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Entscheid

VB.2000.00213

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00213

25. Januar 2001Deutsch22 min

(URT.2001.6036)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die C

beabsichtigt, ein grösseres Fabrikgebäude der Firma D in der Industriezone von

X in ein Einkaufszentrum um- und auszu­bauen. Das Baugelände (Parzellen

Kat.Nrn. 01 ­und 02) liegt ganz im Nordwesten von X nahe der Grenze

zum Kanton ... . Es wird durch die O- und P-stras­se sowie im Südwesten durch

die Bahnlinie begrenzt. Das neue Einkaufszen­trum soll eine Verkaufsfläche von

rund 13'000 m2 sowie 580 Park­plätze im Freien und im Un­tergeschoss

aufweisen. Vorgesehen sind im Erd­geschoss ein Ver­brauchermarkt, ein Bau- und

Gartencenter sowie weitere Läden und Lager­räume, im Ober­geschoss Büros, Läden

und ein Restaurant mit 400 Sitzplät­zen.

Erwägungen

II. Der Stadtrat X erteilte am

26.

Oktober 1998 der C und der D für das beschrie­bene Vorhaben unter

zahlreichen Bedingungen und Auf­lagen die baurechtliche Bewilli­gung. Die Park­platzzahl

legte er auf 393 fest. Gegen diesen Entscheid liess A Rekurs beim Regierungsrat

des Kan­tons Zürich erheben und die Aufhebung der Baubewilligung sowie die

Rückweisung der Sa­che an den Stadtrat X zur Verbesserung des Umweltverträglich­keitsberichts

(UVB) und der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) beantragen. Der Regie­rungsrat

hiess den Re­kurs am 26. Ap­ril 2000 in zwei Punkten gut und wies ihn im

Übrigen ab. Er ver­pflichtete den Stadtrat X, die Baubewilligung mit

Bestimmungen zu ergänzen, die einerseits Massnahmen vorschreiben, welche die

Benützung der Beschäftigtenpark­plätze durch Kunden verhindern, und anderseits

die Bauherrschaft zur Einführung einer Park­platzbewirtschaf­tung verpflichten.

III. Mit Beschwerde vom 7. Juni 2000

liess A dem Verwaltungsgericht be­antra­gen, den Rekursentscheid des

Regierungsrats vom 26. April 2000 aufzuheben, soweit damit sein

Rechtsmittel abgewiesen worden sei. Es sei die baurechtliche Bewilligung vom

26.

Ok­to­ber 1998 aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des

Baubewilligungsverfah­rens sowie zur Verbesserung des UVB und der UVP an den

Stadtrat X zurückzu­weisen. Ausserdem stellte der Beschwerdeführer mehrere

Eventualanträge zur Festlegung der zu­lässigen Park­platzzahl und zu

erforderlichen flankierenden Massnahmen. Die priva­ten Be­schwerde­geg­nerinnen

ersuchten um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein­zutre­ten sei. Die

Staatskanzlei stellte im Namen des Regierungsrats denselben Antrag. Der

Stadtrat X ver­zichtete auf eine Vernehmlassung. Die privaten Parteien

verlangten ferner je die Zu­spre­chung einer Parteientschädigung.

Auf die Erwägungen des angefochtenen

Entscheids und die Ausführungen der Par­teien wird – soweit erforderlich –

nachfolgend eingegangen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Gegen den Rekursentscheid des

Regierungsrats ist die Beschwerde an das Ver­waltungsgericht zulässig

(§§ 41-43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997; VRG). Der Beschwerdeführer ist als gesamtschweizerische

Umwelt­schutzorganisation überdies zur Erhebung eines kantonalen Rechtsmittels

befugt (Art. 55 Abs. 3 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober

1983.

[USG] und Ziff. 20 des Anhangs der Verordnung über die Bezeichnung

der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Na­tur- und Heimatschutzes

beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990). Mit Ausnahme der

beiden unter lit. b und c genannten Punkte sind auch die übrigen

Rechts­mit­telvoraussetzungen erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher unter den

beiden nachstehen­den Vorbehalten einzutreten.

b) Soweit der Beschwerdeführer Stellungnahmen

der kantonalen Fachstellen in in­ternen Akten kritisiert, die dem

Beschwerdeführer im regierungsrätlichen Verfahren irr­tüm­licherweise

zugestellt wurden, geht ihm das Rechtsschutzinteresse ab. Es handelt sich dabei

nicht um Äusserungen, denen rechtsverbindlicher Charakter zukommt. Im Übrigen

besteht auch kein Anlass, diese internen Akten (Auskünfte und Berichte von Amtsstellen

zur Würdigung von an sich feststehenden Tatsachen) im vorliegenden Verfahren

beizuzie­hen. Der Anspruch auf Akteneinsicht erstreckt sich nicht auf solche

internen Unterlagen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 8 N. 67). Es ist ausserdem nicht ersichtlich, dass die vom

Beschwerdeführer zitierten Unterlagen nicht als interne Akten hätten betrachtet

werden dür­fen, da sie entscheiderhebliche tatsächliche Feststellungen

enthielten (vgl. auch E. 3e).

c) Dem Beschwerdeführer fehlt das

Rechtsschutzinteresse ebenfalls bezüglich der Punkte, in denen der

Regierungsrat seinen Rekurs guthiess. Der Stadtrat X, an den die Sa­che

zurückgewiesen worden ist, wird die Baubewilligung in diesen Punkten zu er­gänzen

und dabei selbstverständlich alle erforderlichen Anordnungen – also auch

die vom Be­schwerdeführer vermisste Ausscheidung von Angestellten- und

Kundenparkplätzen so­wie die nähere Ausgestaltung der Parkplatzbewirtschaftung

im Lichte des Bundesrechts (vgl. da­zu BGE 125 II 129 E. 9c

S. 147 f.) – vorzunehmen haben. Gegen die neuen vom Stadtrat X

getroffenen Anordnungen steht wiederum der Rechtsmittelweg offen, womit das

Rechts­schutzinteresse des Beschwerdeführers gewahrt bleibt. Jedenfalls war der

Regierungsrat von Bundesrechts wegen nicht gehalten, der Stadt X nähere

Vorgaben zur Ausscheidung von Angestellten- und Kundenparkplätzen und zur

Ausgestaltung der Parkplatzbewirt­schaf­­tung zu machen. Die vom

Beschwerdeführer angesprochene überre­gionale Koordi­nation solcher Anordnungen

ist auf dem Weg der Massnahmenplanung und allfälliger sie konkretisierender

Weisungen sicherzustellen.

2.

Der Beschwerdeführer rügt an erster

Stelle, dass für das Bauvorhaben keine ge­nügende Erschliessung mit

öffentlichen Verkehrsmitteln vorhanden sei. Der Regierungsrat habe die

Erschliessungsanforderung von § 237 Abs. 1 Satz 2 des Planungs-

und Baugeset­zes vom 7. September 1975 (PBG) missachtet und zudem

übersehen, dass auch das Bun­desrecht voraussetze, dass bei einem Projekt in

der zur Diskussion stehenden Grössenord­nung als Zubringer ein leistungsfähiges

und attraktives öffentliches Verkehrsmittel vor­handen sei. Die Sache sei daher

zur Prüfung der Verbesserung der Erschliessung mit den öffentlichen

Verkehrsmitteln an die Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen.

a) § 237

Abs. 1 Satz 2 PBG schreibt vor, dass bei grösseren Überbauungen die

Er­reichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein müsse. Es

handelt sich dabei um eine Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung

(vgl. § 233 f. PBG). Auch wenn die Erreichbarkeit mit öffentlichen

Verkehrsmitteln nicht zu den Erschliessungsvor­aussetzungen gemäss Art. 19

Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) zählt (vgl.

André Jomini in: Kommentar RPG, Art. 19 N. 27), ist es den Kantonen

nicht verwehrt, eine solche zusätzliche Anforderung aufzustellen. Der

zürcherische Gesetzgeber hat bei der Revision vom 1. September 1991 die

Koordination zwischen dem Ausbau des öffentlichen Verkehrsnetzes und der

Bautätigkeit verstärken wollen und zu diesem Zweck für grössere Überbauungen

die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln als zusätz­liches

Baubewilligungserfordernis eingeführt (VGr, 2. November 2000, BEZ 2000

Nr. 50; vgl. auch Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und

Baugesetz [PBG] des Kan­tons Zürich, hrsg. von der Schweizerischen Vereinigung

für Landesplanung, Bern 1992, N. 65). § 237 Abs. 1

Satz 2 PBG will sicherstellen, dass die öffentliche Ver­kehrsanbindung

bereits im Zeitpunkt der Fertigstellung des fraglichen grösseren Bauvorhabens

vorhanden ist (Wolf/ Kull, N. 79 f.).

b) Die Erreichbarkeit mit öffentlichen

Verkehrsmitteln wird gemäss § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG nur für grössere

Überbauungen verlangt. Im Vordergrund stehen dabei neue Bebauungen

am Siedlungsrand, die eine gewisse Grösse aufweisen und bisher mit öffentli­chen

Verkehrsmitteln nicht erschlos­sen waren. Dem entspricht der

Erschliessungsauftrag von § 4 Abs. 1 der Verordnung über das Angebot

im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988

(Angebotsverordnung), wonach zusammenhängende, überbaute Sied­lungsgebiete mit

mindestens 300 Einwohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen mit min­destens

ei­ner Haltestelle zu erschliessen sind (vgl. auch Wolf/Kull, N. 65).

Allerdings gilt das Erfordernis der Erreichbarkeit mit öffentlichen

Verkehrsmitteln, wie auch der Regie­rungsrat anzunehmen scheint, ebenfalls für

grössere neue Überbauungen im bereits besie­delten Gebiet. Freilich han­delt es

sich beim Projekt der privaten Beschwerdegegnerinnen nicht um einen Neu-, son­dern

lediglich um einen Um- und Anbau. Angesichts der totalen Zweckänderung und

seiner Grösse ist jedoch auch hier die Erreichbarkeit mit öffentlichen

Verkehrsmit­teln im Sinne von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG zu

verlangen.

c) Die Anforderungen an die genügende

Zugänglichkeit für die öffentlichen Dienste und die Benützer richten sich

gemäss § 237 Abs. 1 Satz 1 PBG nach der konkreten Situa­tion,

insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen.

Für die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gemäss Satz 2 dieser

Bestimmung gelten die gleichen Kriterien. Erreichbarkeit setzt namentlich

voraus, dass der Zugang auf die entsprechen­­de Nutzung abgestimmt ist (VGr, 2. November

2000, BEZ 2000 Nr. 50). Eine nähere Um­schreibung der Erreichbarkeit

enthält § 4 Abs. 3 der Angebotsverordnung. Danach gelten

Siedlungsgebiete als mit dem öffentlichen Verkehr erreichbar, wenn die Luft­linienentfernung

zu einer Haltestelle einer Linie zur Feinerschliessung 400 Meter nicht

übersteigt. Diese Voraussetzung ist für das vor­lie­gende Bauprojekt ohne

weiteres erfüllt, da sich in rund 150 Me­ter Entfernung die Haltestelle O

der ZVV-Buslinie, die eine Verbin­dung zum Bahn­­hof X gewährleistet, befindet.

Freilich kann bei stark auf Pu­blikumsverkehr ausgerichteten Vorhaben nicht

allein auf § 4 Abs. 3 der Angebotsverord­nung abgestellt wer­den

(Wolf/Kull, N. 74). Hier ist grundsätzlich zu verlangen, dass der Standort

über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügt (VGr,

2.

November 2000, BEZ 2000 Nr. 50).

Im Lichte dieser Kriterien erscheint die

Erreichbarkeit des geplanten Einkaufszen­trums mit öffentlichen Verkehrsmitteln

zur Zeit ungenügend. Nach der jüngsten Recht­sprechung ist es unzureichend,

wenn grössere Fachmärkte während der Woche ausserhalb der Stosszeiten lediglich

halbstündlich vom öffentlichen Verkehr bedient werden. Ausser­dem muss die

Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr aus allen massgeblichen Rich­tungen

gegeben sein (VGr, 2. November 2000, BEZ 2000 Nr. 50). Im

vorliegenden Fall verkehren seit dem letzten Fahrplan­wechsel die Busse der

ZVV-Linie in Spitzenzeiten im 15-Mi­nu­ten-, sonst aber lediglich im

60-Minuten-Takt. Das stellt keine attraktive An­bin­dung mit dem öffentlichen

Verkehr dar, was auch von den kantonalen Fachstellen be­merkt wird und im

Übrigen auch dem Stadtrat X nicht entgangen ist.

d) Im Unterschied zum mehrfach erwähnten

jüngsten Entscheid des Verwaltungsge­richts liegt indessen das hier beurteilte

Vorhaben in einem seit langem überbauten Gebiet. In der Industriezone von X

findet sich bereits eine stattliche Reihe von Bauten, die eben­falls einen

grossen Publikumsverkehr verursachen (vgl. die Aufzählung der ansässigen Fir­men

in E. 3c). Dementsprechend hätte die öffentliche Hand das Gebiet

– anders als bei den Gegebenheiten im Verwaltungsgerichtsentscheid vom

2.

November 2000 – längst mit dem öffentlichen Verkehr besser

erschliessen müssen. Diese Pflicht ergab sich aus § 18 des Ge­setzes vom

6.

März 1988 über den öffentlichen Personenverkehr sowie den §§ 2

und 11 ff. der Angebotsverordnung. Die Notwendigkeit einer besseren

Erschliessung mit öffentli­chem Verkehr ist inzwischen von den Behörden zwar

erkannt, aber mit den Verbes­se­run­gen seit dem letzten Fahrplanwechsel erst

teilweise realisiert worden. Weitere Ver­besse­run­­gen werden offenbar ins

Auge gefasst, zumal die privaten Beschwerdegegnerinnen in der Baubewilligung

auch zu einer Beteiligung an den dabei anfallenden Kosten ver­pflichtet wurden.

Es fragt sich

damit, ob der Bauherrschaft unter diesen Umständen das Fehlen einer genügenden

Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr entgegengehalten werden kann. Durch

die Tatsache, dass das Gemeinwesen mit der Verwirklichung des öffentlichen Ver­kehrsangebots

im Verzug ist, wird der Bauwillige zwar nicht von vornherein von der Ein­haltung

der strittigen Bauvoraussetzung dispensiert. Vorliegend ist jedoch zu

berücksichti­gen, dass das in Frage stehende Industriegebiet schon heute

beinahe vollständig mit Ein­kaufszentren und anderen publikumsintensiven

Anlagen überstellt ist und die hier beur­teilte Baute eine der letzten für

diesen Zweck zur Verfügung stehenden Flächen nutzt. Mit einer erheblichen

Zunahme derartiger Betriebe ist in der Zone nicht mehr zu rechnen. Bei dieser

Sachlage wäre es unverhältnismäs­sig, die Baubewilligung wegen der ungenügenden

Er­reichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr zu verweigern. In einer

vergleichbaren Situa­tion mit unzureichender strassenmässiger

Erschliessung hielt das Ver­wal­tungs­ge­richt bei einem Bauvorhaben, das eine

der letzten Baulücken füllte, eine Abweichung von den Er­schlies­sungserfordernissen

ebenfalls für gerechtfertigt (VGr, 6. Oktober 1983, VB.10/1983; vgl.

ferner die Entscheide VGr, 24. Januar 1997, VB.96.00187; VGr,

26.

November 1997, VB.97.00132, in welchen das Gericht wesentlich auf die

bestehenden Überbauungsverhält­nisse abstellte). Entgegen der Meinung des

Beschwerdeführers wäre es auch nicht zweck­mäs­sig, die Erschliessung mit

öffentlichen Verkehrsmitteln nur punktuell für einzelne Vor­haben auf einen

hohen Stand zu heben, ohne das weitere Umfeld zu berücksichtigen. Das zeigt

sich gerade auch mit Blick auf das Industriegebiet von X, wo der Ausbau des

öffentli­chen Verkehrsnetzes auf die zahlreichen übrigen Nutzungen abzustimmen

ist und die bereits getätigten Investitionen in die Infrastruktur (Bushaltestel­len

etc.) mit zu berücksichti­gen sind.

e) Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätte

das Einkaufszentrum allerdings auch gestützt auf das Umweltrecht des Bundes nur

bewilligt werden dürfen, wenn eine bessere Erschliessung mit öffentlichen

Verkehrsmitteln sichergestellt sei. Er sieht in einer lei­s­tungs­­fähigen und

attraktiven Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz eine Massnahme, die zur

Reduktion der Luftverschmutzung im übermässig belasteten Industriegebiet von X

gestützt auf Art. 12 USG ergriffen werden müsse.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts

sind verschärfte Anforderungen an die Erschliessung und Nutzung von

Grundstücken, die zur Reduktion der Luftbelastung erforderlich sind,

grundsätzlich im Rahmen der Massnahmenplanung (Art. 44a USG und

Art. 31 ff. der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985

[LRV]) vorzusehen und mit den Mitteln der Nutzungsplanung und des Baurechts

festzulegen (BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Art. 12 USG bietet

entgegen der Meinung des Be­schwerdeführers keine Grundlage, um im

Baubewilligungsverfahren eine leistungsfähige und attraktive Anbin­dung an das

öffentliche Verkehrsnetz zu verlangen, da eine solche nicht im Einflussbereich

der privaten Bau­herr­schaft liegt (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353) und

wie bereits erwähnt in der Re­gel auch nicht im Einzelfall sachgerecht

bewerkstelligt werden kann. Aus dem vom Beschwerdeführer zitierten Entscheid

des Bundesgerichts (URP 1995 S. 498 ff.) ergibt sich nichts

Gegenteiliges. In diesem Fall war über den erforderlichen Anschluss an das

öffentli­che Verkehrsnetz bereits zuvor rechts­kräf­tig entschieden worden.

f) Die Rüge, das Bauvorhaben der privaten

Beschwerdegegnerinnen verfüge nicht über die nötige Erschliessung mit

öffentlichen Verkehrsmitteln, erweist sich demnach als unbegründet. Es bestand

daher auch keine Notwendigkeit, die vom Beschwerdeführer ver­langten

zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen zu treffen.

3.

Die Kritik des Beschwerdeführers richtet

sich ebenfalls gegen die Bewilligung von 393 Parkplätzen für das

Einkaufszentrum. Diese viel zu hohe Zahl trage der bestehen­den übermässigen

Luftbelastung nicht genügend Rechnung und liege ausserhalb des Er­messensspielraums,

den Art. 11 Abs. 3 USG der rechtsanwendenden Behörde einräume. Der

angefochtene Ent­scheid sei daher in diesem Punkt bundesrechtswidrig.

a) Der Standort des geplanten

Einkaufszentrums liegt in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet. Gemäss den

Feststellungen im UVB sowie des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft

(AWEL) liegt die Stickstoffdioxidbelastung im Bereich des Immissions­grenzwerts

gemäss Anhang 7 LRV, in Strassennähe wird dieser Wert überschritten. Im

Som­merhalbjahr ist überdies häufig eine übermässi­ge Ozonkonzentration zu

verzeichnen.

Da die übermässige Luftbelastung im

vorliegenden Fall von einer Vielzahl von Quel­len zusammen verursacht wird, hat

ihre Bekämpfung grundsätzlich auf dem Weg der Massnahmenplanung gemäss

Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu erfolgen. Dieses In­strument

hat eine koordinierte und rechts­gleiche Anordnung der erforderlichen verschärf­ten

Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 3 USG) sicherzustellen (BGE 124

II 272 E. 4a S. 279; 119 Ib 480 E. 5a S. 484 f.).

Allerdings sind dort, wo eine Massnahmenplanung an­erkanntermassen ungenügend

ist oder eine Neuanlage überdurchschnittli­che Emissionen verursacht, unter

Umständen auch direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12

USG ver­schärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen (BGE 124 II 272 E. 4a

S. 279 f.). So hat das Bundesgericht erklärt, dass die im Zürcher

Massnahmenplan vom 19. Juni 1996 (Luftpro­gramm 1996) vor­gesehene

Parkraumbewirtschaftung (Massnahmenblatt PV 2) für die Bau­bewilligungsbehörden

jedenfalls bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen auch dann

verbindlich sei, wenn die kommunalen Vorschriften noch nicht daran angepasst

worden seien und höhere Parkplatzzahlen zuliessen. Das bedeutet, dass bei

Bauprojekten, welche die Luft überdurchschnittlich stark belasten, sich die

Zahl der zulässigen Parkplätze nicht allein nach den kommunalen Normen richtet,

sondern auch die Vorgaben des Mass­nahmenplans und insbesondere der darin

vorgesehenen Wegleitung der Baudirektion zur Ermittlung des Parkplatzbedarfs

(zunächst Wegleitung 1990, heute Wegleitung 1997) zu beachten sind. Das

Bundesgericht hat jedoch betont, dass den Baubewilligungsbehörden bei der

Berücksichtigung der Vorgaben des Massnahmenplans ein Ermessen zustünde. Es sei

daher an ihnen zu entscheiden, ob in einem konkreten Fall die Zahl der

zulässigen Park­plätze direkt nach der kantonalen Wegleitung oder in anderer

Weise zu bestimmen sei (BGE 124 II 272 E. 5c und d

S. 285 f.).

b) Im vorliegenden Fall ist unbestritten,

dass nach Art. 31 der Bau- und Zonenord­nung der Stadt X vom 28. März

1996.

für das geplante Einkaufszentrum mindestens 393 Parkplätze zu

bewilligen sind. In der Baubewilligung wurde dieser Minimalwert über­nommen.

Der Beschwerdeführer beruft sich demgegenüber auf die oben erwähnte Praxis des

Bundesgerichts und macht geltend, die Parkplatzzahl hätte direkt nach der

Wegleitung 1997 bestimmt werden müssen, weshalb höchstens 193, eventualiter 233

und subeventuali­ter 246 Parkplätze zulässig seien.

Umstritten ist in diesem Zusammenhang

zunächst, ob vom geplanten Einkaufszen­trum überdurchschnittliche Emissionen

ausgehen und deshalb im Baubewilligungsverfah­ren auch die Vorgaben der

kantonalen Massnahmenplanung und insbesondere die Weglei­tung 1997 zu berücksichtigen

sind. Soweit dies zu bejahen ist, fragt sich weiter, ob die Vor­­instanzen das

ihnen bei der Festlegung der Parkplatzzahl zustehende Ermessen über­schrit­ten

und daher Bundesrecht verletzt haben.

c) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid

davon aus, dass das geplante Einkaufszentrum keine überdurchschnittliche

Luftbelastung verursache. Er verweist auf die vielen Betriebe im

Industriegebiet von X, die sich ebenfalls an ein grösseres Publi­kum rich­ten

und ein erhebliches Verkehrsvolumen erzeugen. Dies gelte namentlich für Firmen

wie ...... Der Beschwerde­führer widerspricht dieser Ansicht und macht geltend,

es könne nicht auf eine zufällige Anhäufung überdurchschnittlicher Emittenten

abgestellt werden. Massgebend sei vielmehr der abstrakte Zonenzweck.

Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen,

dass bei der Beurteilung der Frage, ob ein Vorhaben überdurchschnittliche

Emissionen verursache, vom abstrakten Zonen­zweck auszugehen ist. In der

Industriezone von X sind stark störende Betriebe sowie Han­dels- und

Dienstleistungsbetriebe zulässig. Auch wenn in dieser Zone heute nicht mehr

traditionelle Industriebetriebe, sondern Verkaufs- und Dienstleistungsgewerbe

mit teilwei­se beträchtlichem Verkehrserzeugungspotenzial vorherrschen, erscheint

das geplante Ein­kaufszentrum als überdurchschnittlicher Emittent. Denn es

handelt sich dabei von den Di­mensionen her um ein grosses Vorhaben, das mit

rund 13'000 m2 Verkaufsfläche den Schwellenwert von

5'000 m2 für die UVP-Pflicht (Ziff. 80.5 des Anhangs der Verordnung

über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988) deutlich

überschreitet. Es löst damit einen erheblichen Besucherverkehr aus, der nicht

nur jenen von traditionellen Industriebetrieben, sondern auch von kleineren

Handels- und Dienstleistungsbetrieben übertrifft.

Da somit vom Vorhaben der privaten

Beschwerdegegnerinnen überdurchschnittli­che Emissionen ausgehen, sind gemäss

der angeführten Rechtsprechung bei der Festlegung der Parkplatzzahl auch die

Vorgaben der kantonalen Massnahmenplanung zu beachten.

d) Obwohl der Regierungsrat das geplante

Einkaufszentrum bloss als durchschnitt­lichen Emittenten ansah, hat er bei der

Beurteilung der zulässigen Parkplatzzahl auch den kantonalen Massnahmenplan

mitberücksichtigt. So weist er im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass die

kommunale Vorschrift zur Bestimmung der Anzahl Parkplätze immer­hin dem

Massnahmenplan vom 25. April 1990 (Luftprogramm 1990) und der Wegleitung

1990.

der Baudirektion zur Bestimmung des Parkplatzbedarfs Rechnung trage. Dies

bestä­tigt der Vergleich der erforderlichen Parkplatzzahl. Sie beträgt nach der

alten Wegleitung 388 – 467, nach der kommunalen Bauordnung mindestens

393.

Demgegenüber beläuft sich gemäss der Berechnung des AWEL der Bedarf nach

der neuen Wegleitung 1997 auf 288–364 Parkplätze. Die tiefere Zahl resultiert

aus einer neu für Einkaufszentren aufgestellten Spezialregelung, die eine

Mischrechnung für alle Nutzungen vorsieht und dabei die viel­fältigen

Doppelnutzungsmöglichkeiten der Parkplätze berücksichtigt. Der Regierungsrat

lehnte es ausdrücklich ab, die Parkplatzzahl für das Einkaufszentrum nach der

Wegleitung 1997 zu bestimmen, da diese nach der Änderung des Massnahmenplans

vom 12. Novem­ber 1997 für die Gemeinden nur eine Emp­feh­lung darstelle

und daher nicht direkt über­nom­­men werden müsse.

Der Beschwerdeführer macht zu Unrecht

geltend, es hätte im vorliegenden Fall die zulässige Parkplatzzahl direkt

gestützt auf die Wegleitung 1997 bestimmt werden müssen. Er verkennt, dass die

bundesgerichtliche Rechtsprechung den rechtsanwendenden Behör­den bei der

Berücksichtigung der Vorgaben des kantonalen Massnahmenplans einen Er­messensspielraum

zu­ge­standen und eine direkte Anwendung der kantonalen Wegleitung gerade ab­gelehnt

hat (BGE 124 II 272 E. 5d S. 285 f.). Das Umweltrecht des Bun­des

ver­langt nur, dass bei der Bestimmung der Parkplatzzahl den Vorgaben des

Massnahmenplans Rechnung getragen wird, doch wird diese Zahl selber nicht durch

das Bundesrecht fest­ge­legt. Es ist auch nicht bundesrechtswidrig, wenn der

Kanton bei der Umsetzung der mass­nah­menplanerischen Vorgaben den Gemeinden

einen Ermessensspielraum gewährt und der Wegleitung 1997 daher lediglich

empfehlenden Charakter beimisst. Jene können damit ört­lichen Besonderheiten

bei der Bekämpfung der Umweltbelastung angemessen Rechnung tragen.

Wird dieser Ermessensspielraum der kommunalen

Behörden beachtet, lässt sich die festgelegte Parkplatzzahl von 393 nicht

beanstanden. Einerseits übersteigt sie den Wert von 288–364 gemäss Wegleitung 1997

nicht wesentlich. Anderseits erachtet der Stadtrat X die höhere Zahl deshalb

als gerechtfertigt, weil bei den Parkplätzen für das vorgese­he­ne Res­taurant

lediglich von einer Doppelnutzung von 50% auszugehen sei und daher zum Maxi­malwert

gemäss Wegleitung 1997 von 364 Parkplätzen noch 33 Plätze hinzuzu­zählen

seien. Nicht berücksichtigt wurde bei der Festlegung der Parkplatzzahl

allerdings, dass in der Zwischenzeit das Fahrplanangebot verbessert wurde und

in Zukunft weiter zu verbes­sern sein wird. Dadurch würde sich nach der

Wegleitung 1997 die zur Zeit maximal zuläs­si­ge Zahl von Parkplätzen um rund

30.

verringern. Trotz dieses Umstands bleibt der festge­legte Wert von

393.

Plätzen noch im Rahmen des Ermessens der Baubewilligungsbehörde, da

ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass im fraglichen Gebiet Parkplatzknappheit

herrscht und eine zu geringe Zahl von Abstellplätzen den die Luft ebenfalls

belastenden Suchver­kehr verstärken würde.

e) Der Beschwerdeführer stellt freilich auch

die Berechnung der oben erwähnten Parkplatzzahlen in Frage. Dabei bezieht er

sich auf verschiedene interne Akten aus dem regierungsrätlichen Verfahren.

Diese haben jedoch wie bereits erwähnt (E. 1b) ausser Be­tracht zu

bleiben. Der vom AWEL im Rahmen der UVP bestimmten Parkplatzzahl von 288–364

setzt der Beschwerdeführer mehrere eigene Berechnungen gegenüber, die alle zu

tieferen Parkplatzzahlen führen. Die Differenz resultiert daraus, dass der

Beschwerdeführer bei der mass­geblichen Grundfläche die Aussenmauern abzog, für

die Büro- und Lagerflä­chen andere Berechnungsansätze und teilweise andere

Güteklassen der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr wählte.

Da die zulässige Parkplatzzahl für das

umstrittene Einkaufszentrum wie dargelegt nicht direkt nach der Wegleitung 1997

zu bestimmen ist, erübrigt es sich, auf Einzelheiten ihrer Interpretation

einzugehen. Diese obliegt ohnehin in erster Linie der zuständigen Fach­stelle.

Das Verwaltungsgericht hat allein zu prüfen, ob sich die Anwendung der Weglei­tung

1997.

innerhalb des vom kantonalen Massnahmenplan gezogenen Rahmens bewegt.

Anhalts­punkte, dass dies nicht der Fall sein sollte, bestehen entgegen der

Ansicht des Be­schwerdeführers nicht. Es erscheint un­ter diesem Gesichtswinkel

nicht entscheidend, wie bei der Parkplatzberechnung die massgebliche

Geschossfläche bestimmt wird. Zudem ist es durchaus vertretbar, wenn für

Einkaufszentren ein einheitlicher Ansatz – ohne Ausson­derung von Büro-

und Lagerflächen – gewählt wird. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern

diese Berechnungsweise unter den konkreten Umständen zu einem unhaltbaren

Ergebnis führen sollte. Jedenfalls erscheint der Anteil der Lagerflächen im

umstrittenen Projekt auch nach den in der Beschwerdeschrift vorgelegten Zahlen

keineswegs übermässig gross, so dass sich keine Abweichung vom einheitlichen

Ansatz für Einkaufszentren aufdrängt. Der Beschwerdeführer beabsichtigt mit der

von ihm vorgeschlagenen Berechnungsmethode of­fensichtlich, die Parkplatzzahlen

möglichst tief zu halten. Er übersieht dabei jedoch, dass die Zahl der

Parkplätze auch im Rahmen der Vorgaben der Massnahmenplanung realistisch

bemessen werden muss. Andernfalls wird lediglich der Suchverkehr gefördert und

dem vor­schriftswidrigen Parkieren Vorschub geleistet, was nicht wünschbar ist.

Die kantonale Fachstelle ist daher nicht gehalten, die Wegleitung 1997 so

anzuwenden, dass möglichst tiefe Parkplatzzahlen resultieren.

f) Die Rüge, mit der in der Baubewilligung

festgelegten Zahl von 393 Parkplätzen werde der den kommunalen Behörden

nach dem Umweltrecht des Bundes und des Kantons Zürich zustehende

Ermessensspielraum überschritten, erweist sich somit als unbegründet.

4.

Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätten

neben der Beschränkung der Park­platzzahl zur Verbesserung der Luftqualität

weitere verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden müssen.

a) Soweit der Beschwerdeführer im Hinblick

auf die übermässige Belastung mit Schwebestaub (PM10) und Ozon im Gebiet des

Bauvorhabens zusätzliche Emissionsbe­gren­zungen verlangt, verkennt er, dass

die Massnahmenplanung und die im vorliegenden Fall angeordneten verschärften

Emissionsbegrenzungen ebenfalls zur Reduktion mit den genannten Schadstoffen

dienen. Es trifft daher nicht zu, dass mit Bezug auf die genannten Belastungen

überhaupt keine Massnahmen getroffen wurden.

Fraglich erscheint einzig, ob vom geplanten

Einkaufszentrum eine so erhebliche Be­lastung mit Schwebestaub ausgeht, dass

die in dieser Hinsicht noch ausstehende Er­gän­zung der kantonalen

Massnahmenplanung präjudiziert werden könnte. In diesem Fall müsste nach der

Rechtsprechung grundsätzlich die Anpassung des Massnahmenplans ab­gewartet

werden (BGE 119 Ib 480 E. 5e S. 487). Die Gefahr einer solchen

Präjudi­zie­rung ist im vorliegenden Fall indessen zu verneinen. Die

Schwebestaubbelastung geht vor allem vom motorisierten Verkehr aus. Das

geplante Einkaufszentrum trägt zwar nicht in einem vernachlässigbaren, aber

insgesamt doch lediglich geringen Mass zur Steigerung des ge­samten

Verkehrsvolumens und damit zur Schwebestaubbelastung im fraglichen Gebiet bei.

Ausserdem ist nicht ersichtlich, inwiefern zur Reduktion des Schwebestaubs in

der Luft an­dersartige Massnahmen zur Begrenzung des Motorfahrzeugverkehrs

erforderlich sein soll­ten als diejenigen, die bereits angeordnet wurden, und

deshalb eine Präjudizierung des Mass­­nahmenplans eintreten könnte (vgl. auch

VGr, 2. November 2000, BEZ 2000 Nr. 50).

b) Als flankierende Massnahme verlangt der

Beschwerdeführer ebenfalls die Ein­richtung eines kundenfreundlichen und

attraktiven Hauslieferdienstes. Dieser Forderung entspricht die Baubewilligung

des Stadtrats X, wenn sie in Ziffer 1.16.3 anordnet, dass für die

nichtmotorisierte Kundschaft und für sperrige Güter ein Hauslieferungsdienst

angebo­ten werden müsse. Dieser einzurichtende Hauslieferdienst muss

– soll er überhaupt einen Sinn haben – kundenfreundlich und attraktiv

ausgestaltet sein. Der Regierungsrat war da­her nicht gehalten, die Pflicht zu

einer kundenfreundlichen und attraktiven Organisation des Hauslieferdienstes

noch ausdrücklich festzuhalten.

5.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

2.

...