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Entscheid

VB.2000.00216

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00216

5. Oktober 2000Deutsch12 min

(URT.2000.5825)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 27. April 1999 auferlegte der

Gemeinderat X dem Staat Zürich für die Ent­wässerung der drei auf

Gemeindegebiet verlaufenden Staatstrassen eine Gebühr von insge­samt

Fr. 6'287.60 für das Jahr 1998. Er ging dabei von einer gesamten

Grundstücksfläche von 34'931 m2, einem Gewichtungsfaktor 6

für Strassen und einem Gebührenansatz von 3 Rappen pro gewichtetem m2

aus.

Erwägungen

II. Den hiergegen erhobenen Rekurs des

Kantons Zürich hiess der Bezirksrat am 12. Mai 2000 teilweise im Sinn der

Erwägungen gut. Er erwog, die Gebührenberechnung für die Entwässerung der

Staatsstrassen dürfe sich nicht auf die gesamte Strassenfläche beziehen, eine

Differenzierung nach Art der Entwässerung der einzelnen Abschnitte sei

angezeigt. Soweit eine Entwässerung über die Schulter, d.h. mittels direktem

Versickern in der Umgebung stattfinde, entfalle die Gebührenpflicht. Jedoch

bestehe diese auch dann, wenn die Entwässerung nicht über kommunale, sondern

über kantonseigene Leitungen direkt in öffentliche Gewässer erfolge, da diese

Gewässer gemäss der kommunalen Ver­ordnung über die Gebühren für

Siedlungsentwässerungsanlagen vom 10. Juni 1997 (Ent­wässerungsgebührenverordnung)

zu den Siedlungsentwässerungsanlagen der Gemeinde gehörten. Der Gemeinderat X

wurde eingeladen, die massgebenden Flächen der einzelnen Strassenabschnitte zu

ermitteln und die Gebühr entsprechend neu zu errechnen.

III. Gegen diesen Beschluss erhob der Kanton

Zürich am 14. Juni 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, der Gebührenbeschluss sei auch insoweit auf­zuheben, als Gebühren

für über kantonseigene Leitungen in ein öffentliches Gewässer ab­geleitetes

Regenwasser erhoben werden.

Der Bezirksrat beantragte am 22. Juni

und der Gemeinderat X am 11. Juli 2000 die Abweisung der Beschwerde.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Da der vorliegenden Streitsache

grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Ent­scheidung darüber ungeachtet des

geringen Streitwertes der Kammer vorbehalten (§ 38 Abs. 3 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG).

2.

a) Das Verwaltungsgericht überprüft den

angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine

Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessens­missbrauch und

Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

b) Der Beschwerdeführer hat bereits in seiner

Rekursschrift an den Bezirksrat die Gebührenpflicht betreffend diejenigen

Abschnitte von insgesamt 1810 m Länge anerkannt, deren

Strassen-Meteorwasser tatsächlich in kommunale Anlagen der Abwasserbeseitigung

eingeleitet wird. Da vor Verwaltungsgericht keine neuen Sachbegehren gestellt

werden können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 52 N. 3), bleibt die Gebührenauflage insoweit

bestehen. Die Beschwerdegegnerin hat selbst gegen den Entscheid der Vorinstanz

nicht Beschwerde erhoben und damit die Aufhebung der Gebührenauflage mit Bezug

auf diejenigen Strassenabschnitte mit einer Gesamtlänge von 720 m, die

über die Schulter ent­wässert werden, akzeptiert. Ob eine Abänderung des

Anfechtungsobjekts zuungunsten des als Beschwerdeführer auftretenden Staats

nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässig ist, ist fraglich (vgl. RB 1980

Nr. 23; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 17), kann aber offen bleiben,

da kein Grund besteht, den angefochtenen Entscheid in diesem Punkt von Amtes

wegen aufzuhe­ben (vgl. E. 3). Im Streit liegt damit nur noch die

Gebührenpflicht der Strassenabschnitte, die über kantonseigene Leitungen in

öffentliche Gewässer entwässert werden; sie messen insgesamt 1295 m (vgl.

E. 4).

3.

a) Die Vorinstanz hat erwogen, die

fraglichen Kantonsstrassen seien nicht ge­samthaft als Grundstücke der

Abwasserentsorgungsgebührenpflicht zu unterstellen, viel­mehr dränge sich eine

Unterteilung in Abschnitte gemäss der Art der Abwasserableitung auf.

b) Es fragt sich zunächst, ob der Begriff des

"Grundstücks" im Sinn des Zivilrechts auszulegen und damit auf die

grundbuchliche Behandlung als Liegenschaft im Sinn von Art. 655

Abs. 2 Ziff. 1 und Art. 943 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB

abzustellen ist. Bei einer solchen Betrachtungsweise wäre eine Unterteilung der

Kantonsstrassen in einzelne Abschnitte aus­geschlossen. Zivilrechtliche

Begriffsbestimmungen sind für das öffentliche Recht jedoch nicht in jedem Fall

massgebend (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 241). Vorliegend ist

zu beachten, dass öffentli­che Strassen sich über erhebliche Distanzen

erstrecken und sich dadurch von anderen Grundstücken stark unterscheiden. Ihr

Meteorwasser wird deshalb nicht, wie dies bei ande­ren Grundstücken in der

Regel der Fall ist, auf nur eine Art abgeleitet, sondern sie weisen neben

Abschnitten, die über kommunale Anlagen und Gewässer entwässert werden, auch

solche auf, deren Wasser über die Schulter in angrenzende Parzellen abgeleitet

wird und dort versickert. Eine Unterteilung in Abschnitte ist somit sachgerecht

und darf nicht aus rein begrifflichen Gründen ausgeschlossen werden.

c) Eine Pauschalierung der Abgabebemessung

ist mit Gründen der Verwaltungs­ökonomie zu rechtfertigen (Häfelin/Müller,

Rz. 2054). Der Aufwand zur Ermittlung der für die Gebührenbemessung

massgebenden Verhältnisse soll in einem vernünftigen Verhältnis stehen zur Höhe

der Gebühr und zum Ausmass der Unterschiede in den tatsächlichen Ver­hältnissen.

Anhand des Strassenidentifikationsplans kann

die Ableitungsart der einzelnen Kan-tonsstrassenabschnitte mit bescheidenem

Aufwand festgestellt werden. Wie die Vorinstanz erwogen hat, erfolgt bei Abschnitten,

die über die Schulter entwässert werden, die Meteor­wasserableitung nicht

"unter Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen" im Sinn

von Art. 6 Abs. 3 der kommunalen Entwässerungsgebührenverordnung,

sondern ge­langt allenfalls ein kleiner Teil des Abflusswassers in diese. Eine

Gebührenpflicht für diese Teilstrecken besteht somit nicht. Diese zutreffenden

Erwägungen werden in der Beschwer­deantwort anerkannt. Der angefochtene

Entscheid ist in diesem Punkt somit zu bestätigen.

4.

a) Der Beschwerdeführer bringt gegen die

Gebührenauflage im noch strittigen Umfang vor, die Kostentragung für

Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern werde durch § 14 des

Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG)

abschliessend geregelt. Eine teilweise Finanzierung durch

Abwasserentsorgungsgebühren sei nicht zulässig. Diese Kosten seien

grundsätzlich durch die Gemeinden zu tragen. § 14 WasserwirtschaftsG sehe

zwar vor, dass die Gemeinden einen Teil davon auf Dritte abwäl­zen könnten. Ein

solcher Regress setze aber voraus, dass das Gemeinwesen zuerst einen

Kostenverleger aufstelle. Im vorliegenden Fall fehle es daran aber

nachweislich.

b) Die Beschwerdegegnerin führt einen Viertel

ihrer jährlichen Ausgaben von gut Fr. 40'000.- für den Gewässerunterhalt

auf Massnahmen zur Erhaltung der Funktionstaug­lichkeit der Vorflutgewässer

zurück (act. --). Der Beschwerdeführer stellt nicht in Ab­rede, dass

Unterhaltsmassnahmen durch die Benützung der entsprechenden Gewässer zur Sied­lungsentwässerung

verursacht werden können, und zieht auch die genannten Zahlen nicht in Zweifel

(act. --). Es ist fraglich, ob solche Vorkehren noch als Hochwasser­schutzmass­nahmen

im Sinn von § 14 WasserwirtschaftsG qualifiziert werden können. Je­denfalls

erscheinen sie mindestens gleichermassen als Kosten für Bau, Betrieb,

Unterhalt, Sanie­rung und Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen im Sinn von

Art. 60a Abs. 1 des Ge­wässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991

(GSchG).

Zudem verlangt das in Art. 3a und

Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip, dass alle Kosten der

Abwasserentsorgung ihren Verursachern angelastet werden. Aus die­sem Grund sind

auch die öffentlichen Gewässer als Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a

Abs. 1 GSchG, als Abwasserbeseitigungsanlagen im Sinn von § 45

Abs. 1 des Einfüh-rungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom

8.

Dezember 1974 (EG GSchG) sowie als öffentliche

Siedlungsentwässerungsanlagen im Sinn von Art. 6 Abs. 3 der

kommunalen Entwässerungsgebührenverordnung zu qualifizieren, soweit dort Unterhaltskosten

anfallen, die auf deren Benützung zur Abwasserentsorgung zurückzuführen sind.

Nur dann, wenn auch die kostenverursachende Benutzung der öffentlichen Gewässer

zur Abwasserablei­tung der Gebührenpflicht unterstellt wird, entspricht der

Kreis der Kostenverursacher demjenigen der Kostenträger.

Ein solches Vorgehen führt nicht zu einer

"Vermischung" der beiden Arten der Ab­gabeerhebung, wie der

Beschwerdeführer vorbringt. Eine Kostenaufteilung und –anlastung an

verschiedene Rechnungen – was der Beschwerdeführer selbst auch für

zulässig hält – hat vielmehr zur Folge, dass die der Abwasserentsorgung

zugeordneten Kostenanteile über Abwasserentsorgungsgebühren, die dem

eigentlichen Hochwasserschutz zugeschriebenen Anteile hingegen davon völlig getrennt

durch Beiträge nach § 14 WasserwirtschaftsG auf­grund eines Verteilplans

im Sinn von § 13 der Verordnung über den Hochwasserschutz und die

Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992 (Hochwasserschutzverordnung) auf die

Verursacher verlegt werden. Auf diese Weise können die Kosten auf eine Weise

überwälzt werden, die dem Verursacherprinzip besser als das vom

Beschwerdeführer befürwortete Verfahren Rechnung trägt.

Somit steht das WasserwirtschaftsG einer

teilweisen Finanzierung von Gewäs­serunterhaltskosten über

Abwasserentsorgungsgebühren nicht entgegen.

c) Überdies ist fraglich, ob die

Beschwerdegegnerin vom Beschwerdeführer über­haupt Beiträge nach § 14

WasserwirtschaftsG verlangen könnte, wie dies der Beschwerde­führer gegen die

Zulässigkeit der auferlegten Gebühr vorbringt. Einerseits ist eine derartige

Beitragserhebung bereits deshalb fragwürdig, weil die vorliegend betroffenen

Massnahmen nur bedingt Hochwasserschutzmassnahmen im Sinn des Gesetzes

darstellen (vgl. E. 4b). Anderseits ist in diesem Zusammenhang im

Folgenden zu prüfen, ob die spezifischen Vor­aussetzungen der einzelnen

Beitragsarten nach § 14 Abs. 2, 3 und 4 WasserwirtschaftsG

erfüllt sind.

Nach § 14 Abs. 2

WassserwirtschaftsG kann das kostenpflichtige Gemeinwesen von einem anderen

Gemeinwesen, das aus einer Hochwasserschutzmassnahme einen be­sonderen Nutzen

zieht, angemessene Beiträge verlangen. Die Beiträge bemessen sich vor allem

nach den eingesparten Kosten eigener Schutzmassnahmen. Eine solche Einsparung

ergibt sich aber nur dann, wenn das ins Recht gefasste Gemeinwesen auf eigene

Schutz­massnahmen an Gewässerabschnitten verzichten kann, für die es

unterhaltspflichtig ist. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.

Gemäss § 14 Abs. 3

WasserwirtschaftsG sind die Gemeinden berechtigt, maximal 60 % ihres

Kostenanteils an Hochwasserschutzmassnahmen auf die daran interessierten

Grundeigentümer und Wasserwerkbesitzer sowie auf andere Beteiligte zu verlegen.

Laut § 13 Hochwasserschutzverordnung hat die Gemeinde einen Verteilplan zu

erstellen, wenn sie einen Teil ihrer Kosten auf interessierte Grundeigentümer

und Wasserwerksbesitzer verlegen will. Eine solche Kostenauflage setzt ein

intensives Interesse an der fraglichen Massnahme voraus, welches das allgemeine

Interesse an einem Schutz vor Hochwasser erheblich übersteigt. Die Weisung zum

WasserwirtschaftsG verwies betreffend die Bemes­sung des Beitrags insbesondere

auf die Einsparung von Kosten für eigene Abwehrmass­nahmen (ABl 1988,

S. 672). Auf die Notwendigkeit eines intensiven, deutlich überdurch­schnittlichen

Interesses weist auch das Verfahren der Beitragserhebung hin: Die Beiträge der

einzelnen Beteiligten sollen im Verteilplan individuell bestimmt und nicht

durch eine Norm generell-abstrakt festgelegt werden. Ein solches Vorgehen ist nur

bei einem kleinen Kreis von Beitragspflichtigen praktikabel. Vorliegend fehlt

ein solches intensives Interesse des Beschwerdeführers in seiner Eigenschaft

als Strasseneigentümer jedoch. Nichts weist darauf hin, dass er stärker durch

Auswirkungen von Hochwassern betroffen wäre als ein durchschnittlicher

Grundeigentümer in der fraglichen Gemeinde.

§ 14 Abs. 4 WasserwirtschaftsG

ermächtigt die Gemeinden, anteilsmässige Beiträ­ge an die Kosten von

Hochwasserschutzmassnahmen von denjenigen Dritten verlangen, welche diese durch

eigene Anlagen, Einrichtigungen, Vorkehren oder Planungsmassnah­men zu einem

erheblichen Teil ausgelöst haben. Betrachtet man die Gewässerunterhaltsar­beiten,

deren Kosten die Beschwerdegegnerin der Abwasserrechnung belastet, ebenfalls

als Hochwasserschutzmassnahmen, so kommt eine Beitragserhebung in Betracht, da

die Ar­beiten zu einem erheblichen Teil durch das Meteorwasser der

Staatsstrassen notwendig werden. Diese Betrachtungsweise lässt aber die

gegenteilige der Beschwerdegegnerin nicht als unzulässig erscheinen.

5.

a) Diejenigen Abschnitte der

Kantonsstrassen, deren Abwässer ohne Benützung anderer Anlagen direkt in ein

öffentliches Gewässer abgeleitet werden, dürfen demnach der

Abwassergebührenpflicht unterstellt werden (E. 4). Diese Art der

Entwässerung bean­sprucht die Einrichtungen der Abwasserentsorgung allerdings

weniger intensiv als die Ab­leitung über gemeindeeigene Leitungen und

Reinigungsanlagen. Es fragt sich deshalb, ob für diese Strassenabschnitte

Gebühren in derselben Höhe wie für andere Grundstücke er­hoben werden dürfen

oder ob sich weitere Differenzierungen aufdrängen.

b) Eine gesonderte Gebührenerhebung für die

direkte Einleitung von Meteorwasser in öffentliche Gewässer hätte anzusetzen

beim Ausmass der Beanspruchung dieser Gewäs­ser durch die einzelnen Verursacher

im Verhältnis zu den gesamten Kosten des Unterhalts, der durch die Benützung

dieser Gewässer zur Abwasserableitung notwendig wurde. Dazu müssten die von den

einzelnen Grundstücken herrührenden Abflussmengen erfasst werden. Ebenfalls

müssten die Einleitungen von Abwasser aus den eigentlichen Abwasserentsor­gungsanlagen

festgestellt werden. Dabei wäre auch zu berücksichtigen, dass die einzelnen

Einleitungen die öffentlichen Gewässer in ungleicher Weise belasten: Die

Einleitung von Abwasser aus den Entsorgungsanlagen ist quantitativ und

qualitativ kontrollierbar und deshalb gewässerschonender als die direkten

Einleitungen von Grundstücken, die stärker variieren und in stärkerem Mass

Fremdstoffe in die öffentlichen Gewässer eintragen.

c) Daraus wird ersichtlich, dass die Erhebung

einer gesonderten Gebühr für die di­rekte Ableitung von Meteorwasser über

öffentliche Gewässer umfangreiche Erhebungen über Ausmass und Eigenschaften

dieser Einleitungen voraussetzen würde. Demgegenüber ist fraglich, ob eine

gesonderte Gebührenerhebung ein für den Beschwerdeführer wesent­lich

günstigeres Resultat ergäbe: Nach Rechnung der Beschwerdegegnerin entfällt auf

diese Strassenabschnitte für das Jahr 1998 eine Abwassergebühr von Fr. 2'331.-

(act. --). Verglichen mit dem durch die Beschwerdegegnerin der

Abwasserrechnung belasteten An­teil der Gewässerunterhaltskosten von

Fr. 10'000.- scheint dies relativ viel, doch ist zu be­rücksichtigen, dass

die entsprechenden Staatsstrassenabschnitte mutmasslich den flächen­mässig

grössten Teil der direkt in die öffentlichen Gewässer entwässerten Grundstücke

ausmachen und dass diese Art der Ableitung die Gewässer intensiver beansprucht

als die Meteorwasserentsorgung via Kanalisation und Reinigungsanlage

(E. 5b). So betrachtet ergäbe sich zwischen der Gebührenauflage gemäss dem

kommunalen Entsorgungsgebüh­renreglement und einer separaten Gebühr für die

Benutzung öffentlicher Gewässer zur di­rekten Abwasserableitung allenfalls noch

eine Differenz von wenigen Hundert Franken. Dieser Unterschied rechtfertigt die

oben umschriebenen Erhebungen nicht. Jedenfalls aber ist eine zusätzliche

Differenzierung der Abwasserentsorgungsgebühren auch nach der Art der Ableitung

nicht geboten, eine Pauschalierung insoweit also zulässig.

6.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen. Die

Sache wird zur Berechnung der Benutzungsge­bühr im Sinn der Erwägungen an den

Gemeinderat X zurückgewiesen.

...