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Entscheid

VB.2000.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00003

8. März 2000Deutsch29 min

(URT.2000.5458)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Verfügung der Direktion der Justiz und

des Innern des Kantons Zürich vom 11. Dezember 1992 war der Cinemax AG eine bis

zum 31. Dezember 1996 befristete und mit Verfügung vom 20. September 1996 eine

unbefristete Bewilligung zum Betrieb von zehn Filmvorführsälen mit insgesamt

1'540 Plätzen in der Stadt Zürich erteilt worden.

Mit Eingabe vom 15. September und 13. Oktober

1998 stellte die Cinemax AG das Gesuch, es sei ihr gestützt auf Art. 18

des Bundesgesetzes über das Filmwesen vom 28. Sep­tember 1962 (FiG) die

Bewilligung zur Eröffnung von zwei weiteren Filmvorführsälen mit ca. 740

Plätzen im Anbau zum bestehenden Kino Cinemax zu erteilen. Nachdem das Gesuch

im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht worden war, erhob die KITAG

Kino-Theater Zürich AG am 19. November bzw. 14. Dezember 1998 bei der Direktion

des Innern Einsprache und beantragte, das Gesuch der Cinemax AG um Bewilligung

der Er­wei­terung des Kinobetriebs sei abzuweisen. Ausserdem wurde bezüglich

der zur Bewilli­gung anstehenden Startsäle die Einholung einer eingehenden

Verträglichkeitsanalyse unter Einbezug der Entwicklung der Multiplex-Kinos in

Deutschland und ihrer Auswirkung auf die Angebotsvielfalt auf dem dortigen

Kinomarkt beantragt. Eventualiter wurde für den Fall, dass die Bewilligung

erteilt werden sollte, beantragt, diese sei mit der Auflage zu ver­binden, dass

die Aktionäre der Gesuchstellerin in den nächsten zehn Jahren nach Be­triebs­aufnahme

der neuen Säle weder auf direkte noch indirekte Weise einen ausländischen oder

mit einer ausländischen Kinogruppe verbundenen Kinobetreiber an der Cinemax AG

be­tei­ligen dürfen.

Mit Verfügung vom 5. Mai 1999 wies die

Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Einsprache der KITAG

Kino-Theater Zürich AG ab und erteilte der Cinemax AG gestützt auf Art. 18

FiG die Bewilligung, zwei Filmvorführsäle mit 320 bzw. 420 Sitzplätzen im Anbau

an das bestehende Kino Cinemax in Zürich zu betreiben. Die Di­rektion der

Justiz und des Innern begründete ihren Entscheid unter anderem dahinge­hend,

dass die Möglichkeit der Konkurrenzierung bestehender Kinobetriebe bei der Prü­fung

der Bewilligungserteilung dann zu beachten sei, wenn sie sich auf die

allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen Interessen nachteilig auswirken

könnte. Erfahrungsgemäss könne eine ge­sunde Konkurrenz auch im Kinogewerbe zu

einer Leistungsverbesserung, zur Moderni­sie­rung bestehender Betriebe und zu

einer Qualitätsverbesserung bei den pro­grammierten Fil­men führen. Die zum

Teil negativen Auswirkungen von Multiplexkinos auf die Kinoland­schaft im

Ausland liessen keine entsprechenden Schlussfolgerungen be­züglich der geplan­ten

Erweiterung des Kinos Cinemax auf den Kinoplatz Zürich zu. Das Multiplexkino

Cine­max stehe seit rund sechs Jahren im Wettbewerb mit den anderen

Kinobetreibern, ohne dass die vor der Eröffnung befürchteten negativen

Entwicklungen für die Kinos der In­nen­stadt eingetreten wären. Beim zu

beurteilenden Bewilligungsgesuch handle es sich nicht um die Eröffnung eines

neuen Mehrfachkinos, sondern um die Erwei­terung eines bereits in den Zürcher

Kinomarkt integrierten Mehrfachkinos um zwei Säle. Daher könne auf die Durch­führung

einer Verträglichkeitsanalyse verzichtet werden. Die Sitzplatzzahl der bei­den

geplanten Säle lasse erwarten, dass diese als Startsäle im Main­stream-Bereich

dienen würden. Aus dem Umstand, dass damit andere Startsäle für Main­stream-Filme

konkurren­ziert würden, ergäben sich allerdings keine konkreten Hinweise für

ein Absinken des Ni­veaus der programmierten Filme. Daran ändere auch die

Tatsache nichts, dass der Ge­schäfts­leiter und Verwaltungsratspräsident der

Gesuchstellerin zugleich Eigentümer des Filmverleihbetriebs Y.-AG sei. Diese

habe ihre Filme in den ver­gangenen Jahren auch an­de­ren Kinobetreibern

angeboten und beabsichtige gemäss eigenen Angaben, dies weiterhin so zu

handhaben. Alles in allem seien keine Anhaltspunkte er­sichtlich, welche

zwingend auf irgendwelche negativen Auswirkungen auf staats‑ oder

kulturpolitische In­ter­essen schlies­sen liessen. Die eventualiter beantragte

Anordnung eines Verbots einer direk­ten oder indirekten Beteiligung einer

ausländischen oder mit einer aus­ländischen Kino­grup­pe ver­bun­denen

Kinobetreiberin an der Cinemax AG wurde mit der Begründung abge­wiesen, An­teilsübertragungen

bedürften ohnehin einer Bewilligung, so­weit sie im Sinn des Film­gesetzes

massgeblich seien. Eine entsprechende Bewilligungser­teilung wäre gesondert auf­grund

der dannzumaligen Verhältnisse zu prüfen.

Erwägungen

II. Mit Beschluss vom 17. November 1999 wies

der Regierungsrat des Kantons Zü­rich den von der KITAG Kino-Theater Zürich AG

gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 5. Mai

1999.

erhobenen Rekurs ab. Zur Begründung wurde ange­führt, der Zweck von

Art. 18 Abs. 2 FiG bestehe darin, ein Absinken des Niveaus der pro­grammierten

Filme zu verhindern; die Bewilligung könne demnach nur verweigert werden, wenn

nach den konkreten Umständen zu erwarten sei, die Qualität der Programmierung

der Filme werde dadurch tatsächlich abnehmen. Die zu erwartende

Qualitätseinbusse müsse dar­über hinaus die öffentlichen Interessen in einem

solchen Mass gefährden, dass sich auch unter dem Gesichtspunkt der

Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Handels‑ und Gewer­befreiheit

rechtfertige. Dass zu den bestehenden rund zwölf als Startsäle geeigneten Kinos

noch zwei derartige Säle hinzukämen, führe möglicherweise zu einer

Konkurrenzierung der Kinobetriebe untereinander; eine gesunde Konkurrenz könne

auch im Kinogewerbe zu einer Qualitätsverbesserung und einer Anhebung des

Niveaus bei den programmierten Fil­men führen. Es erscheine nicht

nachvollziehbar, dass bei einer Erhöhung der Leinwandzahl in der Stadt Zürich

um rund vier und der Platzzahl um rund sechs Prozent die innerstädti­schen

Kinobetriebe aus wirtschaftlichen Gründen zur Schliessung gezwungen würden.

III. Am 24. Dezember 1999 ging rechtzeitig

die Beschwerde der KITAG Kino-Thea­ter Zürich AG gegen den Rekursentscheid des

Regierungsrats vom 17. November 1999 beim Verwaltungsgericht ein. Die

Beschwerdeführerin beantragte, es sei in Aufhe­bung des Beschlusses des

Regierungsrats im Sinn ihrer vor Vorinstanz gestellten Anträge zu entscheiden,

und zwar unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Cinemax AG

(Be­schwer­degegnerin 2). Sie verwies darauf, dass die Bewilligung der

anstehenden Kinosäle gravierende Strukturveränderungen auf dem Kinomarkt Zürich

mit sich brächten, wodurch die Angebots‑ und Auswahlvielfalt

beeinträchtigt würde. Das Abspielkonzept der Multi­plexe sei auf das Abspielen

der "grossen" Filme aus dem Mainstream-Bereich ausgerichtet. Aufgrund

des verstärkten Konkurrenzdrucks durch ein Multiplexkino und des Umstands, dass

der Betreiber eines traditionellen Mainstream-Kinos aus Gründen der

Betriebsstruktur seines Betriebs mit dem vom Multiplex vorgegebenen

Startrhythmus nicht mithalten kön­ne, werde letzterer aus wirtschaftlichen

Gründen gezwungen, Filme aus dem Arthouse-Sek­tor zu spielen. Dabei handle es

sich wiederum um die kassenträchtigeren Filme des Art­house-Sektors, welche dem

Betreiber eines Arthouse-Kinos dazu dienten, das Spielen klei­ne­rer Filme

durch Quersubventionierung zu ermöglichen. Das Multiplexing habe somit weit­reichende

Folgen auf die Angebotsstruktur eines lokalen Marktes. Auch führe ein An­stieg

der Leinwände ‑ gerade wenn diese im Sinn eines Multiplexes nach

amerikanischer Konzeptweise betrieben würden ‑ zu einem kleineren

Filmangebot. So werde die Konkur­renz aufgrund der schneller werdenden

Startfolgen gezwungen, ebenfalls nur noch grosse Filme zu zeigen, was eine

Verringerung der Angebotsvielfalt zur Folge habe. Es hätte sich daher eine

vertieftere Auseinandersetzung mit dem Kinoplatz Zürich aufgedrängt, weshalb

die Durchführung einer Verträglichkeitsanalyse beantragt werde.

Die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin 2

ging am 20. Januar 2000 ein. Dar­in wurde die Abweisung der Beschwerde

beantragt. Die Beschwerdegegnerin 2 verwies darauf, dass der

Beschwerdeführerin schon seit einiger Zeit das Corso 4 in der Stadt Zürich

mit etwa 300 Plätzen bewilligt worden sei. Die Beschwerdeführerin betreibe in

Zürich ver­schiedene Kinos mit insgesamt 4'078 Plätzen. Wenn die

Beschwerdeführerin nun gegen das Projekt der Beschwerdegegnerin 2 anrenne,

so sei dies als reiner Futterneid zu verste­hen. Der zur

Beschwerdegegnerin 2 gehörende Filmverleih Y.-AG liefere grund­sätz­lich

allen Kinos gerne hervorragende Filme ins Programm. Sie sei deshalb darauf an­gewie­sen,

dass es den anderen Kinos gut gehe. Die Beschwerdegegnerin 2 verneinte,

dass die An­gebots‑ und Auswahlvielfalt durch die geplante Erweiterung

gefährdet würde, werde doch dadurch kein neuer Anziehungspunkt eröffnet. Hier

gehe es nicht um einen Multiplex mit 3'250 Plätzen auf der grünen Weise,

sondern es gehe um zwei Leinwände und 740 Plät­ze im Anbau an ein bestehendes

und gut frequentiertes Kino.

Auch die Direktion der Justiz und des Innern

(Beschwerdegegnerin 1) beantragte in ihrer Eingabe vom 17. Ja­nuar 2000

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Sie führte aus, die Be­schwer­deführerin

sei eine marktmächtige Konkurrentin der Capitol-Cinemax-Gruppe. Die

Beschwerdeführerin könne sich nur gegen eine Gefährdung in ihren eigenen

Interessen weh­ren. Daran fehle es, wenn nur die Gefahr einer späteren

Übernahme durch Dritte ins Feld geführt werde. Insofern mangle es an einem

aktuellen Rechtsschutzinteresse. Auch die allgemeinen Überlegungen der

Beschwerdeführerin über die Marktmechanismen von Mul­tiplexen würden die

fehlenden konkreten Hinweise nicht zu ersetzen vermögen. Der Regie­rungsrat

habe ausserdem entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin die Anforde­rungen

gemäss Art. 35 der Filmverordnung vom 24. Juni 1992 (FiV) sehr wohl berück­sich­tigt,

indem er das Kriterium der Angebotsvielfalt in seinen Erwägungen mit einbezo­gen

ha­be.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine

Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

Vorliegend geht es um ein Gesuch betreffend

die Bewilligung zur Eröffnung von zwei weiteren Filmvorführsälen gemäss

Art. 18 FiG. Diesbezügliche letztinstanzliche kan­tonale Entscheide können

mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden

(Art. 20 Abs. 2 FiG). Somit ist die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts

zur Behandlung der Beschwerde ohne weiteres gegeben (§ 41 und § 43

Abs. 2 VRG).

2.

Die Aktivlegitimation der

Beschwerdeführerin ist zu bejahen. Das Bundesgericht hat ausdrücklich

festgehalten, das Beschwerderecht müsse auch dem Konkurrenten eines zu

eröffnenden oder umzuwandelnden Kinobetriebs zuerkannt werden (BGE 113 Ib 97 E. 1b).

Die Beschwerdeführerin betreibt selber mehrere Kinobetriebe auf dem Platz Zü­rich.

Unbestrittenermassen stünden die zwei zur Bewilligung anstehenden Filmvorführsäle

in Konkurrenz zumindest zu einigen Kinobetrieben der Beschwerdeführerin. Mithin

ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin gegeben.

3.

a) Zur Eröffnung und zur Umwandlung von

Betrieben der Filmvorführung bedarf es einer Bewilligung; als Umwandlung gilt

insbesondere der Wechsel des Inhabers und je­de Änderung der massgeblichen

Beteiligung am Kapital solcher Betriebe (Art. 18 Abs. 1 FiG). Gesuche

um Erteilung einer Bewilligung zur Eröffnung und zur Umwandlung von Be­trieben

der Filmvorführung sind unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen kultur‑

und staatspolitischen Interessen zu entscheiden. Die Konkurrenzierung

bestehender Betriebe darf für die Ablehnung eines Bewilligungsgesuchs nicht

ausschliesslich massgebend sein. Vorbehalten bleibt die Polizeigesetzgebung der

Kantone (Art. 18 Abs. 2 FiG). Die Bewilli­gungsbehörden haben darauf

zu achten, dass im örtlichen Bereich keine Monopole entste­hen, die den

öffentlichen Interessen zuwiderlaufen (Art. 18 Abs. 3 FiG). Zur

Wahrung der kultur‑ und staatspolitischen Interessen und zur Verhinderung

von Monopolen erteilen die kantonalen Bewilligungsbehörden gemäss Art. 35

FiV eine Bewilligung zur Eröffnung oder Umwandlung von Betrieben der

Filmvorführung (Vorführbewilligung) nur, wenn der Gesuchsteller Wohnsitz in der

Schweiz oder, wenn er eine juristische Person ist, Sitz in der Schweiz hat

(lit. a), über die notwendigen finanziellen Mittel verfügt (lit. b),

eine selbstän­dige Auswahl des Vorführprogrammes gewährleistet (lit. c)

und die Angebotsvielfalt, Aus­wahlfreiheit und Unabhängigkeit der

Filmvorführung weder gefährdet noch beein­trächtigt (lit. d).

Das Bundesgericht hat ausgeführt, der in

Art. 18 Abs. 2 FiG verwendete Begriff der "allgemeinen kultur‑

und staatspolitischen Interessen" sei rechtlich (wenn überhaupt) nur sehr

schwer zu fassen; er unterliege zudem einem steten Wandel. Den

staatspolitischen In­teressen komme im Bereich des Filmwesens heute kaum noch

Bedeutung zu. Im Vorder­grund stünden heute bei den Gründen, die allenfalls

einer Bewilligungserteilung entgegen­stehen könnten, eindeutig die

kulturpolitischen Interessen. Dem Bewilligungskriterium der allgemeinen staats‑

und kulturpolitischen Interessen komme aufgrund der verfassungs­recht­lichen

Grundordnung (Vorrangstellung der Handels‑ und Gewerbefreiheit) in erster

Linie negative Wirkung zu. Die Eröffnung oder Umwandlung eines Betriebs

der Filmvor­führung sei demnach (bei genügendem oder übersetztem

Sitzplatzangebot) nicht grund­sätz­lich nur dann zu bewilligen, wenn durch die

beabsichtigte Tätigkeit die kulturelle Qua­lität des Kinos allgemein gehoben

wird. Der Zweck von Art. 18 Abs. 2 FiG bestehe einzig dar­in, ein

Absinken des Niveaus der programmierten Filme zu verhindern; die

Bewilligung kön­ne daher nur dann verweigert werden, wenn nach den konkreten

Umständen zu erwar­ten sei, die Qualität der Programmierung werde tatsächlich

abnehmen. Die zu erwartende Qualitätseinbusse müsse darüber hinaus die

öffentlichen Interessen in einem solchen Mass gefährden, dass sich auch unter

dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Handels‑

und Gewerbefreiheit rechtfertige. Die Konkurrenzierung bestehender Kino­betriebe

dürfe nach Art. 18 Abs. 2 FiG bei der Prüfung der Voraussetzungen

einer Bewil­ligungserteilung mitberücksichtigt werden, nicht aber für

den Entscheid ausschliesslich mass­gebend sein; das heisse, dass die

Konkurrenzverhältnisse bei der Prüfung der Bewilli­gungsgesuche nicht als

selbständiges Kriterium, sondern nur sofern und soweit herangezo­gen werden

dürften, als sie sich auf die allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen

Interessen nachteilig auswirken könnten (BGE 113 Ib 97 E. 5 a/b/c).

Diese Auslegung von Art. 18 FiG hat nach

wie vor Gültigkeit. Auch die später in Kraft getretene bundesrätliche

Filmverordnung vom 24. Juni 1992 hatte keine Änderungen zur Folge, stützt sie

sich doch auf die Art. 9 Abs. 4 und 26 Abs. 2 des FiG. Der

Bundesrat hat mit dem Erlass der Filmverordnung hauptsächlich den ihm im

Filmgesetz auferlegten Vollzugsauftrag erfüllt. Die in Art. 35 FiV

umschriebenen Voraussetzungen für eine Be­wil­ligung zur Eröffnung oder

Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung stellen so­mit in ihrem

systematischen Zusammenhang eine Präzisierung von Art. 18 FiG dar, wobei

das Filmgesetz seinerseits in Ausführung der in Art. 27ter der

Bundesverfassung der Schwei­zerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV)

enthaltenen Kompetenznorm erlassen worden war. Die erst nach dem erwähnten

Entscheid (BGE 113 Ib 97) in Kraft getretene Filmverordnung widerspricht der

bundesgerichtlichen Auslegung keineswegs. Wenn in Art. 35 lit. d FiV

festgehalten ist, dem Gesuchsteller werde die Bewilligung nur erteilt, wenn er

die Angebotsvielfalt, Auswahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorfüh­rung

weder gefährde noch beeinträchtige, so bezweckt diese Bestimmung den Schutz des

Publikums vor einem Absinken des Niveaus bzw. vor einer Qualitätseinbusse. Erst

wenn durch eine wachsende Konkurrenz das Absinken des durchschnittlichen

Niveaus der ge­zeig­ten Filme einträte oder die Qualität der Filme

"ernsthaft" bedroht würde, wäre eine Be­willigungsverweigerung

gerechtfertigt (Marco Borghi in: Kommentar zur Bundesverfas­sung, 1988,

Art. 27ter Rz. 40). In Art. 27ter

lit. b aBV war denn auch ausdrücklich verankert, der Bund könne im Rahmen

seiner Befugnis zur Regelung der Filmeinfuhr, des Filmver­leihs sowie der

Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung "nötigenfalls" von der Han­dels‑

und Gewerbefreiheit abweichen, wenn allgemein kultur‑ oder

staatspolitische Interes­sen dies rechtfertigen. Nichts anderes sagt der unter

dem 3. Abschnitt "Bildung, Forschung und Kultur" subsumierte und

im Vergleich zu Art. 27ter aBV gestraffte Art. 71 der

neuen Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

aus (BV; in Kraft seit 1. Januar 2000):

"Der Bund kann die Schweizer Filmproduktion und die Filmkultur

fördern.

Er kann Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und der Qualität des

Filmangebots erlassen."

Der unter dem 7. Abschnitt

"Wirtschaft" aufgeführte Art. 94 Abs. 4 BV hält sodann

ausdrücklich fest, Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,

insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richteten, seien

nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale

Regalrechte begründet seien. Aus der Systematik der Artikel ergibt sich, dass

ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, z.B. mittels einer

Bewilligungsverweigerung zur Eröffnung oder zur Umwandlung von Betrie­ben der

Filmvorführung, zwar möglich ist, aber nur, wenn dies zwecks Förderung der Viel­falt

und der Qualität des Filmangebots erforderlich ist oder wenn damit eine

konkrete Ge­fährdung der Angebotsvielfalt und ‑freiheit sowie der

Qualität abgewendet werden kann. Es wurde somit betreffend die Bewilligung zur

Eröffnung und Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung keine Rechtsänderung

beabsichtigt, was in der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November

1996.

(BBl 1997 I 1 ff., 275) ausdrücklich festgehalten ist.

Zusammenfassend bedeutet dies, dass ein allfälliger Eingriff in die Wirt­schafts­freiheit

in Form einer Bewilligungsverweigerung nur unter dem Gesichtspunkt der

Verhältnismässigkeit gerechtfertigt ist. Ausgehend von der bisherigen Praxis

des Bundes­gerichts ist daher im Einzelfall zu prüfen, ob nach den konkreten

Umständen zu erwarten ist, die Qualität der Programmierung und die Vielfalt der

Angebote werde (durch die Be­willigung) tatsächlich abnehmen, und ob die zu

erwartende Qualitätseinbusse darüber hin­aus die öffentlichen Interessen in

einem solchen Mass gefährden werde, dass sich unter dem Aspekt der

Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit rechtfertigt (vgl.

BGE 113 Ib 97 E. 5b).

b) Die schweizerische Kinolandschaft wird

vermehrt mit dem Aufkommen von Mul­tiplexen konfrontiert. Von einem Multi‑

bzw. Megaplex ist die Rede, wenn in einem Gebäudekomplex mehr als acht Säle

untergebracht sind, wobei die Anzahl der Säle nicht das bestimmende

Kriterium ist. Was Multi‑ bzw. Megaplexe von traditionel­len Kinozent­ren

nämlich unterscheidet, ist einerseits ihre Architektur und andererseits

das Umfeld, in das sie eingebettet sind. Multi‑/Megaplexe sind, im

Gegensatz zu Kino­zentren, bei de­nen man ein bestehendes (Kino‑)Gebäude

im Lauf der Zeit in mehrere Säle unterteilt, spe­ziell konstruierte

Kinobauten, deren Architektur von Anfang an das Ziel verfolgt, mög­lichst

viele Säle zu möglichst geringen Kosten in einem Gebäude un­terzubringen

(Erläute­rungen der Eidgenössischen Filmkommission zum Gesetzesentwurf über die

Filmproduk­tion und Film­kultur, Mini, Multi, Mega: Hauptsache PlexXXXLarge,

Oder: Wieviel Kino erträgt die Schweiz, Bern, September 1999, unter:

http:/www.kultur-schweiz.admin.ch/kf/new_film.htm [siehe auch act. 5/3];

nachstehend als "Erläuterungen Eidgenössische Filmkommission"

zitiert). Der Betrieb der Beschwerdegegnerin 2, das Ci­nemax, fällt unter

den Begriff "Multiplex". Die Eidgenössische Filmkommission hat sich

in ihren Erläuterungen dahingehend geäussert, ein Multiplex allein sei noch

keine Bedro­hung für die Kinokultur. Die ökonomischen, ökologischen und

kulturpolitischen Auswir­kungen eines Multiplexprojekts stellten sich je nach

Standort unterschiedlich dar. In der Grossstadt Zürich habe sich durch die

Eröffnung des Cinemax für die Studiokinos nichts verändert. Im Gegenteil, das

Angebot im Arthouse-Sektor habe dort mit dem Duplexkino "Riff-Raff"

sogar ausgebaut werden können. Die Situation in Genf könne nicht abgeschätzt

werden, aber bereits für die Schlüsselstädte Basel und Bern sehe die Situation

weniger gut aus. Dort sei aufgrund der geplanten Projekte zu befürchten, dass

die Multiplexbetrei­ber/‑innen in den Arthouse-Sektor einbrechen werden,

um sich neben den ganz jungen Kinobesucher/‑innen auch ein weiteres

Publikumssegment zu sichern. Damit brächten sie die traditionellen

Arthouse-Anbieter in Bedrängnis.

Das Bundesgericht hat sich mit der

Betriebsform von "Mehrfachkinos" befasst. Von einem solchen ist die

Rede, wenn bei gleicher Grundfläche, aber kleineren Sälen mit dem gleichen

Personal das Filmangebot erhöht werden kann. Dabei hat das Bundesgericht den

Standpunkt vertreten, eine Erhöhung der Anzahl der Leinwände führe zwar zu

einer er­höh­ten Nachfrage nach Filmen, ziehe aber nicht ohne weiteres ein

Ausweichen auf Filme min­derer Qualität nach sich, da das Angebot an Filmen

gehobener oder mittlerer Qualität ge­nü­gend gross sei (BGE 113 Ib 97

E. 5d und 7b). Wenn auch diese Feststellung nicht unbe­se­hen auf die

Abschätzung der durch die Eröffnung oder Erweiterung von Multiplexen ein­tretenden

Auswirkungen übertragen werden kann, so ist doch davon auszugehen, dass eine

Erhöhung des Angebots nicht zwingend zu einer Qualitätsminderung führen muss,

andern­falls aufgrund der Sättigung auf dem Kinomarkt die Erteilung von

Bewilligungen zur Er­öff­nung oder Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung

in der Regel zu ver­weigern wäre. Vielmehr ist in Wahrung der genannten Ziele

und Grundsätze fallbezogen darüber zu befinden, ob die Bewilligung zu erteilen

oder zu verweigern ist.

c) Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung

einer Verträglichkeitsana­lyse und meint damit die Zusammenstellung und

Erarbeitung von Sachverhaltsgrundlagen, welche für die Entscheidfindung

unerlässlich seien. Im Gegensatz etwa zu grossen Bau­vor­haben, wo das Gesetz

angesichts von Vielfalt, Komplexität und Bedeutung technischer Be­lange die

Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung vorsieht, handelt es sich hier

keineswegs um eine vergleichbar komplexe Materie. Auch liegen die massgeblichen

Fak­ten bereits vor. Eine zuverlässige Entscheidfindung ist daher ohne

Durchführung einer Ver­träglichkeitsanalyse ohne weiteres möglich. Zudem sind

die Entwicklungen in Deutsch­land, auf welche die Beschwerdeführerin Bezug

nimmt, z.B. schon aus raumplane­rischen Gründen, nicht mit den hiesigen

vergleichbar. Von der Durchführung der bean­tragten Ver­träglichkeitsanalyse

kann somit abgesehen werden.

d) Die Beschwerdeführerin befürchtet durch

die Bewilligung der anstehenden Ki­no­säle gravierende Sturkturveränderungen

auf dem Kinomarkt Zürich, da dadurch im Main­stream-Bereich ein Konkurrenzdruck

entstünde, welcher die Betreiber eines traditio­nellen Mainstream-Kinos zwänge,

auf die kassenträchtigeren Filme des Arthouse-Sektors auszu­weichen. An dieser

Stelle sind zum besseren Verständnis die genannten Begriffe kurz zu de­finieren:

Als "Arthouse"-Filme sind "Studiofilme" zu verstehen. Es

sind meist von Holly­wood unabhängig produzierte Filme mit künstlerischer

Ausrichtung. Dagegen sind "Main­stream"-Filme als

"Massenware" aufzufassen; es geht um einfache, eingängige Ge­schichten

mit "Happy-End" und "softem Sound". Sie stellen

Unterhaltungskino dar mit dem Anspruch, einem möglichst grossen Publikum zu

gefallen (Erläuterungen Eidgenös­sische Filmkommission, Anhang).

e) Es ist unbestritten, dass die beiden

zusätzlichen Kinosäle im Cinemax angesichts der geplanten Sitzplätze zu einer

weiteren Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich füh­ren würden. Dass deswegen

aber die Angebotsvielfalt beeinträchtigt würde, ist keineswegs erstellt. In

diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass das Cinemax schon seit mehreren

Jahren in der zürcherischen Kinolandschaft integriert ist, ohne die hier

interessierenden be­fürchteten negativen Wirkungen hinsichtlich

Angebotsvielfalt und ‑freiheit bzw. Qualität gezeitigt zu haben. Zwei

weitere Kinosäle im Cinemax-Komplex stellten kein grundsätz­lich neues Konzept

dar und vermöchten kaum zu einem Sog der Kinobesucherschaft weg vom

Stadt-Zentrum in die bisher weniger attraktive Escher-Wyss-Umgebung zu führen.

Zu­mindest kann heute nicht mit einer solchen Entwicklung und einer damit

einhergehen­den Reduktion der Angebotsvielfalt und ‑freiheit sowie einer

Qualitätseinbusse auf dem Kinomarkt gerechnet werden. Auch lässt der Standort

direkt neben der Hardbrücke das Cinemax nicht mit einem "auf der grünen

Wiese" stehenden Shopping-Center-ähnlichen Multiplex, welcher zu einem bequemen

Besuch einlädt, vergleichen. Es versteht sich von selbst, dass die Zürcher

Innenstadt für die Freizeitgestaltung reichhaltiger ist als die

Escher-Wyss-Umgebung. Wenn nun diese Region durch den Bau von Hotels, zwei wei­teren

Sälen im Cinemax etc. attraktiver werden soll, so ist dies letztlich nicht nur

für die ge­nannte Region, sondern durchaus auch für die Innenstadt und deren

Freizeitanbieter von Nutzen.

f) Am Rand sei vermerkt, dass im Rahmen der

Revision der Filmgesetzgebung Be­strebungen im Gang sind, wonach die

Bewilligungspflicht gemäss Art. 18 des geltenden Filmgesetzes abgeschafft

und stattdessen durch eine Registrierungspflicht ersetzt (Art. 17 des

Vorentwurfs zu einem Bundesgesetz über die Filmproduktion und Filmkultur;

wieder­gegeben in: Erläuterungen Eidgenössische Filmkommission, Anhang) und mit

einer bloss nachträglichen Eingriffsmöglichkeit durch das Bundesamt für Kultur

verbunden werden soll (Art. 22). Begründet wird diese Liberalisierung

damit, dass die qualitativen Zielset­zun­gen eher durch die Vorschriften zur

Förderung der Vielfalt und Qualität des Filmange­bots gewährleistet werden

könne denn durch Bewilligungen (Erläuterungen Eidgenössische Film­kommission).

Heute ist das Instrumentarium der Bewilligung nach wie vor gegeben; allerdings

ist es nur eine von vielen Möglichkeiten (z.B. Förderungsmassnahmen durch Bei­träge

[Art. 5 ff. FiG]), von welchem zur Kulturförderung bzw. zum ‑erhalt

im Filmwe­sen Gebrauch gemacht werden kann. Vorliegend erübrigt es sich aber,

diesbezüglich Wei­terungen anzubringen.

g) Die Beschwerdeführerin macht konkret

geltend, die innerstädtischen Kinos hät­ten seit der Eröffnung des Cinemax zum

Teil massive Besucherrückgänge von 30 bis 40% hinnehmen müssen. Dieser Trend

habe sich im Jahr 1998 fortgesetzt. Letztlich gefährde dies die

Angebotsvielfalt und ‑freiheit, weshalb es an der

Bewilligungsvoraussetzung für die beiden anstehenden Säle mangle. Abgesehen

davon, dass diese Entwicklung keines­wegs auf alle innerstädtischen Kinos

zutrifft und insbesondere die Betriebe der Beschwer­deführerin die

Besucherzahlen halten konnten, kann es nicht kulturpolitische Zielsetzung sein,

eine Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich als solche zu verhindern. Wie ausge­führt

dürfen die Konkurrenzverhältnisse nur soweit berücksichtigt werden, als sie

sich auf allgemeine staats‑ und kulturpolitische Interessen nachteilig

auswirken könnten, wobei das kulturpolitische Interesse anhand des Zweckes zu

ermitteln ist, dem das Filmgesetz seine Entstehung verdankt (Wilhelm

Birchmeier, Kommentar zum Eidgenössischen Filmgesetz, Zürich 1964,

S. 114). In der Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes

über das Filmwesen (Filmgesetz) vom 28. November 1961 ist eine zufolge eines

schran­ken­losen Wettbewerbs eintretende Programmierung "nach unten",

welche ein staatliches Eingreifen rechtfertigte, dahingehend umschrieben, dass

sich die bedrohten Betriebe mit billigen, an die niederen Instinkte

appellierenden Filmen über Wasser zu halten suchten (BBl 1961 II 1029,

insbes. 1039). Zu Recht hat die Vorinstanz im Zusammenhang mit der

Konkurrenzfrage festgehalten, der in der Bundesverfassung verankerte

Filmartikel bilde keine Grundlage für eine Bedürfnisklausel. Die

Beschwerdeführerin argumentiert denn auch hauptsächlich damit, die

Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich würde zu einem Eindringen der

herkömmlichen Mainstream-Betriebe in den Arthouse-Sektor führen, in­dem sie

daraus die kassenträchtigeren Filme übernähmen, was sich negativ auf die Ange­botsvielfalt

und ‑freiheit auswirken würde. Wollte aber dieser Argumentation gefolgt

wer­den, so wäre jeglicher Neu‑ oder Ausbau von Kinosälen ab einer

gewissen Dimension nicht zu bewilligen, und zwar unabhängig davon, ob es sich

um einen Multiplex handelt oder nicht. Davon geht nicht einmal die

Beschwerdeführerin aus. Abgesehen davon hielte diese Auffassung vor dem

Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht stand und setzte ausserdem das

Vorliegen einer Bedürfnisklausel voraus. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass

die zufolge der Bewilligung der zwei zusätzlichen Säle eintretende verschärfte

Konkurrenzsi­tuation weder auf eine Reduktion der Angebotsvielfalt und ‑freiheit

noch auf eine "Pro­grammierung nach unten" im umschriebenen Sinn auf

dem Kinoplatz Zürich schliessen lässt, zumindest nicht in einem Ausmass, das

ein staatliches Eingreifen durch Versagen der anbegehrten Bewilligungen

rechtfertigt.

Die Beschwerdeführerin führt im Zusammenhang

mit der Konkurrenzfrage weiter aus, bei den geplanten Sälen handle es sich um Startsäle,

d.h. um Säle, in denen Filme ge­startet werden, um sie nach dem ersten Andrang

in kleinere Ausspielsäle zu verlegen. Auf dem Platz Zürich seien als Startsäle

die Säle ABC 1 mit 376 Sitzplätzen, Metropol 1 mit 500 Sitzplätzen,

Cinemax 1 mit 500 und Cinemax 3 mit 276 Sitzplätzen sowie das

Plaza 1 mit 350 Sitzplätzen positioniert. Das Capitol mit seinen zwei

Startsälen mit 391 (Capitol 1) bzw. 232 (Capitol 6) Sitzplätzen, das

Corso 2 (321 Sitzplätze) sowie das Academy 1 (277 Sitzplätze) seien

demgegenüber im Bereich des gehobenen Mainstream-Films positio­niert. Eine

spezielle Stellung nehme das Bellevue 1 mit 313 Sitzplätzen ein, da das

Kino als Kin­der‑ und Jugendkino geführt werde. Ebenfalls speziell zu

betrachten sei das Corso 1, wel­ches mit 811 Sitzplätzen zwar

"Mainstream-Dimensionen" habe, aber aufgrund seiner Pro­grammation

und Ausrichtung ebenfalls in den gehobenen Mainstream ziele. Die Kinos Me­tropol

und Cinemax seien als reine Mainstream-Kinos zu bezeichnen. Auch das Kino ABC

sei mehrheitlich als Mainstream-Kino einzuordnen. Das Kino Capitol habe sich

nach der Er­öffnung des Cinemax auf Filme des Filmverleihbetriebs Y.-AG

spezialisiert. In dieser Programmationslinie fin­de sich auch das Kino Corso.

Die Commercio-Movie-Gruppe sei vor allem im Studio­filmbe­reich tätig. Die

Angliederung zweier grosser Startsäle beim Cine­max führe nicht zu einer

wesentlichen Verstärkung der Position des Cinemax, sondern beeinflusse in

gravie­rendem Ausmass das Marktgefüge des gesamten Marktes in Zürich. Zürich

habe nicht zu wenige Leinwände, um alle Filme starten zu können. Ein Program­ma­tionsdruck

aufgrund zu vieler anstehender Filme sei, falls überhaupt, nur während einer

kur­zen Zeitspanne im Jahr fest­stell­bar. Wenn es im Bestreben der grossen

Verleiher sei, in den Startwochen die Filme mit immer mehr Kopien an einem Ort

spielen zu lassen, so lie­ge der Grund im Ver­leihanteil, wel­cher in den

Startwochen höher liege. Für den Kinobe­trei­ber bedeute dies, dass er den mög­lichen

Umsatz mit verschiedenen Konkurrenten teilen müsse und dass statt ein bis zwei

Kinos mit vollen Sälen drei oder vier Kinos mit halblee­ren Sälen spielten. Auf­grund

der schnel­ler werdenden Startfolgen werde die Konkurrenz gezwungen, ebenfalls

nur noch grosse Filme zu zeigen. Unweigerlich komme es dadurch zu einer

Beeinträchti­gung der An­gebotsvielfalt.

Nochmals ist festzuhalten, dass es nicht

Aufgabe der Bewilligungsbehörde sein kann, den Erhalt von bestehenden

Betriebsstrukturen in der Kinobranche zu sichern. Ge­rade dies führte zu einer

Erstarrung in der Kinolandschaft, was den kulturpolitischen Zielen zuwiderliefe

(vgl. BGE 113 Ib 97 E. 5c). Vorliegend ist ausserdem, wie schon

ausgeführt, zu berücksichtigen, dass die Infrastruktur in der

Escher-Wyss-Region ausgebaut wird, wes­halb ein Abstellen auf den bestehenden

Strukturen ohne Einbezug der geplanten Neue­run­gen ohnehin nicht anginge. Aber

auch aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin sel­ber geht hervor, dass

gewisse Betriebsstrukturen einem steten Wandel unterworfen sind. So ist nicht

allein die Anzahl der Sitzplätze massgebend, ob ein Saal als Startsaal genutzt

wird oder nicht. Die Kinobranche hat sich ‑ wie andere Branchen

auch ‑ laufend den neuen Ent­wicklungen, seien diese kulturellen

oder wirtschaftlichen Ursprungs, anzupassen, was sich auf dem Platz Zürich

hinsichtlich der Angebotsvielheit und ‑freiheit nicht negativ aus­ge­wirkt

hat. Selbst wenn die Eröffnung von zwei weiteren Startsälen im Cinemax zu einer

Um­orientierung gewisser Kinobetriebe führen sollte, so ist deswegen keineswegs

die Aus­wahlfreiheit bzw. ‑vielfalt im von der Beschwerdeführerin geltend

gemachten Sinn gefähr­det. Ebenso wenig ist von einem Absinken des Niveaus der

gezeigten Filme auszugehen. Wenn die Beschwerdeführerin ausführt, die

Bewilligung der beiden weiteren Säle im Ci­ne­max würde dazu führen, dass

traditionelle Mainstream-Kinos auf kassenträchtige Filme aus dem

Arthouse-Sektor ausweichen müssten, welche Filme aber den Betreibern der Art­house-Kinos

zur Quersubventionierung für das Spielen kleinerer Filme gedient hätten, so ist

dies eine Hypothese, welche die Verweigerung der beantragten Bewilligung nicht

zu rechtfertigen vermag. Wollte man der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin

folgen, so wäre, wie erwähnt, im Raum Zürich der Erhalt einer Bewilligung für

die Eröffnung oder Erweiterung eines Kinosaals grösserer Dimension beinahe

aussichtslos. Ein gestützt auf solche vagen Vermutungen begründeter Eingriff in

die Wirtschaftsfreiheit ist aber weder verfassungsmässig noch gesetzlich

abgedeckt. Ausserdem bestimmen nicht nur die Kino­betreiber, sondern auch das

Publikum mit seiner Nachfrage das Filmangebot. Dass durch die Erhöhung der

Startsäle im Mainstream-Bereich ein Rückgang der Nachfrage für klei­nere Filme

aus dem Arthouse-Sektor einherginge, wird auch von der Beschwerdeführerin nicht

behauptet. Sie argumentiert rein betriebswirtschaftlich, indem sie geltend

macht, die kassenträchtigen Filme aus dem Arthouse-Bereich würden vermehrt von

den traditionellen Mainstream-Betreibern abgespielt, weshalb die eingesessenen

Arthouse-Kinos nicht mehr mittels "Quersubventionierung" auch

kleinere Arthouse-Filme spielen würden. Dem ist ent­gegenzuhalten, dass es

ebenso gut möglich ist, dass die Mainstream-Betreiber vermehrt gehobenere

Mainstream-Filme präsentieren und nicht hauptsächlich auf Arthouse-Filme

ausweichen werden. Eine solche Entwicklung würde sowohl das Filmangebot als

auch das ‑niveau sogar steigern. Dass eine solche Entwicklung ebenso

wahrscheinlich ist, wie die von der Beschwerdeführerin befürchtete, zeigt die

Eröffnung des auf den Arthouse-Sektor ausgerichteten "Riff-Raff" nach

Eröffnung des Cinemax. Auf alle Fälle besteht keine Not­wendigkeit für ein

präventives staatliches Eingreifen mittels Verweigerung der Bewilli­gung für

die beiden beantragten Säle im Cinemax. Sollten kleinere Filme aus dem Art­house-Sektor

dannzumal tatsächlich gefährdet sein, was aufgrund der bisherigen Erfah­rungen

wenig wahrscheinlich ist, böte das Filmgesetz immer noch Möglichkeiten, um dem

ent­gegenzuwirken. Es erübrigt sich aber, hier weiter darauf einzugehen.

h) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die

beiden Aktionäre der Beschwerde­gegnerin 2 führten Gespräche mit grossen

internationalen Multiplexbetreibern mit dem Ziel, das Cinemax an einen solchen

zu verkaufen. Die Erweiterung um zwei weitere Start­säle schaffe Grundlage für

einen internationalen Multiplexbetreiber bzw. die Führung des Cinemax nach

amerikanischem Multiplexmuster. Die Beschwerdeführerin verweist auf ihre

Einsprache an die Direktion des Innern vom 14. Dezember 1998. In dieser hatte sie

ausgeführt, der Geschäftsführer der Beschwerdegegnerin 2 sei zugleich

Inhaber des Film­verleihers Y.-AG. Das ebenfalls dem Geschäftsführer der

Beschwerdegegnerin 2 gehö­ren­de Kino Capitol in Zürich diene dem Verleih

Y.-AG als Hausabspielstelle. Dank dieser Ab­spielstellen verfüge der Verleih

über einen beachtlichen "Line-up" an Fil­men. Jeweils einzelne wenige

Kopien dieser Filme würden in Zürich an andere Abspiel­stellen abge­ge­ben. Auf

diese Weise würde den Konkurrenten der "Line-up" eines wichti­gen

Verleihers praktisch vorenthalten. Die Übernahme des Cinemax und der Y.-AG

durch einen auslän­di­schen Multiplexketten-Betreiber würde zu einem Verdrängungskampf

auf dem Platz Zü­rich führen, welcher die Schliessung einzelner

innerstädtischen Kinos zur Folge hätte. Die Angebotsvielfalt ginge auf Kosten

der kommerziellen Einheitskost verlo­ren. Auch deshalb sei die beantragte

Bewilligung zu verweigern.

Der Filmartikel in der Bundesverfassung, das

Filmgesetz und die Filmverordnung verfolgen hauptsächlich kulturpolitisch

motivierte Ziele, welche das Interesse des Publi­kums bzw. der Allgemeinheit

zum Inhalt haben. Dies ergibt sich auch aus Art. 18 Abs. 3 FiG,

wonach die Bewilligungsbehörden darauf zu achten haben, dass im örtlichen

Bereich keine Monopole entstehen, die den öffentlichen Interessen

zuwiderlaufen. Wenn sich die Bewilligungsbehörden mit der Monopolfrage zu

befassen haben, so hat dies primär in Be­rücksichtigung kulturpolitischer

Interessen zu erfolgen.

Die Vorinstanz hat zu Recht ausgeführt, der

vorgesehene Ausbau ermögliche es zwar dem Inhaber der Verleiherfirma Y.-AG, die

wirtschaftlich vielversprechendsten Film­produkte in den eigenen Kinosälen

vorzuführen und sich da­durch einen Wettbewerbs­vor­teil zu verschaffen. Dies

führe aber keineswegs zu einer Ein­schränkung des Filmangebots und der

Auswahlfreiheit oder zu einem Absinken des Film­niveaus. Weiter hat die Vorin­stanz

richtig ausgeführt, nicht einmal die Beschwerde­führerin habe geltend gemacht,

die Beschwerdegegnerin 2 würde durch den Betrieb von zwei zu­sätz­lichen

Startsälen eine Mono­polstellung erreichen, die den öffentlichen Interes­sen zu­widerliefe.

Bei zukünftig 18 Leinwänden und rund 3'200 Plätzen der Kinos Cinemax und

Capitol im Vergleich zu rund 50 Leinwänden und 11'000 Plätzen in der Stadt

Zürich könne davon keine Rede sein. Somit spricht auch in Berücksichtigung

dieser Gesichts­punkte nichts gegen die Erteilung der Bewilligung. Zudem ist

die von der Beschwerdefüh­rerin ge­schilderte Gefahr, welche durch eine

ausländische Beteiligung und einem damit einher­ge­henden amerikanischen Ab­spielkonzept

ausginge, eine Hypothese, welche nicht Grund für eine Bewilligungsver­wei­gerung

sein kann.

i) Eventualiter beantragt die

Beschwerdeführerin, die Bewilligung zum Betrieb der neuen Startsäle sei mit der

Auflage zu verbinden, dass die Aktionäre der Gesuchstellerin in den nächsten

zehn Jahren nach Betriebsaufnahme der neuen Säle weder auf direkte noch in­direkte

Weise einen ausländischen oder mit einer ausländischen Kinogruppe verbunde­nen

Kinobetreiber an ihr beteiligen dürfen.

In Art. 18 Abs. 1 FiG ist

ausdrücklich festgehalten, dass insbesondere auch der Wechsel des Inhabers und

jede Änderung der massgeblichen Beteiligung am Kapital sol­cher Betriebe

bewilligungspflichtig ist. Es kann nicht angehen, bereits jetzt präventiv die

Bewilligung mit einer Auflage zu versehen, zumal die Einzelheiten einer

allfälligen aus­ländischen Beteiligung nicht bekannt sind. Vielmehr wird

darüber zu befinden sein, wenn ein entsprechender Wechsel bzw. eine Änderung

der massgeblichen Beteiligung aktuell sein sollte. Entgegen der Meinung der

Beschwerdeführerin wäre es unverhältnismässig, schon jetzt ‑ ohne

Kenntnis der konkreten Umstände ‑ allfällige Auflagen zu machen.

Mangels eines aktuellen Interesses ist auf den Eventualantrag nicht einzutreten

(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan­tons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 21 N. 25; RB 1998 Nr. 41). Ausserdem fehlt für eine so

weitgehende Auf­lage, wie sie die Beschwerdeführerin beantragt, die gesetzliche

Grund­lage. Das Filmgesetz sieht eine Bewilligungspflicht nur bei einer

Änderung der massgeb­li­chen Beteiligung am Kapital solcher Betriebe vor, nicht

aber bei einer untergeordneten, wel­che nicht zu einer Ab­hängigkeit vom neuen

Teilhaber führt.

4.

... Soweit die Beschwerdegegnerin 2

in ihrem Ergänzungsantrag vom 25. Januar 2000 beantragt, es sei einer

allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht die auf­schiebende

Wirkung durch das kantonale Verwaltungsgericht zu entziehen, ist auf die

Rechtslage gemäss Art. 111 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember

1943.

hin­zuweisen: Danach bewirkt die Einreichung einer

Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bun­desgericht grundsätzlich keine

aufschiebende Wirkung. Eine solche kommt dem Rechts­mit­tel nur zu, wenn sie

vom Präsidenten der urteilenden Abteilung des Bundesgerichts ver­fügt wird.

Demnach

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

2.

...