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Entscheid

VB.2000.00105

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00105

31. Mai 2000Deutsch15 min

(URT.2000.5595)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die B. AG betreibt in X. ein Un­ternehmen

für die Produktion und den (Engros‑ sowie Detailverkauf) von Bäckerei‑

sowie Konditorei‑ und Confiserieprodukten an zwei Standorten. An der

E.-Strasse erfolgt die Herstellung der Bäckereiprodukte und befindet sich die

Administration einschliesslich Buchhaltung und Geschäftsleitung. An der

F.-Strasse erfolgt die Herstellung der Confiserie‑ und

Konditoreiprodukte, befindet sich ein Ladengeschäft für den Detailverkauf aller

Produkte; ferner wird dort der Engrosverkauf aller Produkte abgewickelt.

Die Umwelt‑ und Gesundheitsbehörde X.

stellte der B. AG im Dezember 1998 gestützt auf Art. 12 der

Verordnung über die Kehricht‑ und Altstoffabfuhr (AVO) für das Jahr 1998

je eine pauschale Grundgebühr von Fr. 132.10 für die bei­den

Betriebsstandorte in Rechnung. Auf Einsprache hin, mit welcher die B. AG

die dop­pelte Belastung beanstandete, bestätigte die genannte Behörde diese

Rechnungen mit Ver­fügung vom 7. April 1999, weil es sich nicht um einen,

sondern um zwei Betriebe handle.

Erwägungen

II. Den dagegen am 10. Mai 1999 erhobenen

Rekurs hiess der Bezirksrat Y. am 16. Dezember 1999 gut. Er erwog, sowohl nach

wissenschaftlichem wie auch nach allge­mei­nem Sprachgebrauch stelle ein

Betrieb eine Zusammenfassung personeller und sachli­cher Mittel zu einem

wirtschaftlichen Zweck dar. Nach dieser Umschreibung handle es sich bei der

Geschäftstätigkeit der B. AG um einen und nicht um zwei Betriebe.

III. Hiergegen erhob die Stadt X. am 10. März

2000.

Beschwerde an das Ver­wal­tungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen

Beschluss aufzuheben und festzustel­len, dass für die Festsetzung der

pauschalen Grundgebühren der Begriff Betrieb im Sinn von Betriebsstandort zu

verstehen sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Y. verzichtete auf Vernehmlassung. Die

B. AG er­suchte am 15. Mai 2000 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten‑

und Ent­schä­di­gungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Der

Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist nach

§ 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes vom

24.

Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorlie­genden

Beschwerde funktionell und sachlich zuständig. Zum Entscheid berufen ist nach

§ 38 Abs. 1 VRG aufgrund des Streitwerts unter Fr. 20'000.‑

der Einzelrichter.

b) Nach § 21 lit. b VRG (in

Verbindung mit § 70 VRG) ist eine Gemeinde berech­tigt, zur Wahrung der

von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen Rekurs und Be­schwer­de zu

erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin

gegen die rekursweise Aufhebung einer veranlagten Kehrichtgrundgebühr und

verficht da­mit von § 21 lit. b VRG vorausgesetzte schutzwürdige

Interessen.

c) Die Beschwerdeführerin will festgestellt

haben, dass für die Festsetzung der pau­schalen Grundgebühren der (in

Art. 12 Abs. 3 AVO verwendete) Begriff "Betrieb" im Sinn

von "Betriebsstandort" zu verstehen sei. Feststellungsbegehren sind

grundsätzlich zulässig, obwohl das VRG das Institut des Feststellungsentscheids

nicht ausdrücklich vorsieht. Ein Feststellungsanspruch besteht allerdings dann

nicht, wenn es dem Gesuchsteller lediglich um die Klärung einer abstrakten

Rechtsfrage ‑ ohne Bezug auf ein konkretes Rechtsver­hält­nis ‑

geht oder wenn er in der betreffenden konkreten Angelegenheit eine Gestaltungs­verfügung

erwirken kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­waltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 61 f.).

Nach dem letztgenannten Kriterium steht der Beschwerdeführerin hier kein

Feststellungsan­spruch zu, doch steht dies der Behandlung ihrer Beschwerde

nicht entgegen, weil sich ihr Rechtsbegehren zwangslos in ein Leistungsbegehren

‑ nämlich den Antrag um Bestätigung ihrer Gebührenauflage ‑

umdeuten lässt.

2.

Das Verwaltungsgericht ist im

Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle be­schränkt (§ 50 Abs. 1

und 2 VRG), wobei es bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbe­grif­fe des

kommunalen Rechts selbst diese Kontrolle nur mit Zurückhaltung ausübt (Kölz/ Bosshart/Röhl,

§ 50 N. 8). Dem Bezirksrat steht im Rekursverfahren auch die

Ermessens­kontrolle zu (§ 20 Abs. 1 VRG), wobei er sich bei der

Auslegung des kommunalen Rechts und bei der Überprüfung der auf diesem

beruhenden Ermessensbetätigung durch die kom­munale Behörde Zurückhaltung zu

auferlegen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Die Rekursinstanz

darf eine von der Gemeinde im Rahmen der ihr zustehenden Gemeindeauto­nomie

vorgenommene, sachlich vertretbare Anordnung nicht aufheben. Missachtet sie die­se

ihr verfassungsrechtlich auferlegte Beschränkung, so liegt darin eine durch das

Ver­wal­tungsgericht zu korrigierende Rechtsverletzung.

3.

a) Entsorgungsgebühren dienen der

Finanzierung der Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und

Abschreibung von Abfallanlagen sowie der übrigen Kosten der

Abfallbewirtschaftung. Mit dieser Zwecksetzung kennzeichnen sie sich

regelmässig als Benutzungsgebühren, d.h. als Gebühren für die Benutzung einer

öffentlichen Einrichtung. Benutzungsgebühren bedürfen einer formellen

gesetzlichen Grundlage. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebühr kann allerdings

an eine untergeordnete Behörde übertragen wer­den, soweit das formelle Gesetz

den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Ab­gabe und deren Bemessung

in den Grundzügen festhält (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des

Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2096 ff.; BGE

123.

I 254, mit Hinweisen).

b) Als Benutzungsgebühren haben sich

Kehrichtgebühren am Kostendeckungsprin­zip zu orientieren, dem aus dem

Verhältnismässigkeitsgrundsatz abgeleiteten Äquivalenz­prinzip zu genügen sowie

dem Willkürverbot und Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten. Sie haben zudem dem

im Umweltschutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen.

c) Auf bundesrechtlicher Ebene gründet die

streitige Kehrichtgrundgebühr in Art. 32a des Umweltschutzgesetzes vom

7.

Oktober 1983 (USG). In dieser Bestimmung werden einerseits die mit der

Entsorgungsabgabe zu deckenden Kosten (Abs. 1 lit. b‑e)

aufgezählt und anderseits als Bemessungsgrundlage "die Art und die Menge

des übergebe­nen Abfalls" genannt (Abs. 1 lit. a). Würden jedoch

kostendeckende und verursacherge­rechte Abgaben die umweltverträgliche

Entsorgung von Siedlungsabfällen gefährden, kann diese ‑ soweit erforderlich ‑

anders finanziert werden (Art. 32a Abs. 2 USG). Im kantona­len Recht

ist § 37 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG) massgebend,

nach dessen Abs. 2 Satz 1 die Gemeinden "nach Volumen oder

Gewicht bemessene kos­ten­deckende Gebühren wie Sack‑, Marken‑ oder

Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr" erheben. Die

unmittelbare kommunale Grundlage der streitbetrof­fenen Ge­bühr findet sich

sodann in Art. 12 AVO.

d) Aufgrund dieser Erlasse ist der Bezirksrat

im angefochtenen Entscheid zu Recht davon ausgegangen, dass grundsätzlich eine

hinreichende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung einer

Kehrichtgrundgebühr von Fr. 132.10 pro "Betrieb" durch die

Beschwer­deführerin bestehe. Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin

einen oder zwei Betriebe im Sinn von Art. 12 AVO führe, d.h. ob sie mit

einer oder mit zwei Grundgebühren be­las­tet werden dürfe.

4.

a) Die pauschale Grundgebühr, die neben

der mengenabhängigen Gebühr (vgl. Art. 12 Abs. 1 und 2 AVO)

geschuldet ist, wird laut Art. 12 Abs. 3 "für Wohnungen und für

Betriebe" erhoben (Satz 1). Sie deckt die durch die volumen‑

und gewichtsabhängigen Gebühren nicht gedeckten Aufwendungen, wie

beispielsweise die Kosten für gewisse Se­paratsammlungen, für Information und

Beratung, für Personal und Administration (Satz 2). Die Bemessung der

Grundgebühr erfolgt laut Art. 12 Abs. 4 AVO für Wohnungen nach Art

und Grösse der Wohneinheiten, für Gewerbebetriebe ohne Containerabfuhr nach Keh­richtmenge

abgestuft und für Gewerbebetriebe mit Containerabfuhr nach Einheitstarif. Ge­stützt

auf Art. 13 AVO hat der Stadtrat X. mit Beschluss vom 10. Februar 1998 den

Tarif für die einzelnen Abfallgebühren für das Jahr 1998 festgelegt. Gemäss

Ziffer 12 die­ses Be­schlusses beträgt die Grundgebühr für

"Gewerbebetriebe mit Betriebskehricht" Fr. 132.10.

b) Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin

hat der in Art. 12 Abs. 3 AVO ver­wendete Begriff des Betriebs wie

auch jener der Wohnung einen Bezug zur einzelnen Lie­genschaft bzw. zum

einzelnen Gebäude; es handle sich um zwei unterschiedliche Typen von

Räumlichkeiten in einem Gebäude; mit dem Begriffspaar Wohnungen und Betrieb wol­le

Art. 12 Abs. 3 AVO sicherstellen, dass nicht nur Wohnungseinheiten,

sondern auch die von Industrie‑, Gewerbe und Dienstleistungsbetrieben

genützten Räumlichkeiten mit der Grundgebühr belastet würden. Dieser Bezug auf

die einzelne Liegenschaft bzw. das einzelne Gebäude ergebe sich auch aus

Art. 11 Ziffer 4 der kantonalen Musterverordnung vom Januar 1995

sowie aus Art. 12 Abs. 5 AVO, wo im Zusammenhang mit dem Erlass der

Gebühr bei leerstehenden Gebäuden einerseits von Wohnungen und anderseits von

zu­sammenhängenden Betriebslokalitäten (statt von Betrieben) die Rede sei. Im

Übrigen hand­le es sich bei den beiden Standorten E.-Strasse und F.-Strasse

auch aus betriebs­wirt­schaftlicher Sicht um zwei Betriebe.

c) Nach der vom Bezirksrat übernommenen

Auffassung der Beschwerdegegnerin ist unter Betrieb im Sinn von Art. 12

AVO entsprechend dem allgemeinen und dem wissen­schaftlichen Sprachgebrauch

eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem

wirtschaftlichen Zweck zu verstehen. Die beiden Standorte in X., an denen die

Be­schwerdegegnerin ihre Geschäftstätigkeit abwickle, bildeten rechtlich und

wirtschaftlich eine Einheit, weshalb nur eine Grundgebühr geschuldet sei. Die

von der Beschwerdeführe­rin postulierte Auslegung, die sich an baupolizeiliche

Kriterien bei der Qualifikation von Nutzflächen und deren Zuordnung zu Wohn‑

oder Gewerbe‑ und Industriezonen anlehne, führe zu einer Privilegierung

von Unternehmen, welche ihre Betriebszweige an einem ein­zigen Standort

zusammenfassen könnten, ferner zu willkürlichen Ergebnissen, indem z.B. ein

Gewerbebetrieb für eine zusätzlich genutzte Lagerfläche auf dem Nachbargrundstück

eine weitere Grundgebühr bezahlen müsste.

5.

Bei der Auslegung gesetzlicher

Bestimmungen ist von deren Wortlaut auszuge­hen; deren Sinn kann aber vielfach

nur unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungs­methoden wie der

Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrer systematischen Stellung

ermittelt werden.

a) Der Wortlaut von Art. 12 Abs. 3

AVO spricht eher gegen die von der Beschwer­deführerin postulierte Auslegung.

Als "Betrieb" wird im allgemeinen Sprachgebrauch tat­sächlich eine

Zusammenfassung persönlicher und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftli­chen

Zweck bezeichnet. Jede gewerblich genutzte Liegenschaft als eigenen gebühren­pflich­tigen

Betrieb anzusehen, ohne Rücksicht darauf, ob die darin ausgeübte Tätigkeit hin­reichend

eigenständiger Art ist oder nur als Teil eines grösseren Ganzen erscheint, wie

dies die Beschwerdeführerin will, geht über den Wortlaut hinaus.

Anderseits stellt auch die von Vorinstanz und

Beschwerdegegnerin bevorzugte Aus­legung vom Wortlaut her nicht die einzig

mögliche dar: So ist die wirtschaftliche und rechtliche Selbständigkeit, deren

Bedeutung beide betonen, keine begriffsnotwendige Vor­aussetzung. Als

"Betrieb" kann auch eine Einheit angesehen werden, die zwar keine

wirt­schaftlich unabhängige Existenz führt, aber organisatorische und

arbeitstechnische Selb­ständigkeit aufweist. In diesem Sinn wäre der Begriff

als "Betriebsstätte" zu verstehen (vgl. E. 5b).

b) Mit der Grundgebühr sollen Kosten der

Abfallbeseitigung, die deren Verursa­chern nicht angelastet werden können,

gedeckt werden (vgl. E. 4a). Dabei soll sich die Abweichung vom

Verursacherprinzip aber auf das notwendige Mass beschränken. Die

Grundgebühren nehmen keine Rücksicht auf die von den Einzelnen produzierten

Abfall­mengen bzw. auf die von ihnen verursachten Kosten, weil diese nur schwer

zu ermitteln sind, deren verursachergerechte Überwälzung falsche Signale setzen

würde (vgl. kantonale Muster-Abfallverordnung, Art. 11 Abs. 3,

S. 28), oder eine ordnungsgemässe Beseitigung dadurch gefährdet würde

(Art. 32a Abs. 2 USG). Hingegen ist das Verursacherprinzip bei der

Festlegung der Bemessungsgrundlage zu berücksichtigen. Diesem Anliegen entspre­chen

erkennbar sowohl die kantonale Musterverordnung als auch die AVO: Mit der Um­schreibung

"Wohnungen und Betriebe" wird auf diejenigen Einheiten Bezug

genommen, die in der Regel Abfälle entsorgen und deshalb als Verursacher der

Beseitigungskosten anzusehen sind. Demnach können als "Betriebe"

diejenigen organisatorischen Gebilde be­trachtet werden, die selbständig Abfall

verursachen und entsorgen. Aus diesem Grund ist ‑ entgegen der

Auffassung von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ‑ weniger auf eine

wirtschaftliche, sondern eher auf eine räumliche und organisatorische

Betrachtungsweise abzustellen: Auch blosse Betriebsstätten, denen

wirtschaftlich oder rechtlich keine oder wenig Selbständigkeit zukommt, sind

als "Betriebe" zu behandeln, falls sie von anderen, wirtschaftlich

mit ihnen zusammenhängenden Betriebsstätten räumlich klar getrennt, ihre

betrieblichen Abläufe weitgehend unabhängig sind und sie aus diesen Gründen

ihren Ab­fall notwendigerweise separat entsorgen (lassen). Aus dem von ihr und

der Vorinstanz zi­tierten Bundesgerichtsentscheid BGE 101 Ia 205 kann die

Beschwerdegegnerin nichts zu eigenen Gunsten ableiten. In diesem Urteil ging es

um die von der jetzigen völlig verschie­denen Frage, ob eine privat genutzte

Pferdebox in einer Wohnzone als "Betrieb" im Sinn einer

planungsrechtlichen Bestimmung anzusehen sei. Ausschlaggebend für das Bundesge­richt

war die Erwägung, dass nur wirtschaftliche und nicht private Nutzungen unter

den Begriff fallen. Kein Präjudiz bildet sodann der

Verwaltungsgerichtsentscheid RB 1998 Nr. 96, war doch dort der Begriff des

"Betriebs" von blossen Anlagen (i.c. einer Natel-An­tenne)

abzugrenzen, in denen keine dauernden menschlichen Aktivitäten entfaltet

werden.

Nicht als Betriebe gelten können demgegenüber

Depots, Lagerhallen und ähnliche Einrichtungen mit blosser Hilfsfunktion, in

denen keinerlei selbständige geschäftliche Tä­tigkeit ausgeübt wird, und zwar

auch dann, wenn sie vom Betrieb, dem sie dienen, räum­lich getrennt sind. Der

entsprechende Einwand der Beschwerdegegnerin ist berechtigt; die

Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin, wonach betrieblich genutzte Räumlichkeiten

in einer bestimmten Liegenschaft ohne jede weitere Voraussetzung einen Be­trieb

im Sinn von Art. 12 Abs. 3 AVO bilden, mithin für jede gewerblich

genutzte Lie­genschaft ohne Weiteres mindestens eine Grundgebühr erhoben werden

könne, geht zu weit.

c) Zu keinem anderen Ergebnis führt eine

Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO unter Berücksichtigung von

Abs. 5 und 6 derselben Bestimmung. Gemäss Art. 12 Abs. 5

AVO kann "für Wohnungen und zusammenhängende Betriebslokalitäten, die mehr

als sechs Mo­na­te leerstehen", die Grundgebühr auf entsprechendes Gesuch

hin für die entsprechende Zeit erlassen wer­de. Laut Art. 12 Abs. 6

AVO sind die am 1. Januar eines Jahres im Grund­buch eingetragenen Grund‑

und Gebäudeeigentümer haft­bar für die pauschale Grundge­bühr. Aus einer

systematischen Auslegung mit Blick auf die­se Bestimmungen können we­der die

Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin etwas zu ihren Gunsten ableiten:

Zwar scheint die Verwendung des Begriffs

"Betriebslokalitäten" in Abs. 5 die Auf­fassung der

Beschwerdeführerin zu bestätigen. Für den Wortlaut dieser Norm kann aber auch

ein rein sprachlicher Grund angeführt werden: Leerstehen können streng genommen

nur bestimmte Lokalitäten, nicht aber Betriebe an sich. Art. 12

Abs. 5 AVO ist zudem mit einem Betriebsbegriff, der von demjenigen der

Beschwerdeführerin abweicht, ohne weite­res vereinbar: Wird der Begriff im Sinn

von E. 5b verstanden, so kommt ein Erlass der Grundgebühr jedenfalls dann

in Frage, wenn ein Betrieb seine Tätigkeit vorübergehend oder dauerhaft

vollständig einstellt. Art. 12 Abs. 6 AVO, der ebenfalls die

Auffassung der Beschwerdeführerin zu stützen scheint, beruht indessen eher auf

Praktikabilitätsüberlegun­gen als auf dem Bemühen, Schuldnerschaft und

Bemessungsgrundlage der Grundgebühr aufeinander abgestimmt zu regeln. ‑

Für den Standpunkt der Beschwerdegegnerin lässt sich aus Art. 12

Abs. 5 und 6 AVO von vornherein nichts gewinnen.

Art. 11 Abs. 4 der kantonalen

Musterverordnung schliesslich lässt keine sicheren Schlüsse bezüglich der

Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO zu. Die darin verwendeten drei

Begriffspaare ("Wohneinheit bzw. Betrieb, "pro Zimmer bzw.

Gebäudefläche", "pro Be­woh­ner bzw. Arbeitsplatz") sind als

Alternative zu verstehen (vgl. Kommentar S. 28). Die­se Auswahlmöglichkeit

der Gemeinden spricht eher gegen die Auffassung der Be­schwer­de­führerin,

ergibt aber auch nichts für diejenige der Beschwerdegegnerin.

d) Angesichts dieses nicht eindeutigen

Auslegungsergebnisses aufgrund von Wort­laut, Zweck und Stellung der fraglichen

Norm muss der teleologischen Betrachtungs­weise (E. 5b) das entscheidende

Gewicht zukommen. Danach kommt es in Fällen, in de­nen ein Unternehmen seinen

gesamten Betrieb in mehreren Liegenschaften der selben Gemeinde führt, darauf

an, ob die einzelnen Standorte unter dem Gesichtswinkel der Abfallverursa­chung

wegen ihrer räumlichen Entfernung und aufgrund der betrieblichen Struktur als

selbständige Einheiten betrachtet werden können.

6.

a) Nach der dargelegten Auslegung von

Art. 12 Abs. 3 AVO sind die beiden Standorte der Beschwerdegegnerin

als eigenständige "Betriebe" im Sinn dieser Bestim­mung zu behandeln:

Die Örtlichkeiten an der F.‑ und der E.-Strasse liegen zumindest cX.

1.

Kilometer voneinander entfernt. In beiden Lokalitäten finden wirt­schaftliche

Aktivitäten statt, die eine hinreichende Eigenständigkeit aufweisen, auch wenn

Administration und Leitung an der E.-Strasse konzentriert sind. Auf jeden Fall

er­füllt der Verkaufs‑ und Pro­duktionsbetrieb an der F.-Strasse nicht

blosse Hilfs­funktion für den "Hauptsitz". Aus die­sen Gründen ist

davon auszugehen, dass beide Be­triebsstätten ihren Kehricht getrennt ent­sorgen

(lassen). Sie stellen somit je eigenständige Abfall‑ und

Kostenverursacher dar.

b) Die diesem Ergebnis zugrunde liegende

Auslegung deckt sich zwar wie erwähnt nicht vollständig mit der

Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin; sie liegt jedoch er­heblich näher bei

dieser als bei jener der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin kann sich

daher für die von ihr verfochtene doppelte Belastung der Grundgebühr auch auf

ihre Gemeindeautonomie berufen (vgl. E. 2).

...

Demgemäss

entscheidet der Einzelrichter:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Dispositiv

Dispositiv Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Y. vom

16. Dezember 1999 wird aufgehoben. Die Verfügung der Umwelt‑ und Ge­sund­heitsbehörde

X. vom 7. April 1999 wird wiederhergestellt.