VB.2000.00111

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00111

2. November 2000Deutsch36 min

(URT.2000.5887)

Die Erteilung von Baubewilligungen ist je nachdem nicht nur von der Erschliessung und der Zonenkonformität abhängig, sondern kann weiteren Voraussetzungen des Bundesrechts und des bundesrechtkonformen kantonalen Rechts unterworfen sein. Die Kantone können demnach ohne Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige Bauvoraussetzung (E. 5c/bb).

Sachverhalt

I. Der Stadtrat F erteilte der

Gesuchstellerin H, und der Grundeigentümerin D, mit Beschluss vom 1. Juli

1997 unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilligung für den Neubau

eines Kino- und Einkaufszentrums auf den in der Gewerbezone G 2 gelegenen

Grundstücken Kat.Nrn. 01, 02 und 03 an der Xstrasse in F. Das

Projekt umfasst zehn Kinosäle mit insgesamt 2458 Sitzplätzen,

Verkaufsflächen (Fachmärkte und Lebensmittelgeschäft) von ca. 8921 m2,

Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit insgesamt 753 Sitzplätzen,

diverse Nebenräume sowie höchstens 800 PW-Parkplätze. Diese Nutzungsaufteilung

ist das Resultat einer Projektüberarbeitung; aufgrund der Beurteilung des

Umweltverträglichkeitsberichts musste insbesondere die Parkplatzzahl reduziert

werden.

Erwägungen

II. Mit Eingabe vom 28. Juli 1997 erhob

A beim Regierungsrat Rekurs gegen den baurechtlichen Entscheid. Er beantragte,

die Baubewilligung vom 1. Juli 1997 sei aufzuheben und die Sache im Sinn

der Anträge und Begründungen betreffend den öffentlichen Verkehr und die

Parkplätze zur ergänzenden Abklärung und Verbesserung an den Stadtrat F

zurückzuweisen. Insbesondere solle eine Expertise abklären, ob das Projekt

unter den zusätzlich geforderten Bedingungen und Auflagen als

"hinreichend erschlossen" gelten könne. – Nachdem die

Gesuchstellerin ihre Rechte am strittigen Projekt an die Grundeigentümerin

abgetreten hatte, wurde das Verfahren auf Begehren der Letzteren am 18. November

1997.

sistiert. Im Anschluss an die Eingabe der Bauherrschaft vom

27.

November 1998 wurde das Verfahren wieder aufgenommen und der

Schriftenwechsel abgeschlossen. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Entscheid

vom 9. Februar 2000 ab, soweit er darauf eintrat.

III. Gegen diesen Entscheid liess A am

17.

März 2000 mit folgenden Rechtsbegehren Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben:

"1. Es sei der angefochtene RRB Nr. .. vom Februar

2000.

aufzuheben.

2.

Es sei der angefochtene baurechtliche Entscheid Nr. ..

des Beschwerdegegners vom 1. Juli 1997 aufzuheben.

3.

Es sei die Sache im Sinne der nachfolgenden Anträge und

Begründung zur ergänzenden Abklärung und Verbesserung von UVB und UVP an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen:

3.1

Es sei das Projekt im Sinne der nachfolgenden

Ausführungen unter folgenden Bedingungen und Auflagen neu zu prüfen:

3.1.1

Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr:

a) Bis zur Inbetriebnahme des Projekts ist als

Erschliessungsvoraussetzung die Verlängerung der Tramlinie von Zürich-I bis

zum Projektstandort (mit der für die Tramlinien der VBZ üblichen Fahrplandichte)

zu realisieren.

b) Eventualiter, bei Abweisung des Antrages a), ist bis zur

Inbetriebnahme des Projekts während den Betriebszeiten des Kino- und Einkaufszentrums

ein Direktbetrieb mit der zur hinreichenden Erschliessung mit dem

öffentlichen Verkehr notwendigen Fahrplandichte zwischen dem Bahnhof Zürich-II

und dem Projektstandort einzurichten.

c) Subeventualiter, bei Abweisung der Anträge a) und b), ist

ab Inbetriebnahme des Projekts während den Betriebszeiten des Kino- und

Einkaufszentrums wenigstens der Fahrplan der ZVV-Buslinie 005 in für die

hinreichende Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr notwendigem Mass

(mindestens ÖV-Güteklasse B, subeventualiter C) zu verdichten.

3.1.2

Parkplätze:

a) Die für das Gesamtprojekt zulässige Parkplatzzahl wird

gemäss der Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in

kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 ermittelt.

b) Die Parkplatzzahl (massgeblicher Bedarf) wird unter der

Annahme eines Grenzbedarfs von einem Parkplatz pro 8 Sitzplätze für die Spezialnutzung

Kino und in Berücksichtigung der Doppelnutzungen reduziert auf

· 176

Parkplätze (ÖV-Güteklasse B; davon 28 Beschäftigtenparkplätze und höchstens

98.

Parkplätze für Kunden des Einkaufszentrums);

· eventualiter

219.

Parkplätze (ÖV-Güteklasse C; davon 35 Beschäftigtenparkplätze und

höchstens 130 Parkplätze für Kunden des Einkaufszentrums);

· subeventualiter

300.

Parkplätze (ÖV-Güteklasse D); davon 41 Beschäftigtenparkplätze und

höchstens 163 Parkplätze für Kunden des Einkaufszentrums).

c) Es wird mit geeigneten baulichen und/oder betrieblichen

Massnahmen dafür gesorgt, dass insbesondere für die Nutzungsart Einkaufszentrum

nur so viele Kundenparkplätze tatsächlich benützt werden können und dürfen, wie

für diese Nutzungsart berechnet sind.

d) Es wird mit geeigneten baulichen und/oder betrieblichen

Massnahmen dafür gesorgt, dass die für die Nutzungsart Beschäftigte berechneten

Parkplätze ausschliesslich für diese Nutzerkategorie zur Verfügung steht und

nicht von Besuchern/Kunden zweckentfremdet werden kann.

3.1.3

Flankierende Massnahmen:

a) Es wird Ziff. 1.7 des angefochtenen Entscheids

dahingehend präzisiert, dass für alle Benützerkategorien nie Gratisparkplätze

angeboten werden dürfen und im Übrigen lenkungswirksame Parkgebühren mit

degressiver Preisgestaltung ab der ersten Minute vorgeschrieben werden.

b) Die folgenden Empfehlungen der kantonalen

Umweltschutzfachstellen werden als Auflage in der Baubewilligung verbindlich

angeordnet:

· Einrichtung

eines kostenlosen kundenfreundlichen Hauslieferdienstes;

· Bonus

für Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs, finanziert aus

Gebühren der Parkplatzbewirtschaftung, in Form der Rückerstattung der Kosten

für das ÖV-Billet oder Abgabe von Gutscheinen, insbesondere für

ÖV-Abonnementsbenützer.

3.2

Expertise:

3.2.1

Es sei mittels Expertise abzuklären, ob das Projekt unter

diesen Bedingungen und Auflagen als hinreichend erschlossen bezeichnet werden

kann.

3.2.2

Bei positivem Ergebnis dieser Expertise sei das Projekt mit

diesen Bedingungen und Auflagen zu bewilligen.

3.2.3

Bei negativem Ergebnis dieser Expertise sei die Bewilligung

zu verweigern.

4.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen..."

Bezüglich der Parkplatzzahl und

-bewirtschaftung unterscheiden sich die Rechtsbegehren teilweise von den im

Rekursverfahren gestellten Anträgen. Einerseits wird zur Begründung auf

Änderungen massgeblicher rechtlicher Grundlagen verwiesen, insbesondere auf den

Erlass neuer Immissionsgrenzwerte für Schwebestaub PM10 und auf die Wegleitung

der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen vom

Oktober 1997 (Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997). Andererseits rügt der

Beschwerdeführer die im Entscheid des Regierungsrats fehlende

Nutzungszuordnung für die Parkplätze und formuliert deshalb die entsprechenden

Rechtsbegehren unter Ziff. 3.1.2 neu.

Die beiden Beschwerdeantworten stammen vom

24.

Mai 2000. Die Gemeinde F beantragt Abweisung der Beschwerde und

namentlich Verzicht auf die Einholung weiterer Expertisen, die private

Beschwerdegegnerin Ablehnung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Beide Parteien beantragen zudem, die Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

des Beschwerdeführers zu regeln. – Der Regierungsrat hält in seiner Stellungnahme

vom 19. April 2000 an seinen Erwägungen fest und beantragt Abweisung der

Beschwerde.

Die Erwägungen gemäss angefochtenem

Entscheid, die weiteren Ausführungen der Parteien und der Inhalt der

eingereichten Unterlagen werden, soweit erforderlich, nachfolgend

wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

Legitimation

1.

Die Beschwerde betrifft die Baubewilligung

für einen der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterstehenden Neubau eines

Kino- und Einkaufszentrums. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen eine

gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation, die zur Anfechtung von

Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des

Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit

Art. 1 sowie dem entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung

der im Bereich des Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes

beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990). Auf die

rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist insoweit einzutreten.

Zulässige Rügen

2.

a) Nach feststehender Rechtsprechung

können die beschwerdeberechtigten Organisationen nicht nur die Verletzung des

Umweltschutzrechts des Bundes rügen, sondern zudem sämtliche im Interesse des

Schutzes der Umwelt liegenden, nach Art. 104 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943 (OG) zulässigen Rügen gegen ein der UVP-Pflicht

unterstehendes Projekt erheben und namentlich die Missachtung von kantonalem

Recht, das in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht

steht, geltend machen (BGE 118 Ib 301 E. 1c; BGE 123 II 337 E. 5a;

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 21 N. 88 mit weiteren Hinweisen).

b) Der Beschwerdeführer rügt einerseits eine

unrichtige Feststellung des Sachverhalts im Sinn von § 51 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG),

andererseits beruft er sich auf neue Beweismittel und Tatsachen. Solche Noven

sind nach § 52 VRG zulässig, da das Verwaltungsgericht hier nicht als

zweite gerichtliche Instanz angerufen wird. Inwieweit der für den Entscheid

erhebliche Sachverhalt unrichtig oder ungenügend festgestellt ist, muss für

die gerügten Punkte überprüft werden.

PM10 und UVP

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die

Umweltverträglichkeitsprüfung und der Umweltverträglichkeitsbericht müssten

infolge des neuen Immissionsgrenzwerts für Schwebestaub PM10 gemäss der

Änderung der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 15. Dezember 1997

(Anhang 7 zur LRV, AS 1998 223) im Hinblick auf die Belastung der

Luft mit diesen feindispersen Schwebestoffen ergänzt und verbessert werden.

a) Zur Anwendbarkeit des

PM10-Immissionsgrenzwerts im Rechtsmittelverfahren und zu den Besonderheiten

des Feinstaubs hatte das Verwaltungsgericht bereits im unveröffentlichten

Entscheid VB 98.00112/98.00116 vom 23. Juni 1999 Stellung zu nehmen und

ausgeführt:

"Mit einer

Änderung der Luftreinhalteverordnung vom 15. Dezember 1997 hat der

Bundesrat den Anhang 7 zur LRV durch einen neuen Immissionsgrenzwert für

Schwebestaub (PM10) ergänzt. Die Änderung wurde auf den 1. März 1998 in

Kraft gesetzt; nach der zugehörigen Übergangsbestimmung (Ziff. III der

Änderungsverordnung) müssen Anlagen, für die eine Baubewilligung oder eine

Plangenehmigung erforderlich ist und über die beim Inkrafttreten der Änderung

noch nicht rechtskräftig entschieden ist, die Anforderungen des neuen Rechts

erfüllen. Der neue Immissionsgrenzwert ist somit im vorliegenden Verfahren

anwendbar.

Bei Schwebestaub

PM10 handelt es sich um feindisperse Schwebestoffe mit einem aerodynamischen

Durchmesser von weniger als 10 µm (Mikrometer). Diese kleinen Partikel

sind gemäss neueren Untersuchungen in erster Linie für die gesundheitlichen

Auswirkungen des Schwebestaubs verantwortlich; der in der früheren Fassung von

Anhang 7 zur LRV enthaltene Grenzwert für Schwebestaub insgesamt wurde

daher durch den neuen Grenzwert für Schwebestaub PM10 ersetzt (vgl. Bundesamt

für Umwelt, Wald und Landschaft, Schwebestaub: Messung und gesundheitliche

Bewertung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, Bern 1996). Der neue

Immissionsgrenzwert beträgt 20 µg/m3 für den Jahresmittelwert

und 50 µg/m3 für den 24-Stunden-Mittelwert, der höchstens

einmal pro Jahr überschritten werden darf."

Diese Erwägungen treffen auch auf den

vorliegenden Fall zu. Deshalb sind die Konsequenzen des neuen Grenzwerts

bezüglich der Anforderungen an die Umweltverträglichkeitsprüfung des strittigen

Projekts zu prüfen.

b) Im Rahmen der UVP für das Kino- und

Fachmarktzentrum wurden die zu erwartenden Schwebestaubimmissionen nicht

erhoben. Der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) konzentriert sich auf die nach

der damaligen Rechtslage und dem damaligen Erfahrungsstand im Vordergrund

stehenden Belastungen mit NOx und Ozon. Auch das heute massgebliche

Luft-Programm für den Kanton Zürich / Massnahmenplan Lufthygiene vom

19.

Juni 1996 (Luft-Programm 1996) berücksichtigt die Belastungssituation

beim PM10 noch nicht speziell (vgl. S. 31; immerhin wirken sich die auf

"Partikel" bezogenen Massnahmen in der Regel auch positiv auf die

feineren Stäube und insbesondere die PM10-Situation aus). Deshalb wurde die

Baudirektion vom Regierungsrat beauftragt, das Luft-Programm an die revidierte

LRV anzupassen (Regierungsratsbeschluss vom 28. April 1999, Amtsblatt

Nr. 21 vom 28. Mai 1999). Diese vom Regierungsrat zusammen mit Ergänzungen

betreffend den Flughafen auf Ende 1999 verlangte Anpassung liegt noch nicht

vor. Gemäss Art. 42 Abs. 3 LRV in Verbindung mit Ziff. IV der

Änderungsverordnung (AS 1998 223) muss der Massnahmenplan bezüglich PM10

innerhalb dreier Jahre seit Inkrafttreten des neuen Immissionsgrenzwerts,

also (erst) bis zum 1. März 2001, erstellt werden.

c) Messungen zur Schadstoffbelastung im

Kanton Zürich ergaben, dass die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub (PM10) im

Jahre 1999 "grossräumig und nicht nur an verkehrsbelasteten Standorten

deutlich überschritten" sind (Pressemitteilung der Baudirektion vom

16.

März 2000). Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass diese Feststellung

nicht auch auf die PM10-Belastung an der stadt- und strassennahen Lage des

umstrittenen Projekts zutrifft. Insbesondere wurden durch das BUWAL ebenfalls

in "den Städten und Agglomerationen ... PM10-Jahresmittelwerte zwischen

23.

und 38 μg/m3 gemessen" (NABEL, Luftbelastung

1999, Schriftenreihe Umwelt Nr. 316, Bern 1999, S. 92); diese

Werte liegen klar über dem Grenzwert von 20 µg/m3. Inzwischen

hat zudem eine Basler Untersuchung bestätigt, dass die Belastung mit PM10

relativ geringe kleinräumige Unterscheide aufweist (Martin Röösli, Charlotte

Braun-Fahrländer, Nino Künzli, Lucy Oglesby, Gaston Theis, Markus Camenzind,

Patrick Mathys, Johannes Staehelin, Spatial variability of different

fractions of particulate matter within an urban environment and between urban

and rural sites, Journal of the Air & Waste Management Association 2000,

S. 174–185). Sodann ist unbestritten, dass sich der Standort der

umstrittenen Anlage in einem Gebiet befindet, in dem die NO2-Belastung

im Bereich des Immissionsgrenzwerts gemäss Anhang 7 LRV von 20 µg/m3

im Jahresmittel liegt und in Strassennähe (bei der Xstrasse selber sowie bei

der Autobahn) überschritten wird. Da der Strassenverkehr einer der Hauptemittenten

nicht nur von NO2, sondern auch von PM10 ist (insbesondere

Verbrennungsemissionen sowie Abriebspartikel von Strassenbelag, Pneus und

Bremsbelägen; vgl. BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, S. 32, sowie

Medienmitteilung des UVEK vom 13. April 2000 zu den

Luftschadstoff-Emissionen des Strassenverkehrs 1950 bis 2020), muss mit einer

übermässigen PM10-Belastung gerechnet werden, die durch eine weitere

Verkehrszunahme noch erhöht würde.

d) Zur Beantwortung der Frage, ob die

Bewilligung für die strittige Anlage von einer UVP abhängig zu machen ist, die

bezüglich PM10 nach Massgabe des zur Zeit noch ausstehenden Massnahmenplanes

ergänzt würde, sind weitere Ausführungen im bereits zitierten Entscheid des

Verwaltungsgerichts von Bedeutung:

"Zu beachten ist..., dass über die Herkunft der PM10-Belastung

bisher nur wenige Daten verfügbar sind. Sowohl für die Ausarbeitung von Prognosen

zu den PM10-Immissionen wie auch im Hinblick auf Massnahmen zur Verminderung

der Belastung sind genauere Kenntnisse über die Quellen dieser Schadstoffe

erforderlich (BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, S. 32

und 80). Beim heutigen Stand des Wissens steht daher keineswegs fest,

dass mit einer Ergänzung der UVP innert nützlicher Frist eine brauchbare

Prognose der künftigen PM10-Belastung im Gebiet der Nationalstrasse

beschafft werden könnte. Hinzu kommt, dass sich die Belastung ohnehin kaum mit

Massnahmen an der Anlage selbst reduzieren liesse. Da Schwebestaub PM10 über

grosse Distanzen verfrachtet wird, müssen die entsprechenden Massnahmen

ebenfalls auf eine grossräumige Betrachtung ausgerichtet werden. Als

geeignete Massnahmen zur Reduktion der PM10-Emissionen werden von Fachleuten

die Begrenzung der Partikel-Emissionen bei Dieselmotoren, industriellen

Anlagen und Feuerungen sowie die Einführung marktwirtschaftlicher Instrumente

wie z.B. einer Abgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) und einer

emissionsabhängigen Schwerverkehrsabgabe erörtert (BUWAL, Schriftenreihe

Umwelt Nr. 270, S. 82). Das sind durchwegs Massnahmen, die nicht am

Strassenprojekt, sondern in Ergänzung zu diesem getroffen werden

müssen."

Auch wenn es sich im vorliegenden Fall nicht

um ein Nationalstrassenprojekt handelt, so treffen doch die zitierten

Ausführungen zu den strassenseitig möglichen – und teilweise mit den

Abgaben inzwischen auf Bundesebene eingeführten – Massnahmen zu. Ebenso

ist absehbar, dass es kaum bis zum Ablauf der von der LRV gesetzten Frist möglich

sein wird, den Massnahmenplan bezüglich PM10 umfassend zu aktualisieren. Nur

für einzelne Emissionsquellen wie Dieselmotoren lassen sich genügend Grundlagen

zusammentragen, um spezifische Massnahmen (beispielsweise auf Baustellen)

anzuordnen. Ob es für den beim strittigen Projekt in besonderem Mass

anfallenden Personenwagenverkehr innerhalb nützlicher Frist möglich sein

wird, genügend detaillierte Angaben über die Emissionsquellen (Abrieb Pneus,

Abrieb Bremsen, Abrieb Strassen, Aufwirbelung von Staub etc.) zu beschaffen und

auch Konzepte für Massnahmen auszuarbeiten, kann dahingestellt bleiben. Denn

die Emissionen der strittigen Anlage sind weder von der Menge noch von der Art,

dass sie den künftigen Massnahmenplan präjudizieren würden (BGE 124 II 272

E. 4a mit weiteren Nachweisen). Eine Rückweisung des Falls zur Ergänzung

von UVB und UVP widerspräche deshalb dem Verhältnismässigkeitsprinzip von

Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998 (BV).

Es kann demnach offen bleiben, ob der Massnahmenplan überhaupt negative

Vorwirkungen entfalten kann (vgl. Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998,

Art. 44a N. 48).

Voraussetzungen der

Baubewilligung

4.

Da die UVP wegen des neuen Grenzwerts für

PM10 nicht ergänzt werden muss, ist zu prüfen, ob im Übrigen die Voraussetzungen

zur Erteilung der Baubewilligung erfüllt sind.

Der Beschwerdeführer rügt, die

"Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr" genüge nicht, um die

Baubewilligung für die strittige Anlage zu erteilen, und stellt unter Berufung

auf § 237 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975/1. September 1991 (PBG) entsprechende detaillierte Anträge; zudem

verlangt er eine Expertise über die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr.

Den Ausbau des öffentlichen Verkehrs voraussetzend, beantragt er anschliessend

eine Reduktion der Parkplatzzahl sowie flankierende Massnahmen.

Zwischen der Parkplatzzahl und dem Anschluss

an das öffentliche Verkehrsnetz besteht ein direkter Zusammenhang (vgl. Robert

Wolf, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und

Auszonungen?, URP 1991, S. 69–95, S. 74; BGr, 17. Mai 1995,

URP 1995 498, S. 507; BGE 120

Ib 436 E. 3c). Der

Beschwerdeführer ruft den zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG über die Erreichbarkeit des Vorhabens

mit dem öffentlichen Verkehr an. Ob das Vorhaben diese Bauvoraussetzung

erfüllt, ist vor den allfälligen umweltrechtlichen Anforderungen auf der

Massnahmenseite zu prüfen.

Erreichbarkeit mit

dem öffentlichen Verkehr

5.

a) Mit der Baubewilligung vom 1. Juli

1997.

wurde die Bauherrschaft verpflichtet, während dreier Jahre einen

jährlichen Beitrag von Fr. 300'000.– an den Ausbau und die Verdichtung der

Linie 005 des Zürcher Verkehrsverbundes (ZVV) zu leisten. Ausgangspunkt

ist der bestehende Halbstundentakt, von Montag bis Freitag in den Stosszeiten

durch 20-Minuten- oder Viertelstunden-Intervalle verstärkt. Nach dem Entscheid

der Baubehörde sollen zusätzlich montags bis freitags zwischen 17 und

18.

Uhr ein 10-Minuten-Takt sowie am Samstag zu den Haupteinkaufszeiten ein

Viertelstunden-Takt angeboten werden; zudem muss der Betrieb auf die

Abendstunden von 20 bis 24 Uhr ausgeweitet und die Linie in dieser Zeit im

20-Minuten-Takt statt nach dem Krankenhaus Y zum Bahnhof F der

Sihltal–Zürich–Uetliberg–Bahn (SZU) geführt werden.

b) Bei der am 1. September 1991

vorgenommenen Revision des PBG wurde § 237 Abs. 1 PBG unter dem

Sachtitel "Zugänglichkeit im besonderen" neu gefasst. Satz 1 verlangt

eine "für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt". Nach

Satz 2 muss bei "grösseren Überbauungen ... überdies die

Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein".

aa) In ihrem Entscheid hat sich die

Vorinstanz zur Anwendung und Tragweite dieser Bestimmung nicht näher

geäussert, sondern nur festgestellt, die Baugrundstücke seien "(auch durch

den öffentlichen Verkehr) hinreichend erschlossen" und eine Expertise sei

nicht durchzuführen (vgl E. 8c des Rekursentscheids). Sie liess

ausdrücklich offen, ob die nicht angefochtene Nebenbestimmung über die Beiträge

an den Ausbau der ZVV-Linie für die Erschliessung überhaupt notwendig sei. Die

Begehren des heutigen Beschwerdeführers bezüglich des Ausbaus des öffentlichen

Verkehrsangebots lehnte sie einerseits unter Berufung auf das Bundesgericht

und die Literatur mit dem Argument ab, dem Bauherrn könnten keine

emissionsbegrenzenden Massnahmen auferlegt werden, die nicht in seiner Rechtssphäre

lägen, sondern – wie die Erschliessung mit öffentlichen

Verkehrsmitteln – Aufgabe der Behörde seien. Andererseits begründete sie

mit BGE 123 II 337 E. 7, es

fehle an einer gesetzlichen Grundlage, zu einer Verdichtung des öffentlichen

Verkehrs zu verpflichten, weil eine solche Massnahme keine Verkehrs- oder

Betriebsvorschrift im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG

darstelle; der Bundesgerichtsentscheid vom 17. Mai 1995 (Grancia; URP 1995 498,

S. 506) sei nicht generalisierbar. Immerhin anerkannte sie, dass die Beiträge

der Bauherrschaft an den Ausbau der bestehenden Bus-Linie 005 zur

Reduktion der von einer solchen Anlage verursachten Immissionen im Sinn von

Art. 11 USG beitrage. Im Übrigen setzte sie sich intensiv mit der Zahl der

Parkplätze für die Anlage auseinander (E. 7 des Rekursentscheids).

In der Vernehmlassung zur Beschwerde

argumentiert die Vorinstanz bezüglich der Erschliessung mit öffentlichem

Verkehr im Wesentlichen, es gebe aufgrund von Art. 19 des Bundesgesetzes

über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) keine bundesrechtliche

gesetzliche Pflicht zur Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr. Ihre

Ausführungen zu § 237 PBG beschränken sich auf den Hinweis darauf, dass

die Abstimmung der baulichen Entwicklung auf die Verkehrserzeugung und die

Verkehrsmittel mehrstufig und hauptsächlich in der Nutzungsplanung sowie

namentlich mit den Vorschriften über die Zahl der erforderlichen bzw.

zulässigen Parkplätze erfolge. Aus der Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997 liesse

sich entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers nicht ableiten, dass eine

Anlage mit Einkaufs- und Kinozentrum einen Standort mit der Güteklasse B

oder wenigstens C haben müsse, um bewilligungsfähig zu sein. Wenn eine

kommunale Parkplatzverordnung bei der Ermittlung der zulässigen Zahl von

Fahrzeugabstellplätzen die Erschliessung eines Gebiets durch den öffentlichen

Verkehr berücksichtige, halte sie sich an die kantonalrechtlichen Vorgaben. Das

Amt für Technische Anlagen und Lufthygiene habe denn auch nur gefordert, dass

die Verlängerung der Tramlinie ab Zürich-I "näher geprüft werde".

Die Erfüllung einer bestimmten Güteklasse des öffentlichen Verkehrs (öV-Güteklasse)

könne mangels einer gesetzlichen Grundlage im Bundesrecht oder im kantonalen

Recht nicht als Bedingung einer baurechtlichen Baubewilligung formuliert

werden.

bb) Von der privaten Beschwerdegegnerin wird

geltend gemacht, das Projekt sei zu einem wesentlichen Teil auf Automobilisten

ausgerichtet. Soweit die Besucher vom oberen linken Seeufer her kämen, sei es

weder zweckmässig noch realistisch, auf eine vermehrte Benützung des

öffentlichen Verkehrs zu drängen. Die Bauherrschaft habe sich immerhin

unabhängig vom strikten Nachweis einer entsprechenden Rechtsgrundlage dazu

verpflichtet, im Interesse der Besucher namentlich aus der näheren Umgebung

einen namhaften Beitrag an den öffentlichen Verkehr zu leisten. Im Übrigen

dienten Angebote des öffentlichen Verkehrs dem Umweltschutz nur, wenn sie von

der Bevölkerung auch angenommen würden. Bei der Konzession für die

5.

Ausbauetappe des Flughafens habe denn auch das Bundesgericht darauf

verzichtet, rechtliche und finanzielle Sicherungen zur Veränderung des

Modalsplits vorzusehen.

cc) Die Gemeinde beruft sich vorerst auf die

Erwägungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid sowie ebenfalls auf den

bereits erwähnten BGE 123 II 337. Überdies

macht sie geltend, § 237 PBG gehe über die bundesrechtlichen Anforderungen

an die Erschliessung gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG hinaus, ohne dass

eine kantonalrechtliche Ordnung sicherstelle, dass die für grössere

Überbauungen geeigneten Bauzonen zeitgerecht mit hinreichenden öffentlichen

Verkehrsmitteln erreichbar gemacht werden. Sollte eine solche Erschliessungsregelung

als bundesrechtskonform betrachtet werden, so müsse mindestens das

Verhältnismässigkeitsprinzip berücksichtigt und in Rechnung gestellt werden,

dass die kantonale Gesetzgebung bundesrechtswidrig die zeitgerechte Erfüllung

dieser Erschliessungsvoraussetzung (noch) nicht garantiere (Art. 19

Abs. 2 RPG). Bereits der unbestrittene Beitrag von jährlich

Fr. 300'000.– an den Ausbau der Bus-Linie 005 verpflichte die Bauherrschaft

im Übrigen bis an die Grenze der Verhältnismässigkeit.

Wie es sich mit diesen Vorbringen verhält,

ist im Folgenden näher zu prüfen.

Erreichbarkeit mit

öV und Raumplanungsrecht

c) Gemäss Art. 22 Abs. 2

lit. b RPG ist die Erschliessung des Landes Voraussetzung einer Baubewilligung.

Es stellt sich die Frage, welche Bedeutung dabei dem öffentlichen Verkehr

zukommt.

aa) Wann Land im Sinne von Art. 22

Abs. 2 lit. b RPG erschlossen ist, wird in Art. 19 Abs. 1

RPG definiert. Dieser Erschliessungsbegriff ist ein bundesrechtlicher (André

Jomini in: Kommentar RPG, Art. 19 Rz. 10; Alexander Ruch in:

Kommentar RPG, Art. 22 Rz. 83) und wird in anderen Bundesgesetzen wie

namentlich dem USG im gleichen Sinn verwendet (BGE 117 Ib 308 E. 4a). Das

Bundesrecht formuliert allerdings nur minimale, unter polizeilichen

Gesichtspunkten erforderliche Voraussetzungen (Leo Schürmann/Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995,

S. 212) und benützt dazu unbestimmte Rechtsbegriffe. Hinsichtlich des Verkehrs

verlangt Art. 19 Abs. 1 RPG eine "für die betreffende Nutzung

hinreichende Zufahrt" und verweist mit dieser Wendung auf die für den strassenmässigen

Zugang massgeblichen Umstände des Einzelfalls wie Lage (z.B.

Stadtzentrum, Berggebiet) und Nutzung, insbesondere als Wohnsiedlung,

Industrie- oder Gewerbegebiet (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über

die Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 Rz. 13; Jomini, Art. 19

Rz. 18). Nicht zu den bundesrechtlich notwendigen Erschliessungselementen

bzw. zur Erschliessung im engeren Sinn gehört indessen der öffentliche

Verkehr; er zählt vielmehr zur so genannten Ausstattung oder genereller

zur Infrastruktur (BGE 123 II 337 E. 5b; EJPD/BRP, Art. 19

Rz. 5; Jomini, Art. 19 Rz. 27; Pierre Moor in: Kommentar RPG,

Introduction Rz. 94f.; Schürmann/Hänni, S. 212). Der zweite Satz

von § 237 Abs. 1 PBG zur Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr

erweist sich demnach nicht als kantonale Vorschrift zur Konkretisierung von

Art. 19 Abs. 1 RPG.

bb) Die Erteilung von Baubewilligungen ist

allerdings nicht nur von der Erschliessung (sowie der Zonenkonformität,

Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) abhängig, sondern weiteren

Voraussetzungen des Bundes- und des (bundesrechtskonformen) kantonalen

Rechts unterworfen (Art. 22 Abs. 3 RPG). Die Kantone können ohne

Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren

(EJPD/BRP, Art. 22 Rz. 34; vgl. die Hinweise bei Ruch, Art. 22

Rz. 86ff.). Im Rahmen ihrer raumplanungs- und verkehrsrechtlichen Kompetenzen

sind sie namentlich befugt, Anforderungen an die Erreichbarkeit von Bauten und

Anlagen mit dem öffentlichen Verkehr formulieren. Der zweite Satz von

§ 237 Abs. 1 PBG ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene

selbständige kantonalrechtliche Bauvoraussetzung.

cc) Das Gebiet des Kantons Zürich soll gemäss

§ 1 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März

1988.

(Personenverkehrsgesetz, PVG) durch einen leistungsfähigen öffentlichen

Verkehr nach wirtschaftlichen Grundsätzen erschlossen werden. Zur Erfüllung

dieser Aufgabe wurde der Zürcher Verkehrsverbund ZVV eingerichtet (§ 2

PVG). Die Grundsatzbestimmung über das Verkehrsangebot gemäss § 18 PVG

wird durch die Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom

14.

Dezember 1988 (AngebotsV) näher ausgeführt. § 237 Abs. 1

PBG, der für grössere Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen

Verkehr voraussetzt, verknüpft diese Verkehrsrechtsetzung mit dem Planungs-

und Baurecht (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz

[PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992, Rz. 64). Ein Widerspruch zum

Bundesrecht ist darin nicht zu erkennen. Insbesondere verstösst die Bestimmung

nicht gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 2 BV. Vielmehr

setzt der Kanton Zürich auf diese Weise den bundesrechtlichen Planungsgrundsatz

von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG um, wonach Wohn- und Arbeitsgebiete

einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz

hinreichend erschlossen werden sollen (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar RPG,

Art. 3 Rz. 55).

Ähnliche Vorschriften kennen im Übrigen auch

die Kantone Aargau (§ 32 Abs. 2 des Gesetzes über Raumplanung,

Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993: "Bei Bauten mit

intensivem Publikums- oder Güterverkehr kann überdies verlangt werden, dass sie

mit einem öffentlichen Verkehrsmittel erreichbar sind") und Bern

(Art. 74 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985: "Gebiete,

die für eine grössere Zahl von Bewohnern oder Arbeitsplätzen bestimmt sind,

dürfen nur als Bauzone ausgeschieden werden, wenn ihr Anschluss an ein

öffentliches Verkehrsmittel sichergestellt ist"). Kantone ohne solche

Bestimmungen können hingegen kaum Gegensteuer geben, wenn verkehrsintensive

Projekte an Standorten "auf der grünen Wiese" ohne adäquate

Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln geplant werden, die in Städten

aus lufthygienischen Gründen kaum mehr zu verwirklichen sind (vgl. dazu

Informationsdienst VLP-ASPAN 30. August 2000, S. 2f.).

dd) Wegen des engen Zusammenhangs zwischen

dem zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG und der Rechtsetzung über den

öffentlichen Personenverkehr dient die AngebotsV bei der Auslegung der

PBG-Bestimmung als Richtlinie, ohne dass eine strikte Bindung bestehen würde

(vgl. sinngemäss Wolf/Kull, Rz. 66).

Tragweite von

§ 237 Abs. 1 Satz 2 PBG

d) Dass die geplante Anlage einer grösseren

Überbauung im Sinn des zweiten Satzes von § 237 Abs. 1 PBG

entspricht, wird zu Recht nicht in Frage gestellt (vgl. Wolf/ Kull,

Rz. 65f; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,

2.

A., Wädenswil 2000, S. 215). Die Bedeutung dieser Bestimmung

für das umstrittene Vorhaben ist deshalb im Folgenden auszuleuchten.

aa) Aus der bisherigen Gerichtspraxis lassen

sich zur Anwendung von § 237 Abs. 1 PBG auf den vorliegenden Fall

keine Hinweise entnehmen. So musste sich das Bundesgericht in BGE 123 II 337

nicht näher zu dieser Bestimmung äussern, da der Vorinstanz keine willkürliche

Rechtsanwendung vorgeworfen worden war; überdies handelte es sich um einen

Standort, der bereits durch zwei S-Bahn-Linien und drei Regionalbuslinien sowie

durch Ortsbuslinien bedient war und deshalb mit der hier zu beurteilenden

Situation nicht vergleichbar ist.

bb) Mit dem zweiten Satz von § 237

Abs. 1 PBG soll die Benützung des öffentlichen Verkehrs gefördert

werden. Diese Bestimmung hat den Zweck, das Personenverkehrsgesetz und die

AngebotsV mit dem Planungs- und Baugesetz zu verknüpfen (Protokoll des

Kantonsrats 1987 ‑ 1991, S. 13404). Sie wurde zusammen mit

weiteren Vorschriften in das Gesetz eingefügt um klarzustellen, "wie dem

Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung und im öffentlichen Baurecht

über direkt anzuwendende Bundesvorschriften hinaus nachzukommen ist"

(Ausführungen des Regierungsrats zur Abstimmungsvorlage vom 1. September

1991.

zu den unter dem Titel "Verstärkte Berücksichtigung des

Umweltschutzes" zusammengefassten Änderungen). Die Erreichbarkeit

grösserer Überbauungen mit den öffentlichen Verkehrsmitteln ist

konsequenterweise bereits im Rahmen der Groberschliessungsplanung zu sichern

(§ 91 PBG). Auswirkungen auf das Angebot an Parkplätzen sind

beabsichtigt: Bei den "Vorschriften über die Fahrzeugabstellplätze wird

die Berücksichtigung und Förderung des öffentlichen Verkehrs verstärkt"

(Abstimmungsvorlage betreffend §§ 242–247 PBG). Das Anliegen, den

öffentlichen Verkehr zu stärken, erfasst im Übrigen zu Recht nicht nur den

Siedlungs- und Arbeitsverkehr, sondern insbesondere auch den Einkaufs- und den

immer stärker wachsenden Freizeitverkehr. Denn der "Freizeitverkehr ist

das wichtigste Verkehrssegment", wie sich aus neuesten Untersuchungen

ergibt (Ruedi Meier, Nachhaltiger Freizeitverkehr, Chur/Zürich 2000,

S. 9, vgl. auch S. 11ff.). Deshalb kommt einer ökologisch günstigen

Lokalisierung von Freizeitangeboten längerfristig eine besonders grosse

Bedeutung zu (vgl. Meier, S. 113).

cc) Die Anforderungen an die genügende

Zugänglichkeit für die öffentlichen Dienste und die Benützer richten sich

gemäss dem ersten Satz von § 237 Abs. 1 PBG nach der konkreten

Situation, insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder

Anlagen (vgl. Jomini, Art. 19 Rz. 18ff.). Für die Erreichbarkeit mit

dem öffentlichen Verkehr gemäss Satz 2 gelten die gleichen Kriterien.

Erreichbarkeit setzt namentlich voraus, dass der Zugang auf die entsprechende

Nutzung abgestimmt ist. Gemäss § 219 PBG sind für Bauten und Anlagen,

die "besonders starken Verkehr auslösen" strengere Bauvorschriften

aufzustellen.

Das Kinozentrum qualifiziert sich mit seinen

weiteren Freizeitangeboten als Begegnungsstätte mit grossem Publikumsverkehr.

Die zehn geplanten Kinos sollen insgesamt 2458 Sitzplätze aufweisen und

werden durch Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit weiteren

753.

Sitzplätzen ergänzt. Insgesamt ergibt sich somit eine mögliche gleichzeitige

Belegung mit maximal 3211 Personen. Da im Rahmen von § 237

Abs. 1 PBG die Gesamtkapazität der Überbauung entscheidend ist

(Wolf/Kull, Rz. 67ff.), müssen die durch das Vorhaben potenziell

verursachten Verkehrsbewegungen gesamthaft betrachtet werden. Dass eine grosse

Begegnungsstätte ihr Publikum nicht durch einen einzigen Betrieb mit einer

einzigen Veranstaltung anzieht, ist daher nicht massgeblich. Ebenso wenig kann

den Ausschlag geben, ob das Publikum auf den gleichen Zeitpunkt hin ankommt und

später wieder gleichzeitig aufbricht. Überdies muss in Rechnung gestellt

werden, dass während der Öffnungszeiten des Fachmarkts zusätzlich zum

Freizeitverkehr (Kino, Restaurant, Dancing, Bar) noch Einkaufsverkehr anfällt.

Als Anlage mit besonders grossem

Publikumsverkehr muss das umstrittene Vorhaben demnach durch den öffentlichen

Verkehr erreichbar sein. Mit anderen Worten ist die Bauvoraussetzung von

§ 237 Abs. 1 PBG bei solchen Anlagen nur erfüllt, wenn der Standort

über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügt und

eine attraktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr darstellt

(EJPD/BRP, Art. 3 Rz. 44; BGE 120 Ib 436 E. 3c).

dd) Die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen

Verkehr lässt sich vorerst in drei Komponenten unterteilen: Distanz,

Verkehrsangebot und massgeblicher Zeitpunkt (Wolf/Kull, Rz. 73ff.). Die

geplante Haltestelle befindet sich unbestrittenermassen direkt beim Projektgelände

und erfüllt damit in dieser Hinsicht die für solche Zentren zu stellenden Anforderungen

(vgl. Wolf/Kull, Rz. 74; Fritzsche/Bösch, S. 216). Dass das

erforderliche Angebot im Zeitpunkt der Eröffnung des Vorhabens zur Verfügung

stehen muss, steht ebenso wenig in Frage. Umstritten ist hingegen, ob die

Versorgung mit der ZVV-Linie 005 dem § 237 Abs. 1 PBG genüge.

Das Angebot des öffentlichen Verkehrs wird

einerseits durch die Betriebszeiten (bzw. die Betriebsdauer; vgl. § 8f.

AngebotsV) und andererseits durch das Kursangebot (bzw. die Frequenzen der

Kurse in die verschiedenen Richtungen; vgl. § 11–13 in Verbindung mit

§ 2 AngebotsV) und die Kapazität der Verkehrsmittel bestimmt. § 18

PVG legt fest, dass über die Grundversorgung (Satz 1) hinaus

"entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und

zusätzliche Linien eingeführt" werden. § 2 AngebotsV unterscheidet

in der Folge die Angebotsbereiche 1, 2 und 3. Im

Angebotsbereich 3 "wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund

der starken Nachfrage und der Vielfalt der Verkehrsbeziehungen ein

flächendeckendes Angebot festgelegt" (§ 2 lit. c AngebotsV). Die

Regel ist ein 15-Minuten-Takt (§ 13 Abs. 1 AngebotsV); das Intervall

wird aber weiter verkürzt, wenn es die Nachfrage erfordert (nämlich auf 10, 7½, 6 oder weniger Minuten; § 13 Abs. 2 AngebotsV), oder bei mangelnder Nachfrage

während den Nebenverkehrszeiten auf 30 Minuten ausgedehnt (§ 13

Abs. 3 AngebotsV).

Gemäss den Schätzungen im überarbeiteten

Umweltverträglichkeits-Teilbericht zum Verkehr (Vergleich des objektbedingten

Verkehrs bei unterschiedlichen Rahmenbedingungen, act. 10/21.1.11,

Bilder 3 und 4) werden für die Nutzungen Verkauf und Restaurant

27,5% der Kunden aus der unmittelbaren Nachbarschaft sowie weitere 12,8% aus

dem restlichen Stadtgebiet und für die Nutzungen Kino und Dancing 12,4%

bzw. 27,3% aus den beiden Gebieten erwartet, was gegen 2300 Fahrten je Tag

(DTV) entspricht (siehe act. 10/21.1.11; Grafik 1, bezüglich

Doppelfrequenzen). Wenn tatsächlich, wie den Berechnungen zu Grunde gelegt,

50–60% dieser Fahrten mit dem öffentlichen Verkehr erfolgen (Bilder 3

und 4), erscheint das vorgesehene, nur marginal erweiterte Angebot der

ZVV-Linie 005 bereits für durchschnittliche Tage als ungenügend

leistungsfähig. Noch weniger kann es als attraktive Alternative zum privaten

Motorfahrzeugverkehr gelten, wenn die Wochenganglinien für die verschiedenen

Nutzungen mit ihren Spitzen am Freitag und Samstag betrachtet werden

(act. 10/21.1.11, Tabellen 2: 6000–7000 Fahrten aus allen

Richtungen, rund 40% aus der Stadt Zürich und davon wiederum gut die Hälfte mit

dem öffentlichen Verkehr). Als spezielle Herausforderung für den öffentlichen

Verkehr erweisen sich beim Freizeitverkehr die Abend- und Nachtstunden (Meier,

S. 23). Fehlende direkte Verbindungen, zu langsame Anreise und zu lange

Wartezeiten gehören zu den Hauptpunkten, die von der Benützung des öffentlichen

Verkehrs zur Reise in die Ferien abhalten (Meier, S. 81). Auch beim Besuch

von Veranstaltungen spielt der Faktor Zeit die grösste Rolle (Meier,

S. 65). Es ist offensichtlich, dass drei Kurse pro Stunde eines Überlandbusses

in keiner Weise genügen, um den Verkehr zu den geplanten zehn Kinosälen, den

Restaurant-, Bar- und Dancingbetrieben am Wochenende zu bewältigen. Zum einen

ist das Beförderungsvolumen der Busse zu klein, zum anderen entstehen beim

Umsteigen von dem bzw. auf das Liniennetz der städtischen Verkehrsbetriebe mit

seinem abendlichen 12-Minuten-Takt längere und abends besonders unbeliebte

Wartezeiten.

Auch die Zugänglichkeit der Fachmärkte, die

während der Woche ausserhalb der Stosszeiten lediglich halbstündlich und am

Samstag nur während zwei Zeitblöcken viertelstündlich vom öffentlichen Verkehr

bedient werden, ist unzureichend, jedenfalls was die Kundschaft betrifft. In

ihrer Kostenschätzung für ein Zusatz-Angebot der ZVV-Linie 005 erachtet denn

auch die SZU weiter reichende Massnahmen als in der Baubewilligung auferlegt

als notwendig, um ein attraktives Angebot zu gewährleisten, nämlich einen durchgehenden

Viertelstundentakt während der Ladenöffnungszeiten; damit würden sich allerdings

die zusätzlichen jährlich wiederkehrenden Kosten des Ausbaus gut verdoppeln.

Der Beschwerdeführer nimmt in seinen Anträgen

verschiedentlich auf die öV-Güteklassen Bezug, wie sie in der Wegleitung

Parkplatz-Bedarf 1997 als Referenzgrösse herangezogen werden. Richtig ist,

dass diese Einteilungen nicht in einer Rechtsnorm festgelegt sind. Für die

Auslegung der Bestimmungen über die gute Erreichbarkeit grosser, speziell

verkehrsintensiver Überbauungen können sie aber sehr wohl herangezogen werden.

Es ist offensichtlich, dass die – zweitschlechteste – öV-Güteklasse

D, wie sie sich aus der Baubewilligung ergibt, nicht als gute Erreichbarkeit

qualifiziert werden kann.

ee) Gerügt wird die ungenügende Anbindung des

Vorhabens an das öffentliche Verkehrsnetz speziell in der Richtung von der und

in die Stadt Zürich. Als Bauvoraussetzung muss aber die Erreichbarkeit mit dem

öffentlichen Verkehr gemäss § 237 Abs. 1 PBG in alle massgeblichen

Richtungen gegeben sein. Diese Anforderung ist im vorliegenden Fall nicht

erfüllt.

Von F (Ortsbus) und einem kleinen Teil der Gemeinde

W (ZVV-Linie 005) her lässt sich das geplante Fachmarkt- und Kinozentrum mit

dem öffentlichen Verkehr zwar erreichen, wenn auch das Angebot ähnlich

unbefriedigend ist wie für die Stadt Zürich.

Gegen ein Drittel der Kundschaft wird aus den

Gemeinden des linken Seeufers, aus dem Sihltal und von Zürich-Land im

Nordwesten der Anlage erwartet. Aus diesem übrigen Einzugsgebiet lässt

sich das Fachmarkt- und Kinozentrum mit dem öffentlichen Verkehr nicht direkt,

sondern nur über Zürich oder das Zentrum F und in der Regel lediglich auf

Umwegen erreichen. Demgemäss zeigen die Abklärungen zum projektbedingten Verkehr

aus diesen Richtungen weit überdurchschnittliche – verschiedentlich bis zu

100% reichende – Anteile an privatem Motorfahrzeugverkehr

(act. 10/21.1.11, Bilder 3 und 4). Leistungsfähige, attraktive

Verbindungen des öffentlichen Verkehrs sind demnach nicht ausgewiesen; die

Kundschaft wäre mit dem privaten Motorfahrzeug weit besser bedient.

ff) Im Ergebnis ist das Vorhaben nicht gemäss

§ 237 Abs. 1 PBG mit dem öffentlichen Verkehr erreichbar. Besonders

unattraktiv ist das Angebot, wenn zusätzliches Umsteigen ab einer

S-Bahn-Haltestelle erforderlich ist (z.B. Jugendliche aus den Gemeinden am

linken Seeufer, die das Kinozentrum besuchen). Dass ein Teil der Kundschaft

auch weiterhin den Privatwagen benützen wird, kann dieser Feststellung nicht

entgegen gehalten werden (Tschannen, Art. 3 Rz. 55).

gg) Die Bauherrschaft bringt vor, das

strittige Projekt sei zu einem wesentlichen Teil auf Automobilisten

ausgerichtet. Zwar führt § 12 Abs. 2 der Verordnung über die Verschärfung

oder die Milderung von Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen vom

26.

August 1981 (BbauV II) unter lit. b für Grosszentren und

Begegnungsstätten mit grossem Publikumsverkehr eine Alternative zur guten

Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr auf, die "bei vorwiegender

Erschliessung mit privaten Motorfahrzeugen" gelten soll. Indessen ist

diese Vorschrift nicht anwendbar, widerspricht sie doch § 237 Abs. 1

PBG, der – als Beitrag der Raumplanung an die Verwirklichung des

Umweltschutzes – gerade verhindern will, dass neue grössere Vorhaben auf

die Automobilisten ausgerichtet werden. Die Bestimmung des PBG geht jener der

Verordnung vor: nämlich als höherrangige und zudem später (1991 gegenüber 1981)

erlassene Norm. Abgesehen davon wäre auch die Voraussetzung von § 12

Abs. 2 lit. b BBauV II, dass "der Benützerverkehr direkt oder

ohne für die Wohnnutzung vorgesehene Zonen ... zu berühren in Strassen für den

grossen Durchgangsverkehr abgeleitet wird", beim strittigen Projekt

insbesondere für den Zürich-I und F berührenden Verkehr in keiner Weise

erfüllt.

Probleme

Zonenkonformität/ungenügende Erschliessung

e) Das geplante Vorhaben soll in die

Gewerbezone G 2 gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt F zu

liegen kommen; besondere Bestimmungen über Betriebe mit unverhältnismässigem

Verkehr im Sinn von § 57 PBG wurden nicht erlassen. Dass das Projekt

grundsätzlich zonenkonform ist, wird nicht bestritten. Wie bereits erwähnt, ist

indessen die Zonenkonformität gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG

nur eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Voraussetzung für die

Erteilung der Baubewilligung (E. 5.c.bb). Da die Zugänglichkeit mit dem

öffentlichen Verkehr nicht zu den Erschliessungselementen im Sinn von

Art. 19 Abs. 1 RPG gehört (vgl. E. 5.c.aa), sind im vorliegenden

Fall auch die Absätze 2 und 3 von Art. 19 RPG über die

Erschliessungspflicht bzw. den Erschliessungsanspruch nicht anwendbar. Es ist

keine Vorschrift auszumachen, aus der eine Pflicht abzuleiten wäre, jedes als

Gewerbezone ausgeschiedene Gebiet auch für besonders verkehrsintensive

Bauten und Anlagen und namentlich mit dem öffentlichen Verkehr zu

erschliessen. Es ist vielmehr Aufgabe der Raumplanung, Bauzonen für immissionsträchtige

Anlagen an geeigneten Orten so auszuscheiden, dass sie möglichst wenig

Umweltbelastungen bewirken, und damit Vorsorge im Sinn der Vermeidung zu betreiben

(Pierre Tschannen, Bau- und Nutzungsbeschränkungen aufgrund von umweltrechtlichen

Vorschriften: Zusammenspiel von Umweltrecht und Raumplanung, URP 1998,

S. 486–513, insbesondere S. 493f; vgl. auch Robert Wolf in: Kommentar

USG, 2000, Art. 25 N. 7 bezüglich Lärm; Informationsdienst VLP-ASPAN

30.

August 2000, S. 2f). Indem das PBG bei der Planung die Berücksichtigung

des öffentlichen Verkehrs verlangt (vgl. E. 5.d.bb) und in § 237

Abs. 1 PBG als Voraussetzung der Erteilung von Baubewilligungen für grosse

Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr vorschreibt,

nimmt das Gesetz seine Lenkungsaufgabe stufengerecht wahr (vgl. Tschannen, URP

1998, S. 491).

Die Vorinstanz hat richtig festgehalten, dass

es nicht Aufgabe der privaten Bauherrschaft ist, das notwendige Angebot des

öffentlichen Verkehrs bereit zu stellen. Indessen lässt sich daraus kein

Anspruch auf die Erteilung der Baubewilligung ableiten. Vorliegend wurde

vielmehr eine Lage ausgewählt, die den gesetzlichen Vorgaben für besonders verkehrsinduzierende

Vorhaben nicht genügt. Da die Bauvoraussetzung von § 237 Abs. 1 PBG

nicht erfüllt ist, kann keine Baubewilligung erteilt werden.

Erreichbarkeit mit

öV und Umweltschutz

6.

Die Anforderung von § 237 Abs. 1

PBG als Bauvoraussetzung steht im Übrigen im Einklang mit dem

Bundesumweltschutzrecht, das allerdings erst auf der Massnahmenseite greift

(vgl. Tschannen, URP 1998, S. 491f. und 493f.).

a) Die Frage, ob besondere Anforderungen an

die Versorgung einer Anlage mit dem öffentlichen Verkehr als Massnahmen an der

Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG) und Emissionsbegrenzungen im Sinn von

Art. 12 Abs. 1 USG gelten, wird von der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung nicht widerspruchsfrei beantwortet (vgl. die Hinweise bei André

Schrade/ Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998, Art. 11 N. 17c und

Art. 12 N. 29). Dass auch so genannte Sekundärimmissionen, die durch

den Verkehr von und zu einer Anlage erzeugt werden, unter das Regime von

Art. 11 in Verbindung mit Art. 12 USG fallen, ist anerkannt.

Umstritten ist hingegen, welche mittelbaren Emissionen jeweils als Teil des

Betriebs der Anlage zu berücksichtigen sind. BGE 125 II 129 E. 8b klärt

(bezogen auf die Parkraumbewirtschaftung), dass Anordnungen als

Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG

gelten, die in einem "hinreichend engen Zusammenhang mit dem Betrieb der

in Frage stehenden Anlage" stehen und "einen Beitrag zur Verringerung

der Emissionen an der Quelle zu leisten" vermögen. "Eine sachgerechte

Systemabgrenzung verkehrserzeugender Anlagen muss daher den Verkehr durch

Mitarbeiter, Besucher bzw. Kunden, An- und Auslieferung etc. grundsätzlich immer

miteinbeziehen. Massnahmen bei der Quelle sind hier folglich auch solche,

welche die Entstehung der Emissionen dieses Verkehrs verringern"

(Schrade/Loretan, Art. 11 N. 17c, Hervorhebung im Original).

b) Die räumlich optimale Zuordnung

verschiedener Bauzonen kann Substanzielles zur Reduktion des Verkehrsaufkommens

beitragen (Tschannen, URP 1998, S. 493f). Solche raumplanerischen

Entscheide sind dem Umweltschutzrecht vorgelagert (Tschannen, URP 1998,

S. 499ff; vgl. auch Wolf, Art. 25 N. 7) und stellen keine

Emissionsbegrenzungen im Sinn von Art. 12 USG dar. Indessen steht der

abschliessenden Aufzählung in Art. 12 Abs. 1 USG nicht entgegen, vom

Katalog des USG nicht erfasste emissionsmindernde oder gar –vermeidende

Massnahmen auf andere gesetzliche Grundlagen abgestützt vorzuschreiben

(Schrade/Loretan, Art. 12 N. 10; Wolf, URP 1991, S. 73f). Im

Rahmen der kantonalen Massnahmenplanungen gemäss Art. 44a USG werden denn

auch im Hinblick auf die Reduktion von übermässigen Luftschadstoffbelastungen

jeweils verschiedene Massnahmen vorgesehen, die nicht oder nicht allein auf

Art. 12 USG beruhen (vgl. Schrade/Loretan, Art. 12 N. 10;

Loretan, Art. 44a N. 26f). Solche Massnahmen enthält das Zürcher

Luft-Programm 1996 insbesondere im Teilplan Personen- und Güterverkehr (vgl. namentlich

PV 6, PV 7, PV 10 und GV 5).

c) Die strittige – anerkanntermassen

überdurchschnittlich emittierende – Anlage soll in ein Gebiet zu stehen

kommen, in dem die Luftbelastung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 in

Verbindung mit Art. 14 USG bzw. Anhang 7 zur LRV übermässig ist.

Deshalb wären für die neue Anlage verschärfte, nicht an das Kriterium der

wirtschaftlichen Tragbarkeit gebundene Emissionsbegrenzungen anzuordnen, wie

die Vorinstanz in Übereinstimmung mit Lehre und Praxis festgestellt hat. Das

Zürcher Luft-Programm 1996 sieht als Massnahme PV 7 die "Abstimmung

der Siedlungsentwicklung auf die OeV-Erschliessung" vor und verweist

bezüglich der gesetzlichen Grundlagen auf die bereits bestehenden Vorschriften

von § 237 PBG und des PVG. Im Massnahmenbeschrieb zur Massnahme PV 7a

(von der Änderung des Massnahmenplanes durch den Regierungsratsbeschluss vom

28.

April 1999, Amtsblatt Nr. 21 vom 28. Mai 1999, nicht

tangiert) wird erläutert, dass "an mit öffentlichem Verkehr schlecht

erschlossenen Lagen nur wenig verkehrsintensive Nutzungen vorgesehen"

sein sollen (S. 76). Die Baudirektion ist beauftragt, diese Vorgaben bei

Anträgen zur Festsetzung bzw. Genehmigung von Richt- und Nutzungsplänen

sicherzustellen. Es können aber auch keine Baugesuche, die den Anforderungen

von § 237 Abs. 1 PBG nicht genügen, bewilligt werden.

Ergebnis

7.

Da die geplante Anlage den Anforderungen

an die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr nicht genügt und deshalb

nicht alle Voraussetzungen zur Erteilung einer Baubewilligung erfüllt werden,

sind die Entscheide des Regierungsrats und des Stadtrats F aufzuheben; eine

Expertise zur Frage der genügenden Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr

zu erstellen erübrigt sich.

Auf die weiteren Anträge und Rügen des

Beschwerdeführers ist nicht einzutreten. Aus der Abhängigkeit der Parkplatzzahl

von der Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr ergibt sich indessen ohne

weiteres, dass bei einem mit dem öffentlichen Verkehr ausreichend

erschlossenen Projekt die Parkplatzzahl entsprechend zu reduzieren wäre.

Kosten- und

Entschädigungsfolgen

8.

...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

In Gutheissung der Beschwerde werden

der Beschluss des Stadtrats F vom 1. Juli 1997 und der Beschluss des

Regierungsrats vom 9. Februar 2000 aufgehoben.

2.

...