VB.1999.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00351

30. Oktober 2000Deutsch20 min

(URT.2000.5875)

Jüngste bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Gebühren im Fachhochschulbereich, wonach die nicht justiziable UNO-Pakt-Verpflichtung der Einführung neuer Gebühren nicht entgegensteht (E. 6). Angesichts abweichender Lehrmeinungen kann allerdings durchaus in Erwägung gezogen werden, ob die UNO-Pakt-Norm nicht insofern einen justiziablen Kern aufweist, als gerade dem Inhalt der Norm entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen (E. 7a). Insgesamt ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu folgen (E. 7b-d).

Sachverhalt

B. Mit Verfügung vom 27. April 1999

(act. --) trat die Universitätsleitung auf die Anträge 1 bis 3

nicht ein und nahm davon Kenntnis, dass die antragstellenden Personen die

Bezahlung der aktuellen und zukünftigen Gebühren von ihrer Rechtsbeständigkeit

abhängig machten. Sie bezog sich auf die Rechtslage gemäss dem

regierungsrätlichen Beschluss über die Festsetzung der Kollegiengeldpauschale

und Semesterbeitrag an der Universität Zürich vom 23. Juni

1993/10. Januar 1996 (Studiengebührenbeschluss, LS 415.321). Dieser

Beschluss verletze nicht offensichtlich übergeordnetes Recht und sei vom

Bundesgericht überprüft worden (BGE 120 Ia 1), weshalb gestützt

darauf Gebühren zu erheben seien. Eine Rückerstattung früher bezahlter Gebühren

scheitere daran, dass sich die Betroffenen bereits damals dagegen hätten

wehren müssen. (Die Erledigung durch Nichteintreten wurde in der Rekursantwort

vom 17. Juni 1999 [act. --] in eine Erledigung durch Abweisung umgeändert.)

Erwägungen

II. Ein am 6. Mai 1999 dagegen erhobener

Rekurs (act. --) wies die Rekurskommission der Universität Zürich mit

Beschluss vom 25. Oktober 1999 (act.--) ab.

III.A. Am 15. November 1999 erhoben die

antragstellenden Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht, und zwar mit

folgenden Anträgen (act. --):

"formell

1.

Der Beschluss der Rekurskommission sei

aufzuheben;

2.

der Entscheid der Universitätsleitung sei

aufzuheben, insoweit dieser sich auf die dort gestellten Anträge 1

bis 3 bezieht;

materiell:

3.

es sei festzustellen, dass vor dem 31. März

1994.

an der Universität Zürich in rechtlicher Hinsicht keine Studiengebühren

bestanden haben;

4.

es sei festzustellen, dass der Beschluss des

Regierungsrates vom 23. Juni 1993 (publiziert 31. März 1994), mit

welchem unter anderem Studiengebühren von Fr. 600.- je Semester

festgesetzt worden sind, gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c

UNO-Pakt I verstösst;

5.

es sei festzustellen, dass Art. 13

Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in Fällen, in welchen Schulgelder oder

Studiengebühren neu eingeführt oder erhöht werden, self-executing ist;

6.

es seien den Studierenden für die Benützung der

Universität mit Wirkung ab Sommersemester 1999 keine Gebühren mehr

aufzuerlegen;

7.

eventualiter seien die Studiengebühren inkl.

Nebengebühren (Kollegiengeldpauschale, weitere Semestergebühren) an der

Universität Zürich ab Sommersemester 1999 wieder auf den Stand vor dem

Inkrafttreten des UNO-Pakts I für die Schweiz (18. September 1991)

festzusetzen;

8.

und es seien den Beschwerdeführern, insbesondere

auch den Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 [Y.], die in den vorherigen

Semestern zu Unrecht abverlangten Beträge zurückzuerstatten;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."

Mit Eingaben vom 13./14. Dezember 1999

(act. --) bzw. vom 31. Januar/1. Februar 2000 (act. --)

beantragten die Vorinstanz bzw. die Universitätsleitung vollumfängliche Abweisung

der Beschwerde unter Kostenfolge.

B. Am 11. Februar 2000 ersuchte das

Gericht die Direktion für Völkerrecht (Bern), die Haltung der Bundesbehörden im

Zusammenhang mit dem UNO-Pakt I zu dokumentieren (act. --). Nach

Eingang der Unterlagen am 29. Mai 2000 (act. --) nahmen innerhalb der

angesetzten Frist die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 7. August 2000

Stellung zur Aktenergänzung (act. --). Mit Schreiben vom 22. August

2000.

verzichtete die Beschwerdegegnerin auf eine ergänzende Stellungnahme

(act. --).

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht entscheidet

grundsätzlich über Beschwerden gegen Entscheide der Rekurskommission der

Universität Zürich (§ 46 Abs. 6 des Gesetzes über die Universität

Zürich vom 15. Mai 1998 [UniversitätsG, LS 415.11]). Die Beschwerde

richtet sich gegen einen Rekursentscheid dieser Rechtsmittelinstanz im Bereich

der Studiengebühren. Eine solche Streitigkeit ist vom Verwaltungsgericht als

letzter kantonaler Instanz zu beurteilen (§ 41 in Verbindung mit § 43

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997

[VRG, 175.2]). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

a) Die Legitimation der beschwerdeführenden studentischen Organisation Y. misst sich nach § 70 in

Verbindung mit § 21 lit. a VRG. Danach ist zur Rechtsmittel-erhebung

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutz-würdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Da die studentische Organisation Y. unbestritten selber

nicht direkt von der streitigen Gebührenfrage betroffen war, ist seine

Beschwerdebefugnis nur dann gegeben, wenn die Voraussetzungen der

"egoistischen" Verbandsbeschwerde erfüllt sind (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts-pflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 50; Ulrich Häfelin/Georg

Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998,

Rz. 1382 ff.). Eine sogenannte "ideelle" Verbandsbeschwerde,

wie sie für Heimatschutz‑, Naturschutz‑ oder Umweltschutzverbände

in den betreffenden Spezialgesetzen zur Wahrung öffentlicher Interessen

ausdrücklich vorgesehen ist, fällt hier von vornherein ausser Betracht. Die

"ego-istische" Verbandsbeschwerde soll einem Verband erlauben, im

eigenen Namen, aber im Interesse seiner Mitglieder vorzugehen. Sie setzt voraus,

dass der Verband eine juristische Person ist und gemäss seinen Statuten zur

Wahrung der betroffenen Interessen seiner Mitglieder berufen ist, dass

die schutzwürdigen Interessen aller oder zumindest einer grossen Anzahl von

Mitgliedern berührt sind und dass die betroffenen Mitglieder selbst zur Beschwerde

legitimiert sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 51 f.;

RB 1983 Nr. 9). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, da es

sich bei Y. gerichtsnotorisch um eine studentische

Organisation handelt (hinsichtlich des Fachvereins Medizin als studentischer

Organisation: VGr, 19. August 1998, VB.1998.00148 betr. Immatrikulationspflicht,

ZR 1999 Nr. 14 E. 2a).

b) Die sieben an der Universität Zürich

immatrikulierten Studierenden sind ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung

berechtigt, soweit es um die von ihnen zu entrichtenden Studiengebühren ab dem

Zeitpunkt der Einreichung ihres Gesuchs bei der Kasse der Universität am

18.

März 1999, mithin also für die Gebühren ab Sommersemester 1999, geht.

3.

Es fragt sich, ob die

Beschwerdeanträge 3 bis 5 zulässig sind. Mit diesen Feststellungsanträgen

wird zum einen die Rechtmässigkeit der Studiengebühren vor der Publikation des

Studiengebührenbeschlusses (publiziert am 31. März 1994 [OS 52, 645]) in

Frage gestellt (Antrag 3). Zum andern wird ausgehend vom behaupteten

self-executing-Charakter von Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I

die Vereinbarkeit der Studiengebührenfestsetzung mit dieser

Vertragsbestimmung bezweifelt (Anträge 4 und 5). Soweit damit die

generelle Feststellung der Rechtswidrigkeit von Studiengebühren angestrebt

wird, sind diese Anträge unzulässig. Dies liefe nämlich auf eine abstrakte

Normenkontrolle hinaus, die jedoch dem Verwaltungsgericht allgemein nicht

zusteht (im Zusammenhang mit dem in der nämlichen Angelegenheit ergangenen

Nichteintretensentscheid des Regierungsrats: BGE vom 6. November 1998

[act. -- = ZBl 101/2000, S. 471], E. 2b; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 50 N. 115 f.; RB 1994 Nr. 6; VGr, 19. August

1998, VB.1998.00148 betr. Immatrikulationspflicht, ZR 1999 Nr. 14

E. 3). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Beschwerde ist primär die

konkrete Auferlegung von Studiengebühren ab Sommersemester 1999, wie sie von

Antrag 6 bzw. von Eventualantrag 7 umfasst wird. Davor kann lediglich

eine akzessorische Kontrolle der zugrunde liegenden Normen vorgeschaltet

werden (BGE vom 6. November 1998, a.a.O., E. 3b; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 50 N. 117 ff.). Unter diesem Gesichtswinkel erweisen sich die

Einwendungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom

13.

/14. Dezember 1999 (act. --) als hinfällig, wonach die

Feststellungsbegehren 1 ‑ 3 erstmals in der Beschwerde gestellt

würden und sie zu einer in diesem Sinn weiter gehenden Prüfung damals keine

Veranlassung gehabt habe.

4.

a) Die Vorinstanz hält in ihrem

Rekursentscheid zunächst fest, dass die Universitätsleitung beim Erlass der

angefochtenen Verfügung und der dabei zu untersuchenden Frage der Vereinbarkeit

der Studiengebühren mit § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sich

im Rahmen des ihr zustehenden akzessorischen Prüfungsrechts bewegt habe. Sie

habe dabei die konkrete Normenkontrolle korrekt vorgenommen, wenn sie sich

angesichts der teilweise auseinander gehenden Meinungen über den Gehalt der

genannten Pakt-Bestimmung an die Praxis des Bundesgerichts gehalten habe.

Danach sei § 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I zu wenig bestimmt,

um eine unmittelbare Anwendbarkeit zu beanspruchen (BGE 120 Ia 1). Auch

die Rekurskommission dürfe in ihrer Funktion als Rechtsmittelinstanz anlässlich

der Überprüfung von Verfügungen die Rechtmässigkeit der zugrunde liegenden Normen

überprüfen. Dabei habe sie sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung

aufzuerlegen. Sie bejahe jedoch wie die Universitätsleitung die Rechtmässigkeit

der Erhöhung der Kollegiengeldpauschale gemäss dem Studiengebührenbeschluss.

b) aa) Die Beschwerdeführenden knüpfen in ihrer Begründung an der

Kritik durch Lehre und UNO-Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle

Rechte an, die dem bundesgerichtlichen Entscheid vom 11. Februar 1994 (BGE

120.

Ia 1) erwachsen ist (act. -). Das Gericht habe die damalige Erhöhung

der zürcherischen Universitätsstudiengebühren auch unter dem Gesichtswinkel

des UNO-Pakts I als zulässig erachtet. Bis zum Inkrafttreten des

UNO-Pakts für die Schweiz am 18. September 1991 (recte: 1992) habe es

mangels Publikation eines entsprechenden Beschlusses keine gültige Festsetzung

von Studiengebühren gegeben (Ziff. 18). Mit dem Inkrafttreten des

UNO-Pakts I widerspreche die Erhöhung der Studiengebühren diesem höheren

Recht. Der UNO-Pakt I weise nämlich nicht lediglich programmatischen Charakter

auf. Hinsichtlich der Studiengebühren folge aus ihm ein Individualanspruch,

diese nicht zu erhöhen (Ziff. 19-21). Indem sich die Vorinstanzen nicht

hinlänglich mit den materiellen Aspekten des Rechtsstreites auseinander

gesetzt hätten, hätten sie eine Rechtsverweigerung begangen (Ziff. 22

S. 18 f.). Die Rekurskommission habe zudem die Frage der

Justiziabilität und diejenige der abstrakten Zulässigkeit der Erhöhung der

Studiengebühren unzulässigerweise miteinander vermischt (Ziff. 22

S. 20). Der völkerrechtliche Grundsatz "pacta sunt servanda"

ziehe auf jeden Fall eine Möglichkeit der Überprüfung der Übereinstimmung

innerstaatlicher Akte mit dem Völkerrecht nach sich, unabhängig davon, ob

tatsächlich ein klagbares Individualrecht bestehe (Ziff. 22 S. 21).

Ein Ermessen in der Frage der Erhöhung der Studiengebühren bestehe nur zugunsten

einer Besserstellung der Rechtsunterworfenen; eine Schlechterstellung sei nicht

möglich (Ziff. 22 S. 22). Der Anspruch auf Rückerstattung der

Gebühren sei ausgewiesen (Ziff. 22 S. 22).

bb) In der Stellungnahme zur Aktenergänzung

(act. --) setzen sich die Beschwerdeführenden einlässlich mit den

Dokumenten auseinander, welche die Direktion für Völkerrecht dem Gericht

zugestellt hat. Einleitend wird festgehalten, dass der Wortlaut von

Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I in den für die Auslegung

massgeblichen Sprachen es ausschliesse, anstelle der fortschreitenden

Einführung der Unentgeltlichkeit andere Mittel zu verwenden (Ziff. 2). Die

Stellungnahmen der Bundesbehörden seien insgesamt wenig aussagekräftig und

ungenau (Ziff. 3-5 mit Hinweis auf act. --). Die Beschwerdeführenden

unterstreichen die Kritik an der Umsetzung des UNO-Paktes I durch die

Schweiz, wie sie anlässlich der Beratung des zuständigen UN-Komitees im Rahmen

des Berichterstattungsverfahrens der Länder geäussert wurde

(Ziff. 8 f. mit Hinweis auf act. --). Sie nehmen Bezug auf die

Schlussbemerkungen, wonach Art. 13 UNO-Pakt I geeignet sei,

unmittelbar angewendet zu werden (Ziff. 10 mit Hinweis auf act. --).

Aus dem Generalkommentar gehe hervor, dass es keine Alternative zur generellen

Unentgeltlichkeit gebe und rückwärts gewandte Massnahmen grundsätzlich

unzulässig seien (Ziff. 11-13 mit Hinweis auf act. --).

c) In der Beschwerdeantwort (act. --) verweist

die Universitätsleitung auf die Ausführungen in ihrer Rekursantwort

(act. --) sowie auf ein von ihr zwischenzeitlich eingeholtes Gutachten

(act. --).

aa) In der Rekursantwort ist festgehalten,

dass die Erhebung von Semestergebühren eine genügende Grundlage im

Semestergebührenbeschluss und Universitätsgesetz hätten. Art. 13

Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I sei eine Bestimmung mit lediglich

programmatischen Charakter. Die Unentgeltlichkeit des Studiums bilde nur eine

Möglichkeit, um das Ziel des UNO-Pakts I zu erreichen. Eine Erhöhung der

Studiengebühren sei zulässig, wenn zugleich flankierende Massnahmen ergriffen

würden. Die Zugänglichkeit zu den Hochschulen werde auch durch die

Stipendienregelung im Kanton Zürich gewährleistet. Danach würden die gesamten

Studiengelder als individueller Zuschlag bei der Berechnung der Stipendien und

Darlehen hinzugerechnet.

bb) Der Gutachter, X, Ordinarius für

Strafrecht und Strafprozessrecht an der Universität Zürich, unterscheidet

zwischen dem materiellen Gesichtspunkt der Vereinbarkeit der Gebührenerhöhung

mit dem UNO-Pakt I und dem formellen Aspekt, ob aus dem UNO-Pakt I

ein Anspruch folge, der vor schweizerischen Gerichten durchgesetzt werden

könne (S. 2). Eine Analyse von BGE 120 Ia 1 ergebe, dass das

Bundesgericht zum ersten Punkt ‑ zum Inhalt der Bestimmung ‑

nicht Stellung bezogen habe (S. 3). Der Gutachter beschränkt sich

seinerseits auf die Diskussion der Justiziabilität. Nach Würdigung der im

bisherigen Verfahren angeführten Äusserungen zu dieser Rechtsfrage legt er

bezogen auf die Frage der Gebührenerhöhung dar, dass auf internationaler Ebene

kein einigermassen justizielles Verfahren zur Verfügung stehe, in welchem die

im UNO-Pakt I verbürgten Rechte verbindlich konkretisiert würden

(S. 8). Im vorliegenden Fall gehe es bei Art. 13 Abs. 2

lit. c UNO-Pakt I darum, den Hochschulunterricht jedermann zugänglich

zu machen. Es bestehe ein grosser Ermessensspielraum, wobei ein Mittel

zur Erreichung dieses Ziels im Text bereits erwähnt sei durch die Formulierung

"insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit".

Aus dem sprachlichen Kontext könne aber nicht der Schluss gezogen werden, die

Unentgeltlichkeit sei die einzige Möglichkeit als Mindeststandard. Vielmehr

sei der Ansicht zu folgen, wonach sogar Gebührenerhöhungen zulässig seien, wenn

im Gegenzug zusätzliche andere Massnahmen ergriffen würden (S. 9 f.).

Ferner sei die Situation der Studierenden insgesamt zu untersuchen und

festzustellen, welche Rolle dabei der Höhe der Studiengebühr zukomme

(S. 10). Zusammenfassend sprächen jedenfalls gewichtige Gründe dagegen,

dass Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I unmittelbar vor

Gerichten angerufen werden könne (S. 10 f.).

5.

a) Nach § 41 Abs. 1 Satz 1

UniversitätsG (in Kraft seit 1. Oktober 1998 [OS 54, 672]) setzt der

Universitätsrat Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Gemäss

Studiengebührenbeschluss (letztmals geändert am 10. Januar 1996 [OS 53,

325]) beträgt die Kollegiengeldpauschale für Studierende Fr. 600.- je Semester;

für andere Universitätsangehörige (Auditoren, Doktoranden) sind tiefere und

teilweise abgestufte Ansätze festgesetzt (Ziffer I). Hinzu kommen

Semesterbeiträge an den Akademischen Sportverband Zürich, an die Unfallkasse

und zur Finanzierung von studentischen Anlässen von insgesamt Fr. 24.50

(Ziffer II). Dieser Beschluss des Regierungsrats wurde vor Inkrafttreten

des Universitätsgesetzes gefasst und stützte sich auf das damals geltende

Gesetz über das gesamte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859. Dieses

wurde vom Bundesgericht ausdrücklich als hinreichende gesetzliche Grundlage

erachtet (BGE 120 Ia 1 E. 2 f.). Der Beschluss gilt nach der

Übergangsbestimmung in § 49 Abs. 1 UniversitätsG auch unter Herrschaft

des neuen Universitätsgesetzes weiter bis zum Erlass neuer Regelungen.

b) Die Schweiz hat mit Bundesbeschluss vom

13.

Dezember 1991 (AS 1993, 724) den UNO-Pakt I vorbehaltlos

genehmigt. Er ist am 18. September 1992 für die Schweiz in Kraft getreten

(AS 1993, 725).

Art. 13 Abs. 2 lit. c

UNO-Pakt I lautet:

"Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die

volle Verwirklichung dieses Rechts [auf Bildung] der Hochschulunterricht auf

jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der

Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten

zugänglich gemacht werden muss."

In französischer Sprache, die zu den für die

Auslegung verbindlichen Sprachen gehört (Art. 31 Abs. 1

UNO-Pakt I), weist die Bestimmung folgenden Wortlaut auf:

"Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent qu'en vue

d'assurer le plein exercise de ce droit l'enseignement supérieur doit être

rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun,

par tous les moyens appropriés et notamment par l'instauration progressive de

la gratuité."

6.

a) In einem Entscheid vom

22.

September 2000 (2P.273/1999 = act. --) hatte sich das

Bundesgericht mit der Vereinbarkeit der Gebührenpflicht im Bereich der Zürcher

Fachhochschule mit Art. 13 Abs. 2 lit. b und c UNO-Pakt I

zu befassen. Beanstandet wurde die Einführung (also nicht lediglich die

Erhöhung) von Gebühren. Das Bundesgericht erwog, der Beschwerdeführer könne

sich im Rahmen einer Staatsvertragsbeschwerde nur auf solche Normen berufen,

welche unmittelbar anwendbar (self-executing) seien (E. 2b). Der

UNO-Pakt I sei, vorbehältlich gewisser Ausnahmen, nicht direkt anwendbar,

und die völkerrechtlichen Verpflichtungen hätten nur programmatischen

Charakter. Dies werde auch von den Materialien zum Beitritt zum UNO-Pakt I

sowie durch die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts bestätigt

(E. 2c). Unter Bezugnahme auf BGE 120 Ia 1 erklärte das

Bundesgericht, aus Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I lasse

sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Begrenzung oder

Reduktion allfälliger Gebühren ableiten. Für den Fall der Erhöhung oder

Wiedereinführung von Gebühren hielt das Gericht nach Darlegung der kontroversen

Lehrmeinungen daran fest, dass die Wahl der geeigneten Mittel dem Gesetzgeber

anheimgestellt sei, damit das Ziel der Pakt-Norm erreicht werde, nämlich den

Hochschulunterricht jedermann zugänglich zu machen (E. 2d/e). Im Übrigen

sei es eine Frage des nationalen Rechts, ob bzw. wieweit die Normen des Paktes

innerstaatlich als "self-executing" angerufen werden können. Auf

internationaler Ebene gebe es als Durchsetzungsinstrument lediglich das

Berichtssystem. Damit verbundene Stellungnahmen könnten keine Verbindlichkeit

für die Staaten beanspruchen (E. 2g). Ferner habe sich beim

Zusammenschluss ehemals selbständiger Lehranstalten zum Verbund der Zürcher

Fachhochschule die Gebührensituation nur gerade für die Schülerschaft des

ehemaligen Technikums Winterthur verschlechtert. Insgesamt ergebe sich eine

Erleichterung der Gebührenlast, und zudem sei das Bildungsangebot im Bereich

der Fachhochschulen verbessert worden. Im Vergleich zu anderen

Bildungseinrichtungen (Universität) sei die Beibehaltung eines

Gebührenprivilegs für bloss einen einzigen Zweig der Fachhochschule unter dem

Gesichtswinkel der Rechtsgleichheit fragwürdig. Ausserdem sei zu berücksichtigen,

dass die Schulgelder in der Schweiz nur einen relativ geringen Teil der

Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachten, unter Umständen Stipendien

gewährt würden und für besondere Fälle die Möglichkeit vorgesehen sei, die

Gebühren ganz oder teilweise zu erlassen. Weil die Gesamtheit der im

Fachhochschulbereich getroffenen Massnahmen gewürdigt werden müsse, mangle es

an der Justiziabilität (E. 3). Das Bundesgericht trat deshalb auf die

staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.

b) Nach den bundesgerichtlichen Erwägungen

ist somit zusammengefasst entscheidend, dass Art. 13 Abs. 2

lit. c UNO-Pakt I in jeder Hinsicht zu wenig bestimmt formuliert

sowie demnach nicht justiziabel ist und daher im Verfahren der staatsrechtlichen

Beschwerde keinen hinreichenden Beschwerdegrund darstellt. Aufgrund dieser

prozessrechtlichen Situation hatte sich das Bundesgericht ‑ wie

bereits im Entscheid BGE 120 Ia 1 ‑ nicht weiter mit der

materiellrechtlichen Frage zu befassen, ob und wieweit die angefochtene

Regelung tatsächlich im Widerspruch zur Pakt-Norm steht (BGE vom

22.

September 2000 [act. --], E. 2g, 3b a.E.).

7.

a) Das Verwaltungsgericht hat sich bereits

in einem Entscheid vom 19. August 1998 (VB.1998.00148 betr.

Immatrikulationspflicht, ZBl 101/2000, S. 152 = ZR 1999 Nr. 14, je

E. 8) in einem obiter dictum kurz zur Rechtsnatur von

Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I ausgesprochen und unter

Verweis auf BGE 120 Ia 1 E. 5 auf dessen programmatischen

Charakter hingewiesen. Im damaligen Zusammenhang bestand jedoch keine Veranlassung

zu einer eingehenderen Untersuchung. Zahlreiche Lehrmeinungen haben sich allerdings

kritisch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auseinandergesetzt (zitiert

im BGE vom 22. September 2000 [act. --]; hervorzuheben namentlich

Pius Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über

wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, St. Gallen 1996,

insbes. S. 464; Jörg Künzli/Walter Kälin, Die Bedeutung des UNO-Paktes über

wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte für das schweizerische Recht,

in: Walter Kälin/Giorgio Malinverni/Manfred Nowak [Hrsg.], Die Schweiz und die

UNO-Menschenrechtspakte, 2. A., Basel/Frankfurt a.M. 1997,

S. 105 ff., 147 f. ‑ Im Weiteren: Jörg Paul Müller,

Staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts der Jahre 1994 und 1995, in:

ZBJV 132/1996, S. 691 ff., 717 f. [zu BGE 120 Ia 1]; Beatrice

Wagner Pfeifer, Staatlicher Bildungsauftrag und staatliches Bildungsmonopol,

in: ZBl 99/1998, S. 249 ff, 264 ff.; Urs Steimen,

Rechtsetzungsaufträge des Bundes an die Kantone, Zürich 1999,

S. 91 ff.). Ebenso ergeben sich aus dem

UN-Berichterstattungsverfahren und den dazu gehörigen Materialien

(act. --) kritische Hinweise zur Umsetzung des UNO-Pakts durch die

Schweiz. Angesichts dessen kann durchaus in Erwägung gezogen werden, ob

Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I nicht doch einen

justiziablen Kern umfassen kann, jedenfalls soweit gerade dem Inhalt der Norm

entgegengesetzte Anordnungen im Raum stehen. Die Frage der innerstaatlichen

Umsetzung ‑ und damit verbunden auch die Möglichkeit eines

justiziablen Kerns ‑ akzentuiert sich mit zunehmender Dauer der

Zugehörigkeit zu diesem Vertragswerk und in dem Masse, als nicht ersichtlich

ist, ob und inwieweit tatsächlich hinreichende kompensatorische Leistungen

erbracht werden, um der "allmählichen Einführung der

Unentgeltlichkeit" bzw. der "l'instauration progressive de la

gratuité" näher zu kommen. Immerhin hat der Regierungsrat neulich

festgehalten, dass eine Erhöhung der Studiengebühren im Hochschulbereich heute

kaum in Betracht komme (Bericht und Antrag zum Postulat betreffend Anpassung

der Studiengebühren an allen öffentlichen Schulen, für die ein Schulgeld

erhoben wird, ABl ZH, Nr. 36 vom 8. September 2000, S. 1039).

b) Das Bundesgericht hat aber in seinem

Entscheid vom 22. September 2000 (act. -) die Frage der

Justiziabilität eingehend geprüft und ‑ im negativen Sinn ‑

geklärt. Es hat dabei an den Entscheid BGE 120 Ia 1 und die seither

ergangenen Entscheide (zitiert in E. 2c; zuletzt BGE 125 III 277

E. 2d, 123 II 472 E. 4d) angeknüpft und ist entgegengesetzten

Lehrmeinungen nicht gefolgt. Fehlt nach Ansicht des Bundesgerichts die Justiziabilität

bei einer erstmaligen Einführung von Gebühren, so muss dies umso mehr (a

maiore minus) bei einer Erhöhung bestehender Gebühren bzw. bei einer

Fortführung des bestehenden Gebührenniveaus gelten. Daher erübrigen sich für

das Verwaltungsgericht diesbezüglich weitere Erörterungen.

c) Entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführenden (act. --) kann die Frage, ob eine Verletzung von

Art. 13 Abs. 2 lit. c UNO-Pakt I vorliegt, nicht losgelöst

von der Problematik der Justiziabilität beantwortet werden. Wird nämlich einer

Norm der justiziable Charakter abgesprochen, ist dies darauf zurückzuführen,

dass der Norminhalt zu wenig bestimmt ist. Trifft dies zu, so ist die

angerufene Bestimmung auch nicht geeignet, als Prüfungsmassstab zu dienen.

Vielmehr ist in einem solchen Fall zu anerkennen, dass das von der Norm

verfolgte Ziel ‑ nämlich den Hochschulunterricht auf jede geeignete

Weise zugänglich zu machen ‑ mit unterschiedlichen Mitteln erreicht

werden kann. Insofern lässt sich denn auch nicht feststellen, ob der

Studiengebührenbeschluss dem Art. 13 Abs. 2 lit. c

UNO-Pakt I widerspricht.

d) Daran ändert auch die verschiedentlich

geäusserte Kritik an der Umsetzung im UN-Berichterstattungsverfahren, wie sie

von den Beschwerdeführenden aufgezeigt wird (act. --), nichts. Einerseits

liegt kein durchsetzbarer Kontrollmechanismus durch überstaatliche Organe

vor, und anderseits bestimmt das nationale Recht, wie der UNO-Pakt I innerstaatlich

umzusetzen ist (BGE vom 22. September 2000 [act. --], E. 2g).

8.

Geht also aus Art. 13 Abs. 2

lit. c UNO-Pakt I keine unmittelbar anwendbare Verpflichtung hervor,

die einer Erhebung von Studiengebühren sowie auch einer Erhöhung direkt

entgegensteht, ist folglich die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...