Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00199

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Geschäftsnummer:

VB.2000.00199

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 29.08.2000

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Nutzungsplanung

Widerruf der Genehmigung von Reservezonen:

Kognition bei der Überprüfung von Nutzungsplänen (E. 2).

Verhältnis von Richtplanung zur Nutzungsplanung; Zweck der Reservezone; akzessorische Überprüfung des Richtplans im Allgemeinen (E. 3 a).

Das streitbetroffene Gebiet liegt nach dem kantonalen Richtplan nicht im Anordnungsspielraum, sondern im Landwirtschaftsgebiet. Die Beibehaltung der Reservezone anlässlich der Revision der Nutzungsplanung widerspricht daher eigentlich dem Richtplan (E. 3 b).

Akzessorische Überprüfung des Richtplans: Der Richtplan bewirkt mit der Zuweisung des streitbetroffenen Gebietes in das Landwirtschaftsgebiet eine Rechtsungleichheit im Vergleich mit einem peripher gelegenen, weniger gut für die Überbauung geeigneten Gebiet, das aber dem Bauentwicklungsgebiet angehört (E. 3 c/d). Gutheissung.

Stichworte:

ANORDNUNGSSPIELRAUM

KOGNITION

NUTZUNGSPLAN

RAHMENNUTZUNGSPLÄNE

RECHTSGLEICHHEIT

RESERVEZONE

RICHTPLAN

RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)

Rechtsnormen:

§ 16 PBG

§ 19 Abs. II PBG

§ 65 PBG

Art. 26 lit. II RPG

Art. 33 lit. III/b RPG

§ 50 VRG

§ 51 VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. Die Gemeindeversammlung Weisslingen

beschloss am 19. März 1999 eine Revi­sion der mit RRB 269/1985 genehmigten

Bau- und Zonenordnung vom 24. Juni 1983. Dabei wurden die Reservezonen in

den Gebieten Gatter und Hindergass beibehalten; die vom Gemeinderat beantragte

Einzonung des Gebietes Hindergass wurde abgelehnt. Mit Beschluss Nr. 637

vom 19. April 2000, veröffentlicht am 5. Mai 2000, genehmigte der

Regierungsrat die festgesetzten Änderungen grösstenteils (Disp. Ziff. I

mit Ausnahmen in Disp. Ziff. III); indessen widerrief er die Genehmigung

der Reservezonen in den Gebieten Gatter und Hindergass (Disp. Ziff. II).

Den Widerruf begründete er damit, dass für diese Gebiete mit dem kantonalen

Richtplan vom 31. Januar 1995 Landwirtschaftsgebiet festge­setzt worden

sei, weshalb sie der Landwirtschaftszone zugewiesen werden müssten. Im

kantonalen Richtplan sei allerdings für das ebenfalls einer Reservezone

zugeteilte Gebiet Hofächer südwestlich des Dorfkerns von Weisslingen

Bauentwicklungsgebiet festgelegt worden, obwohl dieses Gebiet im Vergleich zu

den beiden aufzuhebenden Reservezonen peripher liege. Im Rahmen der nächsten

Revision des kantonalen Richtplans müssten die Festlegungen zum Siedlungs- und

Bauentwicklungsgebiet der Gemeinde Weisslingen ge­samthaft neu beurteilt und

nötigenfalls angepasst werden; mit dem jetzigen Beschluss werde eine aus

dannzumaliger Sicht allenfalls bessere Lösung bezüglich Situierung und Grösse

von allenfalls neu festzulegendem Siedlungsgebiet nicht präjudiziert.

Erwägungen

II. Mit Eingabe vom 30. Mai 2000

beantragten zwölf Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht, die Gebiete

Gatter und Hindergass seien "wieder dem Bauent­wicklungsgebiet/Reservezone

zuzuweisen und spätestens bei der nächsten Revision der Zonenplanung durch den

Kantonsrat dem Baugebiet einzuordnen". Die Baudirektion er­suchte um

Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Weisslingen teilte dem Gericht mit,

er unterstütze die Beschwerde, soweit damit die Beibehaltung der Reservezonen

ange­strebt werde; die Zuweisung der Gebiete zu einer Bauzone werde hingegen

abgelehnt.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss

§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

sachlich und funktionell zuständig. Da die streitbetroffenen Teile der

kommunalen Nutzungsplanung nicht zugleich mit Rekurs vor Baurekurskommission

angefochten worden sind, kann der Genehmigungswiderruf unmittelbar beim

Verwaltungsgericht angefochten werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 19 N. 106; BEZ 1999 Nr. 23). Als Eigentümer

von Grundstücken in den Gebieten Gatter und Hindergass sind die

Beschwerdeführer nach § 338a Abs. 1 PBG zur Beschwerdeerhebung

legitimiert. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, allerdings insoweit

nicht, als damit eine direkte Abänderung des kantonalen Richtplans angestrebt wird.

2.

Erlass und Änderung kommunaler Zonenpläne

werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im Genehmigungsverfahren

nach Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die

Raumplanung (RPG) und § 89 in Verbindung mit § 2 lit. a

und b PBG auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft

(§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss einem Kreisschreiben der Baudirektion vom

1.

Juni 1980 an die Gemein­den über die Genehmigungspraxis nach dem

Planungs‑ und Baugesetz wird zwischen vol­ler, abgeschwächter und

beschränkter Prüfung unterschieden. Nutzungspläne unterstehen einer umfassenden

Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhaltung eingeschränkt wird, die

beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe die

Wür­digung örtlicher Verhältnisse Gegenstand der Überprüfung bildet.

Hinsichtlich Zweckmäs­sigkeit und Angemessenheit unterliegen Nutzungspläne

einer vollen Überprüfung, soweit förmlich ausgewiesene überörtliche Interessen

berührt werden; im Übrigen greift nur eine abgeschwächte Überprüfung ein,

welche lediglich dann zu einer Verweigerung der Ge­nehmigung führt, wenn die

Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht, 3. A., Zürich

1999, N. 424).

Ein wichtiger Gesichtspunkt im

Genehmigungsverfahren ist die Übereinstimmung des kommunalen Plans mit der

übergeordneten Planung (Art. 26 Abs. 2 RPG, § 16 PBG). Dabei ist

zu beachten, dass der zürcherische Richtplan den Gemeinden vor allem im soge­nannten

Anordnungsspielraum (undefinierter Bereich zwischen Siedlungs‑ und

Landwirt­schaftsgebiet; vgl. BGE 112 Ia 281 E. 7a; Haller/Karlen,

N. 224 und 292; Beschluss des Kantonsrats vom 31. Januar 1995

zum kantonalen Richtplan, Ziffer 2.2.2) bewusst ein er­heb­liches

planerisches Ermessen einräumt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

darf der Regierungsrat kommunale Festlegungen im Anordnungsspielraum nur dann

nicht genehmigen, wenn sie wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung

widerspre­chen oder in unzureichender Weise Rechnung tragen (BGr, 4. Mai

1988, ZBl 90/1989, S. 119 ff.; Karl Spühler, Der Rechtsschutz von

Privaten und Gemeinden im Raumpla­nungsrecht, ZBl 90/1989,

S. 110 f.).

Die Überprüfungsbefugnis des

Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ordnung auf Rechtskontrolle

beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats nur

umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf

einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte

(§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich

eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das

Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmi­gungsbehörde geübte

Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).

3.

a) Die Planungen unterer Stufen haben

derjenigen der oberen Stufe, die Nut­zungsplanungen jeder Art und Stufe der

Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur

zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind

(§ 16 Abs. 2 PBG). Reservezonen umfassen Flächen, deren Nutzung noch

nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen

werden soll (§ 65 Abs. 1 PBG). Sie sind nur im Siedlungs- und im Bauentwicklungsgebiet

zulässig. Im Hinblick auf diese Grundsätze kommt der Frage, ob die

streitbetroffene nutzungsplaneri­sche Festlegung der Gemeinde dem kantonalen

Richtplan entspreche, vorrangige Bedeu­tung zu. Liegt das einer Reservezone

zugewiesene Land, wie hier, gemäss der kartographi­schen Darstellung des

kantonalen Richtplans im Landwirtschaftsgebiet, kann die Frage nur dann bejaht

werden, wenn die Richtplanung bezüglich dieser Festlegung einen Anord­nungsspielraum

belässt.

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind

Festlegungen im Anordnungsspiel­raum nur dann aufzuheben oder nicht zu

genehmigen, wenn sie wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung nicht

entsprechen oder nur unzureichend Rechnung tragen (Spühler,

S. 110 f.). Widerspricht eine planerische Festlegung mangels eines

Anordnungs­spielraums dem kantonalen Richtplan, ist sie ‑ unter

Vorbehalt sachlich gerechtfertigter Abweichungen untergeordneter Natur

(§ 16 Abs. 2 PBG) ‑ rechtsverletzend, es sei denn, der

Richtplan erweise sich aufgrund einer akzessorischen Überprüfung seinerseits

als bun­desrechtswidrig. Eine derartige akzessorische Überprüfung im

Rechtsmittelverfahren über Nutzungspläne ist zulässig, wenn sich die

betroffenen Grundeigentümer gegen den Richt­plan als solchen nicht zur Wehr

setzen konnten (BGE 119 Ia 362 E. 4a S. 368; 113 Ib 299 E. 2b

S. 302; 107 Ia 77 E. 3c S. 91 f.; 105 Ia 223 E. 2e

S. 230), wie das nach zürcherischer Ordnung zutrifft (§ 19

Abs. 2 PBG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 26).

b) Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden waren die beiden streitbe­troffenen Gebiete gemäss

kantonalem Gesamtplan 1978 nicht als Bauentwicklungsgebiet gekennzeichnet,

sondern lagen sie im (damals kartographisch gekennzeichneten) Anord­nungsspielraum

zwischen Baugebiet und Landwirtschaftsgebiet. Gemäss kantonalem Richtplan 1995

liegen die beiden Areale im Landwirtschaftsgebiet. Auch der Richtplan 1995

belässt den Gemeinden zwischen Siedlungs- und Landschaftsgebiet einen Anord­nungsspielraum,

der allerdings nicht mehr kartographisch in Erscheinung tritt (vgl. RB 1997

Nr. 67). Mit Bezug auf die beiden streitbetroffenen Gebiete Gatter und

Hindergass kann indessen nach dem neuen Richtplan ein solcher

Anordnungsspielraum nicht (mehr) angenommen werden. Hätte der Kantonsrat bei

der Festsetzung des Richtplans in diesen beiden Gebieten, die immerhin je eine

Länge von ca. 200 m und eine Breite von ca. 100 m aufweisen, eine

spätere Überbauung ermöglichen wollen, so hätte er sie dem Siedlungsge­biet

oder – wie er dies bezüglich des weiter südlich gelegenen Gebiets Hofächer

getan hat – dem Bauentwicklungsgebiet zuordnen müssen. Die Beibehaltung

der beiden Reservezonen würde daher, wie der Regierungsrat im angefochtenen

Beschluss zutreffend festgestellt hat, dem kantonalen Richtplan widersprechen.

Angesichts der räumlichen Ausdehnung der bei­den Areale kann auch nicht von

einer bloss untergeordneten Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG

gesprochen werden.

c) Die Erwägungen des Regierungsrats lassen

darauf schliessen, dass er beim Wi­derruf der Genehmigung davon ausgegangen

ist, als Genehmigungsbehörde dürfe er den vom Kantonsrat festgesetzten

Richtplan von vornherein nicht akzessorisch überprüfen (zu dieser umstrittenen

Frage vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 31; RB 1996 Nr. 64). Dem

Verwaltungsgericht steht jedenfalls eine solches Überprüfungsrecht zu.

Es fragt sich, ob im vorliegenden Fall auf

eine derartige akzessorische Überprüfung im Hinblick auf die Erwägung des

Regierungsrats verzichtet werden könne, im Rahmen der nächsten Revision des

kantonalen Richtplans seien "die Festlegungen zum Siedlungs- und

Bauentwicklungsgebiet der Gemeinde Weisslingen gesamthaft neu zu beurteilen und

nötigenfalls anzupassen", weshalb mit dem streitigen Genehmigungswiderruf

"eine aus dannzumaliger Sicht bessere Lösung bezüglich Situierung und

Grösse von allenfalls neu festzulegendem Siedlungsgebiet nicht

präjudiziert" werde. Dieser Betrachtungsweise kann nicht beigetreten

werden. Nach der zutreffenden Feststellung des Regierungsrats liegt das im

Richtplan dem Bauentwicklungsgebiet zugewiesene und gemäss Zonenplan 1999 eben­falls

in der Reservezone verbleibende Gebiet Hofächer, namentlich im Vergleich zu den

beiden streitbetroffenen Arealen Gatter und Hindergass, peripher. Wenn nun der

Regie­rungsrat die 1985 erteilte Genehmigung von Reservezonen in der Gemeinde

Weisslingen bezüglich der Areale Gatter und Hindergass widerrufen hat,

hinsichtlich des Gebiets Hof­ächer dagegen nicht, so wird damit die

Rechtsstellung der Grundeigentümer in den Arealen Gatter und Hindergass

gegenüber den Grundeigentümern im Gebiet Hofächer verschlech­tert. Im Gegensatz

zu letzterem könnten erstere nur aufgrund einer Änderung des kantona­len

Richtplans eingezont werden, wobei dahin steht, ob der hierfür zuständige

Kantonsrat bei der nächsten Revision des kantonalen Richtplans die Areale

Gatter und Hindergass dem Siedlungs- oder dem Bauentwicklungsgebiet zuteilen

wird. Zudem haben Eigentümer von Grundstücken in Reservezonen nach Ablauf von

acht Jahren seit Festsetzung oder Revi­sion des Zonenplans auf Gesuch hin

Anspruch auf Überprüfung der Bauzonendimensionie­rung (§ 65 Abs. 4

PBG). Die dem Genehmigungswiderruf der Reservezone zugrundelie­gende Festlegung

des Richtplans (Zuweisung zum Landwirtschaftsgebiet) ist daher akzes­sorisch zu

überprüfen.

d) Als Siedlungsgebiet darf nur Land

ausgeschieden werden, das bereits weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich

innert 20 bis 25 Jahren benötigt wird und erschlossen werden kann

(§ 21 Abs. 2 PBG). Zusätzlich können als Bauentwicklungsgebiet

Flächen vorgesehen werden, die voraussichtlich in einem späteren Zeitpunkt der

Besiedlung dienen (§ 21 Abs. 3 PBG). Die Abgrenzung zwischen

Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet ein­schliesslich der Festsetzung von

Bauentwicklungsgebiet setzt eine das ganze Gemeindege­biet einbeziehende

Gesamtbetrachtung voraus; das gilt auch für die akzessorische Überprü­fung

derartiger Abgrenzungen und Festlegungen. Im vorliegenden Fall fragt sich

insbeson­dere, ob die Zuweisung der bisher im Anordnungsspielraum liegenden

Areale Gatter und Hindergass zum Landwirtschaftsgebiet vereinbar damit sei,

dass das weitaus grössere und peripherer gelegene Gebiet Hofächer im

Bauentwicklungsgebiet belassen wurde. Diese Frage hat vorliegend auch der

Regierungsrat als Genehmigungsbehörde aufgeworfen, je­doch unbeantwortet

gelassen, weil er den Richtplan offenkundig als verbindlich (d.h. für ihn nicht

einer akzessorischen Überprüfung zugänglich) erachtete.

Dem Gebot der Rechtsgleichheit kommt zwar bei

Planungsmassnahmen allgemein nur eine abgeschwächte Wirkung zu (Haller/Karlen,

N. 121). Vorliegend kann indessen nicht darüber hinweggesehen werden, dass

sich die Areale Gatter und Hindergass für eine künftige bauliche Entwicklung

besser eignen als das Gebiet Hofächer. Bereits ein Blick auf den Zonenplan zeigt,

dass das Gebiet Hofächer erheblich peripherer liegt und grösser ist. Das Areal

Hindergass grenzt zudem auf drei Seiten an überbautes und auch eingezontes

Land; es kann zwar – wegen seiner Ausdehnung und weil das südlich

angrenzende Land nur mit wenigen Bauten überstellt ist - nicht als

Baulücke im engeren Sinn (dazu BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 45; BGr,

3.

Februar 1995, ZBl 97/1996 S. 272 E. 7c/aa; RB 1993

Nr. 63) bezeichnet werden, kommt aber einer derartigen Qualifikation

immerhin nahe. Soweit der kantonale Richtplan 1995 in der Gemeinde Weisslingen

für das dem Bauentwicklungsge­biet zugeschiedene Gebiet Hofächer eine spätere

bauliche Entwicklung ermöglicht, für die Areale Gatter und Hindergass hingegen

nicht, erweist sich demnach diese Ausscheidung als nicht haltbar. Dabei hat das

Verwaltungsgericht im vorliegenden Rechtsmittelverfahren über den

Genehmigungswiderruf nicht darüber zu befinden, ob sich die Zuweisung des

Gebietes Hofächer zum Bauentwicklungsgebiet auch dann rechtfertigt, wenn die

Areale Gatter und Hindergass dem Bauentwicklungs- oder dem Siedlungsgebiet

zugeteilt würden. Doch erweist es sich bei der aufgezeigten Sachlage jedenfalls

als rechtswidrig, die Geneh­migung der Reservezonen Gatter und Hindergass

deswegen zu widerrufen, weil sie dem kantonalen Richtplan widersprechen. Andere

Gründe hat der Regierungsrat für den Wider­ruf der Genehmigung nicht angeführt.

Im Rechtsmittelverfahren über einen negativen Ge­nehmigungsentscheid ist es

nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, zu prüfen, ob sich der Genehmigungswiderruf

allenfalls aus anderen, vom Regierungsrat nicht angeführten Grün­den gleichwohl

halten liesse; denn das Gericht ist nicht Genehmigungsbehörde. Aufgrund der

vorliegenden Akten sind denn auch andere Gründe, die einen Genehmigungswiderruf

rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich.

Weitere Erhebungen im jetzigen

Beschwerdeverfahren erübrigen sich auch deswe­gen, weil dem hier zu treffenden

Entscheid über den Verbleib der streitbetroffenen Areale in der Reservezone

trotz seiner Bedeutung für die Planung und namentlich im Hinblick auf § 65

Abs. 4 PBG (dazu E. 3c) bei Weitem nicht die gleiche Tragweite

zukommt wie dem später anstehenden Entscheid über die Zuweisung zu einer Zone

mit bestimmter Nutzung: Die Reservezone ist keine Bauzone (BGE 123 I 175 E. 3b

S. 183; Haller/Karlen, N. 296). Bauten und Anlagen sind darin nur

nach Art. 24 RPG zulässig (§ 65 Abs. 2 PBG). Grund­sätzlich

besteht für dortige Bauten und Anlagen gegenüber dem Gemeinwesen weder ein

Anspruch auf Erschliessung noch ein solcher auf Inanspruchnahme öffentlicher

Versor­gungs- und Erschliessungsanlagen (§ 65 Abs. 3 PBG). In aller

Regel begründet die Zuwei­sung von Grundstücken in der Reservezone zu einer

Nichtbauzone auch keinen Anspruch auf Entschädigung wegen materieller

Enteignung (vgl. BGE 112 Ib 388, 112 Ia 155).

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird, soweit darauf

eingetreten wird, gutgeheissen. Dispositiv Zif­fer II des Beschlusses

Nr. 637 des Regierungsrats vom 19. April 2000 wird aufgeho­ben.