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Entscheid

VB.2000.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00066

11. Mai 2000Deutsch21 min

(URT.2000.5589)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A. Der Verein X. in Zürich setzt sich für

Menschen ein, die gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt

eingeschlossen und zwangsbehandelt werden. Er kämpft ge­gen die Missbräuche in

der Zwangspsychiatrie, stellt sich entschieden auf die Sei­te der Ein­geschlossenen

und engagiert sich für deren sofortige Entlassung. Seine Hilfe leistet er, in­dem

er namentlich bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichtsinstanzen die

Entlassung seiner KlientInnen und die Beigabe durch ihn vermittelter spezialisierter

An­wältInnen ver­langt (welche Mitglieder bei den Demokratischen JuristInnen

der Schweiz oder beim Schwei­zerischen Anwaltsverband sind, wobei die

Vereinsorgane selber keine Mandate füh­ren). Im Vereinsvorstand sitzen un­ter

Angehörigen anderer Berufe ein Rechtsanwalt und der nicht als solcher

gekennzeich­nete D. E.. Als Vereinssekretäre amten ein Rechtsanwalt nebst

einer wiederum nicht als solcher betitelten Rechtsanwältin.

Am 25. Mai 1992 verlangte X. von der

Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau die Zustellung eines Rundschreibens

auf Vereinspapier an sämtliche Patienten. Das Rund­schreiben, welches die

Unterschrift von D. E. samt der Berufs­bezeichnung Rechtsanwalt trug,

machte auf die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger

Hospi­talisation aufmerksam. Zur Mitverteilung beigelegt waren eine

Mustereingabe an die Psychiatrische Gerichtskommission sowie eine Vollmacht für

X. mit Substitutionsvoll­macht. Das Rundschreiben sollte ausserdem ein Orientie­rungspapier

des Vereins begleiten, das wiederum D. E. als Rechtsanwalt sowie als

(damaligen) Vereinssekretär erwähnte. End­lich fand sich ein Urteil des Euro­pä­ischen

Gerichtshofs für Menschenrechte beigefügt, welchem gemäss Rechtsanwalt E. einst

erfolgreich eine Verletzung von Art. 8 der Euro­pä­ischen Menschen­rechts­konvention

(EMRK) gerügt habe. Die Klinik Rheinau gab dem Zu­stellbegehren am 8. Juli

1992 keine Folge. Den rekurrierenden Verein beschied die Ge­sund­heitsdirektion

(GD) mit Verfügung vom 29. Juli 1992 negativ. Am 4. Februar 1993 be­strafte

die Auf­sichtskom­mis­sion über die Rechtsanwälte (AKR) D. E. in diesem Zu­sam­menhang

we­gen Verletzung des Verbots aufdringlicher Empfehlung laut § 7

Abs. 2 des An­waltsgeset­zes vom 3. Juli 1938 mit einer Ordnungsbusse

von Fr. 1'000.‑. Mit Beschluss vom 21. Sep­tember 1994 schützte der

Regierungsrat die Verfügung der GD vom 29. Juli 1992, indem er sich auf den

Entscheid der AKR stützte. Die hiergegen erhobene staats­rechtliche Be­schwer­de

von X. wies das Bundesgericht, soweit es darauf eintrat, am 22. Fe­bruar 1995

ab. Freilich fand es, die disziplinarrechtliche Argumentation des Regie­rungsrats

halte nicht Stich, und substituierte sie durch eine mittels § 4

Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der All­ge­mei­nen Hausordnung für die

kantonalen Krankenhäuser vom 8. April 1980 (AHO; LS 813.116), wonach

Werbungen für politische, gewerbliche und ideelle Zwecke, z.B. durch

Flugblätter und Anschläge, ohne Bewilligung der Verwaltung untersagt sind.

Spitä­ler dürften sich prinzipiell weigern, unadressierte, von aussen an die

Anstalt ge­schickte Wer­besendungen zu verteilen, wenn das den Betrieb und die

Ruhe der Patienten störte.

X. wandte sich darauf wegen Verletzung der

Ansprüche auf Achtung des Pri­vat‑ und Familienlebens sowie auf Meinungsfreiheit

im Sinn der Art. 8 und 10 EMRK an die Europäische Kommission für

Menschenrechte. In ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 gelangte die

Kommission aber mit 31 Stimmen gegen eine zum Schluss, es liege kei­ne Ver­letzung

von Art. 10 EMRK vor, und befand sodann einmütig, die Prüfung einer sol­chen

von Art. 8 EMRK habe nicht gesondert zu erfolgen. Sie erwog insbesondere,

die Wei­ge­rung, Unterlagen in Anstalten zu verteilen, könne in einer

demokratischen Gesell­schaft nicht als notwendig betrachtet werden, falls die

Dokumente nur Informationen ent­hielten, die nicht zu beanstanden seien. Die

Formulierungen im vorliegenden Fall unter­stellten je­doch, dass die Patienten

unrechtmässig festgehalten und gefoltert würden. Solche Schrei­ben könnten

unter den Patienten unrealistische Hoffnungen auf schnelle Entlassung we­cken

und dadurch Unsicherheit und Unruhe in der Anstalt verbreiten. Negative Auswir­kun­gen

auf den Heilungsprozess und die Gesundheit gewisser Patienten seien deshalb

nicht aus­zuschliessen. Den Behörden sei nicht zuzumuten gewesen, alle

Dokumente auf schädli­che Auswirkungen zu untersuchen und von den anderen zu

trennen. Aufgrund des grossen staatlichen Ermessensspielraums erachte die

Kommission die Auffassung der Regierung, der Eingriff in die Informationsfreiheit

entspreche einer "dringenden gesellschaftlichen Not­wendigkeit" und

sei verhältnismässig, nicht als unbegründet.

B. Am 11. November 1998 verlangte X. von der

Psychiatrischen Universitäts­klinik Burghölzli (PUK) unter Beigabe des Berichts

der Europäischen Kommission für Men­schen­rechte vom 2. Dezember 1997,

einen Brief nebst Beilagen an sämtli­che Klinik-In­sassInnen zu verteilen und

deren Anzahl zwecks Zustellung der erforderlichen Menge an Exemplaren bekannt

zu geben. Das vom nämlichen Tag datierende Schreiben auf Brief­pa­pier der X.

wendet sich an Personen, die sich unfreiwillig im Burghölzli befinden und die

Entlassung wünschen. Der auf der Rückseite vorgestellte Verein bietet da­bei

seine Hilfe an. X. macht auf Art. 5 Abs. 4 EMRK aufmerksam, wonach

alle, denen die Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen sei, ein Verfahren

beantragen dürf­ten, in dem von einem Ge­richt raschmöglichst über die

Rechtmässigkeit der Haft ent­schie­den und bei Wider­recht­lichkeit die

Entlassung angeordnet werde. Weiter heisst es: "Wenn Sie ... nicht in der

Kli­nik leben wollen, können Sie die beiliegenden vorbereiteten Briefe an die

zuständigen In­stanzen [je nachdem Einzelrichter FFE am Bezirksgericht Zü­rich,

ein­schlägige Vormund­schaftsbehörde oder ärztliche Direktion im Haus]

abschicken. Diese müs­sen dann prüfen, ob Sie sich zu recht oder zu unrecht in

der Anstalt befinden. Gleich­zeitig können Sie ... X. [mit ebenfalls

beigefügtem Formular, das zudem Sub­stitution erlaubt] Vollmacht erteilen. Wir werden

Sie dann bei der Organisation Ihres Le­bens ausser­halb der Klinik unterstützen

und Sie auch von den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichts­instanzen

verteidigen". Es fol­gen die Unterschriften von Vereinssekretärin und

Vorstands­mitglied E..

Mit undatierter ‑ wohl zunächst

vor Weihnachten 1998 zur Post gegebener, aber frühestens am 7. Januar 1999

zugestellter ‑ Verfügung verweigerte der Verwal­tungsdi­rek­tor der

PUK unter Kostenfolge die angestrebte Bewilligung, den Brief von X. samt Beila­gen

an die Patienten und Patientinnen zur Verteilung zuzulassen. Hier­bei stützte

er sich auf § 4 AHO und erwog, die PUK informiere Patientinnen und

Patienten von Gesetzes wegen über Rechte und Entlassungsmöglichkeiten. Das

erübrige die durch den Verein diesbezüg­lich gewünschte Orientierung.

Inhaltlich bleibe damit nur die im Rundschreiben und den Beilagen gemachte

Werbung für die Advokaturtätigkeit von X.-Mitgliedern. Eine Bewilli­gung dafür

käme einer behördlichen Unterstützung von finanziellen Interessen einzelner

Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte gleich.

Erwägungen

II. Mit dagegen an die GD gerichteter

"Beschwerde" vom 8. Januar 1999 beantragte X., es sei sein Brief

samt Beilagen an alle InsassInnen zu verteilen und festzustellen, dass die

Art. 8, 10 f. und 14 EMRK verletzt worden seien. Zur Begründung

zitierte der Ver­ein Ziff. 44 aus dem Bericht der Europäischen Kommission

für Menschenrechte vom 2. De­zem­ber 1997. Daraus folge der Verstoss gegen

die angerufenen Menschenrechte. X. habe einen Anspruch, allen Menschen, ob

eingeschlossen oder nicht, einen Brief freien Inhalts zu schreiben, und diese

einen solchen auf Empfang desselben. Ausserdem besitze der Ver­ein das Recht,

sich mit allen Menschen zusammenzuschliessen. Das Verbot von Briefver­kehr und

Zusammenschluss mit Menschen in der Anstalt erscheine als diskri­minierend. Der

Feststellungsanspruch stütze sich auf Art. 13 EMRK. Die Einwände der PUK

habe die Menschenrechtskommission schon im erwähnten Verfahren verworfen. Am

28.

Januar 1999 doppelte X. nach, gemäss Bundesgerichtsurteil vom 22. Februar

1995.

biete das An­waltsrecht keine Handhabe für das Vorgehen der PUK.

Unter Androhung eines Aktenentscheids bzw.

des Nichteintretens setzte die GD X. mit am 1. März 1999 ausgehändigtem

Schreiben vom 25. Februar 1999 eine Frist von 20 Tagen, um für das

Rechtsmittel Antrag und Begründung nachzuliefern. X. begnügte sich am

1.

März 1999 damit, die Selbstdarstellung im zu verteilenden Brief zu

ergänzen. Am 24. März 1999 beschwerte sich X. in der Angele­genheit mit einer

Eingabe beim Regie­rungsrat, die im Wesentlichen mit derjenigen an die GD vom

8.

Januar 1999 übereinstimmt und welche die Staatskanzlei am 26. März 1999

an diese "zur Behandlung im Rahmen des bei ihr hängigen

Rekursverfahrens" überwies.

Mit kostenfälliger Verfügung vom 21. Januar

2000, zugestellt am 25. des nämli­chen Monats, wies die GD das als Rekurs

aufgefasste Rechtsmittel von X. laut Dis­positiv ab. Die Erwägungen besagen

demgegenüber, androhungsgemäss sei auf den Rekurs nicht einzutreten, da die

Eingaben des Vereins keine genügende Begründung enthielten, d.h. sich mit der

Anordnung der PUK nicht auseinandersetzten. Aus den angerufenen Ent­scheiden

anderer Instanzen, insbesondere auch dem nur unvollständig zitierten Bericht

der Europä­ischen Kommission für Menschenrechte vom 2. Dezember 1997,

lasse sich schon deshalb nichts ableiten, weil diese nicht zum von X.

gewünschten Ergebnis gelang­ten. Vom durch Rechtsanwalt E. vertretenen Verein

dürfe eine hinreichende Begründung verlangt werden.

III. Am 23. Februar 2000 liess X. beim

Verwaltungsgericht Beschwerde erhe­ben mit den Anträgen, es sei die Verfügung

vom 21. Januar 2000 aufzuheben und PUK so­wie GD anzuweisen, einen dem Brief

vom 11. November 1998 analogen aktuellen Brief nebst Beilagen an sämtliche

Patientinnen und Patienten der PUK zu verteilen; eventualiter sei die Verfügung

der GD aufzuheben und der Fall zur materiellen Behandlung an diese zu­rück­zu­weisen;

unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats.

Mit Vernehmlassung vom 9. März 2000 ersuchte

die GD um Abweisung des Rechts­mittels. Die PUK verzichtete stillschweigend auf

Beschwerdeantwort.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Die vorliegende Beschwerde richtet sich

gegen die Verfügung der Gesundheitsdi­rektion vom 21. Januar 2000, welche sich

ihrerseits mit dem Rekurs des heutigen Be­schwer­deführers gegen die Weigerung

der PUK, einen Brief des Beschwerdeführers samt Beilagen an die Patientinnen

und Patienten zur Verteilung zuzulassen, befasste. Laut dem Dispositiv der

angefochtenen Verfügung hat die Gesundheitsdirektion den Rekurs abge­wie­sen,

gemäss der Begründung des Entscheids ist sie jedoch auf den Rekurs nicht einge­treten.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 19b Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil

auch die übrigen Sachurteilsvoraus­setzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten, soweit damit der Streitgegen­stand nicht verändert wird

(dazu nachstehend E. 3).

2.

Gemäss § 23 VRG muss die

Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten (Abs. 1

Satz 1). Genügt sie diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten

eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass

sonst auf den Rekurs nicht eingetreten werde (Abs. 2).

Im angefochtenen Entscheid ist die

Gesundheitsdirektion zu Recht selber nicht (mehr) davon ausgegangen, dem Rekurs

fehle ein genügender Antrag. Sinngemäss liess sich der Rekursschrift ohne

weiteres das Begehren entnehmen, die undatierte Verfügung der PUK aufzuheben

und dem von ihr abgelehnten Gesuch zu entsprechen.

Was die Begründung anlangt, so bildet sie wie

der Antrag formelles Gültigkeitser­fordernis des Rekurses. Sie muss dartun,

inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leide, sich demnach damit

auseinandersetzen. Sie erweist sich als formell ausrei­chend, wenn sie erkennen

lässt, was den Rekurrenten zu seinem Antrag bewogen hat, wes­halb jener die

vorinstanzliche Verfügung beanstandet. Die Praxis stellt bei Laien weniger

strenge Anforderungen als bei Rechtsanwälten. Der materielle Teil der

Rekursbegründung insbesondere beinhaltet die sachbezogene Motivierung des

Rechtsmittels in faktischer und rechtlicher Hinsicht. Der Sachverhalt ist

darzulegen, soweit es nicht nur reine Rechtsfragen zu beurteilen gilt.

Rechtliche Überlegungen können fehlen, weil die Rekursinstanz das Recht von

Amts wegen anzuwenden hat. Formell genügt selbst eine unzutreffende oder un­taugliche

Begründung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­wal­tungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 16 f. und

19.

f.). Die beiden gewiss knappen Rekursschriften vom 8. sowie 28. Januar

1999.

nun ent­sprechen den genannten Anforderungen dennoch ohne weiteres und

unabhän­gig davon, ob man den Unterzeichner D. E. als Rechtsanwalt

behandle oder nicht. Der Vorin­stanz lagen der zur Ver­teilung bestimmte Brief

des Beschwerdeführers vom 11. No­vember 1998 samt beige­füg­ten Papieren vor,

ebenso der hierfür zitierte Bericht der Men­schen­rechts­kommission vom

2.

Dezember 1997; und über das angerufene Bundesgerichts­urteil vom 22.

Februar 1995 verfügte die GD als seinerzeitige Partei gleichfalls. Was der ange­fochtene

Entscheid vom Beschwerdeführer an Rekursbegründung fordern zu dürfen ver­meint,

läuft auf die Lie­ferung pfannenfertiger Gegenbemerkungen hinaus. Vielmehr in­des

hätte es der Vorinstanz oblegen, im Einzelnen aufzuzeigen, wieso das Recht

trotz der be­stehenden Dokumen­ten­si­tuation gestatte, Brief und Beilagen des

Beschwerdeführers den beschwerdegegnerischen Patientinnen und Patienten

vorzuenthalten.

Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ‑ von

einem solchen ist trotz des Dis­positivs auszugehen ‑ ist somit

aufzuheben.

3.

Hebt das Verwaltungsgericht den

angefochenen Entscheid auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63

Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit aber auch zu neuer Ent­scheidung an

die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen An­ordnung

nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt

wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Obwohl im aufzuhebenden Entscheid noch keine

materielle Beurtei­lung vorgenommen wurde, rechtfertigt es sich, von einer

Rückweisung der Sache an die Gesundheitsdirektion abzusehen, zumal die

materielle Beurteilung weder mit Ermessens­ausübung verbunden ist noch weitere

Sachverhaltsabklärungen voraussetzt (vgl. Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 63

N. 11; § 64 N. 3 und 5).

Der Hauptantrag des Beschwerdeführers zielt

denn auch auf eine materielle Über­prüfung der undatierten Verfügung der PUK

ab. Mit dem Hauptantrag kann sich das Ver­waltungsgericht allerdings nur

insoweit befassen, als dadurch der Streitgegenstand des Re­kursverfahrens nicht

verändert wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4):

Der Beschwerdeführer begründet den Inhalt

seines Hauptantrags so, dass PUK und GD ihm künftig das Recht einräumen

müssten, Post der hier kontroversen Art den Patien­tinnen und Patienten

ungehindert zuzusenden, bzw. die nachgesuchte Verteilung dieser Post

vorzunehmen hätten. Er wolle einen dem Brief vom 11. November 1998 analogen ak­tuellen

Brief an die Insassinnen und Insassen der Klinik unterbreiten, der dann zusam­men

mit den analogen Beilagen wie damals abzugeben sein werde. Bis und mit Re­kurs

ging es indessen um einen konkreten Brief mit konkreten Beilagen. Gegen de­ren

Aktualisierung gibt es, da der Beschwerdeführer für die inzwischen abgelaufene

Zeit nichts vermag, kei­nen Einwand, soweit das bloss auf das Datum des Briefs

sowie allfällige An­pas­sungen von Personalien auch in den Beilagen zielen

will. Aber bereits etwa eine Än­de­rung des Ver­eins­zwecks oder der

Umschreibung, wie X. Hilfe leiste, könnte die ur­sprünglich anstands­losen

Formulierungen dahin verändern, dass der vom Beschwerde­füh­rer geltend

gemachte Anspruch, entsprechende Sendungen verteilen zu dürfen, materiell an­ders

zu beurteilen wäre. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten, sofern sie

mehr anstrebt als die datums‑ und personalienmässige Aktualisierung des

Briefs vom 11. No­vem­ber 1998 und dessen Bei­lagen.

4.

Der Beschwerdeführer erachtet seine

Ansprüche auf Achtung des Briefverkehrs gemäss Art. 13 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 8 EMRK

sowie der freien Meinungsäusserung gemäss Art. 16 BV und Art. 10 EMRK

als verletzt.

a) Im Urteil vom 22. Februar 1995 hielt das

Bundesgericht fest, die beiden genann­ten Ansprüche gehörten dem (damals noch

ungeschriebenen) Verfassungsrecht des Bundes an, und Art. 8 sowie 10 EMRK

räumten keinen weiter gehenden Schutz ein als die Verfas­sung (E. 2b

Abs. 1; vgl. ‑ auch zum Folgenden ‑ Jörg Müller,

Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 131 ff. und 181 ff.;

Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Men­schenrechtskonvention,

2.

A., Zürich 1999, Rz. 541 ff., 554, 588 ff. und 603 ff.; Ar­thur

Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die

Schweiz, 2. A., Bern 1999, S. 41 ff., 270 ff. und 284 ff.; BGE 125 I

417.

E. 3 ff.). Laut Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8

Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf Achtung ihrer Korrespondenz.

Sodann gewährleistet Art. 16 BV die Meinungs‑ und

Informationsfreiheit, so dass jede Person das Recht hat, ihre Meinung

ungehindert zu äussern und ‑ wie auch In­formationen ‑ zu

verbreiten; nach Art. 10 Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf

freie Meinungsäusserung, was die Freiheit zur Mitteilung von Nachrichten oder

Ideen ohne Ein­griffe der Behörden einschliesst. Endlich verlangt Art. 36

BV für die Einschränkung von Grundrechten eine gesetzliche Grundlage und bei

schwer wiegenden Einschränkungen ein Gesetz im formellen Sinn, ausser es handle

sich um eine ernste, unmittelbare und nicht an­ders abwendbare Gefahr

(Abs. 1); die Einschränkungen bedürfen der Rechtfertigung durch ein

öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter und

müssen ver­hältnismässig sein, wobei der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar

bleibt (Abs. 2‑4). Und Art. 8 Abs. 2 EMRK gestattet den

Eingriff einer Behörde in die Brieffreiheit, soweit er gesetzlich vorgesehen

ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft

unter anderem zum Schutz der Gesundheit und der Moral als notwendig er­scheint;

Gleiches gilt nach Art. 10 Abs. 2 EMRK für die Meinungsfreiheit.

b) Die PUK ist ein kantonales Krankenhaus

(vgl. § 1 lit. b der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom

28.

Januar 1981, LS 813.11; § 7 Abs. 1 lit. c der Taxord­nung

der kantonalen Krankenhäuser vom 1. April 1992, LS 813.111), weshalb

sie der All­gemeinen Hausordnung für solche untersteht. § 4 Abs. 1

AHO unterstellt in den kantonalen Krankenhäusern verschiedene Tätigkeiten einer

Bewilligungspflicht, beispielsweise den Ver­kauf von Waren und andere

gewerbliche Aktivitäten (lit. a), politische Veranstaltungen und

Propaganda (lit. c) und Veranstaltungen von Vereinigungen (lit. d).

Der Bewilligungs­pflicht unterstehen nach lit. b insbesondere auch

Werbungen, Sammlungen und Rundfra­gen für politische, gewerbliche und ideelle

Zwecke, z.B. durch Flugblätter und Anschläge.

Der Beschwerdeführer macht geltend, § 4

Abs. 1 lit. b AHO biete keine gesetzliche Handhabe, die Bewilligung

zur Verteilung des streitbetroffenen Briefs samt Beilagen zu versagen, weil es

sich nicht um (gewerbliche oder ideelle) Werbung handle. ‑ Die Be­schwerdegegnerin

hat in ihrer Verfügung von Werbung für die anwaltschaft­liche Tätigkeit von

X.-Mitgliedern gesprochen. Dem vermag der Beschwerdeführer nicht mit dem ergänz­ten

Eigenbildnis zu begegnen, wonach Vereinsorgane keine Mandate anträten. Denn das

schliesst, wie in der vorinstanzlichen Vernehmlassung zutreffend betont wird,

nicht aus, dass blosse Mitglieder ohne Organfunktion für die anzugehenden

Patientinnen und Pa­tien­ten der PUK advozierten. Im Übrigen schweigt sich der

Beschwerdeführer darüber aus, wie er die Erwartung erfüllen will, insbesondere

bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Ge­richts­instanzen die Entlassung

seiner KlientInnen zu verlangen, ohne dass irgend­welche Ver­einsorgane aktiv

würden. Namentlich jedoch wirbt der ‑ wenngleich nur

idealistische ‑ Beschwerdeführer mit dem hier interessierenden Brief

samt Beilagen abwei­chend von sei­ner Beteuerung auch für sich selbst, indem er

sich vorstellt und seine Hilfe anbietet. Die Vor­instanzen sind demnach

zutreffend davon ausgegangen, dass das Vorha­ben des Be­schwer­deführers unter

die Bewilligungspflicht gemäss § 4 Abs. 1 lit. b AHO fällt.

§ 4 AHO enthält ein Werbeverbot mit

Bewilligungsvorbehalt. Da in Sonderstatus­verhältnissen ‑ wie der

Aufenthalt in einer psychiatrischen Anstalt eines darstellt ‑ nur

die wichtigsten Einschränkungen von Freiheitsrechten einer Grundlage im

formellen Gesetz bedürfen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des

allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 390 ff.),

stellt die Verordnung eine genügende Basis für die Bewil­ligungspflicht dar.

Allerdings enthält § 4 AHO selbst keine Kriterien für den Entscheid über

die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung. Dies bedeutet aber nicht, dass

sie ohne Angabe von Gründen verweigert werden könnte. Mangels einer

gesetzlichen Normie­rung sind die massgebenden Gesichtspunkte der Verfassung

und der EMRK zu entnehmen. Von erheblicher Bedeutung sind namentlich die in

Art. 8 und 10 EMRK genannten öffent­lichen Interessen, die eine Einschränkung

des Rechts auf Achtung der Korrespondenz bzw. der Meinungsäusserungsfreiheit zu

rechtfertigen vermögen.

c) Das Bundesgericht erwog im Urteil vom 22.

Februar 1995, auf die Meinungs­äus­serungsfreiheit dürfe sich berufen, wer

ideelle so gut wie wirtschaftliche Interessen ver­fol­ge, so dass Werbung

selbst für Rechtsanwälte den Schutz von Art. 10 EMRK geniessen kön­ne. Der

Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs und auf freie Meinungsäusserung nach

Art. 8 und 10 EMRK stehe auch (natürlichen wie juristischen) Personen zu,

welche in psychiatrischen Kliniken Festgehaltenen schreiben wollten. Jene

müssten deshalb für diese bestimm­te Briefe weitergeben, unter Vorbehalt

zulässiger Einschränkungen (E. 2b Abs. 2; Villiger,

Rz. 588 f., 591 und 613 f.; Haefliger/Schürmann,

S. 271 f. und 285 f.). ‑ Keinen grundsätzlichen

Unterschied macht es dabei, ob kommerzielle Verlautbarungen gemäss der

Bundesverfassung in den Anwendungsbereich der Meinungsäusserungsfreiheit

(Art. 16 BV) oder den der Wirtschaftsfreiheit im Sinn von Art. 27 BV

(früher Handels‑ und Gewer­befreiheit, Art. 31 aBV) fallen (Müller,

S. 135, 185 und 203 ff.). Ebenso wenig schadet es dem Beschwerdeführer,

dass er seine Post nicht individuell adressiert, denn das vereinfacht der

Beschwerdegegnerin, die aus Geheim­nisgründen ja zwar die Anzahl, nicht aber

die Na­men der Patientinnen und Patienten bekannt geben darf, bloss die

Verteilung; und die Her­stellung der nötigen Exemplare übernimmt richtiger

Weise der Beschwerdeführer (vgl. auch nachfolgend E. 4d). Die

Menschenrechtskommission gelangte in ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 in

Ziff. 44 im Wesentlichen zum selben Schluss wie das Bundesgericht.

In ihrer Vernehmlassung macht die

Gesundheitsdirektion erstmals geltend, das der Beschwerdegegnerin zur Verteilung

übergebene Rundschreiben des Beschwerdeführers sei ‑ wie das früher

der Menschenrechtskommission vorgelegte ‑ geeignet, bei den

Patientin­nen und Patienten unrealistische Hoffnungen auf eine frühzeitige

Entlassung wach zu ru­fen. Der Hinweis auf Art. 5 Abs. 4 EMRK könne

den Eindruck erwecken, den Klinikinsas­sinnen und ‑insassen sei die

Freiheit unrechtmässig entzogen worden. Die weite Streuung könnte Unsicherheit

und Unruhe stiften und das wiederum die psychiatrische Unterbrin­gung in Frage

stellen, das Anschlagen der oft komplexen Therapie beeinträchtigen sowie

allenfalls die Verfahren verlängern. Die Bewilligungsverweigerung hinsichtlich

Weiterlei­tung der strittigen Dokumente erscheine daher als geeignet,

erforderlich und angemessen, um die betrieblichen Voraussetzungen für eine

wirksame Behandlung aller Patienten und Patientinnen zu gewährleisten und diese

vor denkbaren Gesundheitsschäden zu schützen. Der Beschwerdeführer hat sich

vorwegnehmend und zu Recht gegen eine solche Argu­men­tation gewehrt:

Die Vorinstanz verkennt, dass der die

Beschwerdegegnerin betreffende gegenwär­tige Fall entscheidend vom früheren der

Klinik Rheinau abweicht. Damals wollte der Be­schwerdeführer vor allem

zusätzlich eine Broschüre mit dem Titel "X. gegen Zwangs­psychiatrie"

verteilen lassen, die neben Kritik an der Psychiatrie aus medizinischer und

rechtlicher Sicht insbesondere im dritten Abschnitt die angeblich katastrophale

Situa­tion in den psychiatrischen Anstalten geisselte und behauptete, darin

würden die Patienten wider­rechtlich festgehalten und gefoltert (vgl. auch

I. A. unten). Die Vernehmlassung zur Be­schwerde greift auf, was die

Menschenrechtskommission in Ziff. 45 ihres Berichts zur Bro­schüre ‑ und

nur hierzu ‑ gesagt hat. Ohne diese Beilage hätte der

Beschwerdeführer sei­ner­zeit obsiegt, und zwar zu Recht. Denn im Übrigen be­schränk­te

er sich damals ‑ wie jetzt ausschliesslich ‑ darauf, die

Klinikinsassinnen und ‑in­sassen auf den Anspruch aufmerk­sam zu machen,

den Freiheitsentzug einer gerichtli­chen Prüfung zu unterwerfen, wie es schon

kraft Art. 397e Ziff. 2 ZGB geschehen muss, und dies­bezüglich Hilfe

anzubieten. Eine Entlassung wird nicht in Aussicht, sondern dem Ent­scheid der

Justiz anheim gestellt. Wenn der Beschwerdeführer immerhin erklärt, gegen Miss­bräuche

in der Zwangs­psychiat­rie zu kämpfen, so beinhaltet das nicht die Behauptung,

die Adressatinnen und Adressaten des Briefs seien solchen Missbräuchen

ausgesetzt. Viel­mehr hat sich vor Gericht zu erge­ben, ob eine unrechtmässige

Zurückbehaltung in der Kli­nik und damit eine missbräuch­li­che

Zwangspsychiatrisierung vorliegt.

d) Es fragt sich, ob dem Begehren des

Beschwerdeführers nicht der Grundsatz ent­gegensteht, dass die Freiheitsrechte

keinen Anspruch auf staatliche Leistungen gewähren. Dieser Grundsatz gilt

indessen nicht ausnahmslos (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweize­risches

Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1090 ff.; Jörg Paul

Müller, Elemente ei­ner schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982,

S. 59 ff.). Im vorliegenden Fall bietet gerade die Tatsache, dass die

persönliche Freiheit der Patienten intensiven Beschränkungen unterworfen ist,

Anlass, davon abzuweichen: Die Mitwirkung der Klinik ist eine Voraus­setzung

dafür, mit den Patienten in Kontakt zu treten und damit die betroffenen

Freiheits­rechte auszuüben.

5.

Demnach ist die Beschwerde, soweit darauf

einzutreten ist (vgl. vorn E. 3), gut­zuheissen. Die undatierte Verfügung

der Beschwerdegegnerin sowie jene der Gesundheits­direktion vom 21. Januar 2000

sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflich­ten, den im Sinn der

Erwägungen aktualisierten Brief des Beschwerdeführers vom 11. No­vember 1998 in

der ergänzten Fassung vom 1. März 1999 nebst Bei­lagen an sämtliche Pa­tientinnen

und Patienten zu verteilen, deren Anzahl sie vorgängig dem Beschwerdeführer

bekannt geben muss zwecks Lieferung der erforderlichen Anzahl Exemplare.

...

6.

Der Beschwerdeführer regt aus

aufsichtsrechtlichen Gründen an, den Entscheid des Verwaltungsgerichts dem

Regierungsrat zuzustellen sowie für Kosten und Entschädi­gung des

Beschwerdeverfahrens anzuordnen, dass diese aus dem Budgetposten der gesund­heitsdirektorialen

Personalkosten beglichen werden müssten.

Dem ersten Anliegen entspricht bereits die

Mitteilungspflicht laut § 65 Abs. 1 VRG. Was die Zahlungen von Kosten

und Entschädigung anlangt, so sind diese dem Staat aufzuerlegen, ohne dass das

Gericht vorschreiben könnte, wie das intern zu verbuchen sei (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27).

Im Übrigen bemerkt die Gesundheitsdirektion

in ihrer Vernehmlassung zutreffend, der Beschwerdeführer könne sich auch

jederzeit selbst an den Regierungsrat wenden.

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird, soweit darauf

eingetreten wird, gutgeheissen. Die undatierte Ver­fügung der

Beschwerdegegnerin und jene der Gesundheitsdirektion vom 21. Januar 2000 werden

aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, dem Gesuch des

Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen zu entsprechen.

2.

...