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Entscheid

VB.1999.00340

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00340

22. Juni 2000Deutsch13 min

(URT.2000.5635)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 2. September 1998 beschloss die

Gemeindeversammlung Niederhasli eine Revision der kommuna­len Richt- und

Nutzungsplanung. Der Gemeinderat Niederhasli ersuchte den Regierungsrat am

1. März 1999 um Genehmigung der Vorlage. Am 8. September 1999

genehmigte der Regierungsrat die Änderung der Richt- und Nutzungs­planung unter

einem hier nicht mehr interessierenden Vorbehalt betreffend den Richtplan

Siedlung und Landschaft (vgl. VGr, 2. März 2000, VB.1999.00321). Beim

Nutzungsplan nahm der Regierungsrat die Neueinzonung des Gebiets Bergstrasse in

Nassenwil von der Genehmi­gung aus.

Erwägungen

II. Gegen diese Nichtgenehmigung haben die

betroffenen Grundeigentümer, die Er­bengemeinschaft E, bestehend aus A,

B und C, am 28. Oktober 1999 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen, Dispositiv Ziffer III des

angefochtenen Beschlusses sei aufzuhe­ben und der Regierungsrat sei einzuladen,

auch die Einzonung des Gebietes Bergstrasse in Nassenwil zu genehmigen, alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Gemeinderat Niederhasli ersuchte am

11.

November 1999 um Gutheissung der Beschwerde. Mit Eingabe vom

2.

Dezember 1999 schloss die Baudirektion für den Regie­rungsrat auf die

Abweisung der Beschwerde.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit

erforderlich, in den nachfolgenden Er­wägungen wiedergegeben.

III. Der Präsident der 3. Abteilung

sistierte am 13. Januar 2000 das Verfahren bis zum Erlass der revidierten

Lärmschutz-Verordnung.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss den §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997

(VRG) und § 329 des Planungs‑ und Bau­gesetz vom 7. September

1975.

(PBG) ist vorliegend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zuläs­sig

(vgl. BEZ 1999 Nr. 23). Die Beschwerdeführenden sind als betroffene

Grundeigentü­mer gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG

ohne weiteres zur Beschwerdeerhe­bung legitimiert. Auf die rechtzeitig und

formrichtig eingereichte Beschwerde ist grund­sätzlich einzutreten.

b) Nachdem der Bundesrat am 12. April

2000.

die seit langem in Aussicht gestellte Änderung der Lärmschutz-Verordnung

beschlossen hat, mit welcher Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen

Flugplätzen einschliesslich der Landesflughäfen festgesetzt wer­den, und

nachdem diese Änderung, die der Bundesrat bereits auf den 1. Mai 2000 in

Kraft gesetzt hat, nun mit etwelcher Verspätung auch amtlich publiziert worden

ist (AS 2000, 1388), steht einem Entscheid in der Sache nichts mehr

entgegen, und die Sistierung ist damit hinfällig geworden.

2.

Weil die Akten über die örtlichen

Verhältnisse hinreichend Aufschluss geben, ist von der Durchführung des

beantragten Augenscheins abzusehen (vgl. RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995

Nr. 32, mit Hinweisen auf Gerichtspraxis und Lehre).

3.

a) Erlass und Änderung kommunaler

Zonenpläne werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im

Genehmigungsverfahren (Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979

über die Raumplanung [RPG; SR 700]; § 89 in Verbindung mit § 2

lit. a und b PBG) auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und

Angemessenheit ge­prüft (§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss ei­nem

Kreisschreiben der Baudirektion an die Gemein­den über die Genehmigungspraxis

nach dem Planungs‑ und Baugesetz vom 1. Juni 1980 wird zwischen

voller, abge­schwäch­ter und beschränkter Prüfung unterschieden. Nut­zungspläne

unter­stehen einer umfassenden Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhal­tung

einge­schränkt wird, die beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung

unbestimmter Rechts­be­grif­fe die Würdigung örtlicher Verhältnisse Gegenstand

der Überprüfung bildet. Hin­sicht­lich Zweckmäs­sigkeit und Angemessenheit

unterliegen Nutzungspläne einer vol­len Über­prü­fung, soweit förmlich aus­gewiesene

überörtliche Interessen berührt werden; im Übrigen greift nur eine abge­schwäch­te

Überprüfung ein, welche lediglich dann zu einer Verwei­ge­rung der Genehmi­gung

führt, wenn die Unzweckmässigkeit oder die Un­angemessenheit of­fensichtlich

ist (Walter Hal­ler/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht,

3.

A., Zürich 1999, N. 424).

Die Überprüfungsbefugnis des

Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ord­nung auf Rechtskontrolle

beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Re­gierungsrats nur

umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf

einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte

(§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich

eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das

Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmi­gungsbehörde geübte

Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).

b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen

Entscheid erwogen, gemäss den Unter­suchungen, die im Hinblick auf die

Rahmenkonzession 5. Bauetappe Flughafen Zürich durchgeführt wurden, würden

im Ortsteil Nassenwil im Jahr 2010 sowohl die Planungs­werte als auch die

Immissionsgrenzwerte für die Empfindlichkeitsstufe (ES) II überschrit­ten.

Die fragliche Neueinzonung oder Neuerschliessung verstosse daher gegen

Art. 29 und 30 LSV und könne nicht genehmigt werden.

Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die

umstrittene Einzonung entsprechend der Auffassung der Genehmigungsinstanz gegen

übergeordnetes Recht verstösst.

4.

Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG dürfen

neue Bauzonen für Wohngebäude oder an­dere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt

von Personen dienen, nur in Gebieten vorgese­hen werden, in denen die

Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte

durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden

können. Die Umzonung von Bauzonen gilt nicht als Ausscheidung neuer Bauzo­nen.

a) Unbegründet ist die Beschwerde insoweit,

als darin die Tauglichkeit der gemäss dem Umweltschutzgesetz vom

7.

Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und der Lärmschutz-Verordnung vom

15.

Dezember 1986 (SR 814.41) vorzunehmenden Beurteilung von Lärm,

namentlich der geltenden Lärmgrenzwerte, in Frage gestellt wird. Das

Umweltschutzgesetz ist für die Gerichte verbindlich (Art. 191 der

Bundesverfassung [BV]. Eine akzessorische Prüfung von Verordnungsrecht ist

grundsätzlich möglich. Die Beschwerdeführenden brin­gen indessen nichts vor,

was eine solche Prüfung als angezeigt erscheinen liesse. Nament­lich kann

vorliegend offen bleiben, ob die neuen von Bundesrat festgesetzten Belastungs­grenzwerte

den Kriterien des Umweltschutzgesetzes hinreichend Rechnung tragen.

b) Wie auch die Beschwerdeführenden nicht in

Abrede stellen, weist das streitbe­troffene Gebiet eine massgebliche Belastung

durch Fluglärm, ausgedrückt als Lrt, von etwa 61 dB(A) auf; der

Leq liegt bei 63 dB(A). Der massgebliche Planungswert gemäss

Ziff. 221 des revidierten Anhangs 5 LSV beträgt 57 dB(A) und

wird daher deutlich überschritten. Die Ausführungen der Beschwerdeführer zu den

regierungsrätlichen Anträgen im Verfah­ren der LSV-Revision – für einen

höheren Planungswert oder andere Erleichterungen zur Füllung von Baulücken in

lärmbelasteten Gebieten – sind hinfällig geworden, nachdem der Bundesrat

über die Revision entschieden hat. Angesichts der klaren Überschreitung des

massgeblichen Planungswertes ist die Einzonung in Nassenwil kraft Art. 24

Abs. 1 USG unzulässig.

c) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführenden

geltend, die angefochtene Nicht­genehmigung, die vor der Änderung der

Lärmschutz-Verordnung erging, laufe auf eine unzulässige Vorwirkung neuen

Rechts hinaus.

aa) Gemäss Art. 40 Abs. 1 LSV

beurteilt die Vollzugsbehörde die Aussenlärmim­missionen ortsfester Anlagen

anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. Fehlen

Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen nach

Art. 15 USG, wobei sie auch die Artikel 19 und 23 USG

berücksichtigt (Art. 40 Abs. 3 LSV). Die Beurteilung ist mit anderen

Worten in direkter Anwendung der Kriterien für die Festlegung der

Immissionsgrenzwerte sowie der Alarm- und Planungswerte vorzunehmen. Schon vor

Erlass des revidierten Anhangs 5 LSV hatte daher der Regierungsrat im

Plange­nehmigungsverfahren zu prüfen, ob neu ausgeschiedene Bauzonen den

Anforderungen von Art. 24 Abs. 1 USG genügten. Eine unzulässige

Vorwirkung von noch nicht erlassenem Verordnungsrecht kann darin nicht erblickt

werden. Nichts deutet im Übrigen darauf hin, dass diese Prüfung vor Erlass der

Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flugplät­zen einschliesslich der

Landesflughäfen im Sinne der Anträge der Beschwerdeführenden hätte ausgehen

müssen. Der Rückgriff auf Entwürfe, namentlich auf die Vorschläge der für die

Erarbeitung der verschiedenen Lärmgrenzwerte eingesetzten Lärmschutz-Kommission

des Bundes, entspricht vielmehr gängiger und anerkannter Praxis.

bb) Überdies ist daran zu erinnern, dass nach

mehrfach bestätigter Praxis des Bun­desgerichts neues bzw. geändertes

Umweltschutzrecht um der öffentlichen Ordnung willen sofort, das heisst auch in

laufenden gerichtlichen Überprüfungsverfahren, anzuwenden ist (BGE 125

II 591 E. 5e/aa mit Hinweisen, 120 Ib 233 E. 3a, 112

Ib 39 E. 1c). Entsprechend dieser Praxis hat das Verwaltungsgericht

den geänderten bzw. ergänzten Anhang 5 LSV auf den vorliegenden Fall

anzuwenden.

d) Trotz an sich überschrittener

Planungswerte kommt die Ausscheidung neuer Bauzonen dann in Frage, wenn die

Planungswerte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen

eingehalten werden können (Art. 24 Abs. 1 USG). Mit derartigen Massnahmen

soll sichergestellt werden, dass der Lärmpegel jedenfalls an den offenen Fen­stern

der lärmempfindlichen Räume eingehalten ist (vgl. Art. 39 Abs. 1 LSV). Wie die Baudirektion mit Recht einwendet, sind

solche Massnahmen gegenüber Fluglärm praktisch nicht möglich. Im

streitbetroffenen Nutzungsplan fehlt es denn auch nicht von ungefähr an

Vorschriften, welche die Einhaltung der Planungswerte gewährleisten. Ohne

solche ver­bindlichen Vorschriften bzw. Massnahmen ist die Einzonung nicht

bewilligungsfähig (RB 1998 Nr. 104, ausführlicher in URP 1998

S. 684). Nebenbei bemerkt, ist es entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden gewiss nicht Sache der Genehmigungsbehörde, erst­instanzlich

zu prüfen, ob solche Möglichkeiten gegeben seien. Die Nichtgenehmigung ist auch

unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.

5.

Die Beschwerdeführenden machen geltend,

die Nichteinzonung verstosse gegen die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und

des Vertrauensschutzes. Sie machen geltend, die Einzonung sei bereits 1967

vorgesehen gewesen. Sie sei damals unterblieben, um die Bautätigkeit nicht zu

überhitzen. In der Folge sei der Initiant der Überbauung, der Vater der

Beschwerdeführenden, erkrankt und habe sein Werk nicht mehr weiterführen

können.

a) Grundsätzlich kann kein Eigentümer

verlangen, dass sein Grundstück im Rah­men einer Nutzungsplanrevision neu der

Bauzone zugewiesen wird. Ein Einzonungsan­spruch ist immerhin denkbar, wenn

eine Baulücke betroffen ist, die so stark von der beste­henden Überbauung

geprägt ist, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage

kommt (vgl. BGr, 3. Februar 1995, ZBl 97/1996 S. 272

E. 7c/aa, mit Hinweisen). Ein solcher Einzonungsanspruch kann aber nicht

bestehen, wenn die Einzonung wie vor­liegend gegen übergeordnetes Recht verstossen

würde. Im Übrigen befinden sich die am Siedlungsrand liegenden Grundstücke der

Beschwerdeführenden klarerweise nicht in einer Baulücke, bei der raumplanerisch

einzig die Zuweisung zur Bauzone sinnvoll erscheint. – Ferner kann

Gesichtspunkten der Vorgeschichte, d.h. vertrauensbegründenden Massnah­men der

Behörden, bei der Interessenabwägung im Rahmen der ordentlichen Planung ein so

grosses Gewicht zukommen, dass daraus beim Erlass – bzw. der

Änderung – eines bun­desrechtskonformen Zonenplans eine Pflicht zur

Zuweisung des betreffenden Landes zur Bauzone resultiert (BGr, a.a.O.

E. 7c/cc; BGE 119 Ib 124 E. 4c/aa, 229 E. 3d, je mit

Hin­weisen). Aus den 1967 gegebenen Umständen kann heute ein solcher Anspruch

von vorn­herein nicht abgeleitet werden, haben sich doch seither die

rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse grundlegend geändert. Einerseits

liegen hinsichtlich der Raumplanung kon­zeptionell neue rechtliche Grundlagen

in Form der eidgenössischen Raumplanungsgesetzes und der einschlägigen kantonalen

Gesetzgebung vor, anderseits hat sich die Belastungssi­tuation, namentlich

durch die ungeahnte Entwicklung des Flughafens, seither markant ver­ändert. Ein

Einzonungsanspruch aus Gründen des Vertrauensschutzes ist ohne weiteres zu

verneinen.

b) Dass die Nichteinzonung unverhältnismässig

sei, begründen die Beschwerdefüh­renden allein damit, dass einzig die Einzonung

ihnen gestatten würde, die durch ihren Va­ter getätigten

Erschliessungsinvestitionen doch noch sinnvoll nutzen zu können. Die in den

Sechzigerjahren vorgenommenen Erschliessungsarbeiten erwiesen sich aber nicht

als nutzlos. Sie dienten bzw. dienen – wie die Beschwerdeführenden selber

ausführen – der Nutzung der Fläche südlich der Bergstrasse. Dieses Gebiet

ist heute der Wohnzone E2 zu­gewiesen und mit Einfamilienhäuser überbaut. Die

Argumentation der Beschwerdeführen­den wiederholt im Übrigen lediglich die Rüge

des enttäuschten Vertrauens, mit welcher sie wie erwähnt nicht durchdringen.

6.

Schliesslich machen die

Beschwerdeführenden geltend, der angefochtene Be­schluss verstosse gegen das

verfassungsmässige Gebot der Rechtsgleichheit. Mit derselben Zonenplanrevision

vom 2. September 1998 seien drei Grundstücke an der Zürichstrasse in

Oberhasli der Wohnzone E2 zugewiesen worden, unter Zuordnung der ES II.

Diese Einzo­nung sei anstandslos genehmigt worden, obwohl dieses Gebiet stärker

mit Lärm belastet sei als jenes der Beschwerdeführenden.

Richtig betrachtet, machen die

Beschwerdeführenden eine so genannte Gleichbe­handlung im Unrecht geltend. Der

Umstand, dass das Gesetz in einigen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet

worden ist, gibt indessen dem Bürger grundsätzlich keinen An­spruch darauf,

ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt allerdings nur,

wenn lediglich in einem oder in einigen wenigen Fällen eine vom Gesetz

abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn es dagegen die Behörden ablehnen, die

in andern Fällen geübte Praxis aufzugeben, kann der Bürger verlangen, dass die

gesetzwidrige Begünsti­gung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt

werde. Andererseits können dem aus­nahmsweise einzuräumenden Anspruch auf

Behandlung in Abweichung vom Gesetz ge­wichtige öffentliche Interessen oder das

berechtigte Interesse eines privaten Dritten an ge­setzmässiger Rechtsanwendung

entgegenstehen; hierüber ist im Einzelfall im Rahmen ei­ner Interessenabwägung

zu entscheiden (BGE 123 II 248 E. 3c mit Hinweisen).

Vorliegend ist zweifelhaft, ob überhaupt

vergleichbare Verhältnisse vorliegen. Dem Bericht vom

7.

Juli/10. September 1998 zur Änderung des kommunalen Nutzungsplans

ist zu entnehmen, dass die überbauten Liegenschaften an der Zürcherstrasse

Bestandteil des Bahnhofquartiers Oberglatt bilden und dass die Einzonung die

Liegenschaften vom Aus­nahmerecht in der Landwirtschaftszone in ein ihrer

Nutzung entsprechendes ordentliches Zonenregime überführen sollte. Selbst wenn

aber die Einzonung als rechtlich fragwürdig angesehen werden müsste, weil nicht

nur eine bestehende Überbauung sanktioniert, son­dern trotz überschrittener Planungswerte

eine erhebliche zusätzliche Baumöglichkeit ge­schaffen worden wäre – was

dahingestellt bleiben kann –, so liegen doch keine Hinweise darauf vor,

dass die kantonalen Genehmigungsinstanzen systematisch eine rechtswidrige

Genehmigungspraxis üben. Im Gegenteil legt die Baudirektion in der

Beschwerdeantwort dar, dass sie bei Nichteinhaltung der Planungswerte im

Genehmigungsverfahren für Neu­einzonungen und Quartierpläne dem Regierungsrat

eine Nichtgenehmigung wird beantra­gen müssen. Daher können die

Beschwerdeführenden auch unter dem Titel der Rechts­gleichheit keine

rechtswidrige Behandlung beanspruchen.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...