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Entscheid

VB.2000.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00048

13. April 2000Deutsch26 min

(URT.2000.5526)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A. Die Gründung der Y.-AG wurde am 25.

November 1998 im Handelsre­gister eingetragen. Das Handelsregisteramt des

Kantons Zürich erhob hierfür eine Gebühr von Fr. 1'059.‑. Mit

Tagebucheintrag vom 22. Januar 1999 liess die Y.-AG ihre Fir­ma in X.-AG ändern.

Hierfür verfügte das Handelsregisteramt am 16. April 1999 Gebühren von

insgesamt Fr. 405.‑, hiervon Fr. 265.‑ als

Eintragungsgebühr für die Firma­änderung, Fr. 40.‑ für einen

Handelsregisterauszug und Fr. 100.‑ für einen Ex­pressauszug.

B. Die X.-AG liess mit Schreiben vom 4. März 1999 der

Finanzdirektion beantra­gen, ihr die Betriebsrechnungen des Handelsregisteramts

für die Jahre 1997 und 1998 und die provisorische Staatsrechnung des Kantons

Zürich 1998, soweit sie das Han­delsregister­amt betrifft, zuzustellen oder ihr

die Einsichtnahme in diese Unterlagen zu ge­währen. Die Finanzdirektion

überwies das Begehren am 5. März 1999 zuständigkeitshalber der Direk­tion

der Justiz und des Innern.

Erwägungen

II. Während die Gründungsgebühr von Fr. 1'059.‑

unangefochten blieb, erhob die X.-AG am 6. Mai 1999 gegen die Verfügung

des Handelsregisteramts vom 16. April 1999 bei der Direktion der Justiz und des

Innern Gebührenbeschwerde im Sinn von Art. 3 Abs. 3 der

Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937 (HRegV) und liess bean­tragen,

es sei die für die Firmaänderung in Rechnung gestellte Eintragungsgebühr von

Fr. 405.‑ aufzuheben und mangels hinreichender gesetzlicher

Grundlage auf einen Gebüh­renbezug zu verzichten. Zugleich wurde die

Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verlangt.

Die Direktion der Justiz und des Innern wies die

Gebührenbeschwerde mit Verfü­gung vom 7. Januar 2000 ab und schrieb das

Gesuch vom 4. März 1999 um Einsicht in die Betriebsrechnungen 1997 und

1998.

des Handelsregisteramts und die provisorische Staats­rechnung 1998 als

gegenstandslos geworden ab.

III. Hiergegen gelangte die X.-AG mit Beschwerde an das

Verwaltungsge­richt und liess beantragen, es seien die Verfügung der Direktion

der Justiz und des Innern vom 7. Ja­nuar 2000 sowie die Verfügung des

Handelsregisteramts vom 16. April 1999 auf­zuheben und es sei auf einen

Gebührenbezug mangels hinreichender gesetzlicher Grund­la­ge zu ver­zichten,

unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen. Sodann sei zu einer öffentli­chen

Ver­hand­lung vorzuladen.

Mit Vernehmlassung vom 28. Februar 2000 beantragte die

Direktion der Justiz und des Innern Beschwerdeabweisung. Unter Verweisung auf

die angefochtene Verfügung schloss das Handelsregisteramt am 6. März 2000

ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der

Beschwerdeführerin.

Die Parteivorbringen und die Ausführungen im angefochtenen

Entscheid werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen

wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Im Streit liegen Gebühren von insgesamt Fr. 405.‑.

Dieser Streitwert übersteigt den Betrag von Fr. 20'000.‑ nicht,

weshalb an sich der Einzelrichter entscheidberufen ist (§ 38 Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG).

Indem jedoch im Zusammenhang mit der vorliegenden Gebührenbeschwerde zugleich

dar­über zu befinden ist, ob für die streitigen, vom Handelsregisteramt

verfügten Gebühren ei­ne genügende gesetzliche Grundlage besteht und ob das

Handelsregisteramt somit über­haupt zur Gebührenerhebung berechtigt ist, ist

dem Verfahren aufgrund der Tragweite des Entscheids grundsätzliche Bedeutung

zuzumessen, weshalb es sich rechtfertigt, die Ent­scheidung der Kammer zu

übertragen (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

2.

a) Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beantragt die

Beschwerdeführerin auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht die Vorladung zu

öffentlicher ‑ sinngemäss mündlicher ‑ Verhandlung, wobei

sie zur Begründung ihres Begehrens auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK) verweist. Diese Konventionsbe­stimmung sei auch

auf Streitigkeiten zwischen natürlichen und juristischen Personen des

Privatrechts einerseits sowie Verwaltungsbehörden anderseits anwendbar. Weil

der Han­delsregistereintrag für die Beschwerdeführerin Existenzvoraussetzung

bilde, betreffe die damit verbundene Gebührenpflicht die Vermögensrechte der

Beschwerdeführerin im Hin­blick auf ihre private Tätigkeit, weshalb der

vorliegenden Gebührenstreitigkeit zivilrechtli­cher Charakter zukomme.

b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK hat jedermann Anspruch

darauf, dass seine Sache öffentlich gehört wird. Um diesem Erfordernis zu

genügen, bedarf es einer mündlichen gerichtlichen Verhandlung, die öffentlich

geführt wird und die eine öffentliche Urteilsver­kündung umfasst (Mark E.

Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonven­tion [EMRK],

2.

A., Zürich 1999, N. 440). Diese konventionsrechtliche

Verfahrensgarantie besteht allerdings nur soweit, als es sich beim streitigen

Anspruch um zivilrechtliche An­sprüche und Verpflichtungen oder strafrechtliche

Anklagen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK handelt. Was unter den

Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen fällt, beurteilt

sich dabei nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nach der be­züglichen

Praxis der EMRK-Organe. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im

engeren Sinn, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde,

sofern diese massgeblich in Rechte und Pflichten privatrechtlicher Natur

eingreift (BGE 122 II 464 E. 3b, mit Hinweisen). Nach konstanter Praxis

der Europäischen Kommission für Men­schenrechte fallen allerdings Verfahren, in

denen über Steuern und andere Abgaben ‑ namentlich Gebühren ‑

entschieden wird, nicht unter Art. 6 Abs. 1 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6

EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 205, 281;

Villiger, N. 399; vgl. auch Andreas Kley-Struller, Der richterliche

Rechtsschutz gegen die öffentli­che Verwaltung, Zürich 1995, § 10

N. 25; BGr, 4. April 1997,4A.6/1996). Weil vorliegend in erster

Linie die Frage im Streit liegt, ob die angefochtenen Handelsregistergebühren

auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage gründen und mit dem

Kostendeckungsprinzip vereinbar sind, ist das Vorliegen einer zivilrechtlichen

Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK zu verneinen. Es handelt

sich, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 28. Februar 2000

zutreffend festgehalten hat, lediglich um eine Fragestellung aus dem Bereich

des öffentlichen Abgaberechts. Nicht ersichtlich ist dagegen der behauptete Ein­griff

in privatrechtliche Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin, indem deren Ge­schäftstätigkeit

durch die Gebührenauflage ‑ insbesondere angesichts der Höhe der

Gebühr im Verhältnis zu ihrem Aktienkapital ‑ nicht eingeschränkt wird.

Einen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung vermag die

Beschwerdeführerin daher aus Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht abzuleiten,

unabhängig davon, ob die streitige Abgabe als Gebühr oder als Gemengsteuer zu

qualifizieren ist.

Ebenso wenig vermag die Beschwerdeführerin einen solchen

Anspruch aus Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) abzuleiten,

indem diese Verfassungsbestimmung mit Bezug auf die vorliegend zu beurteilende

Streitigkeit lediglich die bereits durch Art. 6 Abs. 1 EMRK

gewährleistete Verfahrensöffentlichkeit erfasst und somit grundsätzlich nicht

über das Konventionsrecht hinausgeht, sondern einzig den Grundsatz der

Verfahrens­öffentlichkeit in der Verfassung verankert (vgl. Reform der

Bundesverfassung, Erläuterun­gen zum Verfassungsentwurf, 1995,

S. 59 f.; Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue

Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, S. 184).

c) Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung sieht auch

§ 59 Abs. 1 VRG vor. Auf eine solche besteht jedoch unter Vorbehalt

von Art. 6 Abs. 1 EMRK, aus welcher Bestimmung die Beschwerdeführerin

nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag (vgl. E. 2b), kein

Rechtsanspruch. Vielmehr liegt es nach dem Wortlaut von § 59 Abs. 1

VRG im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung

durchführen will. Das Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der

Anordnung mündlicher Verhandlungen. Insbesondere sieht es von einer solchen ab,

wenn die Akten nach durchge­führtem Schriftenwechsel eine hinreichende

Entscheidungsgrundlage bieten (RB 1961 Nr. 27) oder wenn der persönlicher

Eindruck von den Verfahrensparteien für die Ent­scheid­findung von vornherein

unbehelflich ist, wie dies beim Rechtsstreit zwischen einer juristischen Person

des Privatrechts und einer Behörde der Fall ist. Nachdem die Parteien und die

Vorinstanz Gelegenheit hatten, ihren Standpunkt im Rahmen von Beschwerdebe­gründung

und ‑antwort eingehend darzulegen und nachdem dem Verwaltungsgericht die

vollständigen Akten vorliegen, besteht kein Anlass, dem Begehren der Beschwerdeführerin

auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gestützt auf § 59

Abs. 1 VRG stattzuge­ben.

3.

a) Die Beschwerdeführerin begründet ihr Rechtsmittel im

Wesentlichen damit, dass es sich bei den Handelsregistergebühren um

Gemengsteuern handle. Diese würden nicht durch das Kostendeckungsprinzip

begrenzt, weshalb gemäss Art. 127 Abs. 1 BV in einem formellen Gesetz

der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer sowie deren

Bemessung in den Grundzügen geregelt werden müssten. Diese Voraussetzung er­füllten

Art. 929 und 936 des Obligationenrechts (OR) nicht. Nach Art. 164

Abs. 1 lit. d BV gälten für Gebühren die gleichen Anforderungen an

die gesetzliche Grundlage wie für Steuern. Sodann lägen keine Kanzlei‑,

sondern Verwaltungsgebühren im Streit. Selbst wenn bei diesen zulässigerweise

vom strikten Erfordernis der Gesetzesform abgewichen werde, fehle es mit Bezug

auf die streitigen Gebühren an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, indem

das ersatzweise heranzuziehende Kostendeckungsprinzip verletzt sei. Denn

aufgrund der bestehenden Rechnungslegung des Beschwerdegegners sei es dem Bür­ger

nicht ohne weiteres möglich, die Rechtmässigkeit der Gebühr anhand des Kosten­de­ckungsprinzips

zu überprüfen. Ausserdem erziele das Handelsregisteramt eine Kosten­de­ckung

von bis zu 150 %, was dem gebührenrechtlichen Kostendeckungsprinzip wider­spre­che.

Es sei nicht Aufgabe der Handelsregistergebühren, den Staatshaushalt zu

sanieren. Auch seien alle verbuchten Einnahmen des Handelsregisteramts öffentlichrechtlicher

Natur und erwirtschafte das Amt keine Erträge aus privatwirtschaftlicher

Tätigkeit. Selbst wenn dies der Fall wäre, lasse sich dies mangels einer

geeigneten Betriebsrechnung aus der Jah­resrechnung des Handelsregisteramts

nicht ersehen, was wiederum die Anwendung des Kos­tendeckungsprinzips

verunmögliche.

b) Vorinstanz und Handelsregisteramt namens des

Beschwerdegegners halten den Beschwerdevorbringen entgegen, die

Beschwerdeführerin sei selbst nicht davon überzeugt, dass es sich bei den Handelsregistergebühren

um Gemengsteuern handle. Zudem sei unver­ständlich, woraus die

Beschwerdeführerin den Steuercharakter der streitigen Gebühr ab­lei­te, handle

es sich doch in Wirklichkeit lediglich um das Entgelt für eine staatliche

Leistung des Handelsregisters. Die Anbindung der Gebührenhöhe an die

Finanzkraft des Gesuch­stel­lers ändere daran nichts. Auch das Bundesgericht

qualifiziere in seiner Recht­sprechung die Handelsregistergebühren als

eigentliche Gebühren und nicht als Gemeng­steuern. Hinsicht­lich der

gesetzlichen Grundlage sei vorab festzuhalten, dass die Anwen­dung von

Art. 164 BV auf die Handelsregistergebühren eine unzulässige Rückwirkung

darstellen würde. Zu­dem stelle Art. 164 BV nur einen Ausfluss der

Nachführung der Bun­desverfassung dar, wes­halb nach wie vor die von der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grund­sätze betreffend die

gesetzliche Grundlage von Abgaben anwendbar seien und dem­entsprechend

Ausnahmen vom strikten Erfordernis der Gesetzesform be­stünden, so bei blos­sen

Kanzleigebühren und wenn bei Verwaltungsgebühren das Kosten­deckungsprinzip das

Gesetzeserfordernis mit Bezug auf die Begrenzung der Gebührenhöhe übernehme.

Wenn die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips geltend

ma­che, sei zu beachten, dass die streitige Gebühr verschiedene Bestandteile

auf­weise. Soweit es sich bei dieser um eine Kanzleigebühr handle, sei das

Kosten­deckungsprinzip ohne wei­teres gewahrt. Hinsichtlich der weiteren Gebühr

für die Statu­tenänderung komme dem Han­delsregisteramt keinerlei Spielraum zu,

indem der bundes­rechtliche Gebührentarif die Berechnungsgrundlage festsetze.

Eine akzessorische Prüfung des Tarifs habe die Be­schwer­deführerin nicht

verlangt. Insgesamt sei auch dieser Gebüh­renteil mit dem Kosten­deckungsprinzip

vereinbar und könne den Behörden nicht zugemu­tet werden, über die

Staatsrechnung hinaus eine Vollkostenrechnung zu erstellen. Zudem gründe ein

Teil der Überschüsse in rein privatrechtlichen, nicht hoheitlichen

Dienstleistun­gen, die nicht be­rück­sichtigt werden dürften.

4.

Kausalabgaben, zu denen auch die Gebühren zählen, sind

Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für

bestimmte staatliche Gegenleistungen zu zahlen haben. Steuern sind demgegenüber

voraussetzungslos geschuldet (Ulrich Häfe­lin/Georg Müller, Grundriss des

Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2041 f.).

Als Gemengsteuer werden demgegenüber öffentliche Abgaben bezeichnet, bei denen

eine Gebühr mit einer Steuer verbunden wird, indem die Abgabe zwar als Gegen­leis­tung

für eine staatliche Leistung erscheint, in ihrer Höhe aber nicht durch das

Kosten­deckungs‑ und Äquivalenzprinzip begrenzt wird (Häfelin/Müller,

Rz. 2091).

Indem die Beschwerdeführerin vorbringt, bei der streitigen

Gebührenforderung des Handelsregisteramts handle es sich mangels Begrenzung der

Abgabe durch das Kosten­de­ckungsprinzip um eine Gemengsteuer, verkennt sie zum

einen, dass eine Gebühr allein des­wegen, weil sie gegen das

Kostendeckungsprinzip verstösst, nicht zu einer Gemeng­steuer wird. Hierfür ist

vielmehr erforderlich, dass eine solche Abgabe gleich einer Steuer teilwei­se

voraussetzungslos geschuldet ist, was vorliegend nicht der Fall ist. Zum andern

ist zu beachten, dass sich die streitige Forderung aus drei Teilbeträgen

zusammensetzt, nämlich aus einer Eintragungsgebühr für Firmaänderung von

Fr. 265.‑, einer Gebühr für den Han­delsregisterauszug von

Fr. 40.‑ sowie einer Gebühr von Fr. 100.‑ für einen Ex­pressauszug.

Jede dieser drei Abgaben stellt somit das Entgelt für eine bestimmte staatliche

Leistung des Handelsregisters dar, in deren Genuss die Beschwerdeführerin

unstreitig ge­langte. Ob sie, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht,

gegen das Kosten­deckungsprinzip ver­stossen, braucht erst im Zusammenhang mit

der Frage nach der hinrei­chenden gesetzlichen Grundlage dieser Abgaben erwogen

zu werden. Im Übrigen geht auch das Bundesgericht vom Gebührencharakter der

Handelsregisterabgaben aus, indem es bei solchen Rechts­strei­tigkeiten

regelmässig die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips prüft (BGE 109 II 478

E. 3; BGr, 4. April 1997,4A.6/1996, E. 4).

5.

a) Gemäss Lehre und Rechtsprechung des Bundesgerichts

müssen Abgaben, d.h. auch Gebühren, in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen

sein, die genügend bestimmt ist. Dies bedeutet, dass das formelle Gesetz

grundsätzlich den Kreis der Abgabe­pflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und

die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festlegen muss (BGE 123 I 254 E. 2a,

124.

I 11 E. 6a, je mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Rz. 2095 f.,

mit Hinweisen). Diese Anforderungen dürfen namentlich dort herabgesetzt werden,

wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kos­tendeckungs‑

und der Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 123 I 254 E. 2a, 124 11

E. 6a). Die Einhaltung des Kostendeckungs‑ und des

Äquivalenzprinzips vermag somit die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung

der Abgabenbemessung zu lockern, nicht aber eine formellgesetzliche Grundlage

völlig zu ersetzen. Ganz auf das Erfordernis des formellen Gesetzes kann bei

Kanzleigebühren verzichtet werden, d.h. bei Abgaben für ein­fache Tätigkeiten

der Verwaltungsbehörden, die ohne besonderen Prüfungs‑ und Kontroll­aufwand

erbracht werden und sich in einem bescheidenen Rahmen halten (Häfelin/Müller,

Rz. 2100 f., mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche

Praxis). Das gebühren­rechtliche Legalitätsprinzip darf allerdings weder seines

Gehalts entleert, noch auf der an­dern Seite in einer Weise überspannt werden,

dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erforderins der Praktikabilität in

einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 171 E. 5, mit Hinweisen,

112.

Ia 39 E. 4a S. 44 f.; Häfelin/Müller, Rz. 2101).

Nunmehr verlangt auch der am 1. Januar 2000 in Kraft

getretene Art. 164 Abs. 1 lit. d BV, dass bei bundesrechtlichen

Abgaben der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung

der Abgabe in der Form des Bundesgesetzes erlassen wer­den. Diese

Verfassungsbestimmung geht jedoch nicht über das hinaus, was bisher nach Leh­re

und Praxis mit Bezug auf das gebührenrechtliche Legalitätsprinzip galt. Zum

einen handelt es sich, worauf der Beschwerdegegner in seiner Beschwerdeantwort

zu Recht ver­weist, bei der totalrevidierten Bundesverfassung vom 18. April

1999.

lediglich um die Nach­führung des bereits geltenden, bisher nicht formell

in der Bundesverfassung veran­kerten Verfassungsrechts (Bernhard Ehrenzeller,

Konzept und Gründe der Verfassungsre­form, AJP 1999, S. 647 ff.,

651.

f.). Dies gilt insbesondere auch für Art. 164 BV (Michael Beusch,

Der Gesetzesbegriff der neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV] in: Neue

Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000,

S. 227 ff., 244; Dieter Bieder­mann, Was bringt die neue

Bundesverfassung?, AJP 1999, S. 743 ff., 745). Hinsichtlich des

gleichlautenden, die Grundsätze der Besteuerung enthaltenden Art. 127

Abs. 1 BV er­gibt sich dies überdies aus der bundesrätlichen Botschaft zur

Verfassungsrevision vom 20. November 1996. Danach präzisiert diese Bestimmung

lediglich geltendes Recht, ohne dass die Praxis verschärft oder abgeschwächt

werden soll, und unterliegen Kausalabgaben eben­falls den in dieser Bestimmung

erwähnten Grundsätzen (Reform der Bundesverfas­sung, Er­läuterungen zum

Verfassungsentwurf, 1995, S. 132; Botschaft, S. 346).

Mithin bewirkt Art. 164 Abs. 1 lit. d BV keine

Ausdehnung des in der bundesge­richtlichen Rechtsprechung entwickelten

gebührenrechtlichen Legalitätsprinzips. Die Be­schwerdeführerin vermag somit

hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage der streitigen Ge­bühren aus dieser

Verfassungsbestimmung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.

b) Weil Art. 164 Abs. 1 lit. d BV einzig die

bisherige bundesgerichtliche Praxis zum gebührenrechtlichen Legalitätsprinzip

in der formellen Verfassung verankert und sich somit die Rechtslage insoweit

nicht verändert hat, erscheint auch der Einwand der Be­schwerdeführerin als

unbehelflich, dass der von ihr ausschliesslich als massgebend erach­tete

Art. 164 BV erst am 1. Januar 2000 in Kraft getreten sei, während die

streitige Gebüh­renverfügung vom 16. April 1999 datiere.

In der Bundesverfassung verlautet über das auf hängige

Verfahren anwendbare (Ver­fassungs‑)Recht nichts. Auszugehen ist daher

vom Grundsatz, dass die Rechtmäs­sigkeit einer Verfügung nach der Rechtslage

zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen ist. Dies gilt insbesondere insoweit, als

sich ein Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Rechts ab­schlies­send

verwirklicht hat (Häfelin/Müller, Rz. 263; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, Zürich 1999, 2. A., § 20 N. 51). Von diesem eigentlichen

Verbot der Rückwirkung ist abzuweichen, wenn ein Dauerverwaltungsakt Gegenstand

der Überprüfung bildet oder sich die Anwen­dung des neuen Rechts aus zwingenden

Gründen, namentlich um der öffentlichen Ordnung willen, aufdrängt

(Häfelin/Müller, Rz. 263a, mit Hinweisen auf die Praxis des Bundesge­richts;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 52, mit Hinweisen auf die Praxis des

Verwaltungsge­richts in Bezug auf Dauerverwaltungsakte). Indem lediglich die

Gebührenpflicht für Leis­tungen des Handelsregisters im Streit liegt, sind

vorliegend keine zwingenden Gründe er­sichtlich, welche die Anwendung ‑ des

einzig die bundesgerichtliche Rechtsprechung wie­dergebenden ‑

Art. 164 Abs. 1 lit. d BV gebieten würden. Ebenso wenig handelt

es sich bei der streitigen Anordnungen um einen Dauerverwaltungsakt; deren

Wirkung erschöpft sich darin, dass die Beschwerdeführerin als Entgelt für

Leistungen des Handelsregisteramts Ge­bühren zu entrichten hat.

Sodann sind die Voraussetzungen für eine zulässige

Rückwirkung, wie sie zumin­dest für die Gesetz‑ und Verordnungsgebung

gelten (dazu im Einzelnen Häfelin/Müller, Rz. 268) und wie sie auch in der

Verfassungsrechtssetzung anwendbar sein dürften (vgl. Dietrich Schindler,

Rechtsgutachten über die Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug

- Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 93/1992, S. 388 ff.,

402.

f.), mit Bezug auf Art. 164 Abs. 1 lit. d BV nicht

erfüllt, indem eine solche Rückwirkung insbesondere von der Bun­desverfassung

weder ausdrücklich angeordnet noch nach dem Sinn von Art. 164 BV klar

gewollt ist.

c) Das Handelsregisteramt hat die streitigen Gebühren in

Anwendung von Art. 1, 4 und 9 der bundesrätlichen Verordnung vom

3.

Dezember 1954 über die Gebühren für das Handelsregister (HRegGebV)

verfügt. Diese Verordnung stützt sich ihrerseits auf Art. 929 und 936 OR;

sie besitzt somit eine Grundlage in einem formellen Gesetz. Aus den Be­stim­mungen

des Obligationenrechts haben sich sodann im Sinn einer hinreichenden ge­setzli­chen

Grundlage der Kreis der Gebührenpflichtigen, der Gegenstand der Gebühren bzw.

der gebührenpflichtige Tatbestand sowie die Höhe der Gebühren in den Grundzügen

zu erge­ben.

Art. 929 Abs. 1 OR ermächtigt den Bundesrat unter

anderem, Vorschriften über die handelsregisterlichen Gebühren zu erlassen;

gemäss Art. 936 OR ist es Sache des Bundes­rats, die Pflicht zur

Eintragung in das Handelsregister näher zu regeln. Aus diesen Bestim­mung

ergeben sich allerdings weder der Kreis der Gebührenpflichtigen noch der

gebühren­pflichtige Tatbestand. Dafür bestimmt Art. 626 Ziff. 1 OR,

dass die Statuten einer Aktien­gesellschaft Bestimmungen über die Firma

enthalten müssen, die Firma mithin in den Sta­tuten enthalten sein muss. Jede

Änderung der Firma zieht infolgedessen eine Änderung der Statuten nach sich.

Zugleich verlangt Art. 641 Ziff. 2 OR, dass die Firma einer Aktienge­sellschaft

im Handelsregister einzutragen ist. Eine Änderung der Firma und gleichzeitig

der Statuten ist gleichermassen eintragungspflichtig (Art. 647 Abs. 2

OR). Demnach liesse sich als eintragungs‑ und somit gebührenpflichtiger

Tatbestand die Firmaänderung betrachten, wobei eine Gebührenpflicht von

vornherein nur die eintragungspflichtige Aktiengesell­schaft treffen kann, die

aufgrund ihrer Beschlüsse eine Leistung des Handelsregisters bean­sprucht.

Hinsichtlich der Gebührenbemessung bestimmt Art. 929 Abs. 2 OR

schliesslich einzig, dass die Gebühren der wirtschaftlichen Bedeutung des Unternehmens

angepasst sein sollen.

Letztlich ist es dem Verwaltungsgericht jedoch verwehrt,

darüber zu befinden, ob Art. 929 und 936 OR sowie weitere Normen des

Obligationenrechts genügend bestimmt sind, um als hinreichende gesetzliche

Grundlage für die durch bundesrätliche Verordnung geregelten

Handelsregistergebühren gelten zu können. Denn Art. 191 BV (bzw.

Art. 190 BV in der Fassung vom 12. März 2000) bestimmt, dass Bundesgesetze

für das Bundesge­richt und die anderen rechtsanwendenden Behörden, zu denen auch

das Verwaltungsgericht und die zürcherischen Verwaltungsbehörden zählen,

massgebend sind. Diese Bestimmung, welche Art. 113 Abs. 3 BV (in der

Fassung vom 29. Mai 1874) bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV (in

der Fassung vom 25. Oktober 1914) entspricht, verbietet zwar den

rechtsanwendenden Behörden nicht, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit

zu überprüfen, gebietet je­doch deren Anwendung selbst dann, wenn sie als

verfassungswidrig befunden worden sind (zum sogenannten Anwendungsgebot vgl.

Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizeri­sches Bundesstaatsrecht, 4. A.,

Zürich 1998, N. 1807a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat denn auch

Art. 929 OR unter Hinweis auf Art. 114bis Abs. 3 BV

(in der Fassung vom 25. Ok­tober 1914) als verbindliche Delegationsnorm befunden

und als hinreichende ge­setzli­che Grundlage für den Erlass des bundesrätlichen

Handelsregistergebührentarifs er­achtet (BGr, 4. April 1997,4A.6/1996

E. 4a; BGE 109 II 478 E. 3a).

d) Mithin vermögen sich die streitigen Handelsregistergebühren

auf eine genügende formellgesetzliche Grundlage zu stützen. Weil die

Beschwerdeführerin im Übrigen die Be­rechnung dieser Gebühren im Einzelnen

gestützt auf Art. 1, 4 und 9 HRegGebV nicht be­an­standet und in

diesem Sinn eine akzessorische Überprüfung dieses Tarifs nicht ver­langt, weil

sie ebenso wenig eine Verletzung des Äquivalenzprinzips geltend macht und weil

in­so­weit keine krassen und offensichtlichen Rechtsverletzungen ersichtlich

sind, bleibt im Folgenden in Anwendung des Rügeprinzips einzig zu prüfen, ob

die streitigen Gebühren das Kostendeckungsprinzip verletzen (RB 1997

Nr. 7; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 82, § 50

N. 4 ff.).

6.

a) Verwaltungsgebühren, einschliesslich der

Kanzleigebühren, haben dem Kos­ten­deckungsprinzip zu genügen. Demnach darf der

Gesamtertrag der Gebühren in der Re­gel die gesamten Kosten des betreffenden

Verwaltungszweigs nicht übersteigen (Häfe­lin/Müller, Rz. 2050 f.;

Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht­sprechung,

Bd. II, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, und René A. Rhinow/Beat

Krähen­mann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 110 B IV, auch zum Folgenden). Im Rahmen

dieser Kosten sind dabei nicht nur die allgemeinen Unkosten des betreffenden

Verwaltungszweigs miteinzubeziehen, son­dern kann auch ein Anteil am Aufwand

der leitenden Behörden berücksichtigt werden (vgl. BGE 103 Ia 85 E. 5b).

Ebenso sind bei der Gebührenbemessung im Interesse der Praktika­bilität

Schematisierungen erlaubt und kann hierbei der wirtschaftlichen Leistungs­fähigkeit

des Gebührenpflichtigen Rechnung getragen werden (BGE 103 Ia 85 E. 5b, 101

Ib E. 3b S. 467). Die Relativierung des Kostendeckungsprinzips hat

zur Folge, dass eine dem Kos­tendeckungsprinzip unterliegende Gebühr im Einzelfall

höher sein kann als die ihr gegen­überstehende staatliche Aufwendung. Aufgabe

des Kostendeckungsprinzips ist es somit in erster Linie, zu verhindern, dass

die ihm unterworfenen Gebühren generell über­höht sind und zu fiskalischen

Zwecken missbraucht werden (Lukas Widmer, Das Legali­tätsprinzip im

Abgaberecht, Zürich 1988, S. 57). Dementsprechend ist es auch zulässig

einen mässi­gen ‑ mithin nicht nur geringfügigen ‑

Gebührenüberschuss zu erzielen, insbe­sondere wenn sich die einzelne

Gebührenforderung auf einen runden, an sich mässigen Betrag beschränkt

(Imboden/Rhinow, Nr. 110 B IV). Erst erhebliche Mehreinnahmen ver­letzen

das Kosten­de­ckungsprinzip (Klaus A. Vallender, Grundzüge des Kausalabgaben­rechts,

Bern/Stuttgart, 1976, S. 72 f.).

b) Vorliegend ergibt sich aus den Staatsrechnungen 1997 und

1998, dass das Han­delsregisteramt 1997 einen Ertragsüberschuss von

Fr. 4,367 Mio. und für das Jahr 1998 einen solchen von Fr. 2,784 Mio.

auswies. Gleichwohl kann, obgleich es aufgrund dieser Erfolgszahlen naheliegen

würde, nicht von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips aus­gegangen

werden:

aa) Das Handelsregisteramt gehört zu jenen kantonalen

Amtsstellen, die mit einem Globalbudget gemäss § 33a des

Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG; in der Fassung vom

1.

Dezember 1996) arbeiten. Laut § 33a Abs. 1 Satz 2 FHG in

Verbin­dung mit Art. 31 Ziff. 7 der Kantonsverfassung und § 34

FHG sind im Voranschlag und in der Rechnung daher lediglich die zu

bewilligenden Aufwendungen und Erträge bzw. deren Saldo aufzuführen und vom

Kantonsrat zu genehmigen. Sodann ist das Handelsregisteramt verpflichtet, eine

Kostenrechnung zu führen (§ 19 der Verordnung über das Globalbudget vom

2.

Oktober 1996). In Übereinstimmung mit diesen gesetzlichen Bestimmungen

weist das Handelsregisteramt in der Staatsrechnung lediglich Ertrag, Aufwand

und Saldo aus. Ebenso führt es die verlangte Kostenrechnung, denn nur so ist es

in der Lage, seinen Auf­wand zu beziffern. Bei dieser Kostenrechnung handelt es

sich jedoch nicht um eine Voll­kostenrechnung, die ‑ zulässigerweise ‑

auch einen Anteil am Aufwand der leitenden Be­hörden (namentlich Kantonsrat,

Regierungsrat mit Staatskanzlei, Finanzdirektion, Justizdi­rektion)

mitberücksichtigen würde. Dies ergibt sich schon daraus, dass die

Justizdirektion als unmittelbar dem Handelsregisteramt übergeordnete Behörde in

ihrer eigenen Rechnung keine bezügliche Vergütung des Handelsregisteramts

ausweist. Mithin enthalten die in der Staatsrechnung aufgeführten Aufwandzahlen

des Handelsregisteramts lediglich den un­mit­telbar bei diesem aus seiner

eigenen Tätigkeit anfallenden Aufwand, während die er­zielten (Gebühren‑)Erträge

vollständig erfasst werden.

Bei dieser Rechts‑ und Sachlage kann weder dem

Handelsregisteramt vorgeworfen werden, dass es die in der Staatsrechnung 1997

angekündigte Betriebsrechnung noch nicht eingeführt habe, noch erscheint die

Staatsrechnung als unvollständig oder gesetzwidrig. Vielmehr ist zu beachten,

dass allein schon die Berücksichtigung des zahlenmässig in der Staatsrechnung

nicht ausgewiesenen Anteils des Handelsregisteramts am Aufwand der lei­tenden

Behörden zu einer erheblichen Verminderung des ausgewiesenen Überschusses füh­ren

würde. In Anbetracht der zwar vollständig erfassten Einnahmen und des jedoch nur

un­vollständig erfassten Aufwands vermag die Beschwerdeführerin somit insoweit

eine Ver­letzung des Kostendeckungsprinzips nicht glaubhaft zu machen. Es

besteht deshalb für das Verwaltungsgericht auch kein Anlass, eine

betriebswirtschaftliche Analyse einzuholen, wie sie zur Ermittlung des

vollständigen Aufwands erforderlich wäre (vgl. auch BGr, 4. April 1997,

4A.6/1996 E. 4b/aa). Eine solche würde im Übrigen dem Beschwerdegegner im

Rah­men des vorliegenden Verfahrens einen ‑ angesichts des Betrags

des in Frage ste­henden Überschusses ‑ geradezu unverhältnismässigen

Aufwand verursachen, indem in diese Be­rechnung sämtliche kantonalen

Amtsstellen miteinbezogen werden müssten.

bb) Zu beachten ist sodann, dass das Handelsregisteramt bei

der Gebührenbemes­sung an den eidgenössischen Gebührentarif gebunden ist.

Während ihm mit Bezug auf die von vornherein als äusserst mässig zu

bezeichnenden Gebühren für Handelsregisterauszug und Expressauszug ein geringes

Ermessen zusteht (mit einer Spannweite von Fr. 110.‑; vgl.

Art. 9 Abs. 1 Ziff. 6 HRegGebV), verfügt es hinsichtlich der

Gebühr für die Firmaände­rung über keinerlei Spielraum, indem Art. 4 in

Verbindung mit Art. 1 HRegGebV einen fixen Tarif vorgibt. Dieser gilt im

Interesse eines einheitlichen Wirtschaftsraums, welches seinerzeit auch der

Schaffung einer gesamtschweizerischen Kodifikation des Obligationen­rechts

zugrunde lag, und im Interesse der Gleichbehandlung der Gebührenpflichtigen in

der ganzen Schweiz und darf auch allfällige höhere Kosten anderer kantonaler

Handelsre­gis­ter­ämter und im Hinblick auf eine angemessene Geltungsdauer auch

die künftige Teue­rung mit­berücksichtigen (BGr, 4. April 1997,

4A.6/1996). Angesichts der vom Zürcher Han­dels­registeramt zu

bewirtschaftenden grossen Zahl von Gesellschaften, die eine inten­sive

Inanspruchnahme der Leistungen des Handelsregisteramts zur Folge hat (vgl. dazu

die Leis­tungsmengen gemäss den Staatsrechnungen 1997 und 1998), ergeben sich

aufgrund der bundesrechtlich vorgegebenen Gebührenansätze fast zwangsläufig Er­trags­überschüsse.

Demgegenüber ist ohne weiteres anzunehmen, dass andere Handelsre­gisterämter

mit einem geringeren Geschäftsvolumen und infolgedessen auch geringeren

Gebührenerträgen nicht im gleichen Mass tiefere (Fix‑)Kosten aufweisen.

Im Interesse der Einheitlichkeit des Bin­nenwirtschaftsraums und der

Gleichbehandlung sowie um möglichst allen Handelsregister­ämtern kostendeckende

Gebührenerträge zu gewähren, sind somit Ge­bührenüberschüsse, wie sie

insbesondere grössere und/oder kostengünstig arbeitende Han­delsregisterämter ‑ so

jenes des Kantons Zürich ‑ zu erzielen vermögen, letztlich von Bun­desrechts

wegen in Kauf zu nehmen.

cc) Mit Blick auf das Kostendeckungsprinzip ist schliesslich

zu berücksichtigen, dass das Handelsregisteramt nicht nur Leistungen erbringt,

zu denen es von Bundesrechts wegen verpflichtet ist, sondern darüber hinaus

auch Vorprüfungen vornimmt, schriftliche Anmeldungen verfasst und ‑ von

den eigentlichen Registerauskünften aufgrund der Öf­fent­lichkeit des Registers

(Art. 930 OR) zu unterscheidende ‑ registerrechtliche Auskünfte

er­teilt. Diese Leistungen zu erbringen ist es lediglich ermächtigt, nicht aber

verpflichtet. So räumt Art. 23 Abs. 3 HRegV dem Handelsregisterführer

die Möglichkeit ein, den Text der Anmeldung eines Registereintrags gegen eine

Gebühr nach Tarif selbst zu verfassen. Eben­so ist es dem Handelsregisteramt

unbenommen, registerrechtliche Auskünfte, d.h. Rechts­auskünfte im Bereich des

Handelsregisterrechts, zu erteilen. Eine hoheitliche Hand­lung ist in diesen

Tätigkeiten nicht zu erblicken, indem das Handelsregisteramt insoweit den Pri­va­ten

weder Rechte einräumt noch Pflichten auferlegt und zudem dabei in Konkur­renz

zu pri­vaten Anbietern tritt. Dies gilt gleichermassen für die vom

Handelsregisteramt angebotene Vorprüfung einer Anmeldung, die für die Vornahme

einer Eintragung nicht erforderlich ist, klar von der Prüfungspflicht des

Handelsregisterführers gemäss Art. 940 OR und Art. 21 HRegV

unterschieden werden muss und entgegen der von der Beschwer­deführerin ver­tre­te­nen

Auffassung auch keinen amtlichen Vorbescheid mit Verfügungscha­rakter über die

Eintragungsfähigkeit einer Anmeldung darstellt, indem über diese erst nach

Eingang der Anmeldung beim Handelsregisteramt entschieden werden kann (vgl.

Art. 19 HRegV). Dass das Handelsregisteramt die genannten Leistungen in

Konkurrenz zu den Privaten erbringt und ihnen kein hoheitlicher Charakter

zukommt, findet eine Bestätigung auch darin, dass auf die hierfür erhobenen

Gebühren unbestrittenermassen die Mehrwert­steuer geschuldet ist, während eine

solche auf Gebühren, die zufolge hoheitlicher Amtstä­tigkeit auferlegt wer­den,

nicht zu entrichten ist (Art. 17 Abs. 4 der Verordnung vom 22. Juni

1994.

über die Mehrwertsteuer).

Werden nun die Leistungsmengen, die in der Staatsrechnung

unter der Rubrik Rechtsauskünfte ausgewiesen werden und laut den vorstehenden

Erwägungen nicht ho­heitlicher Natur sind, in Relation zu den für diese gemäss

Art. 9 HRegGebV zulässigen Gebührenansätzen gesetzt, zeigt sich, dass das

Handelsregisteramt selbst dann, wenn es nur gerade minimale bis mittlere

Gebührenansätze in Anschlag bringt und den ihm bei der Ge­bührenbemessung

zustehenden Spielraum bei weitem nicht ausschöpft, aus diesen Tätig­kei­ten

einen erheblichen (Gebühren‑)Ertrag zu erwirtschaften vermag. Es drängt

sich des­halb die Schlussnahme auf, dass ein beträchtlicher Teil der in den

Staatsrechnungen 1997 und 1998 ausgewiesenen Ertragsüberschüsse aus diesen

nicht dem Kostendeckungsprinzip unterworfenen Dienstleistungen stammt.

c) Wird somit den von der Beschwerdeführerin beanstandeten

Ertragsüberschüssen des Handelsregisteramts gegenübergestellt, dass das

Handelsregisteramt keine Vollkosten­rechnung führt, solche Überschüsse in einem

gewissen Umfang von Bundesrechts wegen in Kauf zu nehmen sind und ein

beträchtlicher Teil der Einnahmen des Handelsregister­amts aus in

nichthoheitlicher Funktion erbrachten Dienstleistungen stammt, kann nicht von

einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips die Rede sein, indem das Handelsregisteramt

in Berücksichtigung dieser Faktoren ‑ wenn überhaupt ‑

Ertragsüberschüsse lediglich in einem mässigen und demnach zulässigen Umfang

erzielt. Ausserdem ist zu beachten, dass sich die handelsregisterlichen

Gebühren im Einzelnen auf einen durchaus mässigen Betrag beschränken. Die vom

Handelsregisteramt in hoheitlicher Funktion auferlegten Gebühren erscheinen

daher weder als generell überhöht, noch werden sie zu fiskalischen Zwecken

missbraucht. Mit Bezug auf Letzteres vermag die Beschwerdeführerin auch nicht

durch einen Hinweis auf einen für das Verwaltungsgericht unmassgeblichen

Zeitungsartikel, der insbesondere die vorstehend erwähnten Faktoren

(E. 6b) völlig ausser Acht lässt, etwas Gegenteiliges zu belegen.

Die streitige Gebührenverfügung verstösst somit nicht gegen

das Kosten­de­ckungs­prinzip, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

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