Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00035

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Geschäftsnummer:

VB.2000.00035

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 07.06.2000

Spruchkörper:

1. Abteilung/1. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Baubewilligung

Dem offenkundig gegebenen Einordnungsmangel der beiden streitbetroffenen Wohncotainern, die als Unterkünfte für Asylanten dienen sollen, kann unter Umständen mit einer Befristung der Baubewilligung begegnet werden. Voraussetzung hierzu ist, dass eine baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden kann, die Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Unterbringung von Asylanten für eine beschränkte Zeit hingenommen werden kann (E. 3a).

Stichworte:

BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN

CONTAINER

EINORDNUNG

FRIST/-EN

GEBÜHREN

NEBENBESTIMMUNG

WOHNCONTAINER

Rechtsnormen:

§ 35 lit. I OV BRK

§ 238 Abs. I PBG

§ 321 Abs. I PBG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. Am 1. März 1999 erteilte die

Baukommission A der Politischen Ge­meinde A die baurechtliche

Bewilligung für das Aufstellen eines Schlaf- und eines Wohncontainers für die

Unterbringung von Asylbewerbern auf dem gemäss Bau- und Zo­nenordnung der

Gemeinde A vom xx. (BZO) in der Wohnzone W1 ge­legenen Grundstück

Kat.Nr. 1 an der Strasse x. In Dispositiv

Ziffer I. 1. der Bau­bewilligung hielt die Baukommission fest, dass

die Bauten als Provisorium für die Dauer von fünf Jahren bewilligt würden. Für

allfällige Erweiterungen oder Ausbauten könne keine Bewilligung in Aussicht

gestellt werden. - Mit Verfügung vom 27. April 1999 er­teilte die

Baudirektion für das genannte Vorhaben die Bewilligung aufgrund der Landanla­gekonzession

und des Abfallgesetzes. - Gegen die koordiniert eröffneten Bewilligungen

wehrten sich verschiedene nachbarliche Grundeigentümer mit Eingaben vom

4. und vom 8. Juni 1999 bei der Baurekurskommission II, je mit

dem Antrag, die Baubewilligung so­wie die Verfügung der Baudirektion seien

aufzuheben.

Erwägungen

II. Nach Durchführung eines Augenscheins

vereinigte die Baurekurskommission II die Verfahren mit Beschluss vom

21.

Dezember 1999 und hob die angefochtenen Bewilli­gungen in Gutheissung

der Rechtsmittel auf. Die Rekurskommission kam zusammengefasst zum Schluss, der

Augenschein habe gezeigt, dass die nähere Umgebung seeseitig der Hauptstrasse,

nämlich die Parkanlage, der Hafen, das Seeufer und das Villen­grundstück

Kat.Nr. 2, eine ausserordentlich hohe ästhetische Qualität

aufwiesen. Der Park bilde wegen des anstossenden Sees ein kleines, aber feines

Naherholungsgebiet, das ausser an der Strassenseite kaum durch irgendwelche

Bauten oder Anlagen ästhetisch be­einträchtigt werde. In diese Umgebung

ordneten sich Wohncontainer, die wie hier als be­helfsmässige und eher

ungastliche Bauten in Erscheinung träten, trotz der geringen Bau­höhe und der

Kaschierung durch Bäume, Hecken und Sträucher keinesfalls ein. Aus die­sem

Grund falle nicht ins Gewicht, dass die bergseits der Strasse x gelegene

Ueberbauung als heterogen erscheine. Der Entscheid der Baukommission, dass das

streitige Vorhaben die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erfülle, sei daher nicht mehr

vertretbar. Die Voraussetzungen für die befristete Tolerierung des

Einordnungsmangels seien hier nicht gegeben. Der Nachweis sei nicht erbracht,

dass sich vorschriftskonforme Bauten auf dem Baugrundstück oder an anderer

Stelle aus zeitlichen Gründen nicht errichten liessen.

III. Mit rechtzeitiger Beschwerde vom

19.

Januar 2000 liess die Politische Ge­meinde A als

Baugesuchstellerin dem Verwaltungsgericht beantragen, der Rekurs­entscheid vom

21.

Dezember 1999 sei aufzuheben und die Baubewilligung vom 1. März

1999.

wiederherzustellen. Die nachbarliche Beschwerdegegnerschaft liess je

Abweisung der Beschwerde beantragen. Alle Parteien verlangten ferner die

Zusprechung einer Partei­entschädigung.

Die Ausführungen der Parteien gemäss

Rechtsschriften werden - soweit erforder­lich - nachstehend

wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Materiell streitig ist allein die Frage

der Einordnung. Die Baurekurskommis­sion II ist mit der vorstehend

wiedergegebenen Begründung zum Schluss gekommen, dass die beiden Container

angesichts der qualifizierten Umgebung den Anforderungen von § 238

Abs. 1 PBG nicht genügten. Die Beschwerdeführerin lässt diesbezüglich

zusammen­gefasst vorbringen, die Baukommission A sei mit vernünftigen

und sachlichen Gründen zum Schluss gekommen, dass die beiden unauffälligen

Wohncontainer den An­forderungen von § 238 Abs. 1 PBG genügten. Das

Bauvorhaben befinde sich unbestritte­nermassen in schöner Lage direkt am See.

Auch die Baukommission habe die hohen ästhe­tischen Qualitäten der näheren

Umgebung erkannt, weshalb die beiden Container lediglich als Provisorien

geplant und bewilligt worden seien. Zu beachten sei jedoch, dass die Con­tainer

nur geringe Aussenmasse und insbesondere eine Höhe von lediglich 3.2 m

aufwie­sen. Ferner seien sie kaum einsehbar. Entlang der Strasse x sei

eine Lärmschutzwand und gegen den See hin eine Hecke geplant. Ferner befinde

sich auf der Nordwestseite zwischen Baugrundstück und Park eine Vielzahl von

Bäumen und Sträuchern. All dem habe die Bau­rekurskommission II zu wenig

Rechnung getragen. Sie habe auch nicht berücksichtigt, dass das Baugrundstück

in der Bauzone liege und grundsätzlich überbaut werden dürfe. Sodann habe sie

die Frage der Einordnung lediglich zum See hin geprüft. Zu Unrecht halte sie

die Verhältnisse zur Strasse x hin als irrelevant. Die gegenüberliegende

Seite der Strasse x befinde sich in der Wohn- und Gewerbezone WG3. Diese

Umgebung präsentiere sich bau­lich heterogen. Nicht beachtet worden sei im

Rekursentscheid sodann, dass die beiden Container lediglich für eine Dauer von

fünf Jahren bewilligt worden seien. Es sei unrealis­tisch, zu verlangen, dass

befristete Notunterkünfte nicht behelfsmässig in Erscheinung treten dürften. An

der Bereitstellung solcher Unterkünfte bestehe im Übrigen ein gewichti­ges

öffentliches Interesse. Insgesamt habe die Baurekurskommission II in

rechtsverletzen­der Weise in das der Baukommission A zustehende Ermessen

eingegriffen. Das Verwaltungsgericht habe im Zusammenhang mit der Beurteilung

von Wohncontainern für die Unterbringung von Asylbewerbern wiederholt

Entscheide der Baurekurskommissionen mit der Begründung aufgehoben, dass zu

Unrecht in das der Bewilligungsbehörde zuste­hende Ermessen eingegriffen worden

sei.

b) Die Beschwerdegegnerschaft vertritt im

Wesentlichen die von der Baure­kurskommission II geäusserte Auffassung.

2.

a) Die Baurekurskommission II ist

aufgrund eines Kommissionsaugenscheins zum Schluss gekommen, dass die nähere

Umgebung auf der Seeseite der Hauptstrasse (Parkanlage, Hafen, Seeufer und

Villengrundstück Kat.Nr. 2) eine ausserordentlich hohe ästhetische

Qualität aufweise. Der Park bilde wegen des anstossenden Sees ein klei­nes,

aber feines Naherholungsgebiet, das ausser an der Strassenseite kaum durch

irgend­welche Bauten oder Anlagen ästhetisch beeinträchtigt werde. Auf das

Resultat dieses Kommissionaugenscheins darf auch im vorliegenden

Beschwerdeverfahren abgestellt wer­den (RB 1995 Nr. 12, 1981 Nr. 2).

Im Übrigen widerspricht auch die Beschwerdeführerin den genannten

Feststellungen der Baurekurskommission II nicht. Sie anerkennt im Gegen­teil

die hohen ästhetischen Qualitäten der näheren Umgebung ausdrücklich und weist

selbst darauf hin, dass sich das Bauvorhaben an schöner Lage direkt am See

befindet. Von diesen tatsächlichen Verhältnissen hat damit auch das

Verwaltungsgericht auszugehen, ohne dass ein verwaltungsgerichtlicher

Augenschein durchzuführen wäre.

An der hohen ästhetischen Qualität der

näheren Umgebung des Baugrundstücks än­dert nichts, dass die Seestrasse

unmittelbar an dem in Frage stehenden Gebiet vorbeiführt und bergseits dieser

Strasse eine dreigeschossige Wohn- und Gewerbezone mit entspre­chend

vielfältigen und uneinheitlichen Bauten von unterschiedlicher architektonischer

Qualität ausgeschieden ist. Die Erholungszone, die auf drei Seiten des

Baugrundstücks und der überbauten Nachbarparzelle ausgeschieden ist, stellt

einen in sich geschlossenen Be­reich dar, in dem die beiden Baugrundstücke

insel- bzw. halbinselartig liegen. Dieser Nah­bereich ist für die Prüfung der

Frage der Einordnung in erster Linie entscheidend. Ob sich im weiteren Umfeld,

insbesondere jenseits der Strasse x, Bauzonenbereiche von minderer

ästhetischer Qualität befinden, kann für die hier wesentliche Frage der

Einordnung nicht von entscheidender Bedeutung sein.

b) Damit lautet die Kernfrage, über die zu

befinden ist, ob sich die auf dem Grund­stück Kat.Nr. 1 geplanten

Wohncontainer in die landschaftliche Umgebung mit der angrenzenden

Erholungszone A mit Parkanlage, Hafen und Seeufer und dem unmittelbar

anstossenden Villengrundstück Kat.Nr. 2 befriedigend einordnen. Die

Baurekurskom­mission II bezeichnet die streitigen Container im

angefochtenen Entscheid als behelfsmäs­sige und eher ungastliche Bauten, deren

Gestaltung sich direkt aus ihrer Funktionalität ergebe. Die Container sollten vor

Ort rasch und ohne grossen Aufwand aus vorgefertigten Normelementen

zusammengesetzt und später wieder demontiert werden können. Die Be­schwerdeführerin

selber lässt unter anderem geltend machen, dass es unrealistisch sei, dass

befristete Notunterkünfte so erstellt werden könnten, dass sie nicht

behelfsmässig in Er­scheinung träten (Beschwerdeschrift S. 9 unten). Diese

im Wesentlichen übereinstimmende Sachverhaltsdarstellung der Parteien wird

durch die bei den Akten liegenden Pläne bestä­tigt. Hinzu kommt, dass es

gerichtsnotorisch ist, dass Container, wie sie hier geplant sind, einen wenig

ansprechenden, klar behelfsmässigen sowie unfertigen Eindruck machen und wie

zufällig aufgestellte Büchsen oder Schachteln wirken. Mit der

Baurekurskommission II ist festzuhalten, dass sich solche Bauten in eine

ästhetisch qualifizierte Umgebung, wie sie hier in Frage steht, nicht

hinreichend einordnen. Daran ändert nichts Entscheidendes, dass auf der Seite

der Strasse x eine Lärmschutzwand sowie gegen den See hin eine Hecke

geplant ist und dass die Container durch Bäume und Sträucher teilweise verdeckt

werden. Wesentlich ist, ob sich die hier streitigen Bauten innerhalb des in

Frage stehenden Bereichs befriedigend in die landschaftliche Umgebung

einordnen.

c) Nicht zu helfen vermag der

Beschwerdeführerin der Hinweis auf das Polizeige­fängnis auf dem Kasernenareal.

Diese Baute betrifft die Stadt Zürich und steht in völlig anderer Umgebung als

die im vorliegenden Fall streitigen Container. Richtig ist, dass das

Verwaltungsgericht auch schon Bauverweigerungsentscheide der

Baurekurskommissionen für Asylantenunterkünfte in Wohncontainern aufgehoben

hat. Aber auch diesbezüglich ist festzuhalten, dass den von der

Beschwerdeführerin zitierten Fällen völlig andere tatsächli­che Verhältnisse

zugrunde lagen, als sie hier in Frage stehen. In keinem dieser Fälle war auf

eine ästhetisch qualifizierte Umgebung Rücksicht zu nehmen.

d) Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die

beiden Wohncontainer angesichts der Umgebung, in die sie zu stehen kommen

sollen, den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG nicht zu genügen

vermögen. Davon, dass die Baukommission A mit vernünftigen und

sachlichen Gründen zum Schluss gekommen sei, die geplanten beiden Bauten

erfüllten die Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG und die

Baurekurskommission II habe unzuläs­sigerweise in die vertretbare

Ermessensausübung der kommunalen Baubehörde eingegrif­fen, kann nicht die Rede

sein.

3.

Damit stellt sich die Frage, ob dem

offenkundig gegebenen Einordnungsmangel der beiden Container mittels der hier

statuierten Nebenbestimmung (Befristung im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG)

in hinreichender Weise begegnet werden kann.

a) In den vergangenen Jahren hatte sich das

Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit containerartigen Unterkünften für

Asylbewerber wiederholt mit befristeten Baubewilli­gungen zu befassen. In einem

grundlegenden Entscheid vom 16. November 1990 (RB 1990 Nr. 83 = BEZ

1991.

Nr. 1) hat sich das Gericht mit der Unterscheidung zwischen provisori­schen

Bauten und befristet bewilligten Projekten auseinandergesetzt und zur Nebenbe­stimmung

der Befristung Stellung genommen. Gegenüber der Auflage, welche auf die Be­hebung

des Projektmangels gerichtet sei, komme der Befristung, die sich mit der Rechts­widrigkeit

abfinde, hingegen deren zeitliche Folge mildere, geringe Bedeutung zu (vgl. zur

Befristung auch Christian Mäder, das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,

N. 489 ff.). Sodann hat das Gericht festgehalten, dass eine

befristete Bewilligung für baurechtswidrige (insbesondere zonenwidrige)

Wohncontainer nur dann in Frage komme, wenn fristgerecht kein geeigneter

zonenkonformer Alternativstandort gefunden werden könne. An diesen Nachweis

seien jedoch keine strengen Anforderungen zu stellen. Insgesamt sei aufgrund

einer Güterabwägung zu entscheiden (Gewicht der Rechtsverletzung; öffentliches

Interesse an der Unterbringung von Asylbewerbern). Diese Praxis hat das

Verwaltungsgericht in zahlreichen nachfolgenden Entscheiden bestätigt und je

nach den tatsächlichen Verhältnis­sen Befristungen von zwei bis fünf Jahren als

angemessen erachtet. Stets hat das Verwal­tungsgericht jedoch betont, dass eine

befristete Baubewilligung nur solange Bestand haben könne, bis es der Gemeinde

möglich sei, eine baurechtskonforme Lösung zu schaffen. So hat das Gericht

letztmals in einem Urteil vom 22. August 1996 (VB.96.00097) festgehal­ten,

unbedingte Voraussetzung für die befristete Bewilligung einer baurechtswidrigen

Baute sei, dass eine baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden

könne, die Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen

Interesses an der Unterbrin­gung von Asylanten für eine beschränkte Zeit

hingenommen werden könne. Zu verweisen ist im Zusammenhang mit der Verletzung

von § 238 Abs. 1 PBG schliesslich auch auf ein ebenfalls die Gemeinde

A betreffendes Urteil vom 17. Dezember 1991 (VB 91/0117). In diesem

Entscheid hat das Verwaltungsgericht unter anderem erwogen, dass befristete

Bewilligungen für Vorhaben, die lediglich Einordnungsvorschriften zuwiderlie­fen,

eher hinzunehmen seien, als zeitlich begrenzte Bewilligungen für Projekte, die

massiv gegen Abstands- oder Höhenvorschriften verstiessen.

b) Im vorliegenden Fall liegt wie dargelegt

ein gewichtiger Verstoss gegen die Ein­ordnungsbestimmung von § 238

Abs. 1 PBG vor. Dass es der Gemeinde A nicht möglich sein sollte,

innert angemessener Frist andernorts eine baurechtskonforme Lösung zu finden

bzw. zu verwirklichen, ist nicht glaubhaft. Es kann auch nicht angenommen wer­den,

dass es in A keine Örtlichkeiten gibt, wo sich Wohncontainer der

streitigen Art ohne Verletzung von § 238 Abs. 1 PBG platzieren

lassen. Es leuchtet nicht ein, warum die beiden Container ausgerechnet in

landschaftlich empfindlichster Lage aufgestellt wer­den sollen. Im Übrigen

haben die Beschwerdegegnerinnen Nr. 2 geltend gemacht, dass die Gemeinde A

auf ihr offerierte Mietobjekte nicht eingetreten sei und die Gemeinde sogar den

Vertrag für eine von ihr für die Unterbringung von Asylbewerbern gemietete

Liegenschaft gekündigt habe. Zu verweisen ist ferner auf das den Stadt- und

Gemeindeprä­sidenten seitens der Direktion für Soziales und Sicherheit des

Kantons Zürich zugestellte Schreiben vom 15. Dezember 1999 (Titel:

"Neues Aufnahmekontingent der Zürcher Ge­meinden für Asyl Suchende im Jahr

2000"). Darin wurde mitgeteilt, dass das Aufnahme­kontingent der Gemeinden

wegen stark rückläufigen Eingängen und erhöhter Rückkehr­quote von 1,2% neu auf

0,9% der Wohnbevölkerung festgesetzt werde. Aus diesem Schreiben darf

geschlossen werden, dass die Dringlichkeit für die Schaffung neuer Asy­lantenunterkünfte

stark abgenommen hat. Daraus folgt, dass das (überwiegende) öffentli­che

Interesse an der befristeten Hinnahme baurechtlicher Mängel von Asylantenunter­künften

heute nicht mehr so gewichtig ist, wie das in früheren Jahren der Fall war.

Die Gemeinden sind daher aufgrund der neuen Situation vermehrt gehalten, wenn

immer mög­lich baurechtskonforme Unterkünfte zur Verfügung zu stellen.

Angesichts dieser Sach- und Rechtslage sind

die Voraussetzungen für die Erteilung einer auf fünf Jahre befristeten

Bewilligung für das Aufstellen der streitigen Container auf dem Grundstück

Kat.Nr. 1 an der Strasse x nicht gegeben. Die Beschwerde

erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.

4.

Mit ihrem Eventualantrag verlangt die

Gemeinde A eine Reduktion der von der Baurekurskommission II

festgesetzten Verfahrenskosten, insbesondere der Spruchgebühr.

a) Die Gebühren der Baurekurskommissionen

werden in §§ 34 ff. der vom Regie­rungsrat erlassenen Verordnung über

die Organisation und den Geschäftsgang der Baure­kurskommissionen vom

20.

Juli 1977 (mit seitherigen Aenderungen; OV BRK) geregelt. Die

Spruchgebühr beträgt je nach Zeitaufwand sowie der finanziellen und rechtlichen

Tragweite, die dem Entscheid im Einzelfall zukommt, Fr. 100.- bis

Fr. 12'000.- (§ 35 Abs. 1 OV BRK); in besonders aufwendigen

Verfahren kann die Gebühr unter Angabe der Gründe bis auf das Doppelte erhöht

werden (§ 35 Abs. 2 OV BRK). Die Gebührenhöhe ist aufgrund der

genannten Kriterien von der Baurekurskommission nach pflichtgemässem Ermessen

zu bestimmen. Weiter zu berücksichtigen sind der Aufwand durch Verhandlun­gen,

der Umfang der Akten und eines Beweisverfahrens, die Klarheit der Rechtslage

sowie die finanzielle Leistungskraft des Pflichtigen. Insgesamt verfügen die

Behörden bei der Gebührenbemessung über einen weiten Ermessensspielraum (vgl.

RB 1995 Nr. 90; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 13 N. 8 und N. 37). Dem Verwaltungsgericht steht diesbezüglich

keine freie Ermessensüberprüfung zu. Es kann nur rechtsverletzende Ermes­sensfehler

korrigieren (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 2

lit. c des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997; VRG).

b) Für den vorliegenden Fall ist zu beachten,

dass für das streitige Vorhaben zwei Bewilligungen erforderlich waren, nämlich

einerseits die kommunale baurechtliche Bewil­ligung und anderseits eine

Bewilligung der Baudirektion. Gegen beide Verfügungen sind je zwei

(unterschiedlich begründete) Rekurse eingereicht worden, über die durch die

Baure­kurskommission II als erste einheitliche Rechtsmittelinstanz in einem

koordinierten Ver­fahren zu befinden war. Sodann hat die Rekurskommission am

16.

November 1999 einen Kommissionsaugenschein durchgeführt. Auch wenn es

insgesamt vom Umfang her nicht um ein gewichtiges Bauvorhaben ging und die

Spruchgebühr aus dieser Sicht eher als hoch erscheinen mag, so kann jedenfalls

von einem rechtsverletzenden Entscheid nicht die Rede sein. Die Beschwerde

erweist sich auch hinsichtlich des Eventualantrags als unbegründet.

5.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...