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Entscheid

VB.2000.00147

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00147

26. April 2001Deutsch13 min

(URT.2001.6243)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die 1971/72 eröffnete Nationalstrasse N

1.1.1 (Streckenabschnitt Zürich Hard­turm bis Kantonsgrenze Aargau) bedarf

aufgrund ihrer hohen Belastung und der langen Betriebsdauer einer Erneuerung.

Die Lärmschutzbauten entlang der Strasse weisen bau- und schalltechnische

Mängel auf und müssen deshalb saniert werden. Weil bei verschiede­nen Gebäuden

die Immissionsgrenzwerte oder gar die Alarmwerte überschritten sind, drän­gen

sich überdies weitere Schallschutzmassnahmen auf. Im Jahr 1989 leitete der

Regie­rungs­­rat ein Strassensanierungs-Teilprogramm ein, das "neben

verschiedenen Schallschutz­fensterprogrammen auch die Lärmsanierung am ganzen

Nationalstrassennetz" umfasst. Ein Ausbaukonzept von 1995 sieht neben

Eingriffen am Oberbau und der Instandsetzung von Kunstbauten auch die

Erneuerung der Elektro- und Signalisationsanlagen sowie der Ent­wässerung vor.

Diese Arbeiten sind im Gang oder wurden bereits abgeschlossen.

Die Baudirektion arbeitete für die im Bereich

des Abschnitts N 1.1.1 liegenden Ge­meinden Oberengstringen, Unterengstringen,

Geroldswil und Oetwil a.d.L. sowie für die Stadt Schlieren je ein

Ausführungsprojekt aus. Dieses sieht im Wesentlichen die Erneue­rung und

Ergänzung der bestehenden Lärmschutzwände (teilweise Verlängerung bzw. Er­höhung

um durchschnittlich 1,5 m) vor. Mutmasslich bei insgesamt 29 Gebäuden (2 in

Ober­engstringen, 12 in Unterengstringen, 10 in Geroldswil, 5 in Oetwil a.d.L.)

können die Immissionsgrenzwerte bzw. sogar die Alarmwerte mit den vorgesehenen

Massnahmen nicht eingehalten werden. Die einzelnen Vorkehrungen lassen sich wie

folgt umreissen:

Gemeinde Oberengstringen / Nordseite

- Gemeindegrenze

Unterengstringen bis Ober-Neuguet,

km 3.543 – 3.887, Länge rund 350 m. Der bestehende, 5 – 5,5 m hohe Lärmschutz

aus Pflanztrögen bleibt weitgehend unverändert.

- Ober-Neuguet

bis Ende bestehende Lärmschutzwand,

km 3.887 – 4.616, Länge rund 730 m. Die 5 m hohe bestehende Lärm­schutzwand

wird erneuert und im Bereich der Unterführung Dorfstras­se auf einer Länge von

rund 200 m um 1 m erhöht.

- Ende

der bestehenden Lärmschutzwand bis Limmatbrücke,

km 4.616 – 4.903, Länge rund 290 m. Auf der Böschungsoberkante wird eine neue

2,50 m hohe Lärmschutz­wand erstellt.

- Limmatbrücke bis Stadt Zürich,

km 4.903 – 5.288, Länge rund 385 m. Vorgesehen ist eine neue 3,00 m hohe

Lärmschutzwand entlang der Autobahn.

Gemeinde

Unterengstringen

Nordseite

- "Im

Boden",

km 2.494 – 2.636, Länge rund 140 m. Ergänzung des bestehenden Lärmschutzwalles

mit Anschluss an eine neue rund 125 m lange und 3 m hohe Wand. Die

anschliessende etwa 18 m lange und 1 – 5 m hohe bestehende Lärmschutzwand wird

um 1,5 m erhöht.

- Unterführung

Chlosterweg bis Überführung Weiningerstrasse,

km 2.753 – 3.225, Länge rund 475 m. Die bestehende 1 – 5 m hohe Wand wird um 2

– 3,2 m erhöht. Die grösste Höhe beträgt örtlich etwa 7,5 m.

- Überführung

Weiningerstrasse bis Gemeindegrenze Oberengstringen, km 3.253 – 3.503, Länge

rund 265 m. Die bestehende 40 m lange Wand entlang der N1 wird um 2 m erhöht;

daran anschliessend ist auf der bestehenden Stützmauer bzw. Böschungsoberkante

eine neue

1,25 – 4 m hohe Lärmschutzwand vorgesehen.

Südseite

- Gebiet Zelgli,

km 2.698 – 3.578, Länge rund 880 m. Eine neue 2 – 4 m hohe Lärm­schutzwand ist

im Zusammenhang mit dem Quartier Zelgli geplant.

Gemeinde

Geroldswil

Nordseite

- Limmatbrücke

bis Ende Lärmschutzwand,

km 288.435 – 289.035, Länge rund 600 m. Die bestehende 4,3 m hohe

Lärmschutzwand wird ersetzt und um 1,5 m erhöht.

- Entlang

Steinhaldenstrasse,

km 289.035 – 289.262, Länge rund 230 m. Auf dem bestehenden Lärmschutzwall wird

eine 1,8 m hohe Lärmschutzwand erstellt.

- Fortsetzung bis Fahrweidstrasse,

km 289.262 – 289.380, Länge rund 115 m. Auf der Böschungsober­kante ist eine

neue 1 m hohe Lärmschutzwand vorgesehen.

Südseite

- Unterführung Stettenstrasse bis

Überführung Fahrweidstrasse,

km 288.825 – 289.320, Länge rund 495 m. Neue Lärmschutzwand mit einer Höhe von

2,5 – 5,5 m.

Gemeinde Oetwil a.d.L. / Nordseite

- Unterführung

Mutschellenstrasse bis Unterführung Werdbach,

km 287.523 – 288.095, Länge rund 600 m. Der bestehende Lärm­schutz aus 3 m

hohen Pflanztrögen bleibt unverändert.

- Unterführung

Werdbach bis Limmatbrücke,

km 288.095 – 288.265, Länge rund 170 m. Auf die bestehenden Pflanztröge werden

1,5 m hohe Lärmschutzwände gesetzt.

- Limmatbrücke,

km 288.265 – 288.435, Länge rund 155 m. Die Lärmschutzwand wird ersetzt und um

2 m auf 4,5 m erhöht.

Erwägungen

II. Innerhalb der Auflagefrist vom 7. Mai bis

6.

Juni 1999 wurden insgesamt 118 Projekteinsprachen erhoben, darunter

diejenige der Zürcher Planungsgruppe Limmattal (im Folgenden: ZPL). Am 8. März

2000.

beschloss der Regierungsrat:

"I. Dem Ausführungsprojekt für

die Ergänzung und Erneuerung der Lärmschutzmassnahmen Limmattal entlang der

Autobahn N 1.1.1 wird zugestimmt, und es werden für die im akustischen

Sanierungs­projekt angeführten 29 Gebäude mit Immissionsgrenzwert-Über­schreitun­gen

im Sinne von Art. 14 LSV (Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986)

Erleichterungen gewährt.

II. Die gegen das vorstehende Projekt

eingereichten Einsprachen werden, soweit auf sie eingetreten und ihnen nicht

entsprochen wird, abgewie­sen.

III. Es werden keine Kosten erhoben.

IV. Parteientschädigungen werden nicht

zugesprochen.

V. ..."

Aus den die ZPL betreffenden Erwägungen ist

festzuhalten: Mangels einer Rege­lung der Einsprachelegitimation im

Bundesgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG) oder im

kantonalen Einführungsgesetz zum Nationalstrassengesetz vom 24. März 1963

kämen die allgemeinen prozessualen Vorschriften des Bundesrechts, näm­lich Art.

48.

des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968

(VwVG) und Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der

Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) zum Zug. Demnach sei zur

Einsprache nur berechtigt, wer vom Ausführungsprojekt persönlich berührt werde

und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Nichtausführung oder Änderung habe.

Der Anfechtende müsse durch das Strassen­projekt in höherem Mass als irgend

jemand und als die Allgemeinheit betroffen sein. Ne­ben dem genannten Kreis der

Projektbetroffenen gelte nach Art. 103 lit. c OG jede andere Person,

Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht - insbesondere Art. 55 des Um­weltschutzgesetzes

vom 7. Oktober 1983 (USG) - hierzu ermächtige, als einsprachebefugt. Diese

Voraussetzungen erfülle die ZPL nicht. - Im Folgenden prüfte der Regierungsrat

gleichwohl die Einsprache materiell und würdigte diese als unbegründet.

III. Mit Beschwerde vom 18. April 2000

beantragte die ZPL dem Verwaltungsge­richt, den angefochtenen Entscheid

hinsichtlich der eigenen Begehren aufzuheben und die Baudirektion anzuweisen,

das Ausführungsprojekt Lärmschutz entsprechend anzupassen. Ausserdem verlangte

sie eine Parteientschädigung.

Die Baudirektion beantragte in ihrer

Beschwerdeantwort vom 3. Juli 2000, auf die Beschwerde nicht einzutreten,

eventuell diese abzuweisen.

Auf die Parteivorbringen wird, soweit

erforderlich, in den nachfolgenden Urteils­gründen Bezug genommen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Nach der bis Ende 1999 gültigen

Zuständigkeitsordnung war das Verwaltungsge­richt zur Behandlung von

Beschwerden, die sich gegen nationalstrassenrechtliche Einspra­cheentscheide

des Regierungsrats richteten und Begehren nach Art. 7 bis 10 des Bundesge­setzes

vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) zum Gegenstand hatten, zuständig

(VGr, 23. Juni 1999, VB.98.00114, E. 1). Mit der durch das Bundesgesetz vom 18.

Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren

vorgenommenen Änderung des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die

Nationalstras­sen (NSG) wurde jedoch die Kompetenz zur Behandlung von

Einsprachen gegen Nationalstrassen-Ausfüh­rungsprojekte von den Kantonen auf

den Bund bzw. das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation (UVEK) übertragen und ein neuer Rechts­mittelweg an die

Rekurskommission UVEK eröffnet (Art. 28 NSG in der Fassung vom 18. Juni

1999). Nach dieser Ordnung sind Einspracheentscheide nicht mehr durch die

Kantonsregierung zu treffen, und die Beschwerde an das kantonale

Verwaltungsgericht steht nicht mehr zur Verfügung.

Die Änderung des NSG vom 18. Juni 1999 ist am

1.

Januar 2000 in Kraft getreten. Die im revidierten Art. 62 NSG enthaltene

Übergangsbestimmung sieht jedoch vor, dass Gesuche, die im Zeitpunkt des

Inkrafttretens der Änderung bereits aufgelegt waren, nach altem Verfahrensrecht

zu beurteilen sind. Als Gesuche im Sinn dieser Bestimmung gelten insbesondere

nationalstrassenrechtliche Ausführungsprojekte (vgl. die Terminologie der Art.

27.

– 27c NSG in der Fassung vom 18. Juni 1999). Zum Verfahrensrecht ist in

diesem Zusammenhang auch die Zuständigkeitsordnung zu rechnen; diese machte den

Schwer­punkt der diesbezüglichen Gesetzesänderung aus, und im Rahmen der alten

Zuständigkei­ten wären die neuen Verfahrensregeln kaum sinnvoll anwendbar.

Ausführungsprojekte, für welche die Planauflage (Art. 27a – 27d des revidierten

NSG) noch vor Ende 1999 stattge­funden hat, sind demnach weiterhin nach der bis

Ende 1999 gültigen Zuständigkeitsord­nung und im damals geltenden Verfahren zu

beurteilen.

Das vorliegend strittige Ausführungsprojekt

wurde in der Zeit vom 7. Mai bis 6. Juni 1999, also vor Inkrafttreten der

Gesetzesänderung, öffentlich aufgelegt. Der Regie­rungsrat war demnach gestützt

auf Art. 27 Abs. 2 NSG (alte Fassung) zur Behandlung des Projekts befugt, und

sein Entscheid kann mit Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsge­richt

angefochten werden.

2.

a) Die ZPL ist keine gesamtschweizerische

Organisation und kann sich daher nicht auf das Beschwerderecht gemäss

Art. 55 Abs. 1 und 2 USG oder gemäss Art. 12 Abs. 1

und 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966/24. März 1995 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG) berufen (vgl. den Anhang zur Verordnung vom 27.

Juni 1990/15. Juni 1998 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes

sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen). Das

vorliegende Verfahren be­trifft auch keine Anordnungen oder Erlasse im Sinn von

§ 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/1.

September 1991 (PBG), gegen welche bestimmten kantonalen Vereinigungen die

Rechtsmittelbefugnis zusteht; im Übrigen erfüllt die Be­schwerdeführerin die

Voraussetzung einer Tätigkeit im gesamten Kanton nicht (vgl. Ziff. 1.1.1

und 1.2.1 ihrer Verbandsordnung vom 4. Mai 1977/19. Mai 1992).

b) Nach § 21 lit. a in Verbindung

mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997

(VRG) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die ange­fochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung

hat. Dabei ist im vorliegenden Zusammenhang auch die Rechtsprechung des

Bundesgerichts zu analogen Verfahren zu beachten, weil das kantonale Recht die

Legiti­mation mindestens im gleichen Umfang wie für die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten hat

(Art. 98a Abs. 3 OG; vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich

1998, Rz. 535). Das Bundesgericht beurteilt die Legitimation von

Einzelpersonen zur Anfechtung von Nationalstrassen-Ausführungsprojekten

aufgrund von Art. 103 lit. a OG, wonach zur

Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene

Verfügung be­rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder

Änderung hat (BGE 118 Ib 203 E. 8a; 111 Ib 290 E. 1b). Nach der

Rechtsprechung zu dieser mit § 21 lit. a VRG materiell

übereinstimmenden Vorschrift kann das Interesse eines Beschwerdeführen­den

rechtlicher oder auch tatsächlicher Natur sein, doch wird verlangt, dass er

durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sei und in

einer besonderen, be­achtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe (vgl.

Kölz/Häner, Rz. 538 und 541).

c) Die Beschwerdeführerin macht zur

Begründung ihrer Legitimation geltend, dass sie nach Ziffer 1.2.1 der

Verbandsordnung eine geordnete räumliche Entwicklung im Ver­bandsgebiet

fördere. Gegenstand des von ihr ausgearbeiteten regionalen Richtplans sei auch

die Lärmschutzplanung. Daher werde sie durch das angefochtene

Ausführungsprojekt persönlich betroffen und habe sie ein schutzwürdiges

Interesse an dessen Änderung. In den von der Nationalstrasse A1 betroffenen

Gemeinden wohnten rund 70 % der Einwohner im Verbandsgebiet. Sie vertrete die

Gemeinden und damit indirekt die Bewohner in Fragen der regionalen

Richtplanung.

d) Kraft § 12 Satz 1 PBG schliessen sich die

Gemeinden zur Mitwirkung an der überkommunalen Planung zu Zweckverbänden

zusammen. § 13 PBG umschreibt deren Aufgaben wie folgt: Die regionalen

Planungsverbände erarbeiten die Grundlagen und die Ziele der räumlichen

Entwicklung ihres Gebietes und behandeln die Vorlagen zu den re­gionalen

Richtplänen aufgrund von Initiativen, von Anträgen ihres Vorstandes oder von Aufträgen

der zuständigen Direktion (Abs. 1). Die Gemeinden können in der Verbandsord­nung

den Planungsverbänden weitere Aufgabenbereiche übertragen (Abs. 2). Die zustän­dige

Direktion hört die Planungsverbände vor der Festsetzung oder Änderung von über­kommunalen

Nutzungszonen und Schutzverordnungen an (Abs. 3). Wie die gesetzliche

Umschreibung und die daraus abgeleitete Definition des Verbandszwecks in Ziffer

1.2.1

der Verbandsordnung zeigt, kommt der Beschwerdeführerin als regionaler

Planungsverei­nigung zentrale Bedeutung bei der Ausarbeitung der regionalen

Richtpläne zu. Deren Fest­setzung erfolgt jedoch durch den Regierungsrat (§ 32

Abs. 2 PBG). Der regionale Richt­plan (§ 30 PBG) ist das Bindeglied zwischen

dem übergeordneten kantonalen Richtplan (§§ 20 ff. PBG) und dem nachgeordneten

kommunalen Richtplan (§ 31 PBG; Walter Hal­ler/Peter Karlen, Raumplanungs-,

Bau- und Umweltrecht, 3. A., Band I, Zürich 1999, N. 214 ff.). Das

streitbetroffene Projekt einer Sanierung des Nationalstrassenabschnitts

N 1.1.1 obliegt dem Standortkanton Zürich und dem Bund (Art. 21 ff. NSG).

Die haupt­sächlich angestrebte Verminderung der Lärmimmissionen eines

bestehenden Teilstücks des Nationalstrassennetzes stellt weder formell noch

materiell eine raumplanerische Aufgabe dar. Zwar trifft es zu, dass die Art und

der Umfang der durchzuführenden Lärmsanierung Auswirkungen auf künftige

Festlegungen im regionalen Richtplan haben können. Dies gilt allerdings für

eine Vielzahl von raumbedeutenden Festlegungen rechtlicher oder tatsächli­cher

Art. Einer regionalen Planungsvereinigung in allen derartigen Fällen die

Rechtsmit­telbefugnis zuzuerkennen, wäre unpraktikabel und der Rechtssicherheit

abträglich. Vorlie­gend kommt hinzu, dass das Sanierungsprojekt nicht alle

Verbandsgemeinden betrifft und einzelne Anstössergemeinden – wie die Stadt

Zürich und die Gemeinde Oberengstringen – dem Vorhaben ausdrücklich oder

stillschweigend zugestimmt haben. Für eine Ausweitung der

Beschwerdelegitimation besteht um so weniger Anlass, als die Anforderungen an

die Zulassung einer Gemeinde kraft § 21 lit. b VRG vergleichsweise bescheiden

sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N.

61.

ff. sowie die Parallelverfahren VB.2000. 00156, VB.2000.00162 und

VB.2000.00163, je E. 2).

Nach dem Gesagten ist der Regierungsrat auf

die Einsprache der Beschwerdeführe­rin zu Recht nicht eingetreten; ihre

Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid ist da­her abzuweisen. Im Verfahren

vor dem Verwaltungsgericht ist die Beschwerdeführerin aus denselben Gründen zu

materiellen Rügen gegenüber dem Nationalstrassen-Ausfüh­rungs­projekt nicht

legitimiert; auf ihre diesbezüglichen Begehren ist daher nicht einzutreten.

3.

Die Kosten- und Entschädigungsfolgen

richten sich, da die Einsprache gegen das Nationalstrassen-Ausführungsprojekt

die Funktionen eines enteignungsrechtlichen Ein­spra­cheverfahrens übernimmt,

nach Art. 114 und 115 EntG (BGE 111 Ib 32 E. 2 und 3). Das gilt

auch für das Verfahren vor den kantonalen Behörden (BGr in URP 1996,

S. 382 E. 20; BGE 117 Ib 425 E. 10), und zwar nicht nur für

enteignete Grundeigentümer, son­dern ebenso für Organisationen, die Begehren im

Sinn von Art. 7 - 10 EntG angemeldet haben (BGE 117 Ib 425 E. 10; BGr

in URP 1996, S. 382 E. 20).

Die enteignungsrechtlichen

Spezialvorschriften über die Kosten- und Entschädi­gungsfolgen kommen

allerdings nur zum Zug, wenn dem Einsprecher oder Beschwerde­führer selbst eine

Enteignung droht oder ihm gemäss Art. 55 Abs. 2 USG oder Art. 12 NHG das Recht

zusteht, Einsprachen im Sinne von Art. 7 – 10 EntG zu erheben. Das trifft für

die Beschwerdeführerin nicht zu; für sie gelten daher die allgemeinen

Kostenregeln (BGE 111 Ib 32 E. 2d; BGr, 4. April 2000,1E.19/1999 in Sachen

Arbeitsgruppe autobahn­freies Knonauer Amt). Mithin wird die unterliegende

Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 70 VRG)

und muss ihr eine Parteientschädigung versagt bleiben (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wird.

2.

...