Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1998.00391

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.98.00391

Entscheid

der

3. Kammer

vom 11. März 1999

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Theodor H. Loretan, Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Gerichtssekretär

Martin Röhl.

In Sachen

A AG,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat Adliswil,

Beschwerdegegner,

betreffend

Umbenennung einer Strassenbezeichnung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I. Der Stadtrat Adliswil beschloss am 12. Mai 1998, auf

1. Juli 1998 die Strasse "B" in "C" umzubenennen, was

den betroffenen Eigentümern und Mietern mit Schreiben vom 25. Mai 1998 ohne

Rechtsmittelbelehrung mitgeteilt wurde.

Erwägungen

II. Mit Rekurs vom 17. Juni 1998 beantragte die A AG dem

Bezirksrat Horgen, von einer Umbenennung der Strasse "B" sei

abzusehen; eventuell sei diese "mit einer Übergangsfrist von

5.

Jahren" anzuordnen; "sämtliche amtliche Ummeldungen"

seien von der Stadt Adliswil auf deren Kosten vorzunehmen; subeventuell (falls

keine Übergangsfrist von fünf Jahren gewährt werde) seien Aufwendungen, die der

Rekurrentin im Zusammenhang mit der Umbenennung erwüchsen, von der Stadt

Adliswil zu tragen.

Der Bezirksrat Horgen beschloss am 1. Oktober 1998, den

Rekurs insofern teilweise gutzuheissen, als die streitbetroffen Umbenennung

unter Anordnung einer Übergangsfrist von zwei Jahren zu erfolgen habe, während

derer der alte und der neue Strassenname zu führen seien. Ferner ordnete der

Bezirksrat aufsichtsrechtlich an, dass der Stadtratsbeschluss vom 12. Mai 1998

(ergänzt durch die Anordnung der umschriebenen Übergangsfrist) mit einer

Rechtsmittelbelehrung zu publizieren sei.

III. Dagegen erhob die A AG am 11. November 1998 beim

Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, "den rechtmässigen Zustand

umgehend wieder herzustellen". Innert Beschwerdefrist beantragte sie mit

weiterer Eingabe vom 25. November 1998, der Stadtrat sei "in Ergänzung zur

bereits vom Bezirksrat festgehaltenen und mit Rechtsmittelbelehrung zu

versehenden Publikationspflicht" zu verpflichten, den zu publizierenden

Beschluss den Direktbetroffenen "individuell auf dem üblichen Postweg ...

inkl. Begründung und Rechtsmittelbelehrung" zu eröffnen (1); es sei

festzustellen, dass eine allfällige Übergangsfrist erst nach Abschluss allfälliger

Beschwerdeverfahren zu laufen beginne (2); es sei festzuhalten, dass bis

zum notwendigen neuen Beschluss des Stadtrats und bis zum Abschluss allfälliger

Beschwerdeverfahren die einzige offiziell gültige Strassen‑ und

Adressbezeichnung "B" laute (3); über die den Betroffenen

infolge der Namensänderung anfallenden Umtriebe und Kosten sei "im

ordentlichen Beschwerdeverfahren" zu entscheiden (4); die

Rechtmässigkeit der Namensänderung sei "nicht in diesem Verfahren, sondern

auf Basis der gemäss Bezirksrat notwendigen erneuten Beschlussfassung mit den

noch anzubringenden Ergänzungen" zu prüfen (5); die Kosten des

bezirksrätlichen Rekursverfahrens seien vollumfänglich dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (6); alles unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen

zulasten des Beschwerdegegners.

Der Stadtrat Adliswil beantragte am 8. Januar 1999

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Aufgrund einer

Präsidialverfügung vom 2. Februar 1999 übermittelten er sowie die

Beschwerdeführerin am 5. bzw. 15. Februar 1999 weitere Akten, welche bereits

vor Bezirksrat eingelegt worden, dort aber in Verstoss geraten waren.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig, da

sich diese gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats richtet und in der Sache

eine Anordnung betrifft, die nicht unter einen Ausschlussgrund im Sinn von §§ 42

und 43 VRG fällt. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

a) Im Rekursverfahren vor Bezirksrat ist dieser zum Schluss

gelangt, der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai 1998 stelle

hinsichtlich der darin angeordneten Umbenennung der Strasse "B" in

"C" eine Allgemeinverfügung dar, der im Sinn von § 19 VRG

Verfügungsqualität zukomme. Denn dadurch werde zumindest mittelbar in die

Rechte der Adressaten der Allgemeinverfügung eingegriffen, weshalb diese mit

entsprechendem Rechtsschutz durch Einräumen eines Rechtsmittels zu versehen

sei.

b) Gegenstand von Rekurs und Beschwerde bilden gemäss

§ 19 Abs. 1 und § 41 VRG Anordnungen von Verwaltungs‑ und

Verwaltungsrechtspflegebehörden. Anders als das Bundesrecht in Art. 5 des

Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) mit

Bezug auf die Verfügung enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine

Definition der "Anordnung". Es bleibt deshalb der Rechtsprechung überlassen,

im Einzelfall darüber zu befinden, ob eine bestimmte behördliche Handlungsweise

als (anfechtbare) Anordnung zu qualifizieren sei. Hierbei fällt in Betracht,

dass auch in der Bundesverwaltungsrechtspflege der Verfügung eine

Doppelfunktion zukommt, indem sie zum einen als materiellrechtliche

Handlungsform der Verwaltung dient und zum andern das Anfechtungsobjekt im

Verwaltungsprozess bildet. Angesichts dieser Doppelfunktion des Verfügungs‑

bzw. Anordnungsbegriffs sowie des Umstands, dass letzterer im VRG nicht gesetzlich

definiert wird, fragt es sich, ob und inwiefern im zürcherischen Recht ein

Spielraum für Anfechtungsobjekte bleibt, welche dem Begriff der Verfügung im

materiellrechtlichen Sinn nicht entsprechen.

Grundsätzlich ist bei der Auslegung des Begriffs der "Anordnung"

im Verwaltungsrechtspflegegesetz an den Verfügungsbegriff von Art. 5

Abs. 1 VwVG anzuknüpfen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1. A., Zürich 1993, Rz. 529).

Im Einzelfall müssen daher die Begriffsmerkmale der Verfügung gemäss dieser

bundesrechtlichen Bestimmung erfüllt sein, wenn einer behördlichen Anordnung

Verfügungscharakter zuerkannt und deren Anfechtung ermöglicht werden soll

(Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 49 N. 8).

Anfechtbar sind somit grundsätzlich nur individuelle, an den Einzelnen

gerichtete Hoheitsakte, durch die in verbindlicher und erzwingbarer Weise eine

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung geregelt sowie Rechte und Pflichten

einseitig begründet werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des

Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zü­rich 1998,

Rz. 685 ff.).

Der Doppelfunktion des Verfügungsbegriffs sowie der fehlenden

Legaldefinition der "Anordnung" im VRG ist allenfalls dadurch

Rechnung zu tragen, dass unter gewissen Umständen das individuelle

Rechtsschutzbedürfnis des Adressaten eines Verwaltungsakts ‑ das

sogenannte "objektive Anfechtungsinteresse" ‑ zu

berücksichtigen ist (vgl. Kölz, § 19 N. 2). Das kann dazu führen,

dass ein Verwaltungsakt selbst dann anfechtbar ist, wenn er die Merkmale einer

Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG nicht restlos erfüllt.

Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich nach dem objektiven

Anfechtungsinteresse allein bestimmt, was als Verfügung zu gelten hat (so Kölz,

§ 19 N. 2 und 19, sowie unter Hinweis darauf RB 1984 Nr. 2 = ZBl

86/1985, S. 82 = ZR 84 Nr. 9; ferner Tobias Jaag,

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Zürich 1997, S. 72). Vielmehr vermag

das objektive Anfechtungsinteresse höchstens in Grenz‑ bzw.

Zweifelsfällen die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsakts zu begründen, dem im

Übrigen die Merkmale einer materiellrechtlichen Verfügung abgehen. Dies fällt

namentlich dann in Betracht, wenn ein Einzelner durch den betreffenden

Verwaltungsakt in seiner Rechtsstellung ganz erheblich betroffen wird und es in

der Folge nicht nur unangemessen, sondern geradezu unbillig wäre, wenn er sich

dagegen nicht auf dem Rechtsweg zur Wehr setzen könnte (in diesem Sinn für das

bernische Recht, welches wie das zürcherische Recht keine Legaldefinition der

Verfügung kennt, auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, Einleitung N. 32,

Art. 49 N. 2 und 30). Insoweit ist nicht auszuschliessen, dass der Begriff

der Anordnung gemäss §§ 19 und 41 VRG weiter als der Verfügungsbegriff des

Bundesrechts in Art. 5 VwVG verstanden wird. Obschon der Spielraum

aufgrund der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG erheblich kleiner

ist, wird in einem Teil der Lehre eine ausdehnende Handhabung des

Verfügungsbegriffs in dessen Funktion als Anfechtungsobjekt auch für die

Bundesverwaltungsrechtspflege postuliert (so etwa Kölz/Häner, 2. A.,

Zürich 1998, Rz. 191 ff., 499).

Der Bestimmung des Anfechtungsobjekts unter Einbezug des

objektiven Anfechtungsinteresses lässt sich freilich entgegen halten, dass auf

diese Weise die Frage nach der Rekurs‑ bzw. Beschwerdelegitimation

einerseits und jene nach dem Vorliegen eines Anfechtungsobjekts anderseits

vermengt würden (Sergio Giacomini, Vom "Jagdmachen auf Verfügungen",

ZBl 94/1993, S. 237 ff., 246 f.; Tobias Jaag, Zur Rechtsnatur

der Strassenbezeichnung, recht 1993, S. 50 ff., 54). Auch ist nicht

zu verkennen, dass der legitimationsrechtliche Begriff der "rechtlichen

Betroffenheit" (vgl. § 21 VRG in der Fassung vom 24. Mai 1959),

der mit der Einführung der erweiterten bundesrechtlichen Legitimation gemäss

Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG überwunden wurde

(vgl. § 21 lit. a VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997) weiterhin

von Bedeutung bleibt, wenn die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsakts im Hinblick

auf ein objektives Anfechtungsinteresse bejaht wird (Giacomini, S. 247).

In Anbetracht dieser gewichtigen Kritik an der Rechtsfigur des objektiven

Anfechtungsinteresses muss dessen Berücksichtigung auf Grenz‑ und

Zweifelsfälle im umschriebenen Sinn beschränkt bleiben.

c) Die vorliegend in Frage stehende Umbenennung der Strasse

"B" in "C" erfüllt die Merkmale einer Verfügung im

materiellrechtlichen Sinn nicht: Weder werden durch den Beschluss vom 12. Mai

1998.

den Strassenanstössern Rechte eingeräumt oder Pflichten auferlegt, noch

werden deren Rechte und Pflichten betroffen (Fritz Gygi,

Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 137; so auch RR

ZG, 13. August 1991, ZBl 93/1992, S. 236 f., betreffend eine

Strassenumbenennung; BGE 109 Ib 253 E. 1b betreffend die Umbenennung einer

Poststelle; vgl. demgegenüber VGr OW, 19. Dezember 1980, ZBl 93/1992,

S. 524 ff.). Zwar hat auch die streitige Umbenennung Auswirkungen auf

die Anstösser der Strasse B bzw. C. Dabei handelt es sich aber lediglich um

mittelbare Wirkungen auf deren faktische Stellung und nicht um die unmittelbare

Regelung von Rechten und Pflichten. Diese Reflexwirkungen vermögen zwar ein

schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 VRG und damit die (subjektive)

Rechtsmittelbefugnis zu begründen, nicht jedoch die Zulässigkeit eines

Rechtsmittels, das grundsätzlich nur gegen Verfügungen möglich ist (BGE 109 Ib

253.

E. 1b; Jaag, a.a.O., S. 53).

Im Weiteren liegt kein Grenz‑ bzw. Zweifelsfall im umschriebenen

Sinn vor. Dies würde voraussetzen, dass die Beschwerdeführerin in ihrer

Rechtsstellung ganz erheblich betroffen wäre. Eine derart intensive

Betroffenheit ist aber weder ersichtlich, noch ergibt sie sich aus den

behaupteten, in keiner Weise belegten Änderungskosten von rund Fr. ...

Entsprechend geht der streitigen Strassenumbenennung die nötige Tragweite ab,

welche es rechtfertigen würde, den individuellen Rechtsschutz trotz fehlender

Verfügungseigenschaft zu gewähren.

d) Stellt der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai

1998.

somit kein genügendes Anfechtungsobjekt dar, so war der dagegen erhobene

Rekurs nicht zulässig. Dem hätte der Bezirksrat Horgen bereits im

Rekursverfahren Rechnung tragen müssen, indem er nicht hätte auf den Rekurs eintreten

sollen. Die Beschwerde ist daher im Sinn dieser Erwägungen abzuweisen. Damit

bleibt es beim Beschluss des Stadtrats Adliswil vom 12. Mai 1998.

3.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu

(§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.‑‑; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.‑‑ Zustellungskosten,

Fr. 1'100.‑‑ Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Horgen;

c) den Regierungsrat.