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Entscheid

VB.2000.00081

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00081

6. Juli 2000Deutsch16 min

(URT.2000.5679)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Nach der bis Ende 1999 gültigen

Zuständigkeitsordnung war das Verwaltungsge­richt zur Behandlung von

Beschwerden, die sich gegen nationalstrassenrechtliche Einspra­cheentscheide

des Regierungsrats richteten und Begehren nach Art. 7 bis 10 des

Bundesge­setzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) zum

Gegenstand hatten, zuständig (VGr, 23. Juni 1999, VB.1998.00114,

E. 1). Mit der durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die

Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999 3071)

vorgenommenen Änderung des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstras­sen

(NSG) wurde jedoch die Kompetenz zur Behandlung von Einsprachen gegen National­strassen-Ausführungsprojekte

von den Kantonen auf den Bund bzw. das Eidgenössische Departement für Umwelt,

Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) übertragen und ein neuer

Rechtsmittelweg an die Rekurskommission UVEK eröffnet (Art. 28 NSG in der

Fassung vom 18. Juni 1999). Nach dieser Ordnung sind Einsprache­entscheide

nicht mehr durch die Kantonsregierung zu treffen, und die Beschwerde an das

kantonale Verwaltungs­gericht steht nicht mehr zur Verfügung.

Die Änderung des NSG vom 18. Juni 1999

ist am 1. Januar 2000 in Kraft getreten. Die im revidierten Art. 62

NSG enthaltene Übergangsbestimmung sieht jedoch vor, dass Gesuche, die im

Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung bereits aufgelegt waren, nach altem

Verfahrensrecht zu beurteilen sind. Als Gesuche im Sinn dieser Bestimmung

gelten insbesondere nationalstrassenrechtliche Ausführungsprojekte (vgl. die

Terminologie der Art. 27–27c NSG in der Fassung vom 18. Juni 1999).

Zum Verfahrensrecht ist in diesem Zusammenhang auch die Zuständigkeitsordnung

zu rechnen; diese machte den Schwer­punkt der diesbezüglichen Gesetzesänderung

aus, und im Rahmen der alten Zuständigkei­ten wären die neuen Verfahrensregeln

kaum sinnvoll anwendbar. Ausführungsprojekte, für welche die Planauflage

(Art. 27a – 27d des revidierten NSG) noch vor Ende 1999 stattge­funden

hat, sind demnach weiterhin nach der bis Ende 1999 gültigen Zuständigkeitsord­nung

und im damals geltenden Verfahren zu beurteilen.

Das vorliegend strittige Ausführungsprojekt

wurde in der Zeit vom 14. April bis 13. Mai 1997 öffentlich

aufgelegt. Mit Bezug auf den hier zu beurteilenden Streckenab­schnitt wurde es

zwar mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 1999 an den

Regierungsrat zurückgewiesen; der Regierungsrat hat es jedoch, nachdem das gene­relle

Projekt an die Linienführung des Ausführungsprojekts angepasst worden war, in

sei­nem Entscheid vom 19. Januar 2000 in unveränderter Fassung bestätigt.

Da es sich weiter­hin um dasselbe Projekt handelt, war eine nochmalig

öffentliche Auflage nicht erforderlich, um die Rechtsschutzinteressen

betroffener Personen und beschwerdelegitimierter Organi­sationen zu wahren; der

Rechtsschutz des Beschwerdeführers wurde durch die direkte Er­öffnung des

Entscheids gewährleistet. Beim strittigen Projekt handelt es sich daher im Sinn

von Art. 62 NSG um ein Gesuch, das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der

Gesetzesänderung bereits öffentlich aufgelegt war. Der Regierungsrat war

demnach gestützt auf Art. 27 Abs. 2 NSG (alte Fassung) zur Behandlung

des Projekts befugt, und sein Entscheid kann mit Beschwerde beim kantonalen

Verwaltungsgericht angefochten werden.

Erwägungen

2.

Der Beschwerdeführer ist gestützt auf

Art. 55 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den

Umweltschutz (USG) sowie Art. 12 Abs. 1 und 2 des Bundesge­setzes

vom 1. Juli 1966 über den Natur‑ und Heimatschutz in der Fassung vom

24.

März 1995 (NHG) zur Beschwerde in der vorliegenden Sache legitimiert

(VGr, 23. Juni 1999, VB.1998.00114, E. 3).

3.

a) Der Beschwerdeführer beantragt, es

seien ihm die geänderten Pläne des gene­rellen Projekts und deren Genehmigung

durch den Bundesrat zu eröffnen. Mit der Replik verlangt er ferner, das

abgeänderte generelle Projekt zur Neubeurteilung an den Bundesrat

zurückzuweisen. Die Festlegung des generellen Projekts ist jedoch nicht

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, und gegen den

Genehmigungsbeschluss des Bundes­rats stand auch kein Rechtsmittel zur

Verfügung. Das generelle Projekt kann lediglich indi­rekt beanstandet werden,

soweit sich die geltend gemachten Mängel im Ausführungspro­jekt

niedergeschlagen haben (BGE 122 II 165, nicht publ. E. 6a; 118 Ib 206

E. 8d; 117 Ib 285 E. 7c und d a.E.). Soweit sich die Beschwerde

gegen das generelle Projekt als solches richtet, kann daher nicht auf sie

eingetreten werden. Die Pläne des generellen Projekts standen im Übrigen, wie

der Beschwerdeführer der Beschwerdeantwort entnehmen konnte, im Verfahren vor

Verwaltungsgericht zur Verfügung. Er hätte daher die Möglichkeit ge­habt, in

diese Einsicht zu nehmen.

b) Einwendungen, die das

Genehmigungsverfahren des Bundesrats betreffen, sind im vorliegenden Verfahren

aus demselben Grund nicht zu beurteilen. Auf die Rüge des Beschwerdeführers,

dass die Beurteilung der geänderten Linienführung durch das BUWAL unterblieben

sei, ist daher nicht einzutreten, soweit sie sich gegen das Genehmigungsver­fahren

vor dem Bundesrat richtet (vgl. BGE 122 II 165, nicht publ. E. 7; 118

Ib 206 E. 8d). Bezüglich des Verfahrens zur Festlegung des

Ausführungsprojekts wäre die Rüge offen­sichtlich unbegründet, da sich das

BUWAL in seiner Stellungnahme vom 6. Juni 1995 im Rahmen der

Umweltverträglichkeitsprüfung (3. Stufe) zum entsprechenden Sachverhalt

geäussert hat.

c) Der Beschwerdeführer beantragt die

Durchführung eines Augenscheins. Ein sol­cher wurde jedoch im Beisein seiner

Vertreter bereits im ersten Beschwerdeverfahren zur gleichen Sache

durchgeführt. Am massgeblichen Sachverhalt hat sich seither nichts geän­dert.

Soweit sich heute neue Rechtsfragen stellen, können diese ohne nochmalige Durch­führung

eines Augenscheins beurteilt werden.

4.

In der Hauptsache beanstandet der

Beschwerdeführer die vom ursprünglichen generellen Projekt abweichende Linienführung

der Nationalstrasse im strittigen Abschnitt.

a) Das vom Bundesrat am 15. November

1995.

genehmigte generelle Projekt des Nationalstrassenabschnitts N 4.1.6

sah beim Südportal des Islisbergtunnels eine Überque­rung des Jonentobels an

der engsten Stelle des Tals vor. In ihrer südlichen Fortsetzung verlief die

Strasse gemäss dem damaligen Projekt auf einer Strecke von 385 m wiederum

unterirdisch, wobei die Erstellung dieses Streckenabschnitts im Tagbau mit

anschliessender Überdeckung vorgesehen war (Überdeckung Lochhof). Im

Ausführungsprojekt wurde die Zwillingsbrücke über das Jonentobel gegenüber dem

ursprünglichen generellen Projekt um 50 bis 100 m nach Osten verschoben.

Da das Tal dort breiter ist, wird für die Brücke ein längeres Bauwerk erforderlich,

und es ergibt sich auch südlich der Brücke eine geänderte Linienführung, bei

welcher das Ausführungsprojekt auf die im ursprünglichen generellen Projekt

vorgesehene Überdeckung der Autobahn im Gebiet Lochhof verzichtet. Mit der

Änderung des generellen Projekts vom 6. Dezember 1999 hat der Bundesrat

dieses nun an das Ausführungsprojekt angepasst.

Das Verwaltungsgericht stellte in seinem

Entscheid vom 23. Juni 1999 fest, dass die mit dem Ausführungsprojekt

geänderte Linienführung der Brücke über das Jonentobel und der Verzicht auf die

Überdeckung Lochhof eine wesentliche Abweichung vom gene­rellen Projekt

darstellte, die mit dem generellen Projekt nicht zu vereinbaren war (VGr,

23.

Juni 1999, VB.1998.00114, E. 8). Dies führte zur Aufhebung des

regierungsrätlichen Einspracheentscheids für den fraglichen Streckenabschnitt.

Nachdem der Bundesrat nun die Linienführung des generellen Projekts in diesem

Bereich an das Ausführungsprojekt angepasst hat, ist diese Diskrepanz behoben

und der Beschwerdeführer kann sich nicht mehr auf eine Abweichung vom

generellen Projekt berufen.

b) Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die

neue Linienführung des generellen Projekts und damit auch des

Ausführungsprojekts den Anliegen des Landschaftsschutzes zu wenig Rechnung trage.

Da das generelle Projekt nicht Gegenstand des

vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist, kann dieses nur indirekt beanstandet

werden, soweit sich die geltend gemachten Män­gel im Ausführungsprojekt

niedergeschlagen haben (E. 3a). Falls sich das Ausführungs­projekt als mit

dem Bundesrecht unvereinbar erweist, ist es anschliessend Sache des Bun­desrats,

die nötigen Konsequenzen hinsichtlich der Änderung des generellen Projekts zu

ziehen (BGE 122 II 165, nicht publ. E. 6a; 118 Ib 206 E. 8d; 117

Ib 285 E. 7c und d a.E.). In diesem Rahmen ist eine

beschwerdeberechtigte Organisation befugt, die Linienführung der

Nationalstrasse auch hinsichtlich des generellen Projekts in Frage zu stellen

(BGE 117 Ib 285 E. 7c; 112 Ib 543 = Pra 1988 Nr. 53 E. 1d).

c) Bei der Ausgestaltung der Nationalstrassen

ist gemäss Art. 5 NSG eine Interes­senabwägung zwischen

verkehrstechnischen Anforderungen auf der einen und anderen schutzwürdigen

Interessen wie jenen des Gewässer-, Natur- und Heimatschutzes auf der andern

Seite vorzunehmen. Art. 9 EntG und Art. 3 NHG gebieten ebenfalls,

Naturschön­heiten soweit möglich zu erhalten und öffentliche Werke so

auszuführen, dass sie das Landschaftsbild möglichst wenig stören (vgl.

BGE 122 II 165 E. 14). Nach Art. 41 Abs. 1 NSG sind ferner

bei der Erstellung der Nationalstrassen auch wirtschaftliche Gesichts­punkte zu

berücksichtigen.

Die Jonentobelbrücke liegt im

Landschaftsschutzgebiet von regionaler Bedeutung Affoltern 105. Der

vorgesehene Bau einer Zwillingsbrücke über das Tobel wurde im Um­weltverträglichkeitsbericht

2.

Stufe als lediglich mittelschwerer Eingriff beurteilt, da die

Einsehbarkeit des Bauwerks aufgrund der damaligen Linienführung beschränkt und

die Beeinträchtigung damit nur von lokaler Bedeutung war. In den diesbezüglichen

Stellung­nahmen kantonaler Fachstellen und des BUWAL im Rahmen der

Umweltverträg­lich­keitsprüfung zum Ausführungsprojekt (UVP 3. Stufe)

wurde beantragt, die baulichen Ein­griffe im Jonentobel auf das absolut

notwendige Minimum zu beschränken; ferner sei gros­ser Wert auf die optimale

Eingliederung der Brücke in die Landschaft zu legen.

Der Streckenabschnitt im Bereich Lochhof

liegt im inventarisierten Landschafts­schutzgebiet von kantonaler Bedeutung

Affoltern 101. Im Umweltverträglich­keitsbericht zum generellen Projekt

(UVP 2. Stufe) wurde darauf hingewiesen, dass die Linienführung hier einen

geomorphologisch wertvollen Bereich berührt, was trotz der vorgesehenen teil­weisen

Überdeckung als grosser Eingriff gewertet wurde. Das kantonale Amt für Raum­planung

und das BUWAL hatten daher im Rahmen ihrer Stellungnahmen zum UVB bean­tragt,

eine noch weiter gehende Überdeckung zu prüfen. Der Regierungsrat und das eidge­nössische

Verkehrs‑ und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) wandten sich jedoch

angesichts der erwarteten Mehrkosten gegen eine Verlängerung der Überdeckung.

Der Bundesrat verlangte bei der Genehmigung des generellen Projekts vom

15.

November 1995, dass die von den Fachstellen des Bundes und des Kantons

vorgebrachten Begehren im Rahmen des Vertretbaren zu berücksichtigen seien

(vgl. zum Ganzen VGr, 23. Juni 1999, VB.1998.00114, E. 8b).

Durch die geänderte Linienführung der Brücke

über das Jonentobel und den Ver­zicht auf die Überdeckung Lochhof wird die

Brücke für eine weitere Umgebung sichtbar, und die offene Linienführung im

Bereich Lochhof beeinträchtigt die schützenswerte Land­schaft in einer Weise,

welche das ursprüngliche generelle Projekt mit der Überdeckung vermeiden

wollte. Zur Änderung der Linienführung führte der Regierungsrat in seinem

Beschluss vom 20. Oktober 1999, mit welchem er den Bundesrat um Änderung

des gene­rellen Projekts ersuchte, im Wesentlichen aus, dass diese das Ergebnis

einer fortlaufenden Überarbeitung gewesen sei, in deren Verlauf das Projekt als

Ganzes überprüft und die Li­nienführung horizontal und vertikal optimiert

worden sei. Bei der Anpassung der Linien­führung im hier fraglichen Abschnitt

habe die Schonung des Waldes und die Einpassung in das relativ steile Gelände

im Vordergrund gestanden. Durch die Verschiebung des Süd­portals des

Islisbergtunnels um rund 100 m könnten die Waldrodungen verringert werden,

und die Immissionen, die vom Betrieb der Autobahn ausgehen, würden das Tal

weniger belasten. Auch liege das Trassee gemäss dem Ausführungsprojekt

praktisch in einer Gera­den, während das ursprüngliche generelle Projekt eine

Links-Rechts-Kurve vorgesehen habe. Schliesslich resultierten aus der

Überprüfung des ganzen Projekts Einsparungen von über

65.

Mio. Franken, wovon rund 20 Mio. auf die Überdeckung Lochhof entfielen.

Dem Antrag des EVED vom 16. November 1999 zuhanden des Bundesrats sind

keine zusätzli­chen relevanten Angaben zur Änderung der Linienführung zu

entnehmen.

d) Unter den Gesichtspunkten des Landschafts-

und Umweltschutzes erweist sich die geänderte Linienführung gegenüber dem

ursprünglichen generellen Projekt insgesamt als nachteilig. Die geltend

gemachten Vorteile bezüglich Walderhaltung und Immissions­schutz sind, wie das

Verwaltungsgericht bereits im Entscheid vom 23. Juni 1999 (VB.1998.00114, E. 8d)

festgestellt hat, von untergeordneter Bedeutung und wiegen den grösseren

Eingriff in die Landschaft nicht auf.

Daraus ergibt sich jedoch noch nicht, dass

die vorgenommene Änderung des gene­rellen Projekts den Anforderungen des

Landschaftsschutzes gemäss Art. 5 NSG, Art. 9 EntG und Art. 3

NHG nicht genügt. Diese Vorschriften verlangen nicht den grösstmögli­chen

Schutz der Landschaft, sondern eine Abwägung der Schutzinteressen gegenüber

ande­ren Anliegen wie insbesondere verkehrstechnischen Anforderungen und

wirtschaftlichen Gesichtspunkten (vgl. E. 4c). Der Regierungsrat hat in

der Begründung seines Beschlusses vom 20. Oktober 1999 darauf hingewiesen,

dass mit der Änderung des Projekts sowohl eine verkehrstechnische Verbesserung

als auch erhebliche Einsparungen erzielt werden.

Die Gewichtung der sich gegenüber stehenden

Interessen ist eine Rechtsfrage, die vom Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren überprüft wird (§ 50 Abs. 1 des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997). Es ist jedoch nicht Sache des

Gerichts zu untersuchen, ob eine von der zuständigen Behörde getroffene Lösung

unter mehreren möglichen die beste sei. Ebenso wie das Bundesgericht, das sich

bei der Über­prüfung von Interessenabwägungen dieser Art eine gewisse Zurückhaltung

auferlegt (BGE 118 Ib 206 E. 10; 112 Ib 280 E. 8b; 112 Ib 543 =

Pra 1988 Nr. 53 E. 1d), hat auch das Verwaltungsgericht nur zu

prüfen, ob die Vorinstanz durch eine unrichtige Gewichtung oder Nichtbeachtung

massgeblicher Interessen das Recht verletzt oder das ihr zustehende Ermessen

missbraucht oder überschritten hat.

Vorliegend sind keine massgeblichen Mängel

der bei der Anpassung der Linienfüh­rung getroffenen Interessenabwägung

erkennbar. Zunächst kann nicht davon ausgegangen werden, dass die im

ursprünglichen generellen Projekt gewählte Variante die einzig ver­tretbare

gewesen sei. Das Verwaltungsgericht hat diese in seinem Entscheid vom

23.

Juni 1999 entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht

materiell beurteilt, sondern lediglich festgestellt, dass das

Ausführungsprojekt in unzulässiger Weise vom generellen Projekt abwich. Eine

Änderung der Linienführung aufgrund neuer Gesichtspunkte oder zufolge einer

neuen Beurteilung der in Frage stehenden Interessen war grundsätzlich jeder­zeit

zulässig. Sodann ist zu berücksichtigen, dass gemäss der Darstellung des

Regierungs­rats sachgerechte Gründe für eine Änderung des generellen Projekts

vorlagen. Die von ihm erwähnten verkehrstechnischen und wirtschaftlichen

Gesichtspunkte durften bei der Inte­ressenabwägung berücksichtigt werden.

Insgesamt erscheint bei dieser Sachlage die vom Bundesrat mit der Anpassung des

generellen Projekts vorgenommene neue Interessenab­wägung als haltbar.

e) Die vom Beschwerdeführer gegen die neue

Linienführung erhobenen Einwände stehen diesem Ergebnis nicht entgegen. Dass

durch den Verzicht auf die Überdeckung Lochhof das Volumen des Aushubmaterials,

das weggeführt werden muss, erhöht wird, trifft zwar zu, ist jedoch im

Vergleich zu den übrigen auf dem Spiel stehenden Interessen nicht von

massgeblicher Bedeutung. Ob eine Überdeckung dem Wild als Übergang dienen

würde, steht nicht fest; der Beschwerdeführer substanziert jedenfalls in keiner

Weise, wes­halb an dieser Stelle eine entsprechende Verbindung erforderlich

sei. Dass die im ur­sprünglichen Projekt vorgesehene kürzere Brücke für sich

allein günstiger zu stehen ge­kommen wäre, mag zutreffen; diese Einsparung wird

jedoch durch die insgesamt erzielbare Kostenreduktion kompensiert.

Der Beschwerdeführer macht ferner geltend,

die geänderte Linienführung sei ge­wählt worden, um im Fall einer Verzögerung

des Baubeginns am Islisbergtunnel einen vorläufigen Autobahnanschluss an dieser

Stelle realisieren zu können. Ein entsprechender Autobahnanschluss ist jedoch

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Wie bereits im Entscheid vom 23.

Juni 1999 (VB.1998.00114, E. 6) festgestellt, würde der Bau eines

zusätzlichen Anschlusses eine vorgängige Änderung sowohl des generellen

Projekts wie auch des Ausführungsprojekts voraussetzen, wobei dem

Beschwerdeführer gegen das letz­tere wiederum die Einsprache und die

anschliessenden Rechtsmittel zur Verfügung stün­den. Der Beschwerdeführer

scheint denn auch nicht mehr in erster Linie die Realisierung des genannten

Autobahnanschlusses zu befürchten, sondern will offenbar geltend machen, dass

die geänderte Linienführung trotz inzwischen gesicherter Finanzierung des

Islisberg­tunnels lediglich beibehalten werde, um die bei einer nochmaligen

Änderung des Ausfüh­rungsprojekts zu erwartenden zeitlichen Verzögerungen zu

vermeiden. Sollten derartige Erwägungen terminlicher Art in die

Interessenabwägung eingeflossen sein, wäre dies je­doch nicht von vornherein

unzulässig. Eine nähere Prüfung dieses Zusammenhanges kann unterbleiben, da die

Interessenabwägung, wie sich gezeigt hat, auch ohne dieses zusätzli­che

Argument als haltbar erscheint.

5.

Die Beschwerde erweist sich damit als

unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Kosten‑ und Entschädigungsfolgen

des Verfahrens richten sich nach der Enteig­nungsgesetzgebung des Bundes (VGr,

23.

Juni 1999, VB.1998.00114, E. 12). Die Verfah­renskosten sind

daher gemäss Art. 114 EntG unabhängig vom Ausgang durch den Enteig­ner, im

vorliegenden Fall durch den Kanton Zürich, zu tragen.

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wird.

2.

...