.70.

B. Aufgrund

einer Einzelinitiative beantragte der Gemeinderat Regensdorf den Stimmberechtigten

mit Weisung vom 10. Juli 2001 zur Änderung der Gemeindeordnung (Beschäftigung

und Entschädigung des Gemeindeammann- und Betreibungsbeamten) folgende neue

Fassung von Art. 45 der Gemeindeordnung (GO) vom 28. November 1993

(die Neuerungen sind hier kursiv gesetzt):

"Der

Gemeindeammann, zugleich Betreibungsbeamter, wird durch die Urne auf Amtsdauer

gewählt. Die Beschäftigung erfolgt im Sportelsystem. Die Gemeinde kann nur

Beiträge ausrichten, wenn es für eine angemessene Entschädigung bei

kostengünstiger Füh­rung des Betreibungsamtes erforderlich ist."

Die Änderung von Art. 45 GO wurde in der

Volksabstimmung vom 23. September 2001 angenommen. Nachdem das

Bundesgericht am 24. April 2003 eine staatsrechtliche Beschwerde von A

durch Nichteintreten erledigt hatte, wurde sie vom Regierungsrat genehmigt und

sodann auf den 1. Juli 2003 in Kraft gesetzt. In der Volksabstimmung vom

25. Sep­tem­ber 2005 wurde erneut eine Änderung der Bestimmung

beschlossen.

Gemäss der Regelung vom 23. September 2001 wurde

Art. 21 der Vollziehungsverordnung vom 13. November 2001 zur

Personalverordnung und zur Entschädigungsverordnung (Vollziehungsverordnung vom

13. November 2001; aVV PV EV) wie folgt gefasst:

"Dem

Betreibungsbeamten oder der Betreibungsbeamtin wird bis zu 2000 Betreibungen

pro Jahr ein Beitrag von Fr. 25.--/Betreibung ausgerichtet. Zwischen 2000

und 6000 Betreibungen pro Jahr sinkt der Beitrag linear von

Fr. 25.--/Betreibung auf 0.--. Der Beitrag der Gemeinde berechnet sich

aufgrund der folgenden Formel:

Beitrag

(in CHF) = 56'250 - 0.00625 x (A-3000)2

(A

= Anzahl Betreibungen pro Jahr)"

Eine im Grundsatz gleiche Regelung findet sich heute in

Art. 20 der Vollziehungsverordnung vom 13. Dezember 2005 zur

Personalverordnung und Entschädigungsverordnung, die seit dem 1. Januar

2006 in Kraft steht.

C. Ab

1. Februar 2003 verweigerte die Gemeinde Regensdorf weitere Akontozahlungen.

In einem Schreiben vom 31. März 2003 liess sie ihre Zahlungspflicht

bestreiten. Mit Schreiben vom 24. April 2003 bestätigte sie, dass sie im

Jahr 2002 Akontozahlungen in der Höhe von insgesamt Fr. 156'000.-

geleistet hatte, und behielt sich die Schlussabrechnung bzw. eine mögliche

Schlusszahlung vor. Mit Schreiben vom 14. Juli 2003 liess sie A "ohne

Anerkennung der Vereinbarung vom 28. 6. 1996" eine Abrechnung

für 2002 zukommen, gemäss der A ihr Fr. 211'263.50 – für die bereits

geleisteten Akontozahlungen sowie die Sozialversicherungsbeiträge für sich und

seine Angestellten – schuldete. Im Mai 2004 stellte A ein Betreibungsbegehren

über Fr. 228'833.20 nebst Zins von 5 % ab dem 1. Februar 2003;

am 29. November 2004 gelangte er mit einem entsprechenden

Rechtsöffnungsbegehren an das Bezirksgericht Dielsdorf. Mit Verfügung vom

21. Januar 2005 erledigte der Einzelrichter im summarischen Verfahren

dieses Begehren wegen Fehlens der Kognition durch Nichteintreten.

Erwägungen

II.

Am 22./24. Juli 2005 liess A beim Verwaltungsgericht Klage

aus verwaltungsrechtlichem Vertrag gegen die Gemeinde Regensdorf erheben, worin

er beantragte, es sei die Beklagte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen dazu

zu verpflichten, ihm Fr. 132'380.70 zuzüglich Zinsen von 5 % auf

diesem Betrag seit dem 24. März 2003 zu leisten. Dieser Betrag entspreche

seinem Restguthaben für 2002 gemäss der Vereinbarung vom 28. Juni 1996

nach Abzug der geleisteten Akontozahlungen und der Sozialversicherungsbeiträge

für sich und seine Angestellten.

Am 20. Oktober 2005 liess die Gemeinde Regensdorf

Klageantwort und Widerklage einreichen. Sie liess beantragen, es sei die Klage

abzuweisen und es sei A zu verpflichten, ihr den Betrag von Fr. 156'000.-

zuzüglich Verzugszins von 5 % seit dem 14. Juli 2003 sowie

Fr. 13'000.- zu bezahlen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten von A. Sie bestritt ihre Zahlungspflicht im Wesentlichen unter Berufung

auf die clausula rebus sic stantibus, deren Voraussetzungen wegen des

sprunghaften Anstiegs der Anzahl Betreibungen im Jahr 2002 gegeben seien. Aus

demselben Grund forderte sie ihre Akontozahlungen für 2002 (insgesamt

Fr. 156'000.-) und 2003 (Fr. 13'000.-) zurück.

Die Parteien verzichteten auf eine mündliche Verhandlung.

In der Klagereplik und Widerklageantwort vom 24. Januar 2006 liess A

beantragen, die Klage gutzuheissen und die Widerklage abzuweisen, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde Regensdorf. In der Klageduplik

und Widerklagereplik vom 30. August 2006 liess die Gemeinde Regensdorf

Abweisung der Klage und Gutheissung der Widerklage beantragen; eventualiter sei

der Vertrag durch das Gericht an die veränderten Verhältnisse anzupassen. Dabei

machte sie geltend, dass sie bereits wegen eines Grundlagenirrtums nicht an den

Vertrag gebunden sei. In der Klagetriplik (irrtümlich als "Replik" bezeichnet)

und Widerklageduplik vom 6. November 2006 hielt A an seinen Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

vorliegende Streitsache ist personalrechtlicher Natur. Der Betreibungsbeamte

ist Beamter oder Angestellter der politischen Gemeinde (Art. 61 der auf

den 1. Januar 2006 ausser Kraft getretenen Verfassung des eidgenössischen

Standes Zürich vom 18. April 1869 in der Fassung vom 9. August 1891

[OS 22, 389] bzw. 27. September 1998 [OS 54, 750; 55, 62]; § 1 des

Einführungsgesetzes vom 27. Mai 1913 zum Bundesgesetz über

Schuldbetreibung und Konkurs [EG zum SchKG; LS 281]; vgl. auch Antrag und

Weisung des Regierungsrats vom 6. September 2006 betreffend

Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs [EG

SchKG], Ziff. III.2.1, ABl Nr. 37 vom 15. September 2006

[Weisung EG SchKG]). Streitig ist die Besoldung des Betreibungsbeamten (vgl.

dazu § 7 EG zum SchKG). Die Aufsichtskompetenzen der Bezirksgerichte und

des Obergerichts (vgl. Art. 13 f. des Bundesgesetzes vom

11.

April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs [SchKG, SR 281.1];

§§ 11 und 14 EG zum SchKG) ändern an der Zuständigkeit für das

Rechtsmittelverfahren nichts.

1.2

Das

Verwaltungsgericht beurteilt personalrechtliche Streitigkeiten entweder im Anfechtungsverfahren

nach §§ 74 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) oder im Klageverfahren nach § 79 VRG. Das

Klageverfahren ist gegenüber dem Anfechtungsverfahren nur subsidiär gegeben

(§ 79 VRG a.E.). Nach einem in RB 2002 Nr. 25 publizierten

Grundsatzentscheid ist die Klage nur zulässig, wenn das zu beurteilende

Arbeitsverhältnis objektiv als vertraglich zu gelten hat und aus dem anwendbaren

Personalrecht erkennbar wird, dass der Klage- und nicht der Beschwerdeweg einzuschlagen

ist. Als vertraglich begründet kann das Beschäftigungsverhältnis gelten, wenn

die Parteien sich als gleichgestellte Vertragspartner begegnet sind. Anzeichen

hierfür ist – ausser dem erforderlichen Konsens – ein erheblicher

(potenzieller) Spielraum bei der inhaltlichen Ausgestaltung (RB 2002

Nr. 25 E. 2c/dd).

1.3

Zunächst

ist demnach zu prüfen, ob ein verwaltungsrechtlicher Vertrag vorliegt.

1.3.1

Zwar ist die Anstellung des Beschwerdeführers als solche nicht vertraglich

begründet; er wurde jeweils von den Stimmberechtigten an der Urne für eine

feste Amtsdauer von vier Jahren gewählt (vgl. § 54 Abs. 1

Ziff. 8 des am 1. Januar 2005 ausser Kraft getretenen Gesetzes über

die Wahlen und Abstimmungen vom 4. September 1983 [aWahlG; OS 48, 785]; § 40

Abs. 1 lit. b und Abs. 2 des Gesetzes über die politischen

Rechte vom 1. September 2003 [LS 161]; § 1 Abs. 1 Satz 2 EG zum

SchKG; § 10 der Verordnung des Obergerichtes über die Gemeindeammann- und

Betreibungsämter vom 9. Dezember 1998 [LS 281.1]; Art. 45 GO [sowohl

in der vor dem 1. Juli 2003 geltenden Fassung als auch in der Fassung vom

23.

September 2001]). Gerade die Tatsache, dass der Kläger vom Volk

gewählt wird, ermöglicht allerdings auch, dass Kläger und Beklagte sich bei der

Vereinbarung über die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses als

gleichberechtigte Vertragspartner begegnen. Allgemein steht denn auch jedenfalls

der vom Volk gewählte Betreibungsbeamte ausserhalb der kommunalen Verwaltungshierarchie

und Dienstaufsicht – obwohl er als Gemeindebeamter gilt, welcher der Gemeinde

über­tragene Funktionen der kantonalen Rechtspflege erfüllt (Weisung EG SchKG,

Ziff. III.2.1; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A., Wädenswil 2000, § 87 N. 1, § 100a N. 3).

1.3.2

Sodann lässt das anwendbare Recht den Gemeinden den notwendigen Ermessensspielraum,

namentlich indem diese frei sind, eine fixe Besoldung, das Sportelsystem oder

eine Mischvariante vorzusehen. Der Vertrag vom 28. Juni 1996 nutzt diesen

Spielraum aus; er sieht darüber hinaus vor, dass der Kläger für Büroraum, ‑material

und ‑mobiliar besorgt ist sowie dass er die Mitarbeitenden selbständig

anstellt, besoldet und versichert. Der Kläger führt gemäss dem Vertrag das

Betreibungsamt gleichsam als selbständiger – mit kommunalen Kostenbeiträgen

unterstützter – Unternehmer. Eine derartige Betriebsorganisation könnte ihm

nicht durch Verfügung auferlegt werden. Somit handelt es sich bei der Vereinbarung

vom 28. Juni 1996 nicht nur dem Namen nach, sondern auch materiell um

einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (vgl. dazu auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,

Rz. 1071).

1.4

Laut RB

2002.

Nr. 25 ist der Klageweg selbst bei Streitigkeiten aus einem vertraglichen

Arbeitsverhältnis nur gegeben, wenn er im anwendbaren Recht vorgezeichnet ist.

Gestützt hierauf hat das Verwaltungsgericht jeweils insbesondere auch die

Bestimmungen über den Rechts­weg im anwendbaren kommunalen Personalrecht

geprüft (vgl. VGr, 18. September 2002, PK.2002.00002, E. 6, und

14.

August 2002, PK.2002.00003, E. 3b/cc [beides unter

www.vgrzh.ch]). Was sich aus diesen für den vorliegenden Fall ergäbe, kann hier

offen bleiben.

1.5

Der

Anfechtungsweg kann nämlich von vornherein nur dann gegeben sein, wenn das

Gemeinwesen befugt ist, die fragliche Rechtsfolge durch Verfügung zu regeln. Ob

dies der Fall ist, ergibt sich letztlich nicht aus dem Verfahrensrecht, sondern

aus dem materiellen Recht. Davon geht auch RB 2002 Nr. 25 (E. 2c/ff

und 2d) aus, wenn dort ausgeführt wird, das Klageverfahren müsse sich aus dem

"anwendbaren Personalrecht" oder der "anwendbaren Ordnung"

ergeben. Diese Begriffe meinen also nicht nur das Verfahrensrecht, auch wenn

sich das Verwaltungsgericht bisher bei der Abgrenzung zwischen personalrechtlicher

Beschwerde und personalrechtlicher Klage gemäss den in RB 2002 Nr. 25

skizzierten Kriterien nie ausdrücklich mit der Frage befassen musste, ob das

materielle Recht eine Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens vorsah.

1.5.1

Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass auch bei Rechtsverhältnissen,

die durch verwaltungsrechtlichen Vertrag geregelt sind, das daran beteiligte

Gemeinwesen unter Umständen über einzelne streitige Fragen eine Verfügung

treffen kann, um den Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren zu gewähren. So hat

das Gericht etwa entschieden, das Gemeinwesen dürfe auch im Fall der

vertraglichen Auflösung eines Dienstverhältnisses eine Freistellung des

betreffenden Angestellten verfügen (25. Februar 2004, PB.2003.00040,

E. 4.2, www.vgrzh.ch). In einem andern Fall bejahte es, dass das Gemein­wesen

eine Verfügung über das finanzielle Entgelt für den Aufenthalt und die Betreuung

in einem öffentlichen Alters- und Pflegeheim treffen dürfe, auch wenn das

Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und den Pensionären durch einen

verwaltungsrechtlichen Vertrag, einen so genannten Pensionsvertrag, geregelt

wird (7. April 2005, VB.2004.00465, E. 3.2, www.vgrzh.ch). Daraus

kann allerdings nicht geschlossen werden, das Gemeinwesen könne durch

Verwaltungsvertrag begründete Rechte und Pflichten beliebig durch Verfügung

ändern oder aufheben; es ist vielmehr im Einzelfall zu prüfen, ob eine konkrete

Verfügung zulässig ist (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

Vorbem. zu §§ 81–86 N. 3, § 82 N. 38).

1.5.2

Würde die vorliegende Klage auf den Anfechtungsweg und damit der Kläger auf

eine Verfügung der Beklagten verwiesen, so würde damit anerkannt, dass das

Gemeinwesen einen verwaltungsrechtlichen Vertrag einseitig widerrufen könnte.

Dies ist jedoch mit dem wohl überwiegenden Teil der Lehre abzulehnen: Das

Gemeinwesen würde damit im Widerspruch zur grundsätzlichen Gleichberechtigung

der Vertragsparteien bevorzugt (Frank Klein, Die Rechtsfolgen des

fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich etc. 2003, S. 157 ff.;

Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 4. A., Basel/Frankfurt

a.M. 1992, N. 1531; Thomas Müller, Verwaltungsverträge im

Spannungsfeld von Recht, Politik und Wirtschaft, Basel/Frankfurt a.M. 1997,

S. 251; René Rhinow, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im

öffentlichen Recht, ZBl 80/1979, S. 1 ff., 16 mit weiteren Hinweisen;

a.M. Zaccaria Giacometti, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts,

Zürich 1960, S. 446 f. mit Hinweisen; Pierre Moor, Droit

administratif, Vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern

2002, S. 404; Minh Son Nguyen, Le contrat de collaboration en droit

administratif, Bern 1998, S. 130 ff.; wohl auch August Mächler, Vertrag

und Verwaltungsrechtspflege, Zürich etc. 2005, § 11 Rz. 127;

tendenziell gegen einen einseitigen Widerruf, ohne diesen gänzlich

ausschliessen zu wollen: Häfelin/Mül­ler/Uhlmann, Rz. 1114, 1131b–c). Das

Argument der Gleichberechtigung spräche allerdings nicht gegen eine Befugnis

beider Vertragsparteien, im Fall eines Willensmangels den Vertrag einseitig

aufzuheben oder ihn wegen nachträglicher Änderung der Umstände zu kündigen

(vgl. zum Ersteren Moor, S. 391; Nguyen, S. 130 ff.; zum

Letzteren Klein, S. 164). Derartige, beiden Parteien gleichermassen

zustehende einseitige Gestaltungserklärungen könnten jedoch nicht als

hoheitlich und damit nicht als Verfügungen qualifiziert werden, sodass auch sie

den Anfechtungsweg nicht öffnen würden (zum Verfügungsbe­griff vgl. Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann,

Rz. 854). Einer entsprechenden Verfügung der Beklagten würde wiederum die

notwendige Grundlage im anwendbaren kommunalen Recht fehlen (vgl. dagegen BGE

132.

II 161 E. 3.2.2 zur Regelung des Bundespersonalrechts).

Darf demnach die Beklagte über die hier zu entscheidende

Streitigkeit keine Verfügung treffen, so kann der Kläger nicht auf den

Anfechtungsweg verwiesen werden. Demnach ist die vorliegende Klage als

personalrechtliche Klage im Sinn von § 79 VRG entgegenzunehmen.

1.6

Die

Voraussetzungen für die Zulassung der Widerklage sind hier gegeben (vgl.

Kölz/Boss­hart/Röhl, § 83 N. 7). Der Eventualantrag der Beklagten gemäss der

Rechtsschrift vom 30. August 2006 bezieht sich auf ein Minus des

Hauptantrags und durfte daher ohne weiteres nachträglich eingereicht werden

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 84 N. 7). Der Einwand des

Grundlagenirrtums durfte jedenfalls deshalb erst im zweiten Schriftenwechsel

vorgebracht werden, weil die ihm zugrunde liegende Tatsachenbehauptung – ein

Irrtum über den zukünftigen Anstieg der Anzahl Betreibungen – nicht neu war,

sondern schon der Anrufung der clausula rebus sic stantibus zugrunde lag (vgl.

RB 1978 Nr. 20; Kölz/Bosshart/Röhl, § 84 N. 7).

2.

Der Vertrag vom 28. Juni 1996 sieht in seiner

Ziff. 7 vor, dass anstelle seiner Bestimmungen "das höhere

Recht" anzuwenden sei, wenn er dem Recht des Kantons oder des Bundes widerspreche.

In Bezug auf die hier zu prüfenden Fragen lässt sich kein Widerspruch zum

kantonalen oder eidgenössischen Recht ausmachen. Laut Bundesrecht ist die

Besoldung der Betreibungsbeamten durch das kantonale Recht zu regeln

(Art. 3 SchKG). § 7 EG zum SchKG sieht vor, dass der

Betreibungsbeamte entweder die Gebühren für die Schuldbetreibung bezieht

(Sportelsystem) oder eine feste Besoldung von der Gemeinde erhält, welcher er

dafür die Gebühren abzuliefern hat. Daraus kann allerdings nicht geschlossen

werden, dass das hier vereinbarte Mischsystem – wonach der Betreibungsbeamte

die bezogenen Gebühren für sich behält und zusätzlich einen pauschalen

Gemeindebeitrag pro Betreibung erhält – unzulässig wäre (vgl. auch Weisung EG

SchKG, Ziff. III.3.1; Verband der Gemeindeammänner und Betreibungsbeamten

des Kantons Zürich [VGBZ], Richtlinien vom 23. November 2000 "für

nicht fix besoldete Beamten im Kanton Zürich [Sportelbeamte]"; Thalmann,

§ 87 N. 1). Auch die Regelung der Einzelheiten durch Vertrag erscheint

aus den oben genannten Gründen ohne weiteres zulässig.

3.

Während der Kläger seine Forderung auf den Vertrag vom

28.

Juni 1996 stützt, macht die Beklagte Grundlagenirrtum geltend.

Gegenüber diesem erstmals in der Rechtsschrift vom 30. August 2006

erwähnten Vorbringen beruft sich der Kläger auf Verjährung.

3.1

Mit den

Bestimmungen über die Willensmängel (Art. 23 ff. des

Obligationenrechts [OR]) als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze findet hier

auch Art. 31 OR Anwendung (BGE 105 Ia 207 E. 2c

S. 211 f.; Klein, S. 192). Danach entfällt die Geltendmachung

des Irrtums, wenn die irrende Partei nicht innerhalb eines Jahres seit

Entdeckung des Irrtums der Gegenpartei mitteilt, den Vertrag nicht halten zu wollen.

Eine ausdrückliche Berufung auf einen Willensmangel ist nicht erforderlich; der

Willensmangel kann auch konkludent geltend gemacht werden, etwa durch

Zurückhalten oder Verweigern der Leistung (Bruno Schmidlin, Berner Kommentar,

1993, Art. 31 OR N. 70). Vorliegend hat die Beklagte die

Abschlusszahlung für das Jahr 2002 nicht geleistet und auf die Mahnung des

Klägers hin am 31. März 2003 ihre Zahlungspflicht bestritten. Ausgelöst

wurde die Jahresfrist von der Zustellung der definitiven AHV-Abrechnung des

Klägers für das Jahr 2002 an die Beklagte; diese erhielt die Abrechnung wohl im

Januar 2003. Die Beklagte hat somit innerhalb der Frist mitgeteilt, den Vertrag

nicht halten zu wollen. Die Einrede der Verjährung geht fehl.

3.2

Damit ist

das Vorliegen eines wesentlichen Irrtums zu prüfen.

3.2.1

Laut Art. 23 OR ist ein Vertrag für diejenige Partei unverbindlich,

die sich beim Abschluss in einem wesentlichen Irrtum befunden hat. Nach

Art. 24 Abs. 1 Ziff. 4 OR ist der grundsätzlich unbeachtliche

Irrtum im Beweggrund (Motivirrtum, Art. 24 Abs. 2 OR) wesentlich,

"wenn der Irrtum einen bestimmten Sachverhalt betraf, der vom Irrenden

nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr als eine notwendige Grundlage des

Vertrags betrachtet wurde". Vorausgesetzt werden somit sowohl ein

subjektives als auch ein objektives Merkmal: Zum einen muss die irrende Partei

den Sachverhalt, den sie sich irrtümlicherweise vorstellt, als subjektiv

notwendige Vertragsgrundlage betrachten; zum andern muss dies nach Treu und

Glauben im Geschäftsverkehr objektiv gerechtfertigt sein (vgl. etwa BGE

132.

II 161 E. 4.1; Felix Dasser in: Jolanta Kren Kostkiewicz et

al., Handkommentar zum Schweizerischen Obligationenrecht, Zürich 2002,

Art. 24 N. 11 ff.). Das Bundesgericht bejaht die in der Lehre

umstrittene Frage, ob die subjektive Bedeutung des irrtümlich vorgestellten

Sachverhalts für die Gegenpartei erkennbar sein müsse (BGE

118.

II 297 E. 2b; vgl. Dasser, Art. 24 N. 16;

ablehnend etwa Peter Gauch et al., Schweizerisches Obligationenrecht,

Allgemeiner Teil, Band I, 8. A., Zürich etc. 2003, Nrn. 781,

786; tendenziell gegen die Qualifikation als eigenständiges Tatbestandsmerkmal

und für die Zuordnung zur objektiven Wesentlichkeit: Alfred Koller in: Theo

Guhl et al., Das Schweizerische Obligationenrecht, 9. A., Zürich 2000,

§ 16 N. 11).

3.2.2

In der privatrechtlichen Lehre ist umstritten, ob auch die falsche

Vorstellung über einen zukünftigen Sachverhalt einen Irrtum darstellen kann

(bejahend etwa Ingeborg Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht,

Allgemeiner Teil, 3. A., Bern 2003, N. 37.30 ff., besonders

37.

; verneinend etwa Gauch et al., Nrn. 795 ff., je mit zahlreichen

weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht bejaht die Frage, wobei es für die

Annahme eines Grundlagenirrtums voraussetzt, dass die irrende Partei ein

zukünftiges Ereignis für sicher hielt und die Gegenpartei nach Treu und Glauben

hätte erkennen müssen, dass die Sicherheit für die irrende Partei

Vertragsvoraussetzung war; eine auf Hoffnung gründende spekulative Erwartung

genügt nicht (BGr, 29. Oktober 2002,4C.236/2002, E. 3, www.bger.ch;

BGE 118 II 297 E. 2b und 2c). Die Anerkennung des Irrtums über

zukünftige Ereignisse wird von Teilen der Lehre namentlich deswegen kritisiert,

weil sie unnötige Abgrenzungsfragen zum Anwendungsbereich der clausula rebus

sic stantibus – welche die Anpassung eines Vertrags an veränderte Verhältnisse

betrifft – schaffe und die Bestimmungen über den Grundlagenirrtum die

Rechtsfolgen weniger adäquat regelten als jene über die Vertragsanpassung

(Gauch et al., Nrn. 801, 804).

3.2.3

Mit Bezug auf den Irrtum über einen zukünftigen Sachverhalt wird die

grundsätzlich umstrittene Voraussetzung, dass die subjektive Bedeutung des

Irrtums für die Gegenpartei erkennbar sein muss, besonders begründet: Sie soll

hier sicherstellen, dass die vertragliche oder gesetzliche Risikoverteilung

zwischen den Parteien durch die Berufung auf den Irrtum nicht unterlaufen wird

(Schwenzer, N. 37.33). Entsprechend wird die Risikofreiheit als

eigentliches Kriterium des Irrtums über die Zukunft bezeichnet: Risikofrei ist

ein künftiger Umstand, wenn nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr und nach

dem vorhersehbaren Geschäftsgang mit seinem Eintritt gerechnet werden durfte

(Schmidlin, Art. 23/24 N. 197, 204 ff.).

3.2.4

Im öffentlichen Recht ist die Frage der Willensmängel grundsätzlich gemäss

Art. 23 ff. OR zu behandeln (Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 37

mit weiteren Hinweisen). In Lehre und Praxis zum öffentlichen Recht findet sich

allerdings teilweise die Ansicht, es sei – abweichend vom Privatrecht – bereits

der einfache Motivirrtum im Sinn von Art. 24 Abs. 2 OR grundsätzlich

rechtserheblich. Die entsprechenden Äusserungen scheinen alle auf einen Artikel

von Detlev Dicke (Der Irrtum bei der Verwaltungsmassnahme, ZSR 103/1984 I,

S. 525 ff.) bzw. dessen verkürzende Zusammenfassung in einem Lehrbuch

zurückzugehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1119; vgl. auch die dort

zitierten Hinweise; ferner Mächler, § 11 Rz. 128). Dicke versuchte,

über die Irrtumslehre eine einheitliche theoretische Grundlage für die

Rechtsfolgen von fehlerhafter Verfügung und fehlerhaftem Vertrag zu erarbeiten.

In Bezug auf den verwaltungsrechtlichen Vertrag vertrat er die Ansicht, die

Beweggründe der Behörde seien stets erkennbar, da sie durch den normativen

Rahmen vorgeschrieben seien. Ein wesentlicher Irrtum liege daher vor, wenn

rechtliche oder tatsächliche Eigen­schaften betroffen seien, die "für die

Durchsetzung der Rechtsordnung bzw. die inhaltliche Richtigkeit der

Massnahme" erheblich seien (Dicke, S. 544; vgl. auch S. 531).

Mit andern Worten: Weil die Einhaltung der Rechtsordnung für die Verwaltung

immer notwendige Grundlage des Vertrags im Sinn von Art. 24 Abs. 1

Ziff. 4 OR ist (Dicke, S. 547), befindet sich die Verwaltung immer in

einem wesentlichen Irrtum, wenn sie einen Vertrag abgeschlossen hat, der gegen

die Rechtsordnung verstösst bzw. inhaltlich nicht "richtig" ist. Es

ging also nicht darum, jeden einfachen Motivirrtum im Sinn von Art. 24

Abs. 2 OR für rechtserheblich zu erklären – und schon gar nicht kann dies

als "herrschende Lehre" bezeichnet werden (so aber Klein,

S. 189).

Vielmehr betrachten Praxis und Lehre einen Irrtum des

Gemeinwesens regelmässig dann als beachtlich, wenn sich dies aus einer

Interessenabwägung ergibt, in der vor allem die Einhaltung der anwendbaren

Rechtsnormen und die Vertragssicherheit zu gewichten sind (BGE

99.

Ib 115 E. 3b S. 121; vgl. auch BGE 105 Ia 207

E. 2b; ähnlich auch Klein, S. 190, laut dem ein Irrtum des Staates

bzw. der für diesen handelnden Personen dann rechtserheblich ist, wenn er zu

einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit des Vertrages führt und das entgegengesetzte

Interesse an der Aufrechterhaltung des Vertrags nicht überwiegt; Moor,

S. 390 f.). Dies entspricht der Rechtsfolge, die für einen Vertrag

vorgesehen ist, der gegen zwingende Rechtsnormen verstösst (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1117).

Diese Übereinstimmung liesse sich mit dem erwähnten Ansatz

Dickes begründen, wonach die Verwaltung sich immer dann erkennbar in einem wesentlichen

Irrtum befindet, wenn sie einen Vertrag abschliesst, der gegen zwingende

Rechtsnormen verstösst. Allerdings besteht nach der Ansicht des

Verwaltungsgerichts kein Anlass, die – ursprüngliche oder allenfalls auch

nachträgliche – Fehlerhaftigkeit eines verwaltungsrechtlichen Vertrags generell

als erheblichen Motivirrtum zu behandeln. Dieser Lösungsansatz dürfte zu nichts

weiter als zur Komplizierung und zur Verwirrung führen.

3.2.5

Die Frage, ob die Beklagte beim Vertragsabschluss einem wesentlichen Irrtum

über ein zukünftiges Ereignis erlegen war, ist daher nur unter dem

Gesichtspunkt zu betrachten, ob ein Grundlagenirrtum vorliegt, wie ihn Praxis

und Lehre zum Obligationenrecht definieren. Im Übrigen wird die Frage der

nachträglichen Fehlerhaftigkeit unter dem Blickwinkel der clausula rebus sic

stantibus geprüft (im Ergebnis ebenso: Bundesrat, 5. Oktober 2001, VPB

66/2002 Nr. 73 E. 4.1). Dabei wird die Bindung der Verwaltung an die

Rechtsordnung ohnehin zu berücksichtigen sein.

3.3

Die

Beklagte macht geltend, sie habe die Vereinbarung vom 28. Juni 1996 nur deshalb

zu den darin enthaltenen Konditionen abgeschlossen, weil sie sich insofern

geirrt habe, als sie von einer ausgeglichenen Entwicklung der Anzahl

Betreibungen ausgegangen sei. Dieser Irrtum erfülle alle Voraussetzungen eines

Grundlagenirrtums. Dieser Auffassung kann aus verschiedenen Gründen nicht

gefolgt werden.

3.3.1

Die Sicherheit, dass ein zukünftiges Ereignis eintritt bzw. dass sich die

Umstände in der Zukunft nicht ändern, kann nicht für beliebige zeitliche Dauer

bestehen. Bei langfristigen Verträgen müssen die Parteien damit rechnen, dass

die zur Zeit des Vertragsabschlusses bestehenden Verhältnisse sich später

ändern können (BGE 127 III 300 E. 5b/aa; 107 II 343

E. 2 S. 347; Schmidlin, Art. 23/24 N. 209). Bereits deshalb

ist vorliegend ein Grundlagenirrtum zu verneinen, denn die angerufene Änderung

der Anzahl Betreibungen fand erst im sechsten Jahr nach dem Vertragsabschluss

statt.

3.3.2

Sodann würde einem allfälligen Irrtum der Beklagten die objektive Wesentlichkeit

fehlen. Unter diesem Titel ist danach zu fragen, ob ein redlicher Dritter den Abschluss

des Vertrags vom vorgestellten Sachverhalt abhängig gemacht hätte (vgl. etwa Schwenzer,

N. 37.26). Dies ist hier aufgrund der Entwicklung der Anzahl Betreibungen

in den Jahren vor dem Vertragsabschluss zu verneinen: Die Anzahl der

Betreibungen im Kanton Zürich war jedenfalls seit 1980 mit Schwankungen, aber

insgesamt linear angestiegen (vgl. hinten 4.4.1). Nach dem vorhersehbaren Gang

der Ereignisse durfte daher nicht mit stagnierenden oder nur geringfügig

ansteigenden Betreibungszahlen und auch nicht mit einem Ausbleiben besonderer

Ausschläge in einzelnen Jahren gerechnet werden, und eine solche unwahrscheinliche

Entwicklung konnte nach Treu und Glauben nicht als notwendige Grundlage des

Vertrags angesehen werden.

3.3.3

Schliesslich kann sich eine Partei nicht auf einen Grundlagenirrtum

berufen, wenn sie der Gegenpartei durch ihr Verhalten zu verstehen gegeben hat,

dass der strittige Sachverhalt für sie subjektiv nicht wesentlich sei (Dasser,

Art. 24 N. 14; BGE 126 III 59 E. 3,

117.

II 218 E. 3b). Die Beklagte lehnte bei den

Vertragsverhandlungen eine vom Kläger vorgeschlagene Klausel ab, wonach die

Beklagte die Büromietkosten zu übernehmen hätte, wenn die Zahl der Betreibungen

in der Gemeinde Regensdorf unter 3000 pro Jahr sinken sollte. Im Vorjahr (1995)

waren rund 3400 Betreibungen angefallen. Die Parteien vereinbarten somit auf

Wunsch der Beklagten, dass dem Kläger das Risiko für das Fallen der Anzahl

Betreibungen überbürdet werden sollte. Nach Treu und Glauben durfte der Kläger

daraus ableiten, dass die Beklagte umgekehrt das Risiko für den Anstieg der

Zahlen tragen würde. Deren Einwand, die Parteien hätten nur eine allfällige

Abnahme der Anzahl Betreibungen in Betracht gezogen, überzeugt angesichts der

Entwicklung der Betreibungsstatistik in den Jahren vor dem Vertragsabschluss

nicht (dazu hinten 4.4.1).

3.3.4

Demnach fällt vorliegend ein Grundlagenirrtum mangels subjektiver und

objektiver Wesentlichkeit selbst dann ausser Betracht, wenn man von den für die

Beklagten günstigsten Meinungen in Praxis und Lehre ausgeht. Auf die

verschiedenen Ansichten über die Möglichkeit des Irrtums über einen zukünftigen

Sachverhalt und zu dessen einzelnen Voraussetzungen muss unter diesen Umständen

nicht näher eingegangen werden.

4.

4.1

Die

Beklagte bestreitet die Verbindlichkeit des Vertrags vom 28. Juni 1996 ferner

unter Berufung auf die clausula rebus sic stantibus. Der erhebliche Anstieg der

Betreibungen im Jahr 2002 – deren Zahl nachher mehr oder weniger auf dem

höheren Niveau verharrte – sei für sie nicht vorhersehbar gewesen, was sich

daran zeige, dass sie die Aufnahme einer Änderungsklausel in den Vertrag

abgelehnt habe. Aufgrund dieses sprunghaften Anstiegs der Anzahl Betreibungen

im Jahr 2002 hätte der Beitrag der Gemeinde in jenem Jahr unter

Berücksichtigung der Teuerung beinahe das Doppelte des 1994 ausbezahlten Beitrags

betragen. Im Vertrag vom 28. Juni 1996 sei der Gemeindebeitrag erhöht worden,

um das mit der vollständigen Ausgliederung des Betreibungsamts aus der

kommunalen Verwaltung entstehende geschäftliche Risiko zu reduzieren und um die

damit verbundenen Investitionskosten abzusichern; es sei nicht die Absicht

gewesen, das Einkommen des Klägers zu erhöhen. Bereits mit den

Gemeindebeiträgen allein hätte der Kläger im Jahr 2002 ein Einkommen erreicht,

dessen Höhe für ein Salär im Staatsdienst krass stossend sei, das Gebot der

Rechtsgleichheit verletze und unverhältnismässig sei (vgl. Art. 8

Abs. 1, Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[BV]). Zudem hätten die Stimmberechtigten mit der Annahme von Art. 45

GO in der Fassung vom 23. September 2001 ihren Willen zu einem sparsamen

Betrieb des Betreibungsamts kundgetan. Weitere Leistungen seien der Beklagten

daher nicht zuzumuten. Die Berufung des Klägers auf den Vertrag sei rechtsmissbräuchlich

und widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3

BV), weil er sich damit ein Einkommen verschaffen wolle, das jeglicher

Grundlage entbehre und in einem offenbaren Missverhältnis zu den erbrachten

Leistungen stehe. Das öffentliche Interesse an einem haushälterischen Umgang

mit den öffentlichen Finanzen überwiege die privaten Interessen des Klägers.

4.2

Gemäss der

clausula rebus sic stantibus ist eine Aufhebung oder Anpassung vertraglicher

Rechte und Pflichten aufgrund veränderter Verhältnisse dann möglich, wenn das

Verhältnis von Leistung und Gegenleistung infolge ausserordentlicher und

unvorhersehbarer Änderung der Umstände so gestört ist, dass das Beharren auf

dem Vertragsanspruch geradezu eine wucherische Ausbeutung und damit einen

offenbaren Rechtsmissbrauch bedeuten würde, weshalb der andern Partei das

Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben

nicht mehr zugemutet werden darf (BGE 122 I 328 E. 7b; VGr,

27.

Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4a, www.vgrzh.ch [= ZBl 102/2001

S. 368]; Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann, Rz. 1124; Klein,

S. 206 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

4.3

Die

clausula rebus sic stantibus ist auch auf verwaltungsrechtliche Verträge anwendbar,

doch vertritt die Lehre überwiegend die Ansicht, dass die Vertragsanpassung

oder ‑aufhebung im Verwaltungsrecht von weniger strengen Voraussetzungen

abhänge als im Privatrecht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1124; Alfred

Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II,

S. 101 ff., 181 f.; Mächler, § 11 Rz. 43 [vgl. aber

auch § 4 Rz. 20]; vgl. ferner die Hinweise bei Klein, 208 ff.;

so auch: BGE 67 I 277 E. 7 S. 301 [wo allerdings ein

Vertrag zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Körperschaften zu beurteilen war];

Bundesrat, 20. Dezember 1978, VPB 43/1979 Nr. 79 E. 4;

sinngemäss anders VGr OW, 17. Dezember 1991, ZBl 94/1993 S. 231

E. 3b). Teilweise wird präzisiert, dass die erleichterte Anwendbarkeit nur

in Frage komme, wenn das öffentliche Interesse, das es zu schützen gelte, ausserhalb

des vom Vertrag geregelten Bereichs entstanden sei (Klein, S. 209). Da die

clausula rebus sic stantibus durch diese Relativierung im öffentlichen Recht an

Konturen verliere, wird sodann vorgeschlagen, dass bei einer nachträglichen Änderung

der massgeblichen (tatsächlichen oder rechtlichen) Umstände die Vertragsverhältnisse

aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung neu bestimmt werden sollten. Wenn

damit auch die Vertragsänderung zur Durchsetzung öffentlicher Interessen gegenüber

dem Privatrecht erleichtert werde, so sei aber doch den privaten Interessen

gebührende Beachtung zu schenken (Klein, S. 209 ff.; vgl. auch

Mächler, § 11 Rz. 130; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frank­furt a.M. 1990,

Nr. 46 B V b). Es werden kaum genauere Anhaltspunkte genannt,

um wieviel leichter die Vertragsänderung oder ‑aufhebung zur Durchsetzung

öffentlicher Interessen im Verwaltungsrecht sein solle (so soll sie laut Kölz,

S. 181 f., "etwas leichter" sein). Nicht zu folgen ist

jedenfalls der Ansicht, das Gemeinwesen könne den Vertrag ohne weiteres einseitig

den sich ändernden öffentlichen Interessen anpassen (so Giacometti,

S. 446 f. mit Hinweisen; Moor, S. 404; dagegen auch Klein,

S. 208; vgl. ferner die weitere vorn 1.5.2 zitierte Literatur).

Das Zürcher Verwaltungsgericht ist implizit der

vorherrschenden Meinung gefolgt, indem es in Fällen, in denen die

Vertragsanpassung wegen einer Änderung der Rechtslage in Frage stand, aufgrund

einer Interessenabwägung entschieden hat (hinten 5.2). Allerdings ging es dabei

davon aus, dass diese Fälle nicht direkt in den Anwendungsbereich der clausula

rebus sic stantibus fielen, die auf die Änderung der tatsächlichen Verhältnisse

zugeschnitten sei (VGr, 27. Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4a,

www.vgrzh.ch [= ZBl 102/2001 S. 368]; so wohl auch Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1124 ff.; anders die wohl überwiegende Ansicht: vgl. Jacques

Bischoff, Vertragsrisiko und clausula rebus sic stantibus, Zürich 1983,

S. 188 f.; Klein, S. 214). Zu bedenken ist immerhin, dass der

verwaltungsrechtliche Vertrag oft eine dauerhafte gegenseitige Bindung bezweckt

und seine Anpassung aufgrund veränderter Verhältnisse deshalb auch materiell an

strengere Voraussetzungen zu knüpfen ist als die Anpassung einer Verfügung

(ähnlich auch Klein, S. 209 Fn. 56; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1075, 1122, 997a). Weiter hat das Verwaltungsgericht daran festgehalten,

dass Vorhersehbarkeit der Änderung der Umstände eine Berufung auf die clausula

rebus sic stantibus ausschliesst (VGr, 16. Dezember 1999, VK.1999.00002,

E. 5, und 11. März 1986, ZBl 88/1987 S. 134 E. 3g).

4.4

Im

vorliegenden Fall ist entscheidend, dass die geltend gemachte Änderung der Umstände

vorhersehbar war.

4.4.1

Die Anzahl der Betreibungen in einer Gemeinde hängt von wirtschaftlichen,

gesellschaftlichen, demografischen und rechtlichen Faktoren ab. In Anbetracht

der vielen unbekannten möglichen Einflussfaktoren durfte die Beklagte nicht davon

ausgehen, dass die Anzahl der Betreibungen während der Vertragsdauer von zehn

Jahren stets auf einem ähnlichen Niveau verharren würde. Dies war ohnehin

angesichts der Entwicklung im Kanton Zürich bereits in den Jahren vor dem

Abschluss des Vertrags vom 28. Juni 1996 unwahrscheinlich: Die Anzahl der

Betreibungen war von 167'111 im Jahr 1980 auf 182'488 im Jahr 1990 und sodann

bis 1995 auf 239'802 angestiegen, wobei 1993 eine höhere Zahl erreicht worden

war. Wenn sich die Zunahme nach dem Vertragsabschluss auch beschleunigen

sollte, so hatte es doch verhältnismässig starke Zunahmen innert kurzer Zeit

auch bereits vorher gegeben. So war etwa die Anzahl der Betreibungen von 1991

bis 1993, also innerhalb von zwei Jahren, um über 20 % angestiegen. Dies

entspricht zwar noch nicht dem Anstieg im Jahr 2002, als die Betreibungen

innerhalb eines einzigen Jahres um ebenfalls über 20 % zunahmen. Die

Übersicht über eine längere Periode relativiert jedoch diesen starken Anstieg;

insgesamt ist die Zahl der Betreibungen zwischen 1980 und 2005 einigermassen

linear angestiegen (Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2007,

S. 112). Die Akten enthalten keine Angaben darüber, ob die Entwicklung in

der Gemeinde Regensdorf bereits vor dem Vertragsabschluss mehr oder weniger der

gesamtkantonalen Entwicklung entsprach, doch kann davon ausgegangen werden; für

die Jahre ab 1994 trifft es jedenfalls zu (vgl. die Gebührenabrechnung

1994–2002 der Beklagten). Das Bevölkerungswachstum lag in der Gemeinde

Regensdorf bis gegen Ende der Neunzigerjahre über dem kantonalen Durchschnitt,

erst in den letzten Jahren hat sich das Verhältnis umgekehrt (vgl.

Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2007, S. 303, 380; 2000, S. 311,

388; 1990, S. 16, 388). Diese Variable bot also ebenfalls keinen Hinweis

darauf, dass die Anzahl der Betreibungen in der Gemeinde Regensdorf (im

Gegensatz zu derjenigen im Kanton insgesamt) nicht nennenswert ansteigen könne.

Insgesamt können – angesichts der Entwicklung der Anzahl Betreibungen vor dem

Vertragsabschluss, der Bevölkerungsentwicklung und der schwer zu erfassenden

weiteren potenziellen Einflussfaktoren – weder der Anstieg der Anzahl Betreibungen

im Jahr 2002 als solcher noch sein Ausmass als ausserordentliche, nicht

vorhersehbare Veränderung gelten.

4.4.2

Sodann wurde die Beklagte vom Kläger bei den Vertragsverhandlungen

sinngemäss auf die Möglichkeit einer Änderung der Anzahl Betreibungen

aufmerksam gemacht, indem der Kläger eine Klausel vorschlug, wonach die

Beklagte die Büromietkosten zu übernehmen hätte, wenn die Zahl der Betreibungen

unter 3000 pro Jahr sinken sollte. Es ist nicht einzusehen, weshalb die

Beklagte bei Vertragsabschluss die Möglichkeit einer Zunahme der Betreibungen

nicht hätte voraussehen können, wenn der Kläger die Möglichkeit von de­ren

Abnahme erwog; gerade angesichts der bisherigen Entwicklung gab es keinen

Grund, die Zunahme für unwahrscheinlicher zu halten als die Abnahme. Aus

welchen Gründen die Parteien schliesslich auf die genannte Klausel

verzichteten, ist für die Frage der Vorhersehbarkeit der späteren Entwicklung

nicht von Belang. Selbst wenn der Kläger – entsprechend der Behauptung der

Beklagten – seinen Vorschlag schliesslich deshalb fallengelassen hätte, weil er

nicht mehr mit starken Schwankungen der Anzahl Betreibungen gerechnet hätte,

würde dies nichts daran ändern, dass die Möglichkeit einer nennenswerten

Zunahme der Anzahl Betreibungen voraussehbar war. Entgegen der Ansicht der

Beklagten kann sodann allein daraus, dass sie die Aufnahme einer Änderungsklausel

in den Vertrag ablehnte, nicht auf die Unvorhersehbarkeit einer Änderung

geschlossen werden. Ebenso wenig ein Indiz hierfür ist die Vereinbarung

jährlicher Akontozahlungen auf der Basis der Vorjahreszahlen.

4.4.3

Eine Vertragsaufhebung wegen der Zunahme der Betreibungen gestützt auf die

clausula rebus sic stantibus fällt somit wegen Vorhersehbarkeit der geltend

gemachten Änderung der Umstände ausser Betracht (vgl. auch VGr,

16.

Dezember 1999, VK.1999.00002, E. 5, und 11. März 1986, ZBl

88/1987 S. 134 E. 3g; VGr OW, 17. Dezember 1991, ZBl 94/1993

S. 231 E. 3b).

4.4.4

Dass die Stimmberechtigten der Gemeinde Regensdorf am 23. September

2001.

für eine Neufassung von Art. 45 GO und damit für niedrigere

Gemeindebeiträge an das Betreibungsamt votiert hatten, stellt entgegen der

Ansicht der Beklagten von vornherein keine massgebliche Änderung der

tatsächlichen Umstände dar. Die Revision von Art. 45 GO ist allenfalls als

Änderung der rechtlichen Grundlagen massgebend, dies aber gegebenenfalls erst

ab dem Inkrafttreten der neuen Fassung (vgl. hinten 5).

4.5

Selbst

wenn man, der Tendenz in Praxis und Lehre folgend, hier eine Interessenabwägung

wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit des Vertrags aufgrund der Änderung

tatsächlicher Umstände vornehmen wollte, könnte das geltend gemachte,

vorwiegend fiskalische öffentliche Interesse nicht zur Anpassung des Vertrags

führen.

4.5.1

Zutreffend ist, dass die Bruttoeinnahmen des Klägers im Vergleich zu den

Richtwerten gemäss den Richtlinien des VGBZ vom 23. November 2000 nicht

erst seit 2002 sehr hoch sind. Allerdings gehen die Richtlinien davon aus, dass

ein Vollamt etwa 700 Betrei­bungen pro Jahr umfasst. Der Kläger erledigte mit

seinen Angestellten ein Mehrfaches an Betreibungen pro Jahr. Die Beklagte

empfing somit eine Gegenleistung für die hohen Zahlungen an den Kläger in der

Form der Erledigung einer entsprechend hohen Zahl von Betreibungen. Ob der

Kläger zur Bewältigung dieser Arbeitslast zusätzliches Personal einstellte oder

ob er sich selber ein enormes Arbeitspensum aufbürdete und einen entsprechenden

Verdienst erzielte, ist für die Beklagte im vorliegenden Zusammenhang nicht von

Belang. Tatsächlich scheint sich der Kläger eine übermenschliche Belastung aufzuladen:

Im Jahr 2002 bewältigte er 5887 Betreibungen, wobei seine Angestellten gemäss

der AHV-Abrech­nung insgesamt vermutlich rund 300 Stellenprozente bekleideten.

Dadurch, dass der Kläger gemäss seinen eigenen Angaben wöchentlich 65–70

Stunden arbeitet, ohne jemals Ferien zu nehmen, wird die Bewältigung dieses

Arbeitspensums noch nicht erklärt; auch seine sämtlichen Angestellten müssten

in ähnlicher Weise Mehrarbeit leisten. Dies scheint immerhin durchaus

plausibel, da es sich hauptsächlich um Familienangehörige handeln dürfte. Auf

welche Weise der Kläger seine Arbeitslast bewältigte, kann hier jedoch offen

bleiben; dass er sein Amt nicht zufriedenstellend ausgeübt habe, behauptet die

Beklagte jedenfalls nicht.

Bei einem Vergleich mit den Richtlinien für nicht fix

besoldete Beamte ist im Übrigen zu beachten, dass diese im Gegensatz zum hier

zu beurteilenden Vertrag namentlich die Über­nahme einer Büro-Entschädigung,

der Kosten für Büromaterialien, ‑mobiliar, ‑maschinen, Drucksachen,

Bücher und Fachliteratur sowie der Arbeitgeberbeiträge an die Sozialversicherungen

sowohl für den Amtsinhaber als auch für allfällige Angestellte vorsehen. Dies

relativiert bis zu einem gewissen Grad die Differenz zwischen dem nach den

Richtlinien erzielbaren Einkommen und jenem des Klägers.

Aufgrund dieser Unterschiede zwischen der vertraglichen

Vereinbarung und den Empfehlungen der Richtlinien zielt somit auch der Vorwurf

der Beklagten ins Leere, der Kläger verhalte sich missbräuchlich und verstosse

gegen die Standesregeln für die Mitglieder des VGBZ vom 20. Januar 2004,

weil er im Gegensatz zur Empfehlung in dessen Richtlinien fixe und nicht

degressiv ausgestaltete Gebührenbeiträge pro Betreibung beziehe.

4.5.2

Die Beklagte macht allerdings geltend, der Arbeitsaufwand steige nicht

linear zur Zahl der Betreibungen an, sondern "aus betriebswirtschaftlichen

Gründen deutlich schwächer"; die höhere Anzahl Betreibungen führe nicht zu

einer entsprechenden Mehrleistung des Klägers.

Tatsächlich sehen die Richtlinien vom 23. September

2000.

"für nicht fix besoldete Beamten im Kanton Zürich

(Sportelbeamte)" des VGBZ, auf die sich die Beklagte beruft, eine

Grundpauschale pro Betreibung vor, die mit der Anzahl der Betreibungen abnimmt:

Für die ersten 700 Betreibungen werden Fr. 60.- pro Betreibung bezahlt,

für die nächsten 700 Betreibungen Fr. 40.- pro Betreibung, und ab der

1400.

Betreibung wird keine Entschädigung mehr ausbezahlt. Obwohl der Wortlaut

der Richtlinie unklar ist, kann sie – entgegen der Ansicht der Beklagten –

nicht so interpretiert werden, dass für jede Betreibung nur Fr. 40.-

auszubezahlen seien, wenn die Anzahl der Betreibungen zwischen 701 und 1400 liegt,

und dass überhaupt keine Entschädigung mehr zu bezahlen sei, wenn über 1400

Betreibungen vorzunehmen sind, denn bei einer solchen Auslegung würden

stossende Unterschiede geschaffen. Den Grund für diese Abnahme der

Gemeindebeiträge pro Betreibung bei steigender Anzahl Betreibungen nennt die

Richtlinie nicht.

Ob sich bei einer grösseren Anzahl Betreibungen gewisse

Einsparungen beim Arbeitsaufwand ergeben – was der Kläger bestreitet –, braucht

hier nicht näher abgeklärt zu werden. Die Grundpauschale gemäss der Richtlinie

ist wohl daraufhin ausgerichtet, dass ein Voll­amt – ebenfalls gemäss

Richtlinie – etwa 700 Betreibungen pro Jahr umfasst und deshalb beim Über­schreiten

dieser Zahl zunächst eine (schlechter entschädigte) Stellvertretung und nachher

weitere Hilfskräfte anzustellen sind. Damit stünde im Einklang, dass bei Ämtern,

die mehr als 700 Betreibungen zu erledigen haben, die Stellvertretung gemäss

der Richtlinie nicht separat zu entschädigen ist. Ob diese Auslegung der

Richtlinie zutrifft, kann hier aber letztlich offen bleiben. Jedenfalls lässt

sich aus der Richtlinie nicht ableiten, dass der Arbeitsaufwand pro Betreibung

mit zunehmender Anzahl der Betreibungen nennenswert sinkt. Auch das vom Kläger

und seinen Angestellten bewältigte Arbeitspensum kann allein nicht als Hinweis

hierauf gewertet werden. Die Auszahlung fixer Gemeindebeiträge erscheint

insgesamt nicht unverhältnismässig (vgl. auch Weisung EG SchKG,

Ziff. III.3.1). Im Übrigen wird mit der Frage, ob die Gemeindebeiträge pro

Betreibung zu Recht fix und nicht degressiv ausgestaltet wurden, ohnehin nicht

eine nachträgliche Änderung der Umstände, sondern eine allfällige ursprüngliche

Fehlerhaftigkeit des Vertrags angesprochen.

Nicht von Belang ist im vorliegenden Zusammenhang

übrigens, dass die Einnahmen des Klägers aus Sporteln deutlich unter den

Beträgen liegen, die nach den Richtlinien des VGBZ erwartet werden dürften.

Während laut Richtlinien mit einem durchschnittlichen Gebührenertrag von

Fr. 130.- pro Betreibung zu rechnen ist, nahm der Kläger aus Sporteln im

Jahr 1997 ca. Fr. 87.- pro Betreibung ein, ca. Fr. 82.- im Jahr 2000

und ca. Fr. 72.- im Jahr 2002. Dies führte auch dazu, dass seine

gesamten Einnahmen im Jahr 2002, obwohl rund 20 % mehr Betreibungen

anfielen als im Vorjahr, nur um rund 10 % höher waren als im Durchschnitt

der vorangegangenen Jahre. Der Kläger erreichte im Jahr 2002 mit den Sporteln

und Gemeindebeiträgen zusammen etwa jene Einnahmen, die er gemäss den Richtlinien

allein mit den Sporteln hätte erreichen können. Den Gründen für den genannten Umstand

– aus dem keine der Parteien etwas zu ihren Gunsten ableiten will – ist hier

aber nicht nachzugehen. Unerheblich ist schliesslich, dass der Kläger kein

EDV-System benutzt.

4.5.3

Als Fazit kann festgehalten werden: Der Mehrleistung der Beklagten

entsprach eine Mehrleistung des Klägers; es gibt keine Hinweise dafür, dass der

Bearbeitungsaufwand pro Betreibung mit der Zunahme der Betreibungen nennenswert

sinken würde. Somit kann die Zunahme der Bruttoeinnahmen des Klägers – von

denen er im Übrigen sämtliche Auslagen, insbesondere auch die Löhne und die

Sozialversicherungsleistungen für seine Angestellten zu bezahlen hatte – nicht

als missbräuchlich, unverhältnismässig oder als rechts­ungleich im Verhältnis

zur Besoldung der übrigen kommunalen Angestellten gelten. Einkommensunterschiede

zwischen den Betreibungsbeamten bzw. Gemeindeammännern verschiedener Gemeinden

wider­sprechen sodann nicht der Rechtsgleichheit, weil die unterschiedlichen

Regelungen nicht von derselben Behörde – ja nicht einmal vom selben Gemeinwesen

– ausgehen (BGE 115 Ia 81 E. 3c; vgl. dazu etwa Giovanni Biaggini,

Theorie und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel/Frankfurt a.M.

1996, S. 276 ff.; zu den unterschiedlichen Einkünften der

Betreibungsbeamten im Kanton Zürich: Weisung EG SchKG, Ziff. III.1.2,

III.3.1). Selbst wenn der Vorbehalt höheren Rechts in Ziff. 7 des Vertrags vom

28.

Juni 1996 gemäss den Vorbringen der Beklagten so aufzufassen wäre,

dass der Vertrag einer dauernden Verhältnismässigkeitsprüfung unterworfen

werden sollte, könnte die Beklagte daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.

4.6

Nicht zu

verkennen ist, dass die Argumente der Beklagten – wie erwähnt – indirekt darauf

abzielen, eine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit des Vertrags geltend zu machen.

Verstösst ein verwaltungsrechtlicher Vertrag bereits beim Abschluss gegen

zwingende Rechtsnormen, kann er aufgehoben werden, wenn das Interesse an der

richtigen Durchführung des objektiven Rechts gegenüber dem Interesse an der

Rechtssicherheit und dem Schutz des Vertrauens in den Bestand des Vertrags

überwiegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1117 mit Hinweisen). Diese Situation ist

hier aber nach dem Gesagten nicht gegeben.

5.

5.1

Zu prüfen

ist, ob die Änderung von Art. 45 GO und Art. 21 aVV PV EV hier

relevant ist. Anzumerken ist, dass der Vertrag vom 28. Juni 1996 in

Ziff. 7 einen Vorbehalt zugunsten des eidgenössischen und kantonalen,

nicht aber des kommunalen Rechts enthält.

5.2

Die Frage,

ob ein verwaltungsrechtlicher Vertrag trotz einer Änderung der rechtlichen

Grundlagen Bestand hat, wird in Lehre und Praxis anhand der (nicht unumstrittenen)

Rechtsfigur der wohlerworbenen Rechte geprüft. Wohlerworbene Rechte sind besonders

rechtsbeständige vermögenswerte Ansprüche der Privaten gegenüber dem Staat; sie

können grundsätzlich auch durch Gesetz nicht geändert werden (Häfe­lin/Mül­ler/Uhl­mann,

Rz. 1008). Vermögensrechtliche Ansprüche von Beamten bzw. staatlichen

Angestellten stellen in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar, wenn sie

auch durch das Willkürverbot sowie die Gebote der Rechtsgleichheit und von Treu

und Glauben gegenüber Rechtsänderungen geschützt sind (BGr, 2. Juli 1999,

ZBl 102/2001 S. 319 E. 3b). Zu den wohlerworbenen Rechten gehören

jedoch "die auf gegenseitiger Willensübereinstimmung zwischen Staat und

Privaten beruhenden Rechte, die Korrelat einer freiwillig begründeten

Leistungspflicht der Privaten sind" (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1008). Verwaltungsrechtliche Verträge begründen demnach in der Regel

wohlerworbene Rechte (RB 2002 Nr. 25 E. 2c/ee; Rhinow,

S. 16 ff.; Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, Insbesondere im

Bereich des Elektrizitätsrechts, Fribourg 2001, S. 56). Diese können, da

grundsätzlich gesetzesbeständig, nach wohl vorherrschender Ansicht nur auf dem

Weg der Enteignung – also gegen volle Entschädigung – an geänderte rechtliche

Verhältnisse angepasst werden (BGE 122 I 328 E. 7a mit

Hinweisen). Für geldwerte Vergünstigungen würde dies bedeuten, dass sie im

Ergebnis nicht entzogen werden können, da die Entschädigung gleich hoch ausfiele

wie die eingeräumte Vergünstigung (Moor, S. 399 f.; Rhinow,

S. 17). Nach einer anderen Auffassung ist jedoch eine Anpassung des

Vertrags an das neue Recht nach einer vorgängigen Interessenabwägung die besser

zum System des Vertrauensschutzes passende Lösung, wobei die Abwägung häufig

zugunsten der Verbindlichkeit des Vertrags ausgehen werde (Beatrice

Weber-Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002,

S. 281 ff., 299 f.; vgl. auch Klein, S. 121; Moor,

S. 399 ff.). In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht aufgrund einer

Interessenabwägung einen verwaltungsrechtlichen Vertrag – allerdings zulasten

der beteiligten Gemeinde und zugunsten der privaten Partei – an das neue

Recht angepasst (VGr, 27. Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4d und 5d,

www.vgrzh.ch [= ZBl 102/2001 S. 368]; vgl. auch VGr, 2. März 2000,

VB.1999.00281, www.vgrzh.ch [= ZBl 101/2000 S. 596], wo jedoch die Frage

der wohlerworbenen Rechte nicht ausdrücklich behandelt wurde). Sinnvoll

erscheint ein solches Vorgehen auch, weil damit tatsächliche und rechtliche

Änderungen sinngemäss gleich behandelt werden.

5.3

Ob der

Vertrag vom 28. Juni 1996 wohlerworbene Rechte des Klägers begründet hat –

was zwischen den Parteien umstritten ist – und ob diese gegebenenfalls trotz

der Änderung der Rechtsgrundlagen Bestand gehabt haben, kann hier jedoch offen

bleiben.

5.3.1

Streitgegenstand sind hier die Ansprüche des Klägers für das Jahr 2002

sowie die Akontozahlung der Beklagten für Januar 2003, während der neue Art. 45

GO erst seit 1. Juli 2003 in Kraft steht. Die neue Norm ist im

vorliegenden Verfahren deshalb grundsätzlich irrelevant. Dass die

Stimmberechtigten ihr bereits in der Abstimmung vom 23. September 2001

zugestimmt haben und sie damit die auf kommunaler Ebene grösstmögliche

demokratische Legitimität aufweist, kann keine Vorwirkung begründen.

5.3.2

Nun findet sich die neue, auf den geänderten Art. 45 GO gestützte

Bestimmung über den Beitrag der Gemeinde an das Betreibungsamt bereits in der

Vollziehungsverordnung vom 13. November 2001, die gemäss ihrem Art. 1

und dem Vermerk vor Art. 21 ab 1. Januar 2002 galt. Diese Regelung,

die eine weit niedrigere und degressiv ausgestaltete Entschädigung vorsieht,

hätte sich grundsätzlich auch mit der früheren Fassung von Art. 45 GO

vereinbaren lassen, die wie folgt lautete: "Der Gemeindeammann, zugleich

Betreibungsbeamter, wird durch die Urne auf Amtsdauer gewählt. Das Amtslokal

wird vom Gemeinderat bestimmt" (Weisung des Gemeinderats vom 10. Juli

2001, lit. I). Selbst die Beklagte ist aber immer davon ausgegangen, dass

die mit dem Kläger vertraglich vereinbarte Entschädigung allenfalls durch eine

Änderung der Gemeindeordnung angepasst werden könne (vgl. die Weisung vom

10.

Juli 2001). Die neue Entschädigungsregelung für das Betreibungsamt in

der Vollziehungsverordnung war als Ausführungsbestimmung zur neuen Fassung von

Art. 45 GO gedacht und wurde denn auch von allen Beteiligten immer als

solche betrachtet. Die neue Fassung von Art. 45 GO konnte aber nicht vor

der Genehmigung durch den Regierungsrat gemäss § 41 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) in Kraft treten: Die

Genehmigung wird von der Lehre zu Recht als konstitutiv betrachtet, denn dies

stellt im Sinn der Rechtssicherheit die angemessene Lösung in Bezug auf

Gemeindeordnungen dar (vgl. Thalmann, § 41 N. 2.5.2 mit weiteren

Hinweisen, Vorbem. zu §§ 141–150 N. 6.4.4). Entsprechend konnte die

Ausführungsbestimmung vorher nicht gültig in Kraft gesetzt werden. Im hier

interessierenden Zeitraum war sie somit noch nicht anwendbar. Zu Recht

behauptet die Beklagte denn auch nicht, dass bereits am 1. Januar 2002

eine massgebliche Änderung der Rechtsgrundlagen aufgrund des Inkrafttretens der

neuen Regelung in der Vollziehungsverordnung vom 13. November 2001 stattgefunden

habe. Im Übrigen wäre ohnehin nicht davon auszugehen, dass eine vorgängige

Inkraftsetzung der Vollzugsbestimmung durch den Gemeinderat – die im Ergebnis

einer einseitigen Vertragsänderung gleichkäme – die vertraglichen Vereinbarungen

aufheben könnte. Darüber ist hier aber nicht abschliessend zu befinden.

5.3.3

Die Beklagte macht allerdings geltend, der Kläger habe "in

rechtsmissbräuchlicher Art und Weise", indem er nämlich

"offensichtlich unbegründete Verfahren provozierte", das

Inkrafttreten der neuen Fassung von Art. 45 GO verzögert. Damit wirft sie

dem Kläger sinngemäss mutwillige Prozessführung vor.

Der Kläger hat zum einen beim Bezirksrat Dielsdorf eine –

erfolglose – Aufsichtsbeschwerde gegen die Ansetzung der Abstimmung über den

neuen Art. 45 GO erhoben. Diese Aufsichtsbeschwerde beeinflusste allerdings im

Ergebnis weder den Zeitpunkt der Abstimmung noch das Inkrafttreten der neuen

Bestimmung (vgl. BGr, 24. April 2003,1P.123/2003, Sachverhalt A.b–f). Zum

andern verlangte der Kläger mit Stimmrechtsbeschwerde die Aufhebung der Abstimmung

vom 23. September 2001; zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, die

neue Fassung von Art. 45 GO verstosse gegen übergeordnetes Recht. Auf

diese Beschwerde trat der Bezirksrat Dielsdorf mit Entscheid vom 1. März

2002.

nicht ein; eine hiergegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat am

14.

Januar 2003 ab. Das Bundesgericht trat auf eine gegen den Entscheid

des Regierungsrats gerichtete staatsrechtliche Beschwerde mit dem genannten

Urteil vom 24. April 2003 nicht ein, weil der angefochtene Entscheid

kantonal nicht letztinstanzlich sei; die vorgebrachten Rügen müssten mit

Beschwerde gegen die – damals noch ausstehende – Genehmigung der Änderung der

Gemeindeordnung durch den Regierungsrat erhoben werden (1P.123/2003,

E. 1). Es ist davon auszugehen, dass diese Rechtsmittelverfahren die Inkraftsetzung

des neuen Art. 45 GO verzögerten.

Mutwillige Prozessführung setzt einerseits eine objektive

Aussichtslosigkeit voraus, anderseits ein grobes prozessuales Verschulden wie

etwa Prozessführung wider besseres Wissen oder das Festhalten an einer

offensichtlich gesetzwidrigen Auffassung (vgl. BGE 128 V 323

E. 1b; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 6). Zur

Beantwortung der Frage, ob der Kläger die Rechtsmittel gegen Art. 45 GO

mutwillig erhoben hat, sind die betreffenden Entscheide massgebend, an die das

Verwaltungsgericht insoweit gebunden ist. Weder das Bundesgericht noch der

Regierungsrat äussern sich in den genannten Urteilen ausdrücklich zur Frage. Es

ist allerdings davon auszugehen, dass die Rechtsmittelinstanzen eine mutwillige

Prozessführung implizit verneint haben: So hat das Bundesgericht in seinem

Entscheid vom 24. April 2003 nicht einmal warnend auf die

disziplinarischen Folgen mutwilliger Prozessführung hingewiesen (vgl. dagegen

z.B. BGr, 7. April 2003,1P.148/2003, E. 3, www.bger.ch); der

Regierungsrat hat in seinem Entscheid vom 14. Januar 2003 darauf

verzichtet, dem heutigen Kläger die Verfahrenskosten wegen mutwilliger

Beschwerdeerhebung aufzuerlegen, was nach § 132 aWahlG in seinem Ermessen

gelegen hätte. Ist aber eine mutwillige Prozessführung zu verneinen, kann die

Frage nach deren allfälligen Rechtsfolgen offen bleiben. Es bleibt daher beim

Ergebnis, dass Art. 45 GO in der neuen Fassung im vorliegenden Verfahren

nicht zu beachten ist.

6.

Demnach ist die Klage gutzuheissen. Der Kläger hat das ihm

gemäss dem Vertrag vom 28. Juni 1996 zustehende Restguthaben korrekt mit

Fr. 132'380.70 angegeben. Die entsprechende Abrechnung wurde von der

Finanzkontrolle der Gemeinde Regensdorf unterzeichnet, und die Beklagte macht

keine Fehler der Berechnung geltend. Öffentlich-rechtliche Geldforderungen sind

im Verzugsfall grundsätzlich zu einem Satz von 5 % zu verzinsen (vgl. VGr,

3.

November 2004, PB.2004.00021, E. 5.5 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

Da die Beklagte vom Kläger mit Schreiben vom 24. März 2003 in Verzug

gesetzt wurde, hat sie ihm ab diesem Datum den Verzugszins von 5 % zu

entrichten.

Die Widerklage ist entsprechend abzuweisen. Dies gilt

auch, soweit sie die Akontozahlung für Januar 2003 betrifft, da eine Anpassung

des Vertrags nur aufgrund des Inkrafttretens der neuen Fassung von Art. 45

GO und somit erst mit Wirkung ab 1. Juli 2003 in Frage käme.

7.

Da der Streitwert nicht unter Fr. 20'000.- liegt, ist

das Verfahren nicht kostenlos (§ 80b VRG). Ausgangsgemäss sind die Kosten

des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit

§§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund des Streitwerts und des

Verfahrensaufwands ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 15'000.- festzulegen

(§§ 3 und 5 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom

26.

Juni 1997 [LS 175.252]). Sodann hat die unterliegende Beklagte dem

Kläger eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG), wobei

Fr. 7500.- als angemessen erscheinen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Klage wird gutgeheissen. Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger

Fr. 132'380.70 zuzüglich Verzugszins von 5 % ab 24. März 2003 zu

bezahlen.

Die

Widerklage wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellungskosten,

Fr. 15'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beklagten auferlegt.

4.

Die Beklagte

wird verpflichtet, dem Kläger eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu

bezahlen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.

82.

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.