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Entscheid

VB.1999.00281

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00281

2. März 2000Deutsch25 min

(URT.2000.5440)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Im Jahr 1971 erteilte der

Gemeinderat B. der A. AG die Baubewilligung für eine

Mehrfamilienhaus-Überbauung auf dem Grundstück Kat.Nr. ...1 im Gebiet G.

unter der Bedingung, dass zur Grundstückserschliessung die G.‑Strasse von

der H.‑Strasse bis zur Überbauung "privat" zu erstellen sei.

Die politische Gemeinde B. und die Bauherrschaft schlossen in der Folge am

1. Februar 1972 einen öffentlich beurkundeten Erschliessungsvertrag,

wonach die A. AG den Strassenausbau nach einem bestehenden Projekt finanzieren

(Ziffn. 1 und 2) und nach erfolgtem Ausbau unentgeltlich und belastet mit

einem Fuss‑ und Fahrwegrecht zu Gunsten des Baugrundstücks ins

Privateigentum der Gemeinde übertragen solle (Ziffn. 4 bis 6).

Andererseits verpflichtete sich die Gemeinde B., eine Benützung der

ausgebauten Strasse durch Dritte für Bauzwecke erst zu gestatten, nachdem sich

diese nach quartierplanmässigen Grundsätzen in die Strassenbenützung eingekauft

hätten. Diese Einkaufsbeträge in der Höhe von gesamthaft 50 % der

verzinsten Strassenbaukosten sollten nach Eingang sofort der A. AG

überwiesen werden (Ziff. 7). Am 10. Februar 1975 wurden die für Einkäufe

massgebenden Baukosten auf Fr. 294'160.45 festgesetzt.

Als es im Jahr 1973 um die Bewilligung einer

2. Etappe der Mehrfamilienhaus-Überbauung auf dem gleichen Grundstück der

A. AG ging, wurde der Erschliessungsvertrag am 3. August 1973 in dem

Sinne ergänzt, dass für den zweiten Abschnitt der auszubauenden G.‑Strasse

(bis zum I.) sinngemäss ebenfalls der ursprüngliche Vertrag zur Anwendung

komme. Die Strassenbaukosten dieser zweiten Etappe wurden am 8. November

1976 mit Fr. 65'119.10 abgerechnet.

Im kommunalen Verkehrsplan 1987 wurde die G.‑Strasse

als Sammelstrasse bezeichnet, im Abschnitt zwischen der H.‑Strasse und

dem I. als bestehend und in den Abschnitten von der J.‑Strasse bis zur H.‑Strasse

sowie vom I. bis zur K.‑Strasse als geplant. Letztere Teilstrecken wurden

mit dem Erschliessungsplan 1987 der ersten Erschliessungsetappe zugeteilt. Der

Zonenplan 1987 verkleinerte sodann die Wohnzone im fraglichen Gebiet südlich

der G.‑Strasse und setzte an deren Stelle eine Reservezone fest.

Am 1. März 1993 genehmigte der

Gemeinderat B. das Projekt zum Ausbau der dritten Etappe der G.‑Strasse

(Abschnitt I. bis K.‑Strasse) und verlangte von der A. AG sowie

weiteren Strassenanstössern Fahrbahnbeiträge von 75 % und Gehwegbeiträge

von 50 % der Erstellungskosten (jeweils nach Abzug der kantonalen

Beiträge). Im diesbezüglichen Schätzungs‑ und anschliessenden

Klageverfahren verlangte die A. AG den Verzicht auf Beiträge und

eventualiter die Verrechnung dieser Beiträge mit der ihr zustehenden

Rückerstattung aus den bevorschussten Strassenbaukosten der ersten und zweiten

Etappe. Das Verwaltungsgericht setzte die beiden Mehrwertbeiträge der

A. AG am 1. Oktober 1998 angesichts der beschränkten

Erschliessungsfunktion der fraglichen Unterabschnitte und des Umstands, dass

die A. AG das Teilstück L.‑Strasse-K.‑Strasse auf eigene

Kosten als Privatstrasse erstellt hatte, auf je 25 % der Erstellungskosten

fest. Eine Verrechnung mit der Rückerstattungsforderung liess es ohne

Anspruchsprüfung nicht zu. Zudem sei diese Gegenstand eines hängigen

Rekursverfahrens vor Regierungsrat.

Die A. AG hatte am 16. Juni 1994 ein

beziffertes Begehren auf Erstattung von Erschliessungsbeiträgen für die beiden

auf ihre Kosten erstellten Abschnitte der G.‑Strasse an den

Gemeinderat B. gerichtet, das dieser am 31. Oktober 1994 förmlich abwies

und gleichzeitig feststellte, dass die Gemeinde zufolge Gegenstandslosigkeit

von Ziff. 7 des Erschliessungsvertrags der A. AG keine Kostenbeiträge

schulde.

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügung rekurrierte die

A. AG am 25. November 1994 an den Bezirksrat M. und beantragte im

Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sowie die

Feststellung, dass die beiden Erschliessungsverträge verbindlich seien und die

Rekursgegnerin demzufolge verschiedenen näher aufgeführten Verpflichtungen

unterliege.

Am 15. Dezember 1995 wies der

Bezirksrat M. den Rekurs im Sinn der Erwägungen ab. Er erwog im

Wesentlichen, es seien keine Einkaufsbeträge bei der Gemeinde eingegangen,

welche Grundlage für eine Rückerstattung an die Rekurrentin bilden würden. Da

kein Quartierplanverfahren durchgeführt worden sei und auch keines mehr

ausgelöst werden könne, frage es sich, ob mittels eines anderen Verfahrens

Einkäufe nach quartierplanmässigen Grundsätzen erwirkt werden könnten. Zu

denken sei an das Verfahren nach Strassengesetz. Der Vertrag lasse aber diese

extensive Interpretation nicht zu, ansonsten die Parteien wohl generell auf die

kantonale Enteignungsgesetzgebung und nicht spezifisch auf die

quartierplanmässigen Grundsätze verwiesen hätten. Die Fragen der Verjährung und

Verwirkung könnten daher offen gelassen werden. Auch unter dem Gesichtswinkel

des Vertrauensschutzes oder der ungerechtfertigten Bereicherung rechtfertige

sich keine Rückerstattung.

III. Die A. AG erhob gegen diesen

Beschluss am 11. Januar 1996 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte die

Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse (Ziff. 1 und 2). Weiter verlangte

sie:

(3.) Es sei festzustellen, dass die

zwischen der Rekursgegnerin 1 und der Rekurrentin geschlossenen Verträge

vom 1.2.1972 und 3.8.1973 verbindlich sind und daher die Rekurrentin einen

gesetzlichen und/oder vertraglichen Anspruch auf Rückerstattung bevorschusster

Baukosten für den Ausbau der G.‑trasse 1. und 2. Etappe, wie in den

genannten Verträgen definiert, besitzt.

(4.) Es seien die Rekursgegner zu

verpflichten,

a) die von der Rekurrentin

bevorschussten Kosten für die Erstellung der G.‑Strasse, 1. und

2.

Ausbauetappe, wie in den Verträgen vom 1.2.1972 und 3.8.1973 definiert,

im Verfahren zur Verlegung der Baukosten (Mehrwertbeiträge) für die

Realisierung der 3. Ausbauetappe je anteilsmässig insoweit auf die in den

Perimeter für die 3. Ausbauetappe einbezogenen Dritten zu verlegen, als

diese Dritten mit Bezug auf die G.‑Strasse, Abschnitt zwischen H.‑Strasse

und I. (1. und 2. Ausbauetappe), nicht dienstbarkeitsberechtigt sind;

b) die vereinnahmten Beträge gemäss

lit. a hievor innert 10 Tagen nach Eingang an die Rekurrentin

abzuliefern;

c) nicht dienstbarkeitsberechtigten

Dritten, soweit und solange diese sich durch je anteilsmässige Bezahlung

der von der Rekurrentin bevorschussten Kosten für den Ausbau der G.‑Strasse

(1. und 2. Etappe), wie in den Verträgen von 1.2.1972 und 3.8.1973

definiert, das Benützungsrecht an diesem Strassenabschnitt nicht verschafft

haben, die Benützung desselben zu untersagen.

(5.) Es seien eventualiter die

Rekursgegner, gegebenenfalls aufsichtsrechtlich, anzuweisen, die gesamte G.‑Strasse,

somit auch im Abschnitt zwischen H.‑Strasse und I. (1. und

2.

Ausbauetappe), öffentlich zu erklären unter gleichzeitiger

Verpflichtung der Rekursgegner, an die Rekurrentin die von ihr bevorschussten

Baukosten für den Ausbau der G.‑Strasse 1. und 2. Etappe, wie in der

Verträgen vom 1.2.1972 und 3.8.1973 definiert, zurückzuzahlen.

Der Regierungsrat wies den Rekurs am

6.

Juli 1999 ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden sei. Er erwog,

den Verträgen lasse sich keine Verpflichtung der Gemeinde entnehmen, wonach sie

irgendeinen Teil der Strassenbaukosten der Rekurrentin aus eigenem Vermögen

etwa als Garantieleistung für nicht erhältliche Einkaufsbeträge zu bezahlen

habe. Daran ändere nichts, dass sich die Gemeinde bei den gescheiterten Vergleichsverhandlungen

noch bereit erklärt habe, rund Fr. 117'000.‑ der Baukosten zu übernehmen.

Obwohl die G.‑Strasse schon 1972 eine Bedeutung gehabt habe, die letzten

Endes einen durchgehenden Ausbau erfordere, sei es zulässig gewesen, vorerst

nur die für die Überbauung der Rekurrentin benötigten Teilstrecken zu

erstellen. Aus diesem Grund könnten die vereinbaren "Einkäufe nach

quartierplanrechtlichen Grundsätzen" nicht in Mehrwertbeiträge umgedeutet

werden. Aus dem Vertrag lasse sich daher keine Verpflichtung der Gemeinde zur

Erhebung von Mehrwertbeiträgen für die beiden durch die Rekurrentin

finanzierten Strassenabschnitte ableiten. Damit würden die darauf gestützten

Anträge auf Ablieferung der vereinnahmten Mehrwertbeiträge und Erlass eines

Benützungsverbots gegenstandslos. Seit Festsetzung des Verkehrs‑ und

Erschliessungsplans 1987 sei es im Übrigen nicht mehr zulässig gewesen,

Bauvorhaben zu verweigern, um der Rekurrentin zu Einkaufsbeträgen zu verhelfen.

Die Erschliessungsverträge hätten die Gemeinde nur so lange zur

treuhänderischen Geltendmachung von Einkaufsbeträgen verpflichtet, als die G.‑Strasse

durch Private hätte erstellt werden dürfen. Die Rekurrentin habe schliesslich

auch keinen gesetzlichen Anspruch auf Erstattung von Strassenbaukosten.

IV. Gegen diesen Beschluss erhob die

A. AG am 20. September 1999 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

verlangte die Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse sowie die Verpflichtung

der Beschwerdegegnerin zur Zahlung von Fr. 434'774.‑ (Valuta 20.

9.

), eventualiter Fr. 284'784.30 (Valuta 20.9.1999). Weiter sei

gerichtlich anzuordnen, dass nach erfolgter Bezahlung dieses Betrags eine der

tatsächlichen Situation entsprechende grundbuchliche Bereinigung der

rechtlichen Verhältnisse bezüglich der Strassenparzelle Kat.Nr. ...2,

GBl. ..3, Gemeinde B., zu erfolgen habe.

Der Regierungsrat liess am 25. Oktober 1999

die Abweisung der Beschwerde beantragen. Am 16. November 1999 verlangte die

Gemeinde B., die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden

könne.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerdegegnerin beantragt, es sei

auf die Beschwerde teilweise nicht einzutreten, da die Beschwerdeführerin ihre

Anträge vor Verwaltungsgericht in unzulässiger Weise geändert und erweitert

habe.

Streitgegenstand des Rekurs‑ und

Beschwerdeverfahrens kann grundsätzlich nur bilden, was bereits Gegenstand der

erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte

sein sollen (RB 1983 Nr. 5; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 52 N. 3). Dem vorliegenden Verfahren liegt eine

Verfügung aus dem Jahr 1994 zugrunde, worin der Gemeinderat B. unter

Berufung auf die Praxis des Verwaltungsgerichts begründet hatte, weshalb über

die strittigen Beiträge nicht im Schätzungs‑ oder im Klageverfahren,

sondern im Rahmen der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung

zu entscheiden sei. In der Zwischenzeit ist am 1. Januar 1998 die Revision

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 (VRG) in Kraft

getreten, nach dessen § 82 lit. k Streitigkeiten aus

verwaltungsrechtlichen Verträgen durch das Verwaltungsgericht als einzige

Instanz beurteilt werden. Nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle bestimmt

sich die Zuständigkeit für die Beurteilung der im Zeitpunkt des Inkrafttretens

hängigen Rechtsmittelverfahren nach dem bisherigen Recht. Nach seiner früheren

Praxis zum alten VRG erachtete sich das Verwaltungsgericht für Streitigkeiten

aus öffentlichrechtlichen Verträgen dann zuständig, wenn diese Verträge ein

Verwaltungsverfahren ersetzten, für welches das Gericht angerufen werden konnte

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 32). Dies war bei den dem vorliegenden

Streit zugrund liegenden Erschliessungsverträgen der Fall (§ 44

lit. a aVRG), so dass die hier erstinstanzlich thematisierten Forderungen

grundsätzlich den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens begrenzen. Soweit die

Beschwerdeführerin ihre ursprünglichen Anträge inzwischen erweitert oder verändert

haben sollte, schadet ihr dies im vorliegenden Fall jedoch nicht, da ihre

Anträge diesfalls direkt als Klageanträge gestützt auf § 82 lit. k

des revidierten VRG entgegenzunehmen wären. In verfahrenstechnischer Hinsicht

unterscheiden sich das Beschwerde‑ und das Klageverfahren jedenfalls kaum

voneinander.

Auf die Beschwerde ist daher vollumfänglich

einzutreten.

2.

Die Grundlage für einen allfälligen

Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin kann im Gesetz selber (hierzu

Ziff. 3 nachfolgend), in den beiden öffentlichrechtlichen

Erschliessungsverträgen (hierzu Ziff. 4 und 5 nachfolgend) oder einer

anderweitigen verbindlichen Zusicherung der Gemeinde B. (hierzu

Ziff. 6 nachfolgend) liegen. Ein selbständiger Entschädigungsanspruch aus

dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV)

ist demgegenüber ausgeschlossen, da der Vertrauensschutz beim

öffentlichrechtlichen Vertrag ausschliesslich durch das Vertragsrecht selber

und die dieses beherrschenden Prinzipien gewährleistet wird (vgl. BGE 122 I 328

E. 7).

3.

Im Rekursverfahren verlangte die

Beschwerdeführerin die Rückerstattung direkt gestützt auf die gesetzliche

Grundlage von § 93 des Planungs‑ und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG). Nach Abs. 1 dieser Bestimmung sind die Werke

und Anlagen der Groberschliessung so rechtzeitig in Angriff zu nehmen, dass die

Überbauung der betreffenden Gebiete auf den Ablauf der massgebenden Etappe hin

möglich wird. Bei Säumigkeit der zuständigen Planungsträger trifft die

Baudirektion an deren Stelle die erforderlichen Massnahmen, wenn die

betroffenen Grundeigentümer für sämtliche Kosten Vorschuss leisten. Nach

Abschluss der Bauarbeiten haben die zuständigen Planungsträger die Kosten

zurückzuerstatten (Abs. 2).

Der angefochtene Rekursentscheid verneinte

einen Anspruch der Beschwerdeführerin gestützt auf diese Bestimmung mit der

Begründung, sie betreffe den hier nicht vorliegenden Fall einer gemäss

Erschliessungsplan zu bauenden oder auszubauenden Groberschliessungsanlage, die

zudem zur Herstellung der Überbaubarkeit erforderlich sein müsse, und diene

offensichtlich nicht dazu, der Rekurrentin zur Rückerstattung von Strassenbaukosten

zu verhelfen, die rund 20 Jahre vorher aufgelaufen seien. Auf diese

zutreffenden Erwägungen kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit

§ 28 Abs. 1 VRG). Die Beschwerdeführerin scheint sich dieser

Gesetzesauslegung im Beschwerdeverfahren denn auch nicht mehr zu verschliessen,

verlangt jedoch, dass die Bestimmung bei der Vertragsauslegung

mitzuberücksichtigen sei.

4.

a) Die beiden Erschliessungsverträge aus

den Jahren 1972 und 1973 sind unbestrittenermassen öffentlichrechtlicher Natur.

Sie unterstehen damit grundsätzlich dem öffentlichen kantonalen Recht. Auch

soweit die allgemeinen Prinzipien des Bundeszivilrechts analog darauf Anwendung

finden, bildet dieses Teil des kantonalen öffentlichen Rechts (vgl. BGE 122 I

328.

E. 1a bb).

Die vertraglichen Pflichten der

Gemeinde B. bestanden im Wesentlichen aus zwei eng miteinander

zusammenhängenden Elementen, nämlich einerseits aus der Pflicht, Baubewilligungen

im fraglichen Gebiet nur unter Auferlegung von Einkaufsbeträgen nach

quartierplanrechtlichen Grundsätzen zu gewähren und andererseits aus der

Pflicht, dermassen eingenommene Einkaufsbeiträge an die Beschwerdeführerin

abzuliefern.

Hinsichtlich dieser zweitgenannten Pflicht

ist unbestritten, dass die Gemeinde B. seit Abschluss der beiden

Erschliessungsverträge keine Einkaufsbeträge von Bauwilligen aus dem fraglichen

Perimeter erhoben oder erhalten hat, da in dieser Zeit gar keine Baugesuche

eingegangen sind. Die Ablieferungspflicht aus Ziff. 7 des

Erschliessungsvertrags wurde daher von der Gemeinde B. nicht verletzt und

bietet demnach auch keine Anspruchsgrundlage für die strittige Forderung.

b) Noch vor Regierungsrat hat die Beschwerdeführerin

mit ihrem Antrag, die Gemeinde B. habe nicht dienstbarkeitsberechtigten

Dritten vor anteilsmässiger Beteiligung an den Strassenbaukosten die

Strassenbenützung zu untersagen, auf Erfüllung der entsprechenden

Vertragspflicht beharrt. Hierzu erwog der Regierungsrat bemerkungsweise, dass

derart begründete Bauverweigerungen seit Erlass des Verkehrs‑ und

Erschliessungsplans widerrechtlich gewesen wären. Das scheint die

Beschwerdeführerin zu anerkennen und hat dementsprechend diesen Rekursantrag im

Beschwerdeverfahren nicht mehr erneuert.

Ist die vertraglich vereinbarte Leistung

demnach rechtlich unmöglich geworden, so bestimmt sich die Rechtsfolge analog

zu den allgemeinen Bestimmungen des Obligationenrechts. Entgegen den Erwägungen

im regierungsrätlichen Entscheid ist diese rechtliche Unmöglichkeit der

Leistung vorliegend durchaus relevant. Insbesondere kann nicht gesagt werden,

die Erschliessungsverträge hätten als solche eine immanente zeitliche Geltungsschranke

aufgewiesen und hätten die Gemeinde nur solange zur treuhänderischen Geltendmachung

von Einkaufsbeträgen verpflichtet, als dies durchsetzbar gewesen sei. Für die

Annahme, die Parteien hätten den Erschliessungsvertrag zum vornherein nur auf

eine zeitliche Dauer von 15 Jahren beschränken wollen, ein für eine

Quartiererschliessung nicht besonders langer Zeithorizont, bestehen im

vorliegenden Fall keinerlei Anhaltspunkte. Auch aus der öffentlichrechtlichen

Natur der Verträge lässt sich eine derartige zeitliche Befristung nicht

ableiten. Diese Vertragsauslegung würde allgemein den Rechtsschutz privater

Parteien aus öffentlichrechtlichen Verträgen in nicht zu rechtfertigender Weise

schmälern. Dem Gemeinwesen als Partner eines öffentlichrechtlichen Vertrags

obliegt grundsätzlich die gleiche Vertragstreue wie einem Privaten. Es hat

seine vertraglich vereinbarten Leistungen zu erbringen und muss, falls diese

unmöglich werden, gleich wie ein Privater in die Verantwortung genommen werden

können. Will ein Gemeinwesen sich dem nicht unterziehen, so bleibt ihm die

Möglichkeit, das für die entsprechende Sachfrage zur Verfügung stehende

Verwaltungsverfahren ‑ hier das Quartierplanverfahren ‑

zu eröffnen. Entscheidet es sich aber etwa dank der grösseren

Gestaltungsfreiheit oder zwecks effizienterer Abwicklung für den Abschluss

eines Vertrags, so hat es die sich daraus ergebenden Konsequenzen zu tragen.

c) Nach Art. 119 Abs. 1 OR ist die

Forderung erloschen, wenn die Umstände, die zur Unmöglichkeit der Leistung

führten, nicht durch die Gemeinde zu verantworten sind. Obwohl die

Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nunmehr ausschliesslich eine

Geldforderung erhebt, müssen die Umstände der Unmöglichkeit geklärt werden, um

die Rechtsgrundlage dieser Forderung zu bestimmen. Ist die Gemeinde für die

Unmöglichkeit verantwortlich, so bleibt ihre Leistungspflicht bestehen, wobei

sich die unmöglich gewordene Vertragsleistung in eine solche auf Schadenersatz

wandelt, demnach das positive Vertragsinteresse zu erstatten ist. Liegt die

Unmöglichkeit jedoch ausserhalb des Verantwortlichkeitsbereichs der Gemeinde,

so beschränkt sich deren Haftung nach Art. 119 Abs. 2 OR auf die

ungerechtfertigte Bereicherung.

d) Ergäbe sich die Unmöglichkeit, wie der

Regierungsrat ausführt, einzig aus dem Erlass des kommunalen Verkehrs‑ und

Erschliessungsplans 1987, so lägen darin durchaus Umstände im

Verantwortlichkeitsbereich der Gemeinde. Dies ist jedoch nicht der Fall. Nicht

zu vertreten hat sie einerseits die Tatsache, dass in der Vergangenheit gar

keine bauwilligen Grundeigentümer Anspruch auf Benützung der G.‑Strasse

als Zufahrt erhoben hatten und die Gemeinde somit ihre vertragliche

Ablieferungspflicht gar nie erfüllen musste. Anderseits wäre eine

Einkaufsverpflichtung in der Baubewilligung auch rechtlich unmöglich gewesen

und wird dies bleiben. Die Widerrechtlichkeit einer entsprechenden

Bauverweigerung mag sich zwar erst als Folge der Verkehrs‑ und

Erschliessungsplanung in letzter Konsequenz verdeutlicht haben, jedoch ergab

sie sich bereits gestützt auf das PBG von 1975 im Zusammenhang mit dem

Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und dem

Bundesgesetz über die Wohnbau‑ und Eigentumsförderung vom 4. Oktober

1974.

(WEG). Die nach § 233 ff. PBG notwendige erschliessungstechnische

Baureife knüpft an die tatsächliche und rechtlich gesicherte

Zufahrtsmöglichkeit an. Angesichts des vollzogenen Strassenbaus hätte den

bauwilligen Strassenanstössern im Bewilligungsverfahren demnach nur die

fehlende rechtliche Sicherung der vorhandenen Zufahrtsmöglichkeit

entgegengehalten werden können. Mit Einführung der Erschliessungspflicht für

Wohnbauzonen gemäss Art. 5 WEG wäre die Gemeinde jedoch wohl auch ohne entsprechenden

Erschliessungsplan verpflichtet gewesen, eine in ihrem Eigentum stehende und

bereits hinreichend ausgebaute Strasse zwecks Erschliessung der Wohnbauzonen zu

öffnen, jedenfalls hätte sich diese Widmung ausschliesslich an öffentlichen

Interessen und nicht an vertraglichen Interessen Dritter zu orientieren gehabt.

Für eine Bedingung, wonach die Benutzung der im Gemeindeeigentum stehenden

Strasse nur gegen Leistung einer entsprechenden Einkaufssumme gewährt werde,

hätte so oder so aber keine hinreichende gesetzliche Grundlage bestanden.

§ 173 PBG, der einen späteren Einkauf bauwilliger Grundeigentümer in

gemeinschaftliche Erschliessungsanlagen vorsieht, hätte einen förmlichen und

unter Mitwirkung der Eigentümer der im Perimeter liegenden Grundstücke

festgesetzten Quartierplan vorausgesetzt. Vorliegend war nun aber gerade Zweck

des Erschliessungsvertrags, ein solches langwieriges Verfahren zu vermeiden.

Ein nachträgliches Quartierplanverfahren, welches ausschliesslich die Verlegung

der bereits angefallenen Strassenbaukosten bezweckt hätte, wäre über die in

§ 123 PBG statuierten Quartierplanziele hinausgegangen und daher unzulässig

gewesen (VGr, 2. März 1988, VB.1987.00098). Wie die Beschwerdegegnerin

richtig ausführt, ist mit Inkrafttreten des PBG die früher in der Praxis

regelmässig verfolgte Überführung von Quartiererschliessungen ins treuhänderische

Privateigentum der Gemeinde als rechtliches Konstrukt zur Durchsetzung von Einkaufsbeträgen

obsolet geworden (Peter Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger:

Kommentar zum Zürcher Planungs‑ und Baugesetz vom 7. September 1975,

Wädenswil 1985, § 143 N. 1).

Die Gemeinde hätte die vertraglich mit der

Beschwerdeführerin eingegangene Verpflichtung gegenüber den Bauwilligen demnach

spätestens seit vollständigem Inkrafttreten des PBG 1978 (OS 46, 833) rechtlich

nicht mehr durchsetzen können. Diese rechtliche Unmöglichkeit hat die

Beschwerdegegnerin weder verursacht, noch hat sie sie bei Vertragsschluss auch

nur voraussehen können. Sie liegt daher klar ausserhalb ihres Verantwortlichkeitsbereichs.

e) Nach Art. 119 Abs. 2 OR haftet

der infolge Leistungsunmöglichkeit freigewordene Schuldner für die bereits

empfangene Gegenleistung aus ungerechtfertigter Bereicherung und verliert die

noch nicht erfüllte Gegenforderung. Nachdem die Gemeinde B. keine

Gegenforderung aus den Erschliessungsverträgen mehr hat, ist einzig zu prüfen,

ob und inwieweit sie aus der bereits empfangenen Gegenleistung bereichert ist.

Eine solche Bereicherung wäre im vorliegenden Fall eingetreten, wenn die

Gemeinde entweder bereits durch den privat finanzierten Bau der G.‑Strasse

und deren unentgeltliche Überführung ins Gemeindeeigentum oder aber später

durch den Wegfall ihrer Gegenleistungspflicht bereichert worden wäre. Beides

ist nicht der Fall.

Umstritten ist vorerst, ob die Parteien beim

Abschluss der Erschliessungsverträge angenommen haben, die G.‑Strasse sei

eine nach dem Strassengesetz vom 27. September 1981 auszubauende

Groberschliessungs‑ oder aber eine im Quartierplanverfahren auszubauende

Feinerschliessungsstrasse. Der bei vollständiger Quartierüberbauung bei der Beschwerdeführerin

bleibende Kostenumfang von 50 % spricht eher für die zweite Variante,

liegt er angesichts des gesamten Perimeters im Ergebnis doch wesentlich näher

bei den Quartierplangrundsätzen als bei denjenigen zur Festsetzung von

Mehrwertbeiträgen nach Strassengesetz, wo alle Perimetergrundstücke gesamthaft

nur maximal 75 % der Fahrbahnerstellungskosten und 50 % der

Trottoirerstellungskosten über Mehrwertbeiträge finanzieren müssen (§ 62

lit. c und d Strassengesetz). Die vertragliche Klausel "nach

Quartierplan-Grundsätzen" deutet ebenso auf eine Massnahme der

Feinerschliessung hin. Aus dem Kreditantrag des Gemeinderats vom

7.

Februar 1972 (act. 9/8/13/3) schliesslich geht mit hinreichender

Deutlichkeit hervor, dass die Gemeinde sehr wohl zwischen dem Strassenbau im

"öffentlichen Verfahren" (für die provisorische Verbindungsstrasse

zwischen J.‑ und H.‑Strasse) und der privaten Erstellung der G.‑Strasse

als Quartierstrasse unterschied. Es ist daher entgegen der Behauptung der

Beschwerdeführerin anzunehmen, dass der Vertrag damals auf der Annahme der

Parteien beruhte, die G.‑Strasse sei eine ausschliesslich durch die

Grundeigentümer zu finanzierende Quartierstrasse. Diese Einschätzung war

angesichts des diesbezüglich grossen Ermessensspielraums der Gemeinde ohne

weiteres vertretbar.

Mit dem Vertragsschluss selber ist daher bei

der Gemeinde keine ungerechtfertigte Bereicherung eingetreten in dem Sinn, dass

sie sich etwa eine Strasse privat finanzieren liess, die sie später ohnehin

zumindest teilweise auf eigene Kosten hätte erstellen müssen. Ebensowenig wurde

die Gemeinde durch die nachträgliche Unmöglichkeit ihrer "Einzugspflicht"

bzw. die daraus folgende Entbindung von dieser Pflicht bereichert, da die

vertraglich vorgesehene Art und Weise der Nachfinanzierung sie selber

finanziell gar nicht belastet hätte.

f) Andere Ansprüche aus dem Vertrag sind

nicht ersichtlich. Soweit die Beschwerdeführerin die Einzugs‑ und

Ablieferungspflicht umdeuten will in die Pflicht zur nachträglichen Erhebung

von Mehrwertbeiträgen, überzeugt ihre Auslegung nicht.

Diese Umdeutung vermag vorab schon deswegen

keine Leistungspflicht zu begründen, weil auch Einzug und Ablieferung von

Mehrwertbeiträgen ohne Zutun der Beschwerdegegnerin unmöglich geworden sind.

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts verwirken Strassen‑ und

Trottoirbeiträge innert zehn Jahren seit der Bauvollendung (RB 1976

Nr. 109, 1987 Nr. 88, 1997 Nr. 116). Diese Wirkung war im

vorliegenden Fall spätestens 1986 eingetreten, das heisst noch vor der

kommunalen Aufklassierung der Strasse, welche überhaupt erst die theoretische

Möglichkeit von Mehrwertbeiträgen eröffnete.

Auch soweit die Beschwerdeführerin dafürhält,

die Gemeinde habe in diesem Fall selber die mutmasslichen Mehrwertbeiträge zu

leisten, findet sich hierfür keine vertragliche Grundlage. Bei der Auslegung

der Erschliessungsverträge ist darauf abzustellen, wie die Parteien als

vernünftige Kontrahenten diese nach den Umständen verstehen durften und

mussten. Dabei steht das Ziel, welches beide Parteien mit dem Vertrag

verfolgten, im Vordergrund. Die Beschwerdeführerin wollte vorzeitig bauen und

finanzierte den Strassenbau daher mit dem Risiko, dass sie die Baukosten

allenfalls mangels weiterer Bauwilliger allein würde tragen müssen. Für die

Gemeinde war das Ziel offensichtlich, Hand für eine Privaterschliessung zu

bieten, ohne selber Kosten für eine Quartierstrasse aufwenden zu müssen, für

die sie keine Finanzierungspflicht traf. Hat sich diese Finanzierungspflicht

mit der Aufklassierung der Strasse im Verkehrs‑ und Erschliessungsplan

rund 15 Jahre nach Vertragsschluss nun zumindest teilweise doch

aktualisiert, so besteht kein Anlass anzunehmen, die Parteien hätten für diesen

im Vertrag nicht vorgesehenen Fall nunmehr die Gemeinde für fehlende

Einkaufsbeiträge eintreten lassen wollen. Insofern trifft es entgegen dem Dafürhalten

der Beschwerdeführerin gerade nicht zu, dass die Vertragsparteien davon

ausgingen, die Beschwerdeführerin hätte am Ende jedenfalls nur 50 % der

Strassenbaukosten zu tragen. Das Einbringungsrisiko lag letztlich auch für die

anderen 50 % voll bei ihr. Es kann diesbezüglich auf die Erwägungen im

Rekursentscheid verwiesen werden, mit denen sich die Beschwerdeführerin im

Einzelnen nicht auseinandersetzt.

5.

a) Mit der Anrufung des Grundsatzes von

Treu und Glauben macht die Beschwerdeführerin sodann zumindest sinngemäss

geltend, der Vertrag sei anzupassen, und es sei ihr eine Entschädigung zufolge

dieser Vertragsanpassung geschuldet. Als Grundlage einer solchen Anpassung

kommt einzig die clausula rebus sic stantibus in Frage. Eine derart begründete

Anpassung eines öffentlichrechtlichen Vertrages ist vorzunehmen ‑ dies

auch gegen den Willen des Vertragspartners ‑ wenn das Verhältnis von

Leistung und Gegenleistung infolge ausserordentlicher und unvorhersehbarer

Änderungen der Umstände so gestört ist, dass das Beharren des Gläubigers auf

seinem Vertragsanspruch geradezu eine wucherische Ausbeutung des

Missverhältnisses und damit einen offenbaren Rechtsmissbrauch darstellt (vgl.

BGE 122 I 328 E. 7b; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des

Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 905 und 907).

Fraglich ist vorab, ob die vorliegende

Fallkonstruktion überhaupt in den Anwendungsbereich dieser Regel fallen kann.

Der klassische Fall der clausula rebus sic stantibus betrifft die Situation,

dass ein Gläubiger trotz wesentlich geänderter Umstände auf der vertraglich

zugesicherten Leistung beharrt und demnach eine Anpassung zu Gunsten des

Schuldners vorzunehmen ist. In ähnlicher Weise könnte sich zwar eine

Vertragsanpassung auch dann aufdrängen, wenn der Schuldner aus irgend einem

Grund nach Empfang der Gegenleistung von seiner Leistung befreit wird, eine

Berufung auf den Untergang der Forderung infolge der wesentlichen Änderung der

Umstände aber als rechtsmissbräuchlich erscheint. Ist die Forderung allerdings

wie hier infolge Unmöglichkeit erloschen und ist diese Unmöglichkeit gerade

Inhalt oder Folge der wesentlich geänderten Verhältnisse, so sind die Aspekte

des Rechtsmissbrauchs bei dieser Konstellation bereits hinreichend und wohl

abschliessend mit den Bestimmungen über die Unmöglichkeit und insbesondere deren

Zuordnung zum Verantwortlichkeitsbereich einer Partei berücksichtigt. Wie es

sich damit verhält, kann vorliegend aber offen bleiben, da die weiteren

Voraussetzungen für eine Vertragsanpassung ohnehin nicht gegeben sind.

b) Unbestritten ist, dass seit

Vertragsschluss verschiedene Rechtsänderungen stattgefunden haben. Bereits

genannt wurden das WEG aus dem Jahr 1974, das kantonale PBG aus dem Jahr 1975

und das Bundesgesetz über die Raumplanung aus dem Jahr 1979. Ebenfalls eine

Veränderung bewirkte aber auch die Verkleinerung des Baugebiets mittels des

kommunalen Zonenplans im Jahr 1987 und die ebenfalls 1987 erfolgte

Aufklassierung der Strasse mit dem Verkehrsplan.

Bereits die zeitliche Distanz dieser

letzteren beiden kommunalen Rechtsänderungen zum Erschliessungsvertrag ist

indessen so gross, dass fraglich ist, ob nach dieser Zeit eine Anpassung nach

Treu und Glauben noch erwartet werden darf. In diese Richtung geht auch die

Argumentation des Regierungsrats betreffend die vertragsimmanente zeitliche Geltungsschranke.

Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Gemeinde hätte die Rechtsgrundlagen

nach so langer Zeit treuwidrig verändert und damit eine neue Rechtslage geschaffen,

welche eine Vertragsanpassung verlangen würde.

Bei den zeitlich eher relevanten

Rechtsänderungen des WEG, PBG und RPG ist nun jedoch fraglich, ob diese

überhaupt kausal das Ausbleiben von Einkaufsbeiträgen bewirkt haben. Das ist

offensichtlich nicht der Fall. Unbestrittenermassen wurden in den vergangenen

Jahren im möglichen Einzugsgebiet gar keine Baugesuche gestellt, und die Gemeinde

wurde daher bisher gar nie damit konfrontiert, ob und wie sie ihre vertraglich

eingegangene treuhänderische Verpflichtung nunmehr erfüllen wolle.

c) Selbst wenn man den vollzogenen Änderungen

des eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Rechts aber eine hinreichende

Relevanz zuerkennen möchte, ist die weitere Voraussetzung eines

Missverhältnisses für eine Anwendung der clausula rebus sic stantibus nicht

gegeben. Entscheidend ist dabei die Frage, ob die vertragliche Leistung der

Beschwerdeführerin, bestehend in der Strassenbaufinanzierung auf eigenes Risiko

und der Abtretung an die Gemeinde, durch eine angemessene Gegenleistung bzw.

entsprechende Vorteile abgegolten wurde.

Um diese Gegenleistung zu bestimmen, ist

davon auszugehen, dass ohne die Zulassung eines privaten Strassenbaus und den

entsprechenden Abschluss der Erschliessungsverträge die Bewilligung der geplanten

Überbauung mangels Baureife hätte verweigert werden müssen. Mit der vorzeitigen

Überbauung des Gebiets G. erlangte die Beschwerdeführerin demgemäss

unmittelbare Vorteile. Durch die private Erschliessungsmöglichkeit wurde das

Land innert Kürze baureif, erfuhr demnach eine markante Wertsteigerung und

konnte mit der Überbauung angemessen verzinst werden. Hätte die

Beschwerdeführerin auf eine hinreichende Erschliessung des Gebiets bis zum

Ausbau der G.‑Strasse im Quartierplanverfahren oder im Verfahren nach

Strassenbaugesetz warten müssen, so hätte sich der Grundstücksertrag über Jahre

oder gar Jahrzehnte hinaus auf den landwirtschaftlichen Ertrag beschränkt.

Auch mittelbar beeinflusste die vorzeitige

Überbauung die Entwicklung stark zugunsten der Beschwerdeführerin. Wäre sie

verweigert worden, so hätte dies den Verbrauch kommunalen Baulands in den

70er-Jahren und damit ebenfalls die Einzonungsbedürfnisse im Zug der

RPG-konformen Zonenordnung beträchtlich beeinflussen können. Damit aber wäre

fraglich gewesen, ob es überhaupt zu einer Einzonung des fraglichen Gebiets und

daher zum späteren Ausbau der G.‑Strasse gekommen wäre. Die mit dem

Zonenplan aus dem Jahr 1962 ausgeschiedenen Bauzonen von B. waren wie in vielen

Zürcher Gemeinden überdimensioniert und mussten 1987 gerade im Gebiet G./N.

stark verkleinert werden. Die neue Reservezone reicht bis auf ca. 30 m an

die Überbauung der Beschwerdeführerin heran. Es liegt auf der Hand, dass diese

Planung sich massgeblich an dieser gegebenen Überbauungssituation orientierte.

Hätte die Siedlung damals noch nicht bestanden, so hätte allenfalls eine

Erweiterung der Landwirtschafts‑ oder Reservezone Richtung Norden diskutiert

werden müssen und die Beschwerdeführerin hätte eine darauf allenfalls folgende

Nichteinzonung des nicht erschlossenen Gebiets entschädigungslos hinnehmen

müssen.

Selbst wenn es 1987 zur Einzonung des Gebiets

G. gekommen und der Ausbau der G.‑Strasse daher notwendig geworden wäre,

hätte dieser Ausbau nicht zwingend nach Strassengesetz geschehen müssen. Bei

der Qualifikation einer Strasse als Quartier‑ oder als übergeordnete

Sammelstrasse steht der Gemeinde ein grosses Ermessen zu. Es lässt sich im

Nachhinein nicht mehr eruieren, inwieweit die 1987 erfolgte tatsächliche

Aufklassierung zur Sammelstrasse mittels Verkehrsplan durch die mit der

vorzeitigen Überbauung geschaffenen Umstände beeinflusst war. So ist denkbar,

dass bei diesem Entscheid die Überlegung, dass sich die mutmasslichen Baukosten

angesichts des bestehenden Teilstreckenausbaus in Grenzen hielten, ebenso eine

Rolle gespielt hat wie auch der Umstand, dass im O. eine Schulhausanlage zu

erschliessen war, deren Realisierung wohl ohne die Überbauung im G. ebenfalls

weniger wahrscheinlich gewesen wäre.

Diese hypothetischen Überlegungen zeigen, dass

die Orts‑, Verkehrs‑ und Erschliessungsplanung der Gemeinde B.

durchaus in einer Wechselwirkung mit der vorzeitigen Überbauung des Gebiets

selber stand. Unter den gegebenen Umständen hat sich die Gemeinde B. durch

den vorgezogenen privaten Ausbau der G.‑Strasse keinen ungerechtfertigten

Vorteil verschafft und sich nicht in treuwidriger Weise einer späteren Strassenbaupflicht

entledigt. Andererseits vermochte sich die Beschwerdeführerin durch den Vertragsabschluss

durchaus einen ihren Leistungen entsprechenden angemessenen Vorteil zu

verschaffen. Bei dieser Interessenlage kann jedenfalls nicht gesagt werden, die

dargelegten Rechtsänderungen hätten für die Parteien eine dermassen neue

Situation geschaffen, dass ein krasses Missverhältnis zwischen Leistung und

Gegenleistung, Vor‑ und Nachteilen aus dem ursprünglichen

Erschliessungsvertrag entstanden wäre, welches es nunmehr auszugleichen gälte.

6.

Eventualiter begründet die

Beschwerdeführerin ihren Anspruch mit einem undatierten Schreiben des

Gemeinderats B., welches den ihr zustehenden Anteil der Strassenbaukosten

verbindlich auf Fr. 116'774.85 beziffert haben soll, was verzinst bis 20.

September 1999 Fr. 284'784.30 ergebe. Bereits im Rekursverfahren hatte der

Beschwerdegegner darauf hingewiesen, dass es sich bei diesem Schreiben

lediglich um eine Offerte im Zusammenhang mit in der Folge gescheiterten

Vergleichsverhandlungen gehandelt habe. Davon ist in tatsächlicher Hinsicht

auch der Regierungsrat ausgegangen, was die Beschwerdeführerin im

Beschwerdeverfahren nicht beanstandet und auch als zutreffend erscheint. Auch

auf dieser Grundlage besteht daher kein Anspruch.

Die Beschwerde ist demgemäss vollumfänglich

abzuweisen.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...