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Entscheid

VB.1999.00135

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00135

21. Januar 2000Deutsch41 min

(URT.2000.5382)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Baudirektion legte mit Verfügung Nr. 1305 vom

7. November 1995 den Grenz­verlauf des national bedeutsamen Flachmoors

"Robenhauserriet/Pfäffikersee" (Ob­jekt Nr. 2212) im Bereich des

Quartierplangebiets Robenhausen entlang dem Aabachzulauf (öffentliches Gewässer

Nr. 5g) vor den Grundstücken Kat.Nrn. 5613 und 5614 auf einer Länge von

70 m fest.

Mit Verfügung Nr. 1175 vom 27. August 1996 legte die

Baudirektion sodann den Grenzverlauf der Moorlandschaft von nationaler

Bedeutung Pfäffikersee (Objekt Nr. 5) im erwähnten Abschnitt von 70 m

Länge sowie zusätzlich entlang der an den Aabach angren­zenden Freihaltezone

fest.

Schliesslich setzte die Baudirektion mit Verfügung

Nr. 963 vom 27. August 1997 die Grenze des erwähnten Flachmoors Objekt

Nr. 2212 zusätzlich unter anderem entlang der Grundstücke Kat.Nrn. 4474,

4475, 65 und 66 sowie die Grenze der erwähnten Moor­landschaft Objekt

Nr. 5 zwischen dem Gebiet Hell sowie der Seegräbnerstrasse im Gebiet Zil

fest.

Erwägungen

II. Gegen die Verfügung der Baudirektion (fortan: BDV)

1305/1995 erhoben der WWF Schweiz, der WWF Zürich und X. Y.-Z. innert

Frist gemeinsam Rekurs an den Re­gierungsrat. Gegen BDV 1175/1996 sowie BDV

963/1997 erhoben der WWF Schweiz, der WWF Zürich, der Schweizer Vogelschutz und

der Zürcher Vogel­schutz ebenfalls jeweils innert Frist gemeinsame Rekurse an

den Regierungsrat. Dieser vereinigte mit Beschluss Nr. 512 vom 17. März

1999.

die Rechtsmittel und wies sie alle ab.

III. Der WWF Schweiz, der WWF Zürich, der Schweizer

Vogelschutz und der Zür­cher Vogelschutz haben gegen den Rekursentscheid am 26.

April 1999 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen die

Aufhebung des angefochtenen Entscheids, soweit damit ihre Rekursanträge

abgewiesen und ihnen Kosten auferlegt wurden, sowie die Aufhebung der drei

Verfügungen der Baudirektion. Weiter beantragen sie die Rückwei­sung der

Angelegenheit zur Einholung der erforderlichen Fachgutachten und zu neuer Ent­scheidung

durch die Baudirektion, eventuell eine Neubeurteilung durch das Verwaltungs­gericht;

alles unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen.

Der Gemeinderat Wetzikon, der Regierungsrat und die

Baugenossenschaft A. be­an­tragen mit Eingaben vom 19. Mai 1999, 22. Juni

1999.

und 15. Juli 1999 die Abwei­sung der Beschwerde, unter Kosten‑ und

Entschädigungsfolge. Die Baudirektion verzich­tete auf separate Stellungnahme.

IV. Mit Präsidialverfügung vom 1. Juni 1999 wurden die

Erbengemeinschaft F., K. und N. L.-M. sowie die

Erbengemeinschaft O. entspre­chend ihrem Gesuch vom 28. Mai 1999 als

Mitbeteiligte in das Verfahren beigeladen und wurde ihnen Frist zur Vernehm­las­sung

angesetzt. Die Mitbeteiligten beantragten am 29. Ju­li 1999 die Abweisung der

Be­schwer­de, soweit darauf einzutreten sei; unter Entschädi­gungsfolge.

Mit Verfügung vom 7. Juli 1999 nahm der

Abteilungspräsident Kenntnis vom Aus­scheiden des Konkursamts Wetzikon aus dem

Verfahren, lud an dessen Stelle die Bauge­nossenschaft W. als

Mitbeteiligte in das Verfahren bei und setzte auch ihr Frist für eine

allfällige Vernehmlassung. Die Mitbeteiligte beantragte am 2. August 1999

ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten‑ und

Entschädigungsfolgen.

V. Mit Präsidialverfügung vom 21. September 1999 wurde der

Baudirektion aufge­geben, dem Gericht das Beschlussprotokoll zwischen dem Bund

und dem Kanton Zürich vom 18./28. Januar 1993 betreffend die südliche

Begrenzung der Moorlandschaft Pfäffi­kersee einschliesslich allfälliger

Unterlagen, welche die Tragweite dieses Protokolls zu erhel­len vermögen,

einzureichen, ebenso die Umschreibung der Moorlandschaft Nr. 5 ge­mäss der

Verordnung vom 1. Mai 1996 über den Schutz von Moorlandschaften von be­sonderer

Schönheit und von nationaler Bedeutung (Moorlandschaftsverordnung, MLV;

SR 451.35) und des Flachmoors Nr. 2212 gemäss der Verordnung vom

7.

September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung

(Flachmoorverordnung, FMV; SR 451.33). Trotz schriftlich und zusätzlich

mündlich erstreckter Frist kam die Baudirek­tion dieser Aufforderung nur

unvollständig nach. Hingegen gelang es dem Vertreter der privaten

Beschwerdegegnerin, die Korrespondenz, welche die Tragweite der Vereinbarung

vom 18./28. Januar 1993 erhellt, zu den Akten zu geben.

VI. Das Verwaltungsgericht nahm am 12. Januar 2000 einen

Augenschein im Ge­lände mit anschliessender Schlussverhandlung vor. Dabei

erhielten die Beschwerdeführer auch Gelegenheit, sich zur Vereinbarung vom

18.

/28. Januar 1993 und den damit zusam­menhängenden Akten zu äussern.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist aufgrund von § 41 des

Verwaltungsrechtspflege­gesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur

Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des

Natur‑ und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet dessen, ob sie

durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind (RB 1985

Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ 1985

Nr. 44; RB 1986 Nr. 14). An die­ser Praxis ist auch nach der

VRG-Revision vom 8. Juni 1997 fest­zuhalten.

b) Die Legitimation der Beschwerdeführer ergibt sich ohne

weiteres aus Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966

über den Natur‑ und Heimatschutz (NHG; SR 451) sowie aus § 338a

Abs. 2 des Planungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG). Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen

Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Angefochten sind drei Feststellungsverfügungen über die

Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem Schutzobjekt gemäss Art. 3

Abs. 3 FMV bzw. MLV. Da die Verfü­gungen Objekte betreffen, denen über den

Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zu­kommt ‑ die Schutzobjekte

sind von nationaler Bedeutung ‑, ist die Baudirektion für den Erlass

zuständig (§ 211 PBG). Der Regierungsrat prüft die Verfügungen als

Rekursinstanz gemäss § 20 VRG auf Rechtmässigkeit und Angemessen­heit.

Dabei hat er die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Ermessens‑ und

Beurteilungsspielräume der Verwaltung zu be­rück­sichtigen. ‑ Die

Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf die Rechtskon­trolle be­schränkt.

Es darf den angefochtenen Rekursentscheid des Regierungsrats nur um­stossen,

wenn er mit einem Rechtsmangel behaftet ist (§ 50 Abs. 1 und 2

VRG) oder auf einer ungenügenden Fest­stellung des rechtserheblichen

Sachverhalts beruht (§ 51 VRG). Die Voraussetzungen von § 50

Abs. 3 VRG für eine Ermessenskontrolle sind vorliegend nicht gegeben.

Der Sache nach betreffen die Verfügungen BDV 1305/1995 und

(zum Teil) BDV 963/1997 die Abgrenzung des Flachmoors, BDV 1175/1996 und (zum

Teil) BDV 963/1997 die Abgrenzung der Moorlandschaft. Die nachfolgende

Begründung wird, nach Behandlung der formellen Rügen, entsprechend diesen

Sachfragen gegliedert.

3.

In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer das

mangelhafte Anhörungs­verfahren. Zudem rügen sie, dass kein Gutachten der

Eidgenössischen Natur‑ und Heimat­schutzkommission (ENHK) eingeholt

worden sei.

a) Art. 23b NHG regelt Begriff und Abgrenzung der

Moorlandschaften von beson­derer Schönheit und nationaler Bedeutung. Zuständig

für die Bezeichnung ist in erster Li­nie der Bundesrat (Abs. 3). Gestützt

auf Art. 23c Abs. 2 NHG sieht Art. 3 Abs. 1 MLV vor, dass

die Kantone den genauen Grenzverlauf der Objekte festlegen. Dabei haben sie

unter anderem die nach Art. 12 Abs. 2 NHG beschwerdeberechtigten Organisationen

anzuhören (Art. 3 Abs. 1 lit. e MLV). Art. 3 Abs. 1

FMV wie auch Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über

den Schutz der Hoch‑ und Übergangsmoore von nationaler Bedeu­tung

(Hochmoorverordnung, HMV; SR 451.32) enthalten demgegenüber keine

ausdrückli­che Verpflichtung zur Anhörung der Organisationen. Dessen ungeachtet

ist es sachgerecht, Art. 3 Abs. 1 MLV sinngemäss auch auf die genaue

Abgrenzung der Moorbiotope anzu­wenden (Bernhard Waldmann, Der Schutz von

Mooren und Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 202).

Vor Erlass von BDV 963/1997 wurde ein entsprechendes

Einwendungsverfahren durchgeführt, bei den früheren Verfügungen ist es

unterblieben. Zu Recht wird von keiner Seite geltend gemacht, die Unterlassung

der Anhörung könne damit begründet werden, dass es vorliegend nur um ein

örtlich beschränktes Feststellungsverfahren gemäss Art. 3 Abs. 3 MLV

gehe. Angesichts der präjudiziellen Bedeutung dieses Feststellungsverfahrens

für die endgültige Objektabgrenzung besteht kein Anlass, von der

Anhörungsanforderung gemäss Abs. 1 abzurücken. Im angefochtenen Entscheid

wird hingegen ausgeführt, es habe im Ermessen der Baudirektion gestanden, ob

und wie sie die Anhörung gemäss Art. 3 Abs. 1 MLV durchführen wollte,

weil die streitbetroffenen Verfügungen mit Rekurs an­fechtbar gewesen seien.

Diese Auffassung ist verfehlt. Der Regierungsrat beruft sich auf das

Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG;

SR 172.021). Dieses Gesetz ist indessen vorliegend gar nicht anwendbar

(vgl. Art. 1 VwVG). Wäre es anwendbar, so würde sich aus Art. 30 VwVG

nicht die vom Regierungs­rat gezogene Konsequenz ergeben, weil eine Anhörung im

Sinn von Art. 3 Abs. 1 lit. e MLV vor dem Entscheid der

erstinstanzlich zuständigen Behörde zu erfolgen hat, mithin bevor Einsprache

erhoben werden könnte. Entsprechend ist die vorgängige Anhörung nicht mit der

Möglichkeit zur Einsprache zu verwechseln und kann sie auch nicht der Anfech­tungsmöglichkeit

durch Rekurs oder Beschwerde gleichgesetzt werden. Sinn von Art. 3

Abs. 1 MLV ist es vielmehr, den Betroffenen einschliesslich der

Organisationen vor dem Entscheid das rechtliche Gehör zu gewähren. Soweit die

Organisationen nicht vorgängig angehört wurden, liegt daher ein

Verfahrensmangel vor.

Das kann im konkreten Fall allerdings aus verschiedenen

Gründen nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zu einer

Rückweisung führen: Die MLV ist erst am 1. Juli 1996 in Kraft getreten,

also nach Erlass von BDV 1305/1995 und zu einem Zeitpunkt, an welchem BDV

1175/1996 das Vorbereitungsstadium klarerweise hinter sich gelassen hatte. Die

Inventare der Moorlandschaften und Moorbiotope lassen sich als All­gemeinverfügungen

qualifizieren, die allerdings materiell Sachpläne im Sinn von Art. 13 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) darstellen (Waldmann,

S. 149; Karl Ludwig Fahrländer in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18a

Rz. 11; Al­fred Kölz, Rechtsfragen des Moorschutzes ‑ am Beispiel

des Stauseeprojektes "Grimsel West", URP 1996, S. 171 ff.,

S. 186 und 192 f.). Vor dem Erlass von Allgemeinverfügun­gen besteht ‑ vorbehältlich

einer ausdrücklichen, hier erst mit der MLV geschaffenen Re­gelung ‑

kein allgemeiner Gehörsanspruch (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 8 N. 4). ‑ Die interessierten

Organisationen hatten sodann die Möglichkeit, ihre Anliegen im Rekursverfahren

einzubringen, was bis zu einem gewissen Grad eine Heilung des Ver­fahrensmangels

ermöglicht (zur Heilung von Gehörsverweigerungen, auch zur damit ver­bundenen

Problematik, siehe ausführlich Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48 ff.). ‑

Nicht über­sehen werden kann schliesslich die Vorgeschichte der angefochtenen

Verfügungen. Die hier fragliche Abgrenzung beruht auf Entscheiden, welche die

Behörden im Wesentlichen bereits anlässlich des Verfahrens zur Abgrenzung der

Moorlandschaft Pfäffikersee durch den Bundesrat getroffen haben. Anderseits war

die Position der Organisationen aufgrund ihrer früheren Interventionen

ebenfalls bekannt. Eine Rückweisung zur Nachholung des Anhörungsverfahrens käme

unter diesen Umständen einem leeren Formalismus gleich, der sich angesichts des

Interesses der betroffenen Grundeigentümer, endlich Klarheit über den rechtlichen

Status ihres Landes zu erhalten, nicht rechtfertigen lies­se.

b) Gemäss Art. 7 NHG hat die zuständige Stelle

rechtzeitig ein Gutachten der zu­ständigen Kommission gemäss Art. 25

Abs. 1 NHG einzuholen, wenn bei Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt beeinträchtigt

werden könnte, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist (sogenannt

obligatorische Begutachtung). Vorliegend wäre die ENHK zu­stän­dig (vgl.

Art. 23 Abs. 2 und Art. 25 der Verordnung vom 16. Januar 1991

über den Natur‑ und Heimatschutz, NHV; SR 451.1). Die

Beschwerdeführer halten dafür, diese Begut­achtung sei zu Unrecht unterlassen

worden.

aa) Die Begutachtungspflicht gemäss Art. 7 NHG bezieht

sich auf Objekte in In­ventaren im Sinn von Art. 5 NHG. Es ist unsicher,

ob die in den entsprechenden Verord­nungen als Moor‑ bzw.

Moorlandschaftsinventare bezeichneten Verzeichnisse dieser Schutzobjekte als

Inventare im Sinn von Art. 5 NHG anzusehen sind. In der Literatur wird

dies verneint (vgl. Jörg Leimbacher in: Kommentar NHG, Art. 7 Rz. 2;

Fahrländer, Art. 18a Rz. 6; vgl. auch die redaktionellen Bemerkungen

von Peter Keller in URP 1997, S. 220, zu BGr, 26. Juni 1996, URP 1997,

S. 217), währenddem das Bundesgericht es als schwer nachvollziehbar

bezeichnet hat, weshalb das Flachmoorinventar kein Inventar im Sinn von

Art. 5 Abs. 1 NHG sein sollte (BGr, 26. Juni 1996, URP 1997,

S. 217 E. 2e). Unter sachlichen Gesichtspunkten ist in der Tat kaum

zu verstehen, weshalb die Inventare der Moorlandschaften und der Moore

rechtlich anders zu qualifizieren sein sollten als die früheren, gestützt auf

Art. 5 NHG erstellten Inventare. Offenbar liegt der Diskussion in erster

Linie die Frage zugrunde, wie sehr die notorisch überlastete ENHK mit

zusätzlichen Aufgaben belastet werden kann. Wie es sich damit verhält, kann

vorliegend offen bleiben. Soweit das Moorlandschafts‑ bzw. das

Flachmoorinventar zur Diskussion steht, geht es nicht darum, dass bei der

Erfüllung einer Bundesaufgabe ein inventarisiertes Objekt beein­trächtigt

werden könnte, sondern um die Abgrenzung des Inventarobjekts an sich. Dieser

Vorgang kann nicht als Auslöser einer obligatorischen Begutachtung angesehen

werden, sondern geht dieser notwendigerweise voraus. Diese Betrachtungsweise

rechtfertigt sich umso mehr, als einerseits die Kommission gemäss Art. 25

Abs. 1 lit. c NHV bei der Vorbe­reitung und Nachführung der Inventare

von Objekten von nationaler Bedeutung ohnehin mitzuwirken hat und anderseits

die Erstellung der Inventare durch Expertenkommissionen vorbereitet wurde (vgl.

E. 5d).

bb) Der Pfäffikersee und seine Umgebung sind indessen auch im

Anhang der Ver­ordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der

Landschaften und Naturdenk­mäler (VBLN) als Objekt Nr. 1409 aufgeführt.

Der Perimeter dieses Objekts ist im Raum Heid­acher weiter gefasst als jener

des Moorlandschaftsobjekts Nr. 5 gemäss den ange­foch­tenen Verfügungen

der Baudirektion. Die Festlegung der Moorlandschaftsgebiete, auch wenn sie mit

den Instrumenten der Raumplanung erfolgt, ist eine Bundesaufgabe (BGr, 19. Juli

1995, ZWR 1996, S. 88 E. 2; BGr, 29. November 1994, ZBl 97/1996, S. 122

E. 1, je mit Hinweisen; Jean-Baptiste Zufferey in: Kommentar NHG,

Art. 2 Rz. 28). Die Be­gren­zung des Moorlandschaftsperimeters auf

ein kleineres Gebiet als jenes des BLN-Objekts stellt daher eine obligatorisch

durch die ENHK zu begutachtende Massnahme dar, wenn sie geeignet ist, das

BLN-Objekt zu beeinträchtigen. Eine mögliche Beeinträchtigung ist nicht bei

jeder Veränderung im Objekt anzunehmen, sondern dann, wenn die Schutz­ziele des

Ob­jekts betroffen werden, wenn also das berührt wird, was das Schutzobjekt ein­zigartig

oder typisch und damit schützenswert macht (Leimbacher, Art. 7

Rz. 4 f.).

Die Schutzziele für das BLN-Objekt Pfäffikersee werden im

dazugehörigen Ob­jekt­beschrieb nur sehr allgemein umschrieben. Eine Aussage

zur Freihaltung oder Über­bauung im hier interessierenden Bereich lässt sich

nicht gewinnen. Hingegen ist aktenkun­dig, dass die Schutzverordnung

Pfäffikersee vom 2. Dezember 1948 im Heidacher das Bauen (mit Bewilligung

der Baudirektion) zuliess. Die Revision der Verordnung vom 22. Mai 1969 än­derte

daran nichts, und auch die neueste Fassung der Schutzverordnung vom 27. Mai

1999.

behält diese Ordnung bei (vgl. act. 16/6/4.3, 16/6/4.4 und 32/2). Im

Inventar der zu erhaltenden Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler

Bedeutung (KLN) von 1963, dem Vorgänger des BLN, war die Landschaft um den

Pfäffikersee bereits ver­zeichnet; als Schutzziel wurde festgehalten, die

Schutzverordnung Pfäffikersee sei strikte zu vollziehen (vgl. act. 16/6/3).

Daraus lässt sich ableiten, dass die Bauzone im Heidacher nicht als Wi­der­spruch

zu den Zielen des KLN‑ bzw. BLN-Objekts angesehen wurde (vgl. im gleichen

Sinn VGr, 19. Dezember 1995, URP 1996, S. 351, in RB 1995 Nr. 73

nicht publizierte E. 2e). Es besteht kein Anlass, heute eine andere

Sichtweise einzunehmen.

Dass die Abgrenzung der Moorlandschaft mittelbar im hier

interessierenden Rand­bereich des BLN-Objekts das Bauen zulässt, bedeutet nach

dem Gesagten keinen Eingriff ins BLN-Objekt. Die Erteilung allfälliger

Baubewilligungen stellt keine Erfüllung einer Bundesaufgabe dar und löst damit

ebenfalls keine obligatorische Begutachtung aus. Der Vorwurf, die Baudirektion

habe zu Unrecht kein Gutachten der ENHK eingeholt, erweist sich damit als

unberechtigt.

Abgrenzung des Flachmoors Robenhauserried

4.

Die Abgrenzung des eigentlichen Moorgebiets ist

unbestritten. Umstritten ist hingegen die Pflicht bzw. Notwendigkeit, bei

Robenhausen ausserhalb des Moors einen zusätzlichen Streifen Land als

Pufferzone auszuscheiden und dem Schutzgebiet zuzuwei­sen.

a) aa) Gemäss Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) ‑ er ent­spricht Art. 24sexies der

Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/27. Mai 1962 (aBV) ‑ ist der Natur‑

und Heimatschutz (grundsätzlich) Sache der Kantone (Abs. 1). Nach

Abs. 4 dieser Bestimmung hat jedoch der Bund die Gesetzgebungshoheit zum

Schutz der Tier‑ und Pflan­zenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume,

d.h. betreffend Arten‑ und Bio­top­schutz (vgl. Thomas Fleiner-Gerster

in: Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern 1989, Art. 24sexies

Rz. 28 f.). Gestützt hierauf bestimmt Art. 18a NHG, dass der

Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Be­deutung

bezeichnet, deren Lage be­stimmt und die Schutzziele festlegt (Abs. 1).

Die Kan­tone ordnen den Schutz und den Un­terhalt der Biotope von nationaler

Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für

ihre Durchführung (Abs. 2). Überdies sind Moore und Moor­landschaften von

besonderer Schönheit und von gesamtschweizerischer Bedeutung gemäss

Art. 78 Abs. 5 BV zwingend geschützt (Satz 1). Diese Bestimmung,

die inhaltlich mit Art. 24sexies Abs. 5 aBV übereinstimmt,

stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine direkt anwendbare bundesrechtliche

Bestim­mung dar (BGE 124 II 19 E. 3b S. 24, 118 Ib 11 E. 2e;

BGr, 17. Dezember 1992, ZBl 94/1993, S. 522 E. 2a).

bb) Gestützt auf Art. 18a NHG und Art. 24sexies

Abs. 5 aBV hat der Bundesrat ver­schiedene Schutzverordnungen erlassen,

darunter die Flachmoorverordnung. Diese sieht in Art. 1 und 2 vor,

dass die Flachmoore von nationaler Bedeutung in einem Bundesinventar erfasst

und in einer gesonderten Publikation näher umschrieben werden. Gemäss

Art. 3 FMV haben die Kantone den genauen Grenzverlauf festzulegen und

ökologisch ausrei­chen­de Pufferzonen auszuscheiden. Kraft Art. 4 FMV sind

die Schutzobjekte ungeschmä­lert zu erhalten; in gestörten Moorbereichen soll

die Regeneration, soweit es sinnvoll ist, gefördert werden. Für Hochmoore gilt

entsprechend der HMV eine gleichartige Regelung. Eine bundesrechtliche Pflicht

zur Aus­scheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen ge­genüber Biotopen ‑ auch

solchen von regionaler oder lokaler Bedeutung ‑ ergibt sich auch aus

Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV (Hans Maurer in: Kommentar NHG,

Art. 18b Rz. 18).

Zwar steht den Kantonen bei der Abgrenzung vor allem der

Pufferzonen ein gewis­ser Beurteilungsspielraum zur Berücksichtigung der

örtlichen Verhältnisse zu. Anderseits sind sie bundesrechtlich verpflichtet,

für einen ausreichenden Biotopschutz zu sorgen und dabei die Vorgaben der

einschlägigen Bundesverordnungen einzuhalten (BGE 124 II 19 E. 3 mit

ausführlicher Begründung; vgl. auch Fahrländer, Art. 18a Rz. 38 und

15). Das Bun­desamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat eine Wegleitung

zur Ermitt­lung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope mit

dem Titel Pufferzo­nen-Schlüssel herausgegeben (2. Auflage 1997; im

Folgenden als Schlüssel zitiert). Das BUWAL betrachtet den Schlüssel als

verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Aus­scheidung von ökologisch

ausreichenden Pufferzonen (Schlüssel, S. 7). Für die Ge­richte ist der

Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist er aufgrund des darin zum

Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachgemässen und

rechtsgleichen Voll­zug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher in

der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Schlüssels wesentlich

abzuweichen (vgl. Kölz/Boss­hart/ Röhl, § 50 N. 65).

cc) Pufferzonen sollen Moorbiotope (oder andere schützenswerte

Lebensräume) vor der Gefährdung durch umgebende Nutzungen und die davon

ausgehenden Belastungen be­wahren (Fahrländer, Art. 18a Rz. 42).

Namentlich sollen sie die Beeinträchtigung oder Zer­störung der an nährstoffarme

Verhältnisse angepassten Moorvegetation durch Ein­schwem­men von Nährstoffen

aus angrenzendem Kulturland verhindern (BGr, 12. April 1996, URP 1996,

S. 650 E. 5). Eine auf diese Funktion beschränkte Pufferzone wird als

Nährstoff-Puf­fer­zone bezeichnet. Pufferzo­nen erfüllen weitere Funktionen,

z.B. den Schutz vor hydro­lo­gi­schen Beeinträchtigungen (vgl. Schlüssel,

S. 11 und 17). Eine ökologisch ausreichende Pufferzone hat allen

Gefährdungen, denen durch eine Pufferzone begegnet werden kann, Rechnung zu

tragen (BGE 124 II 19 E. 3a; Schlüssel, S. 19).

Der Schlüssel enthält eine einfach zu handhabende Anleitung

für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20 ff.). Danach ist als

erstes zu untersuchen, ob eine Nähr­stoff-Pufferzone überhaupt nötig ist oder

ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein wirkungsvoller Schutz gegen

Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu, so ist die minimale Breite

der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben Kriterien, denen sieben Ar­beitsschritte

entsprechen, festzulegen. Die Kriterien sind:

- Empfindlichkeit der Moorvegetation gegen

Nährstoffzufuhr,

- vorhandener Schutz des Moorbiotops, z.B.

durch Hecken oder Strassen,

- aktuelle Nutzung der an das Moorbiotop

angrenzenden Flächen,

- Neigung der an das Moorbiotop angrenzenden

Flächen,

- Boden-Durchlässigkeit in den an das

Moorbiotop angrenzenden Flächen,

- Boden-Wasserhaushalt in den an das Moorbiotop

angrenzenden Flächen,

- Neigung des Moorbiotops.

dd) Gemäss Art. 18b Abs. 2 NHG sorgen die Kantone in

intensiv genutzten Gebie­ten inner‑ und ausserhalb von Siedlungen für

ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit

anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation. Pufferzonen sind nicht

dasselbe wie Ausgleichsmassnahmen; rechtlich gesehen unterschei­den sie sich

davon sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen wie der Folgen (vgl. Fahrlän­der,

Art. 18a Rz. 48). Vorliegend ist zu beurteilen, ob die Vorinstanzen

eine Pflicht zur Aus­scheidung von Pufferzonen verneinen durften.

b) Der Regierungsrat lehnt die Ausscheidung einer Pufferzone

gemäss dem ange­fochtenen Entscheid (E. 6 und 7) und der

Beschwerdevernehmlassung im Wesentlichen deshalb ab, weil das betroffene Gebiet

bereits weitgehend überbaut sei und sich dem Schutz­ziel einer Pufferzone nicht

unterordnen lasse. Soweit die Grundstücke unüberbaut seien, würden die

Grundeigentümer in ihren Rechten stark beschnitten. Angesichts der realen

Nutzungsverhältnisse könnten die mit einer Pufferzone verbundenen Verbote nicht

durchgesetzt werden.

aa) Von vornherein unbehelflich ist die Erwägung,

Ausgleichsmassnahmen gemäss Art. 18b Abs. 2 NHG dürften keine zu

einschränkenden Wirkungen für die Grundeigentü­mer haben, da es vorliegend

nicht um die Anwendung dieser Bestimmung, sondern um die Festlegung einer

ausreichenden Pufferzone geht.

bb) Während des Rekursverfahrens gegen BDV 1305/1995 hat die

Fachstelle Na­turschutz die erforderliche Pufferzonenbreite (teilweise)

ermittelt (act. 16/2/11.6). Gemäss dem entsprechend dem Schlüssel ausgefüllten

Berechnungsblatt (vom 20. März 1996) be­läuft sich die minimale Breite des als Nährstoff-Pufferzone

benötigten Kulturlandstreifens auf 25-40 m. Dabei wird erwähnt, dass der

Aabachzulauf, der das Moor begrenzt, keinen Schutz vor indirekter Düngung

bietet. In der Stellungnahme vom 22. März 1996 zum Be­rechnungsblatt führt die

Fachstelle Naturschutz aus, dass im Ried zu eutrophe Verhältnisse vorliegen und

eine Verbesserung dringend anzustreben ist. Die minimale Breite von 25 m

ergebe sich "bei ausschliesslich positiven Voraussetzungen". Bei

entsprechender Gestal­tung sei indes eine Reduktion der Nährstoff-Pufferzone

auf 15 m vertretbar. Weiter wird ausgeführt, die hydrologische

Pufferzone müsse mittels Bodensondierungen ermittelt wer­den. Damit die

Pufferzone faunistisch wirksam werde, müsse am Südrand der Pufferzone

eine Hecke gepflanzt und der Bereich zwischen Hecke und Wassergraben von

Störungen freigehalten werden.

Weshalb eine Reduktion der Minimalbreite der Pufferzone auf

15.

m vertretbar sein sollte, ist mangels hinreichender Begründung nicht

nachvollziehbar. Die Massnahmen, die in diesem Zusammenhang genannt werden

(Abtrag von Oberboden, Magerwiese, Hecke am Südrand) dürften ohnehin nötig

sein, um die dringenden Verbesserungen zu erreichen, die der Bericht erwähnt.

So setzt schon eine faunistische Pufferwirkung die Hecke und ei­nen ungestörten

Bereich zwischen dieser und dem Wassergraben voraus. Selbst wenn aber eine

Pufferbreite von 15 m von der Dimensionierung her ausreichen sollte, so

genügt die von der Baudirektion mit BDV 1305/1995 verfügte Massnahme (nämlich

ein Bauabstand von 15 m) nicht, da sie keine Auflagen über Gestaltung und

Nutzung enthält. Anlässlich des Augenscheins wurde erwähnt, dass auf Parzelle

Kat.Nr. 5614 früher offenbar Schutt und dergleichen abgelagert wurde. Dies

rechtfertigt den Verzicht auf eine Pufferzone nicht. Massgeblich ist allein,

dass ausgehend von den heutigen Gegebenheiten die gesetzlich vor­geschriebenen

Schutzmassnahmen getroffen werden müssen.

Weiter ist es unzulässig, die Ermittlung der hydrologischen

Situation und der dar­aus zu ziehenden Konsequenzen in das kommunale

Quartierplanverfahren zu verschieben. Zwar mag es unter Umständen angehen, auf

die Abgrenzung einer definitiven hydrologi­schen Pufferzone zu verzichten und

erst später einzelfallweise bei Projekten, die den Land­schaftswasserhaushalt

innerhalb des hydrologischen Einzugsgebiets tangieren können, ein

hydrologisches Gutachten erstellen zu lassen (vgl. Schlüssel, S. 17).

Dieses Vorgehen dürfte vor allem dort sinnvoll sein, wo bauliche Massnahmen im

Sinn von Art. 23d Abs. 2 NHG in Frage stehen. Hingegen erweist es

sich dort, wo ein Gebiet aus dem Schutzperi­meter herausgenommen und als

Bauzone freigegeben werden soll, schon aus Gründen der Zuständigkeit als

ungeeignet. Die Frage, ob und in welchem Umfang unterirdische Bauten und

Anlagen im mutmasslichen Pufferzonengebiet zulässig sind, muss im Rahmen der Aus­scheidung

der Pufferzonen geklärt werden. Es ist Sache der Baudirektion, dabei die

erforderlichen Massnahmen hinreichend konkret anzuordnen; eine Delegation

dieser Auf­gabe an die Gemeinden ist entgegen der am Augenschein geäusserten

Auffassung der Bau­direktion unzulässig (§ 211 Abs. 1 PBG; vgl. BGE

124.

II 19 E. 3a S. 23).

cc) Das Argument, dass die Pufferzone Bauland betreffe und die

bauliche Nutzung einschränke, rechtfertigt den Verzicht auf eine Pufferzone

nicht. Die Kantone sind ver­pflich­tet, sämtliche Pläne, welche die zulässige

Nutzung des Bodens im Sinn der Raum­planungsgesetzgebung regeln, mit der

moorschutzrechtlichen Nutzungsordnung in Über­einstimmung zu bringen

(Art. 5 Abs. 2 lit. a MLV und FMV, ebenso Art. 5

Abs. 1 lit. a HMV; vgl. Waldmann, S. 180 ff., mit Hinweisen,

auch zum Folgenden). Die im angefoch­tenen Entscheid vertretene Auffassung, die

Abgrenzung von Mooren und Moorlandschaf­ten habe die bestehende kommunale

Nutzungsplanung zu beachten bzw. gehe dieser nach, sofern die Nutzungsplanung

im Übrigen dem RPG genüge, ist daher unhaltbar. Die raum­planungsrechtlichen

Grundsätze stehen einer moorschutzbedingten Planänderung nicht ent­gegen. Der

Erlass der Moorschutzbestimmung von Art. 24sexies Abs. 5

aBV bzw. Art. 78 Abs. 5 BV bedeutet eine wesentliche Veränderung der

Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG überall dort, wo bisher

unzureichend geschützte Moore und Moorlandschaften vorkommen, die den Kriterien

der Verfassung und des NHG entsprechen (Florian Wild, Gegenstand und Vollzug

des Biotopschutzes nach NHG, URP 1999, S. 765 ff., 777 f.). Bund und

Kantone haben mit Art. 24sexies Abs. 5 aBV (bzw.

Art. 78 Abs. 5 BV) sowie Art. 18a und 18b NHG einen zwingenden

Auftrag erhalten, Moorbiotope und Moorland­schaften zu schützen (BGE 120 Ib 27

E. 2c/aa S. 31), und zwar namentlich anlässlich der Anpassung ihrer

Nutzungspläne (BGr, 19. Juli 1995, ZWR 1996, S. 88 E. 2b). Die Situa­tion

bei Moorbiotopen (und Moorlandschaften) unterscheidet sich insofern von jener

bei der Ausscheidung anderer Biotope, als deren Schutz selbst dort, wo es sich

um Biotope von nationaler Bedeutung handelt, gemäss Art. 18 ff. NHG zwar

einen verbindlichen bundes­rechtlichen Auftrag an die Kantone darstellt,

Art. 18 NHG aber keinen unmittelbaren Schutz bewirkt (BGE 118 Ib 485

E. 3a/b, auch zum Folgenden). Daher verfügen die Kan­tone beim

Biotopschutz, der nicht Moore betrifft, über Ermessensspielräume, die sie in Ab­wägung

aller massgeblichen Interessen wahrzunehmen haben. Die Feststellung des Bun­des­gerichts,

dass auch die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG erfüllt sein müs­sen,

soweit die Unterschutzstellung von Biotopen die Änderung geltender

Nutzungspläne er­for­dert (BGE 118 Ib 485 E. 3c S. 490), wurde in

diesem Zusammenhang getroffen. Auf den Schutz von Mooren und Moorlandschaften

von besonderer Schönheit und nationaler Be­deu­tung kann sie nicht übertragen

werden.

Es kann im Übrigen keine Rede davon sein, dass das mit der

Zonenplanrevision vom 6. Februar 1986 festgesetzte Baugebiet als

definitives Bauland anzusehen sei, welches unter keinen Umständen wieder

ausgezont werden kann. Aus BGE 121 II 417 E. 3e ergibt sich nichts

anderes; diese Erwägung befasst sich nur mit dem Gegensatz zwischen vorläu­figer

Bauzone in Form von weitgehend überbautem Gebiet im Sinn von Art. 36

Abs. 3 RPG und definitiver Bauzone, die erst durch eine RPG-konforme

Nutzungsplanung ge­schaf­fen werden kann. Hingegen hat das Bundesgericht

vielfach darauf hingewiesen, dass kein Grundeigentümer Anspruch darauf hat,

dass sein Land unter allen Umständen einge­zont bleibt (BGE 120 Ia 227

E. 2b, mit Hinweisen).

dd) Nicht zu verkennen ist, dass die Festlegung und

Durchsetzung einer Pufferzone im überbauten Gebiet mit praktischen

Schwierigkeiten verbunden sein kann. Das rechtfer­tigt aber keineswegs den

völligen Verzicht auf eine Pufferzone, sowenig übrigens wie im

Landwirtschaftsgebiet. Im Baugebiet wird ein gewisser Pragmatismus unerlässlich

sein; Vor­schriften über Düngebeschränkungen oder ‑verbote, den Verzicht

auf die Anlage von gedüngten Pflanzgärten unmittelbar beim Moor, das Aufstellen

von Kompostbehältern etc. sind aber auch in den Privatgärten möglich, wenn

nicht, was vorzuziehen wäre, mit den Grundeigentümern eine Vereinbarung über

die Bewirtschaftung bzw. Pflege des Um­schwungs abgeschlossen werden kann

(Art. 18c in Verbindung mit Art. 23a NHG).

c) Der Verzicht auf die Festlegung einer Pufferzone ist daher

offensichtlich rechts­widrig. Die Festlegung kann mangels Grundlagen nicht vom

Verwaltungsgericht vorge­nom­men werden. Die Angelegenheit ist in diesem Punkt

zur Vornahme der erforderlichen Abklärungen und zu neuer Verfügung an die

Baudirektion zurückzuweisen. Soweit das Moor Hochmoorcharakter aufweist, wird

dessen Schutzbedürfnis selbstverständlich eben­falls Rechnung zu tragen sein.

Abgrenzung der Moorlandschaft

5.

a) Nach Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und

Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung zwingend

und direkt geschützt (vgl. E. 4a/aa). Art. 78 Abs. 5 BV stellt

damit eine unmittelbar anwendbare verfassungsrechtliche Nut­zungsordnung auf

(Waldmann, S. 93 f.).

Wie erwähnt (E. 4b/cc), verkennt der angefochtene

Entscheid die Tragweite des Moorschutzartikels, wenn er sinngemäss

verschiedentlich argumentiert, die Abgrenzung der Moorlandschaft habe sich an

den rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen zu orientie­ren. Für

Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung hat der

Verfassungsgeber die Interessenabwägung abschliessend vorgenommen. Sie sind

daher jeglicher weiteren raumplanerischen Interessenabwägung entzogen

(Waldmann, S. 94; Zuf­ferey, 2. Kap. Rz. 86 f., 96; Kölz,

S. 189 f.). Der Grundsatz der Einheit der Verfassung steht dieser

Auslegung nicht entgegen. Soweit Art. 78 Abs. 5 BV zu

Eigentumsbeschrän­kungen führt, ist dies hinzunehmen, denn Art. 78

Abs. 5 BV ist als Spezialregelung aufzu­fassen, welche das durch

Art. 26 BV garantierte Eigentum näher umschreibt. Damit geht er als lex

specialis, und nicht etwa aufgrund der lex-posterior-Regel, der

Eigentumsgarantie vor (Bundesamt für Justiz, Gutachten vom 30. Oktober 1996 zur

Aufnahme der Moorland­schaft Grimsel in Inventar der Moorlandschaften von

besonderer Schönheit und von natio­naler Bedeutung, URP 1997, S. 66 ff.,

insbesondere S. 67 f.).

b) Das Vorgehen für die Abgrenzung der Moorlandschaften von

besonderer Schön­heit und von gesamtschweizerischer Bedeutung wird zunächst

durch Art. 23b Abs. 3 NHG festgelegt. Danach bezeichnet der Bundesrat

die schützenswerten Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von

nationaler Bedeutung, und er bestimmt ihre Lage. Er arbei­tet dabei eng mit den

Kantonen zusammen, welche ihrerseits die betroffenen Grundeigen­tümer anhören.

Von Bedeutung ist auch Art. 23c Abs. 2 NHG, wonach die Kantone für

die Konkretisierung und Durchsetzung der Schutzziele sorgen. Auf dieser

gesetzlichen Grund­la­ge schreibt Art. 3 Abs. 1 FMV, HMV und MLV vor,

dass die Kantone den ge­nauen Grenz­verlauf der vom Bundesrat bezeichneten

Schutzobjekte festlegen.

Wie ausgeführt (E. 3a), stellt die Aufnahme der

Schutzobjekte in ein Inventar eine Allgemeinverfügung dar. Soweit die planliche

Abgrenzung gemäss Art. 3 Abs. 3 FMV bzw. MLV vorgenommen wird, ohne

dass gleichzeitig Schutzmassnahmen angeordnet wer­den, gilt dafür dieselbe

Qualifikation. Soweit eine eigentliche Nutzungsordnung aufge­stellt wird, liegt

der Form nach ein Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 ff. und 33 Abs. 2

RPG vor. So oder so kann die kantonale Anordnung, weil sie inhaltlich fast

vollständig vom Bundesnaturschutzrecht geregelt wird, trotz Art. 34 Abs. 3

RPG letztinstanzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht

angefochten werden (BGr, 29. No­vember 1994, ZBl 97/1996, S. 122

E. 1a).

Die Abgrenzung des Schutzobjekts in der jeweiligen bundesrätlichen

Verordnung (MLV, HMV, FMV), auf welcher die kantonale Anordnung beruht,

unterliegt grundsätz­lich der akzessorischen Prüfung durch die Gerichte. Weil

die Bestimmung der Inventarob­jekte in Verordnungsform erfolgt, sind die Regeln

für die vorfrageweise Überprüfung von bundesrätlichen Verordnungen zu beachten.

Bei unselbständigen Verordnungen ‑ darum handelt es sich bei den auf

das NHG gestützten Verordnungen ‑ kann geprüft werden, ob sich der

Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten

hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung

abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der

unselbständigen Verord­nung. Räumt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat

einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist

dieser jedoch für das Bundesgericht, und damit auch für die kantonalen

Gerichte, nach Art. 191 BV (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis

Abs. 3 aBV) verbindlich. In diesem Fall darf das Gericht nicht sein

eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrats setzen, sondern kann

lediglich prüfen, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat delegierten

Kompetenzen offensichtlich sprengt oder sich aus anderen Gründen als gesetz‑

oder verfassungswidrig erweist (BGE 124 II 581 E. 2a mit Hinweisen, 120 Ib

97.

E. 3a und 4a/b).

Auch wenn die Bestimmung der Inventarobjekte durch den

Bundesrat entsprechend ihrem Gehalt eher als Allgemeinverfügung oder als

Sachplan bzw. Konzept im Sinn von Art. 13 RPG angesehen wird, ist die

akzessorische Überprüfbarkeit zu bejahen (Kölz, S. 193). Ausschlaggebend

ist, dass die Bestimmung der Objekte durch den Bundesrat die genaue

Grenzziehung durch die Kantone mindestens so stark, ja eher noch stärker beein­flusst

als ein Richtplan den Nutzungsplan, und dass keine Möglichkeit besteht, die

Verord­nungen des Bundesrats direkt anzufechten (Art. 98 lit. a OG),

obwohl sie mittelbar die Po­sition der Betroffenen, namentlich der

Grundeigentümer, massgeblich betreffen.

Ausserdem hat das Gericht zu überprüfen, ob sich die kantonalen

Behörden bei der genauen Grenzziehung von den massgeblichen Kriterien gemäss

Art. 23b NHG haben lei­ten lassen und ob sie den Spielraum, den ihnen die

Bezeichnung des Schutzobjekts durch den Bundesrat belässt, nicht überschritten

haben.

c) Die Kriterien für die Abgrenzung der Moorlandschaften von

besonderer Schön­heit und von nationaler Bedeutung werden durch Art. 23b

NHG festgelegt. Gemäss dessen Abs. 1 ist eine Moorlandschaft eine in

besonderem Mass durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft. Ihr moorfreier Teil

steht zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultu­reller oder

geschichtlicher Beziehung, wobei es genügt, dass eines dieser Beziehungsele­men­te

vorliegt (keine kumulative Aufzählung, vgl. Peter Keller in: Kommentar NHG,

Art. 23b Rz. 8). Abs. 2 benennt die Voraussetzungen, unter denen

eine Moorlandschaft "von besonderer Schönheit und von nationaler

Bedeutung" ist. Abs. 3 führt ergänzend zu Abs. 1 das Kriterium

der bestehenden Besiedlung und Nutzung ein.

d) Für die Erstellung der Inventare der verfassungsrechtlich

geschützten Moore und Moorlandschaften wurden vom Bundesrat

Expertenkommissionen eingesetzt. Diese ent­wickelten gestützt auf Art. 23b

NHG Auswahlkriterien, aufgrund derer die Objekte zu be­zeichnen waren. Dabei

verfügten die Kommissionen über einen gewissen Ermessensspiel­raum, weil die

gesetzlichen Kriterien unbestimmte Rechtsbegriffe darstellen. Anlässlich der

Bestimmung der Objekte durch die verschiedenen Verordnungen hatte der Bundesrat

Gelegenheit, seinerseits Ermessen auszuüben und gleichzeitig darüber zu

befinden, ob die Kommissionen ihr Ermessen in seinem Sinn wahrgenommen hatten

oder nicht (Bundesamt für Justiz, zitiertes Gutachten, URP 1997, S. 69;

Keller, Art. 23b Rz. 16 f.).

Entgegen der im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck

gelangenden Ansicht des Regierungsrats ist das dem Bundesrat und den Kantonen

bei der Abgrenzung der Schutz­objekte zustehende Ermessen auf die Anwendung der

in Art. 23b NHG genannten Kriterien beschränkt. Eine allgemeine

Interessenabwägung steht ihnen wie dargelegt nicht zu.

6.

a) Der Expertenbericht des Eidgenössischen Departementes

des Innern (EDI) und des BUWAL zum Inventarentwurf der Moorlandschaften von

besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (act. 16/6/5.3) zählt die

Landschaft im Bereich des Pfäffikersees aufgrund ihres Moorreichtums, ihrer

Flachwasser‑ und Verlandungszonen sowie der vor­handenen glazialen Formen

zu den wichtigsten Feuchtgebieten der Schweiz, der sogar in­ternationale

Bedeutung zukomme. Zweifellos handle es sich um eine von Verfassungs we­gen zu

schützende Moorlandschaft von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeu­tung.

Die Landschaftskammer zwischen Hell und Zil in Robenhausen wird als ökologisch,

hydrologisch und landschaftlich wichtige Pufferzone zwischen der bisherigen

Siedlung und dem Moor charakterisiert. Der Bericht weist darauf hin, dass

einzelne Neubauten die be­gin­nende Auflösung des traditionell eng

aneinandergebauten Siedlungskerns markieren und die Zersiedlung dieser bisher

unversehrten Moorlandschaftskammer einleiten. Weiter wird ausgeführt: "Bei

einer Überbauung [des Gebiets Heidacher] ist neben der starken land­schaftlichen

Beeinträchtigung mit einer hydrologischen Veränderung der Grundwas­serverhältnisse

zu rechnen, die mit dem Hochmoor in Verbindung stehen und für dessen Erhaltung

wichtig sind. Die bisher weitgehend unversehrte Teillandschaft ist visuell von

grosser Bedeutung für die Moorlandschaft: sie ermöglicht eine schöne Aussicht

nach See­gräben und zu den Drumlins westlich Zil und bei Steinberg sowie zum

Weiler Aretshalden hinüber" (S. 7).

In seiner Vernehmlassung vom 30. September 1992 (RRB

Nr. 2996; act. 39/2) kri­tisierte der Regierungsrat die Abgrenzung gemäss

Inventarentwurf wie folgt: Zum Teil sei dem Kriterium "optischer

Bezug" zu grosse Bedeutung zugemessen worden. Vor allem sei den

raumplanerischen Gegebenheiten nicht Rechnung getragen worden. Der Einbezug von

grösstenteils bereits überbauten neurechtlichen Bauzonen sei rechtlich nicht

vertretbar. Da­her verlangte der Regierungsrat (unter anderem), dass die

südliche Begrenzung des Ob­jekts Pfäffikersee der rechtskräftigen

Bauzonengrenze von Wetzikon zu folgen habe. Die­ser Ver­nehmlassung folgten

Verhandlungen zwischen Vertretern des Kantons und des BUWAL (vgl. auch act.

38/b), die zu einem Einverständnis der Beteiligten über die Ab­grenzung der

Moorlandschaft Pfäffikersee führten. Dies wird in einem Beschlussprotokoll vom

18.

/28. Ja­nuar 1993 zwischen der Baudirektion und dem BUWAL festgehalten. Die

darin er­wähn­ten Vorbehalte des Zürcher Baudirektors (Schreiben vom 29. Januar

1993) betreffen das hier streitige Gebiet nicht (act. 39/1 und 38/a). Eine

Begründung ist im Be­schlussprotokoll nicht enthalten. Mit Schreiben vom 23.

November 1995 bestätigte die Vorsteherin des EDI einem Vertreter der

Mitbeteiligten Nr. 4, dass die in den Beschluss­protokollen ausge­klam­mer­ten

Bereiche den moorlandschaftsspezifischen Bestimmungen nicht mehr unterstünden.

Der Bundesrat sei allerdings frei, mit seinem noch ausstehenden Entscheid über

die MLV einen anderen Perimeter zu beschliessen. Indessen trug der Bun­desrat

bekanntlich bei der Festsetzung der MLV den Einwänden der Zürcher Regierung

Rechnung.

b) Bei der Abgrenzung der verschiedenen Inventarobjekte und

Schutzzonen fällt im Detail Folgendes auf:

- Die Grenze des BLN-Objektes Nr. 1409 (act.

16/6/3.1) verläuft ab Punkt 539 auf der Dorfstrasse in Robenhausen über Punkt

543.

an der Verzweigung des Heid-Wegs zur Abzweigung der Grund-Strasse von der

Seegräbnerstrasse und schliesst damit das ganze Gebiet Heid­acher/Zil in den

Schutzperimeter ein.

- Der Perimeter der Schutzverordnung Pfäffikersee

verlief bisher in ei­nem Abstand von 100 m zur Schulhausstrasse und,

weiter östlich, zur Motorenstrasse. Innerhalb des Perimeters lag ein nochmals

ungefähr gleich breiter Streifen, innerhalb dessen Bauten mit Bewilligung der

Baudirektion zulässig waren (act. 16/6/4.3 und 16/6/4.4). Mit der Re­vision der

Schutzverordnung vom 27. Mai 1999 ist die Südgrenze des Schutzgebiets um rund

50.

m nach Norden verschoben worden; der Streifen, innerhalb dessen Bauten

der Zustimmung der Baudirektion bedürfen, wurde dadurch auf rund 50 m

verschmälert.

- Die Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee

gemäss MLV ver­läuft ab dem nordwestlichsten Gebäude in Robenhausen/Hell in süd­westlicher

Richtung über die Abzweigung, die vom Heidweg zum Bauerngehöft im Zil führt,

und weiter unmittelbar vor diesem Gehöft vorbei zur Seegräbnerstrasse (act.

35/2). Die Abgrenzung der Moor­landschaft gemäss den angefochtenen Verfügungen

und gemäss der am 27. Mai 1999 revidierten Schutzverordnung Pfäffikersee

verläuft leicht geschwungen zwischen 15 und 30 m nördlich der Abgrenzung

gemäss MLV (Plan in act. 16/4/12 und 32/2).

Auch östlich von Robenhausen wird die

Moorlandschaft durch die Verfügung der Baudirektion bzw. die Schutzverordnung

Pfäffikersee so abgegrenzt, dass das Baugebiet gegenüber der Abgrenzung gemäss

MLV im nordöstlichen Bereich noch erweitert wird.

c) Die Gründe, welche den Bundesrat dazu bewogen haben, von

den Vorschlägen der vorbereitenden Kommission abzuweichen und die Abgrenzung

der Moorlandschaft auf die beschlossene Linie zu verlegen, sind nicht

aktenkundig. Es liegt aber nahe, dass es die vom Regierungsrat vorgebrachten

Einwände waren. Hauptargument war demnach die Be­rücksichtigung der bestehenden

Bauzone. Wie zuvor dargelegt, liegt darin kein verfas­sungs­rechtlich

zulässiges Argument für die Abgrenzung. Es ist daher im Licht der gemäss

Art. 23b NHG massgeblichen Kriterien zu überprüfen, ob sich die

vorgenommene Abgren­zung halten lässt. Wie sich ergeben wird, ist die

Beschwerde schon deshalb gutzuheissen, weil die erforderlichen hydrologischen

Untersuchungen unterlassen worden sind. Aus pro­zessökonomischen Überlegungen

rechtfertigt es sich aber, auch zu den übrigen in der Be­schwerde

aufgegriffenen Punkten Stellung zu nehmen.

Es ist unbestritten und offenkundig, dass es sich bei der

Moorlandschaft Pfäffiker­see um eine in besonderem Mass durch das Moor

geprägte, naturnahe Landschaft handelt. Fraglich ist für die Gebiete Heidacher

und Hell, ob der moorfreie Teil zum Moor in enger ökologischer, visueller,

kultureller oder geschichtlicher Beziehung steht, wie dies die Be­schwerdeführer

behaupten und der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten bestreiten.

aa) Eine ökologische Beziehung zwischen den Mooren und

dem moorfreien Teil der Moorlandschaft ergibt sich insbesondere aus den

hydrologischen Verhältnissen (Keller, Art. 23b Rz. 7). Im Bericht zum

Entwurf des Moorlandschaftsinventars wird ausgeführt, dass der Heidacher

aufgrund der hydrologischen Gegebenheiten mit dem Moor in enger Beziehung stehe

und dass eine Überbauung die Grundwasserverhältnisse verändern und das Moor

schädigen könne. Diese Feststellung stammt von Fachleuten und ist bisher nie

entkräftet worden. Am Augenschein bestätigte der Vertreter der Baudirektion, es

seien keine entsprechenden Untersuchungen vorgenommen worden, da dies den

Rahmen ge­sprengt hätte. Der Regierungsrat macht in der Beschwerdeantwort

lediglich geltend, ange­sichts der räumlichen Entfernung des umstrittenen

Gebiets zu den nächst gelegenen Hoch­moorflächen sei ein Einfluss wenig

plausibel. Das ist eine ungenügend substanzierte Be­hauptung. Die hydrologisch

erforderlichen Pufferzonen für Hoch‑ und Flachmoore betra­gen, je nach

Bodentyp und Gelände, zwischen 30 und 350 m (BUWAL [Hrsg.], Handbuch

"Moorschutz in der Schweiz", Bern 1992 mit Nachträgen, Stand 1998,

Bd. I, Kap. 2.1.2, S. 4). Der Abstand der Bauzone zum Flachmoor

beträgt gemäss angefochtenem Entscheid rund 50 und 180 m. Ein

hydrologischer Einfluss kann daher nicht von vornherein ausge­schlossen werden.

Es wäre Sache der kantonalen Behörde gewesen, die erforderlichen Un­tersuchungen

vorzunehmen (vgl. E. 4b/bb). Bis zum Beweis des Gegenteils ist jedenfalls

zu vermuten, dass ein relevanter hydrologischer Zusammenhang besteht. Dies

allein ist, nachdem die Kriterien von Art. 23b Abs. 1 Satz 2 NHG

alternativ Geltung beanspruchen, Grund genug, den Moorlandschaftscharakter des

Heidachers jedenfalls erst dann zu vernei­nen, wenn entsprechende hydrologische

Untersuchungen Klarheit über den Einfluss von Bauten im Heidacher auf das Moor

geschaffen haben. Dabei wird zu berücksichtigen sein, dass aus

landschaftsschützerischer Sicht Landaufschüttungen für die Höherlegung von

Unter­geschossen grundsätzlich unerwünscht sind (vgl. die Stellungnahme der

kantonalen Natur‑ und Heimatschutzkommission [KNHK] vom 13. November

1996, act. 16/6/8 S. 5). Die fehlenden Abklärungen führen zur Rückweisung

der Angelegenheit an die Baudirek­tion, welche die erforderlichen Abklärungen

vorzunehmen und die sich aufdrängenden Schlüsse zu ziehen hat.

Erst recht gelten diese Erwägungen für das östlich Robenhausen

vorgesehene, un­mittelbar an das Moor angrenzende Baugebiet (Hell).

Ebenfalls das Kriterium der engen ökologischen Beziehung

betrifft die Behauptung der Beschwerdeführer, der Einbezug des umstrittenen

Gebiets in die Moorlandschaft sei unter avifaunistischen Gesichtspunkten

erforderlich. Diese Behauptung wird nur mit Hin­weisen auf die allgemeine

(hervorragende) Bedeutung der Moorlandschaft Pfäffikersee für den Vogelschutz

begründet. Damit ist eine entsprechende Bedeutung für das streitbetrof­fene

Gebiet nicht dargetan. Objektive Anhaltspunkte dafür, dass die Behauptung der

Be­schwerdeführer zutrifft, liegen nicht vor. Der Heidacher ist heute eher

intensiv genutztes Landwirtschaftsland ohne besonderes Habitatangebot für

Vögel, wenn von den Hoch­stamm-Obstbäumen beim Gehöft im Zil abgesehen wird.

Dieser Aspekt stellt einen eher gering zu gewichtenden Faktor bei der

Beurteilung dar. Nichts anderes ergibt sich aus der Forderung der Fachstelle

Naturschutz, dass die auszuscheidende Pufferzone für das Moor­gebiet mit einer

He­cke bepflanzt werden sollte, um faunistisch wirksam zu werden. Diese

Forderung bezieht sich auf die zu schaffende Moorpufferzone und besagt nichts

über die vorhandenen Qualitäten des betreffenden Gebiets aus.

bb) aaa) Unter visuellen Gesichtspunkten kann im Gebiet

westlich von Robenhau­sen zur Würdigung des Übergangs von der heutigen Siedlung

zum unüberbauten Gebiet im Wesentlichen auf die erwähnte Stellungnahme der KNHK

verwiesen werden, die sich am Augenschein bestätigt hat. Die Kommission

beschreibt den Siedlungsrand als bereichs­weise harten Übergang an der Grenze

des Zumutbaren gegenüber der Naturlandschaft des Pfäf­fikersees. Das

charakteristische Ortsbild ist nur noch in Resten entlang der Dorfstrasse zu

erkennen. Die Bauten formen ein uneinheitliches, bisweilen sogar

unverständliches Bild eines Kernzonenbereichs. Das Mehrfamilienhaus auf Kat.Nr.

6820, welches gemäss zu­treffender Würdigung der Kommission "ein

volumetrisch nicht ins Weichbild des Dorf­randes passendes Volumen protzig zur

Schau stellt", hat inzwischen auf Kat.Nr. 6693 ein ebenso unangemessenes

Pendant erhalten. Für den vom Ried oder von Aretshalden her­kom­men­den

Betrachter bilden die Tannen am nördlichsten Punkt von Robenhausen (auf

Kat.Nr. 66), die erwähnten Mehrfamilienhäuser und das traditionelle Gehöft

im Zil mar­kante Punkte.

Offensichtlich unzutreffend ist die vom Beschwerdegegner

verfochtene Auffassung, es handle sich bei der Landschaftskammer Heidacher um

weitgehend überbautes Gebiet. Davon kann, wie die Pläne belegen und der

Augenschein bestätigt hat, schon aufgrund der zur Diskussion stehenden Fläche

keine Rede sein.

Auch der Behauptung im angefochtenen Entscheid, diese

Landschaftskammer liege niveaumässig und durch einen Feldweg sowie das

landwirtschaftlich genutzte Land räum­lich deutlich vom Moorgebiet getrennt

(E. 8c), kann nicht gefolgt werden, sofern damit ge­sagt werden soll,

dieses Land bilde überhaupt nicht Teil der Moorlandschaft. Vielmehr hat sich am

Augenschein gezeigt, dass sich das Landwirtschaftsland vom Siedlungsrand zum

Moor hin gleichmässig mit ganz geringem Gefälle absenkt. Die weiteren Argumente

in die­ser Erwägung gehen am Thema vorbei, da nicht zu entscheiden ist, ob das

fragliche Ge­biet Moor oder sonst ein schützenswertes Biotop darstellt, sondern

einzig, ob es sich um ei­ne verfassungsrechtlich geschützte Moorlandschaft

handelt. Der Heidweg und der Fuss­weg Richtung Seegräben eignen sich nicht als

Abgrenzungslinien, weil sie von Siedlungs­gebiet hinaus Richtung Landschaft

führen und damit die gesuchte Abgrenzung durch­schneiden.

bbb) Im Gebiet Hell ist das Verwaltungsgericht am Augenschein

zum Ergebnis ge­langt, dass das Moor mit dem unüberbauten Teil nördlich des

nach Osten führenden Fuss­weges in enger visueller Beziehung steht. Die

Zuweisung dieses Gebiets zur Bauzone ist somit nicht nur wegen der fehlenden

Pufferzone, sondern auch aus diesem Grund rechts­verletzend.

cc) Sodann ist nicht einsichtig, weshalb das Gehöft im Zil

nicht in den Schutzperi­meter einbezogen worden ist, stellt es doch einen

Zeugen der traditionellen, in das 19. Jahr­hundert zurückreichenden

Bewirtschaftung der Moorlandschaft dar und belegt so einen engen kulturellen

bzw. geschichtlichen Bezug des moorfreien Teils der Landschaft zum Moor.

Der Einbezug des Hofes samt seiner von Hochstamm-Obstbäumen geprägten Um­gebung

in die Bauzone lässt sich mit Art. 23b Abs. 1 NHG nicht vereinbaren.

dd) Entgegenzutreten ist aber auch der Argumentation der

Beschwerdeführer. Diese machen geltend, der Regierungsrat habe schon mit der

Schutzverordnung Pfäffikersee von 1948 anerkannt, dass das gesamte Land im

damaligen Perimeter der Schutzverordnung schützenswerte Moorlandschaft

darstelle. Diese Argumentation unterstellt, dass der Begriff "Moorlandschaft"

und damit deren äussere Grenzen gemäss Schutzverordnung zwangsläu­fig derselbe

sei wie gemäss Art. 78 Abs. 5 BV. Indessen spricht die Tatsache, dass

nach frü­herem Verständnis die Moorlandschaft ohne weiteres auch für

(nichtlandwirtschaftliche) Neubauten vorgesehenes Gebiet enthalten konnte,

dafür, dass der Begriff der Moorland­schaft, wie ihn der Regierungsrat im

Zusammenhang mit der Schutzverordnung verwen­dete, weiter ist als jener, der

sich aus der Verfassung bzw. aus Art. 23b NHG ergibt. Die Abgrenzung der

Moorlandschaft ist daher heute allein anhand der nach Bundesrecht mass­geblichen

Kriterien vorzunehmen, ohne dass aus einem älteren, im Zusammenhang mit der

kantonalen Schutzverordnung geprägten Begriffsverständnis Entscheidendes

gewonnen werden kann.

d) Für das Gebiet Heidacher/im Zil ergibt sich in

Würdigung des visuellen, kultu­rel­len und geschichtlichen Gesichtspunktes

folgende Beurteilung: Keinesfalls vertretbar ist es, die Grenze des Baugebiets

noch über die vom Bundesrat in der MLV gezogene Grenze Richtung Moor zu

verschieben. Sachlich haltbare Argumente für diese Erweiterung des Bau­gebiets

sind nicht vorhanden. Ebenfalls in die Moorlandschaft einzubeziehen ist das

Grundstück Kat.Nr. 5723.

Aufgrund des Verlaufs des heutigen Siedlungsrands entlang den

erwähnten, die Wahr­nehmung prägenden optischen Merkpunkten erscheint es unter

dem visuellen Ge­sichts­punkt hingegen vertretbar, das offene Ackerland vor dem

heutigen Siedlungsgebiet nicht vollständig als Teil der verfassungsrechtlich

geschützten Moorlandschaft zu betrach­ten. Eine sorgfältige, dem Übergang vom

Baugebiet zur Moorlandschaft angemessene Be­bauung erscheint hinter einer

Abgrenzungslinie möglich, die entlang der Südostgrenze von Parzelle Kat.Nr.

5723.

(Gehöft Zil) und von dort quer durch Kat.Nrn. 5722, 5709 und D hin zum

nordwestlichsten Gebäude von Robenhausen verläuft. Vorbehalten bleibt, dass

eine Überbauung aus hydrologischer Sicht keine negativen Einflüsse auf das Moor

haben darf.

Einer solchen Abgrenzung kann auch zugute gehalten werden,

dass sie sich ent­spre­chend Art. 23b Abs. 3 NHG an der bestehenden

Siedlung und Nutzung orientiert, wel­ches Kriterium grundsätzlich eng

auszulegen ist (Keller, Art. 23b Rz. 16 f.) und nicht mit der be­stehenden

raumplanerischen Nutzungsordnung gleichgesetzt werden darf.

Im Gebiet östlich von Robenhausen

(Quartierplanperimeter Robenhausen) hat der Augenschein gezeigt, dass die

Parzelle Kat.Nr. 5614 visuell ohne weiteres als zur Moor­landschaft gehörend

wahrgenommen wird. Die Zuweisung zur Bauzone ist daher rechts­verletzend.

7.

Regierungsrat, Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten

weisen darauf hin, dass die Beschwerdeführer es unterlassen haben, jemals die

mehrfach bekräftigte Festsetzung der Bauzone durch die kommunale

Nutzungsplanung anzufechten. Es kann dahingestellt bleiben, welche Rechtsfolgen

aus dieser Unterlassung allenfalls resultieren könnten. Fest­zuhalten ist, dass

die Beschwerdeführer keinen Anlass hatten, den kommunalen Nutzungs­plan

anzufechten, solange die Ausscheidung der Moore und der Moorlandschaft noch

nicht feststand, da sich ‑ wie vorne dargelegt ‑ die

kommunale Nutzungsplanung nach der bun­desrechtlich geregelten Nutzungsordnung

für Moore und Moorlandschaft zu richten hat und nicht umgekehrt (vgl. RB 1995

Nr. 73).

8.

a) Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene

Entscheid und die ihm zu­grunde liegenden Verfügungen der Baudirektion

aufzuheben sind und die Angelegenheit zu neuer Beurteilung an die Baudirektion

zurückzuweisen ist. Die Direktion hat entlang dem Moor eine ausreichende

Pufferzone auszuscheiden und angemessene konkrete Schutz­massnahmen anzuordnen.

Die Abgrenzung der Moorlandschaft ist ebenfalls zu überprüfen: Die Ausscheidung

von Bauland nördlich der in E. 6d beschriebenen Linie so­wie die Zu­wei­sung

der Parzelle Kat.Nr. 5614 zur Bauzone sind unhaltbar. Zu überprüfen ist, ob

nicht das ganze Gebiet Heidacher aus hydrologischen Gründen der Moorlandschaft

zuzuweisen und von einer Überbauung freizuhalten ist.

Es versteht sich, dass die Grenzziehungen der Schutzverordnung

Pfäffikersee nach rechtskräftiger Erledigung der vorliegenden Angelegenheit

ebenfalls anzupassen sein wer­den.

b) ...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtenen

Verfügungen werden aufgeho­ben. Die Sache wird zur ergänzenden Unter­suchung

und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen.

...