Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00032

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.99.00032

Entscheid

der Einzelrichterin

vom 22. April 1999

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,

Gerichtssekretär Urs Steimen.

In Sachen

Gemeinde Grüningen, vertreten durch die

Gesundheitsbehörde,

diese vertreten durch Dr. iur. A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

Beschwerdegegner,

betreffend

Kehrichtgebühren,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I. Am 24. Juli 1998 stellte die Finanzverwaltung Grüningen B

zwei die Liegenschaft C-Strasse 01 betreffende Rechnungen zu, welche unter

anderem für das Ka­lenderjahr 1998 eine Kehrichtgrundgebühr für zwei Wohnungen

von je Fr. 120.‑ und ei­ne reduzierte solche für ein Gewerbe über

Fr. 80.‑ erhoben. Beide Rechnungen ent­hiel­ten auf der Vorderseite

den Hinweis, dass allfällige Reklamationen sofort nach Erhalt der Rech­nung bei

der Verwaltung anzubringen seien, während der Adressat auf der Rückseite über

die Möglichkeit, gegen Gebührenfestlegung und Rechnung beim Bezirksrat Rekurs

zu er­heben, belehrt wurde.

Mit Schreiben an die Gesundheitsbehörde vom 28. Juli 1998

wandte sich B gegen die Grundgebühr von Fr. 80.‑ für das Gewerbe mit

der Begründung, er füh­re keinen Pro­duk­tions‑ oder Verwaltungsbetrieb.

Gleichzeitig forderte er rück­wir­kend die (Bü­ro‑)Grund­gebühr zurück.

Die Behörde hielt mit Schreiben vom 25. August 1998 und unter

entsprechender Rechts­mittelbelehrung am Rechnungsbetrag fest.

Erwägungen

II. Am 2. September 1998 erhob B beim Bezirksrat Hinwil

Rekurs ge­gen beide Kehrichtgrundgebühren und forderte rückwirkend die seit

1994.

zu viel be­zahl­te Gebühr zurück. Der Bezirksrat überwies die Eingabe am

8.

September 1998 vorerst als Rechnungsbeanstandung an die

Gemeindeverwaltung, nahm sie jedoch nach entspre­chen­der Berichtigung als

Rekurs entgegen.

Mit Entscheid vom 11. November 1998 hiess der Rat den Rekurs

gegen die Keh­richt­grundgebühr für das Gewerbe gut, wies ihn im übrigen Umfang

jedoch ab. Er erwog, der Rekurs sei sowohl hinsichtlich der Kehrichtgrundgebühr

für das Gewerbe als auch für die beiden Wohnungen rechtzeitig erfolgt. Gemäss

der kommunalen Abfallverordnung be­tra­ge die Grundgebühr für alle Wohnungen

jährlich Fr. 120.‑. Da die Liegenschaft C-Strasse 01 zwei

Wohnungen enthalte, seien zu Recht und unabhängig davon, ob die bei­den Haus­halte

derzeit zusammengelegt seien, zwei volle Grundgebühren erhoben worden. Hin­gegen

sei es unzulässig, dem Rekurrenten, der nebenberuflich als selbständiger Taxi­fah­rer

arbeite, für die gleichen Räumlichkeiten eine zusätzliche, wenn auch reduzierte

Grund­gebühr für Gewerbe aufzuerlegen. Eine doppelte Gebührenpflicht für

Mischnutzun­gen werde von der Abfallverordnung nicht ausdrücklich stipuliert

und würde zudem das Ver­hältnismässigkeits‑ und das Äquivalenzprinzip

verletzen. Ein Anspruch auf Rücker­stat­tung der für frühere Jahre zu viel

bezahlten Gewerbe-Grundgebühr stehe dem Rekur­ren­ten jedoch nicht zu, da die

entsprechenden Gebührenverfügungen formell rechtskräftig seien.

III. Gegen den Rekursentscheid erhob die Gemeinde Grüningen am

4.

Februar 1999 Be­schwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der

angefochtene Beschluss sei auf­zu­heben, soweit der Rekurs gutgeheissen worden

sei.

Der Bezirksrat Hinwil beantragte am 11. Februar 1999 die

Abweisung der Be­schwer­de. Mit Beschwerdeantwort vom 19. Februar 1999

verlangte auch B sinngemäss die Bestätigung des angefochtenen Entscheids.

Die

Einzelrichterin zieht in Erwägung:

1.

Nach § 21 lit. b des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in

Verbindung mit § 70 VRG ist eine Gemeinde berechtigt, zur Wahrung der von

ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen Rekurs und Beschwerde zu erheben. Mit

der vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die

Aufhebung einer veranlagten Kehrichtgrundgebühr und verficht damit ohne

weiteres die von § 21 lit. b VRG vorausgesetzten schutzwürdigen

Interessen. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Das Verwaltungsgericht ist im Beschwerdeverfahren auf die

Rechtskontrolle be­schränkt; die Ermessensausübung wird nicht überprüft, es sei

denn, es liege Ermessens­miss­brauch oder ‑überschreitung vor (§ 50

VRG). Demgegenüber steht dem Bezirksrat im Re­kursverfahren auch die

Zweckmässigkeits‑ und Ermessenskontrolle zu (§ 20 Abs. 1 VRG),

wobei sich die Rekursinstanz allerdings bei der Auslegung und Anwendung kom­mu­nalen

Rechts Zurückhaltung aufzuerlegen hat. Sie darf insbesondere nicht eine von der

Ge­meinde im Rahmen der ihr zustehenden Gemeindeautonomie vorgenommene,

sachlich ver­tretbare Anordnung aufheben. Missachtet die Rekursinstanz diese

ihr verfassungsrecht­lich auferlegte Beschränkung, so liegt darin eine durch

das Verwaltungsgericht zu korrigie­ren­de Rechtsverletzung.

3.

a) Im Beschwerdeverfahren ist lediglich die

Kehrichtgrundgebühr für die ge­werb­liche Nutzung, nicht mehr aber diejenige

für die beiden Wohnungen in der fraglichen Lie­genschaft streitig.

b) Kehrichtgebühren dienen der Finanzierung der Kosten für

Bau, Betrieb, Unter­halt, Verzinsung und Abschreibung von Abfallanlagen sowie der

übrigen Kosten der Ab­fall­bewirt­schaftung. Mit dieser Zwecksetzung

kennzeichnen sie sich regelmässig als Be­nut­zungsge­bühren, d.h. als solche

für die Benutzung einer öffentlichen Einrich­tung, und un­terschei­den sie sich

damit von anderen Kausalabga­ben wie etwa der Vorzugslast so­wie von Steuern

(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Ver­waltungs­rechts,

3.

A., Zürich 1998, Rz. 2039 ff.).

Soweit solche Benutzungsgebühren allerdings nach eher

schematischen Gesichts­punk­ten und unabhängig vom Umfang der tatsächlich

beanspruchten öffentlichen Lei­stung im Sinn einer Bereitschaftsgebühr (vgl.

BVR 1994 S. 184 E. 3a) erhoben werden, ge­ra­ten solche Abgaben in

die Nähe sogenannter Kostenanlastungssteuern. Unter diesen Be­griff fallen nach

heutiger Terminologie Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe von

Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen

des Ge­meinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der

Steuerpflichtigen (BGE 124 I 289 E. 3b mit Hinweisen). Der Unterschied

zwischen der einen und der an­de­ren Ab­gabeart liegt letztlich im Verhältnis

zwischen Abgabepflichtigem und öffentlicher Lei­stung. Während die Beziehung

des Abgabepflichtigen zur öffentlichen Einrichtung bei den Bereitschaftsgebühren

derart eng ist, dass die Pflichtigen hier nach der allgemeinen Le­bens­erfahrung

in aller Regel auch als Benützer in Erscheinung treten und als solche die zu­sätzliche

spezielle Benutzungsgebühr zu entrichten haben, ist die Beziehung des Ko­sten­anlastungssteuerpflichtigen

zu den fraglichen Aufwendungen des Gemeinwesens in der Regel weniger eng und

vermag nur deswegen eine Sondersteuerpflicht zu rechtfertigen, weil der

Pflichtige der besagten öffentlichen Leistung dennoch näher steht als die Allge­mein­heit.

Gründet demnach die Bereitschaftsgrundgebühr auf der zumindest potentiellen Be­nutzereigenschaft

des Abgabepflichtigen, so basiert die Kostenanlastungssteuer eher auf einer ir­gend­wie

gearteten sachlichen Differenz zwischen dem Abgabepflichtigen und der Ge­samt­heit

der Steuerpflichtigen im Verhältnis zu bestimmten öffentlichen Auf­wen­dun­gen.

Die­ser Unterschied rechtfertigt es, auch Bereitschaftsgebühren als Kau­sal­ab­ga­ben,

mithin als Benutzungsgebühren, und nicht als Kostenanlastungssteuern zu qua­li­fi­zieren

(vgl. un­ver­öffentlichte E. 2 in VB.95.00082 = RB 1995 Nr. 97,

bestätigt durch das Bundesge­richt mit Entscheid vom 28. Oktober 1996; vgl.

auch Peter Böckli, Indirekte Steu­ern und Len­kungs­steuern, Basel/Stuttgart

1975, S. 52 ff.).

c) Benutzungsgebühren be­dürfen der formellen gesetzlichen

Grundlage. Ihre Be­mes­sung muss sich am Kostendeckungsprinzip orientieren, dem

aus dem Verhält­nismäs­sig­keits­grundsatz abgeleiteten Äquiva­lenzprinzip ge­nügen

sowie dem Willkürverbot und Rechtsgleichheitsge­bot standhalten.

Entsorgungsgebühren haben zudem dem im Um­welt­schutzrecht des Bundes

verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen.

4.

a) Der Bezirksrat ist im angefochtenen Entscheid zu Recht

davon ausgegangen, dass grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche Grundlage

für die Auferlegung einer Keh­richt­grundgebühr für Betriebe in der Gemeinde

Grüningen bestehe.

Auf bun­des­rechtlicher Ebene gründet die streitige

Kehrichtgrundgebühr in Art. 48 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober

1983.

(USG); zu den dort erwähnten "Dienstlei­stun­gen", für die das

Gemeinwesen eine Gebühr er­heben muss, gehört auch die Ab­fall­ent­sorgung

(Ursula Brunner in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1985 ff., Art. 48

N. 16). Im kantonalen Recht ist § 37 des Abfallge­setzes vom 25.

September 1994 (Ab­fallG) massgebend, nach dessen Ab­satz 2 Satz 1

die Gemeinden "nach Volumen oder Ge­wicht bemessene kostendeckende Ge­bühren

wie Sack‑, Marken‑ oder Contai­nerge­büh­ren mit oder ohne

pauschale Grund­ge­bühr" erheben. Die unmittelbare kommunale Grund­lage

der streitbetroffenen Ge­bühr findet sich sodann in den Art. 3.5, 10 und 11.3

der Ab­fall­ver­ord­nung vom 14. Juni 1996 (AVO). Wäh­rend Art. 3.5 AVO mit dem

Grund­satz, dass die Ge­mein­de sämtliche Aufwendungen im Zusammenhang mit

ihrer Ab­fall­be­wirt­schaf­tung mit kostendeckenden und möglichst ver­ursachergerechten

Gebühren deckt, den Ge­gen­stand der Abgabe insgesamt definiert, un­terscheidet

Art. 11 nach Art der Ge­büh­ren, ins­be­son­de­re zwi­schen der volumen‑

oder ge­wichtsabhängigen Gebühr einerseits (Abs. 1) und der pau­scha­len

Grundgebühr (Abs. 3) an­dererseits, welche letztere ins­be­son­dere die Ko­sten

für die Separatsammlungen, Infor­ma­tion, Beratung, Personal und Admi­nistration

so­wie kan­to­na­le Ab­ga­ben deckt. Der Kreis der Abgabepflichtigen wird mit

Art. 10 AVO auf die In­ha­ber bzw. Verursacher der in Art. 2 AVO

näher definierten ver­schiedenen Ab­fall­ar­ten be­schränkt. Die Festlegung der

Hö­he der einzelnen Gebühren so­wie ihre kon­kre­te Aus­ge­stal­tung wird

schliesslich in Art. 12.1 AVO in zulässiger Weise ei­nem Ge­büh­ren­re­gle­ment

des Gemeinderats vorbehalten. Ge­mäss Art. 2 des Ge­büh­ren­re­gle­ments

zur Ab­fall­ver­ord­nung (GebR) beträgt die Grund­ge­bühr für Wohnungen und In­du­strie‑,

Ge­wer­be‑ und Dienstleistungsbetriebe jährlich Fr. 120.‑ und

für Einzelbetriebe, die be­reits ei­ne Haus­halt­grundgebühr in Grüningen be­zah­len,

Fr. 80.‑. Gebührenpflichtig sind ne­ben den Woh­nun­gen alle in

Grüningen tätigen Be­triebe, Dienst­leistungsbetriebe, Selb­stän­dig­er­wer­ben­den

und nebenberuflich Tätigen (mit Haupt­sitz oder Niederlassung, Pro­duk­tion

oder Ver­wal­tung in der Gemeinde).

Der Beschwerdegegner machte in seiner Einsprache sowie im

Rekursverfahren gel­tend, sein nebenberuflich geführter Dienstleistungsbetrieb

sei kein Betrieb im Sinn des Re­gle­ments, er führe keinen Produktions‑

oder Verwaltungsbetrieb. Der Einwand ist unbe­grün­det. Nach Art. 2

Abs. 1 und 2 GebR kommt es grundsätzlich auf die Art des Betriebs

nicht an. Industrie‑, Gewerbe‑ und Dienstleistungsbetriebe fallen

ebenso unter die Gebüh­ren­pflicht wie Einzelbetriebe selbständiger oder

nebenberuflich tätiger Personen in diesen drei Sektoren. Der in Art. 2

Abs. 2 GebR in Klammern gesetzte Hinweis soll entgegen der Auf­fassung des

Beschwerdegegners keineswegs die nebenberuflich im Dienstleistungssek­tor Tätigen

von der Gebühr befreien, sondern bezieht sich offensichtlich auf alle Betriebs­ka­tegorien

und erläutert lediglich, welche Betriebe überhaupt als in Grüningen tätig zu

gel­ten haben. Hierfür braucht es gemäss diesem Hinweis nicht zwingend einen

Sitz oder ei­ne Niederlassung an Ort, sondern es genügt bereits, wenn auch nur

ein Betriebsteil wie et­wa die Produktion oder die Verwaltung an Ort ausgeübt

wird.

Da der Dienstleistungsbetrieb des Beschwerdegegners vorliegend

seinen Sitz in Grü­ningen hat, ist die gesetzliche Grundlage für die ihm

auferlegte reduzierte Kehricht­grund­gebühr klar gegeben.

b) Der Beschwerdegegner sieht in der Gebührenauflage eine

Verletzung des Verur­sa­cherprinzips insofern, als sein Taxibetrieb gar keinen

Abfall verursache.

Das in Art. 2 USG verankerte und mit Art. 10 AVO

zusätzlich festgeschriebene Ver­ursacherprinzip verlangt grundsätzlich nicht

eine ausschliesslich volumen‑ oder ge­wichts­abhängige Verteilung der zur

Beseitigung von Abfällen entstehenden Kosten, da dem Gemeinwesen im diesem

Zusammenhang auch fixe Kosten erwachsen, die nicht pro­por­tional zur

Abfallmenge sind. Aus diesem Grund erachten Lehre und Rechtsprechung es grund­sätzlich

als zulässig, einen Teil der gesamten Entsorgungskosten über eine men­gen­un­abhängige

Grundgebühr zu decken (vgl. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Ent­sorgung

von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebüh­ren,

URP 1999, S. 54 ff.; Andreas Trösch in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,

Art. 31 Rz. 19, 28; RB 1995 Nr. 97, bestätigt durch das

Bundesgericht am 28. Oktober 1996, SOG 1996 Nr. 30).

Demgemäss kommt es für die Erhebung der Kehrichtgrundgebühr

zum vornherein nicht darauf an, ob der konkrete Betrieb des Beschwerdegegners

tatsächlich Abfall verur­sacht oder nicht. Massgebend ist einzig, dass Betriebe

in aller Regel Abfälle verursachen und dass das Gemeinwesen für deren

Entsorgung daher vorerst unabhängig von der effek­tiven Abfallmenge einen

Bereitschaftsdienst zur Verfügung zu stellen hat. Wenn das Ge­mein­wesen die

Verteilung dieser Kosten aus Gründen der Praktikabilität eher pauschal und nach

schematischen Kriterien vornimmt, so liegt darin noch kein Widerspruch zum Ver­ur­sacherprinzip.

Die Beschwerdeführerin weist im übrigen aber auch mit Recht

darauf hin, dass aus den notwendigen Büroarbeiten und dem Fahrzeugunterhalt

eines Taxibetriebs regelmässig Abfall anfalle.

c) Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass eine Abgabe nicht in

einem offensichtli­chen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen

Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Auch dieses

Prinzip schliesst gewisse Pauschalie­run­gen aus Gründen der

Verwaltungsökonomie nicht aus (Häfelin/Müller, Rz. 2054; René A.

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs­band,

Basel 1990, Nr. 110 B VI, S. 340; Huber-Wälchli S. 45 f.).

Nach Auffassung des Bezirksrats verletzt die strittige

Gebührenauflage das Äqui­va­lenzprinzip, weil sie die gleiche Nutzfläche mit

einer zweifachen Kehrichtgrundgebühr be­lege, zum einen für die Wohn‑ und

zum anderen für die betriebliche Nutzung. Mit die­ser Argumentation übersieht

die Vorinstanz allerdings, dass im vorliegenden Fall Anknüp­fungs­punkt für

eine Grundgebühr gemäss AVO nicht etwa die Nutzfläche einer Wohnung oder eines

Betriebs, sondern einzig die Einheit als solche bildet. Inwiefern die

gleichzeitige Be­lastung mit einer Kehrichtgrundgebühr für die Wohn‑ wie

für die betriebliche Nutzung dem Äquivalenzprinzip widersprechen sollte, ist

bei dieser Anknüpfung nicht ersichtlich. Der aus solchen Mischnutzungen

resultierende potentielle Kehrichtanfall ist im allgemei­nen sicherlich grösser

als derjenige aus blossen Wohnnutzungen. Jedenfalls beeinflusst der Um­stand,

ob ein Einzelbetrieb innerhalb separat ausgeschiedener Betriebsräumlichkeiten

oder voll integriert innerhalb einer Wohnung ausgeübt wird, das Potential

betrieblichen Keh­richts grundsätzlich noch nicht.

Es liesse sich jedoch fragen, inwiefern eine dem

Äquivalenzprinzip verpflichtete Keh­richtgrundgebühr beim Anknüpfungspunkt der

Wohnungs‑ oder Betriebseinheit nach zu­sätzlichen Differenzierungen etwa

bezüglich Wohnungs‑, Haushalts‑ oder Be­triebs­grös­se ruft (vgl.

Huber-Wälchli, a.a.O., S. 55 f.). Die Frage kann vorliegend aber

offenblei­ben, da der Rekurrent dies nicht geltend gemacht hat und die

tatsächliche Be­triebs­grös­se im vorlie­genden Fall mit der Reduktion der

Grundgebühr, welche gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. C GebR nur für

Einzelbetriebe in Frage kommt, effektiv Berücksichtigung fand.

Der Beschwerdegegner behauptet schliesslich nicht, dass der

vorliegend über die Keh­richtgrundgebühr finanzierte Anteil der gesamten kommunalen

Abfallentsorgungsko­sten die mutmasslichen Kosten des blossen

Bereitschaftsdienstes übersteige und die Ge­bühr aus diesem Grund

unverhältnismässig sei. Für eine derartige Verletzung des Äquiva­lenz­prinzips

liegen auch keine Anhaltspunkte vor.

d) Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips wurde vorliegend

von keiner Seite gel­tend gemacht. Eine diesbezügliche Prüfung erübrigt sich

daher.

Auch inwiefern mit der strittigen Gebührenerhebung der

Grundsatz der Gleichbe­hand­lung der Gewerbegenossen und das Willkürverbot

verletzt wären, hat der Beschwer­de­gegner im Rekursverfahren weder substanziiert

dargetan, noch ist es ersichtlich.

Entspricht demgemäss die veranlagte Kehrichtgrundgebühr in

allen Teilen den ab­ga­berechtlichen Grundsätzen, so bestand für den Bezirksrat

Hinwil kein Anlass, die kom­mu­nale Gebührenauflage aufzuheben. Der

vorinstanzliche Entscheid ist daher insoweit auf­zuheben; die

Gebührenfestsetzung der Gemeinde Grüningen ist wiederherzustellen.

5.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens hat der

Beschwerdegegner die Kosten des Rekurs‑ und Beschwerdeverfahrens

vollumfänglich zu übernehmen.

Demgemäss

entscheidet die Einzelrichterin:

1.

In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des

Bezirksrats Hinwil vom 11. No­vember 1998 insoweit aufgehoben, als der Rekurs

gutgeheissen wurde. Dem­ge­mäss wird die angefochtene Gebührenfestsetzung der

Gemeinde Grüningen vom 25. Au­gust 1998 vollumfänglich wiederhergestellt.

2.

Die Kosten des Rekursverfahrens werden dem

Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.‑‑; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.‑‑ Zustellungskosten,

Fr. 560.‑‑ Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

5.

Mitteilung an …