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Entscheid

VB.2000.00236

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00236

19. Februar 2001Deutsch18 min

(URT.2001.6044)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der Gemeinderat Zollikon beschloss am

10. Februar 1999, das rund 40 m lange Teilstück neu

Kat.Nr. 10332 der Sennhofstrasse wie folgt umzuwidmen: bisher allgemeine

Widmung, neu Fuss- und Veloweg. Gleichzeitig unterzeichnete er einen Dienstbarkeits­vertrag,

mit welchem er dem Eigentümer der anstossenden Parzelle Nr. 1954 ein

Fahrweg­recht auf der Parzelle Kat.Nr. 10332 einräumte. Durch die

Umwidmung wird die ca. 5 m breite Strasse, die Zumikon (Waltikon) am

Golfplatz vorbei via Oberhueb-Sennhof mit der Binzstrasse verbindet, im

Abschnitt nach der Gemeindegrenze für den Automobilverkehr unterbrochen.

Erwägungen

II. Gegen die Umwidmungsverfügung

rekurrierten die Gemeinderäte Maur und Zumikon an den Bezirksrat Meilen. Einen

weiteren Rekurs erhoben X und 11 Mitunter­zeichner sowie die Schulpflege

Zollikon. Mit Beschluss vom 16. Mai 2000 hiess der Be­zirksrat Meilen den

Rekurs der Gemeinderäte Maur und Zumikon gut. Jenen von X und Mitunterzeichnern

sowie der Schulpflege Zollikon schrieb er als gegenstandslos geworden ab.

III. Der Gemeinderat Zollikon hat gegen

diesen Beschluss am 30. Juni 2000 Be­schwerde an das Verwaltungsgericht

erhoben. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und seine

Verfügung vom 10. Februar 1999 sei zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Bezirksrat Meilen reichte am

11.

Juli 2000 die Akten ein und ersuchte um Ab­weisung der Beschwerde. Die

Schulpflege Zollikon äusserte sich mit Eingabe vom 25. Juli 2000 kritisch

zur Umwidmung, ohne einen formellen Antrag zu stellen. Die Gemeinderäte Zumikon

und Maur beantragten am 6. September 2000 die Abweisung der Beschwerde,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. X und Mitbeteiligte liessen sich nicht

verneh­men.

Das Gesuch der Beschwerdeführerin, ihr sei im

Sinne einer vorsorglichen Mass­nah­me zu gestatten, die Sennhofstrasse an der

Ortsgrenze zu Zumikon durch provisorische Ein­richtungen für den

Automobilverkehr zu sperren, wurde mit Präsidialverfügung vom 31. Juli

2000.

abgelehnt.

Mit Beschluss vom 27. Oktober 2000 bot

das Verwaltungsgericht den Parteien und den Mitbeteiligten Gelegenheit, um sich

zur Frage der Zulässigkeit der Beschwerde zu äus­sern. Die Parteien reichten

ihre Stellungnahmen am 20. November 2000 ein, während die Mitbeteiligten

auf eine Stellungnahme verzichteten.

Am 8. Dezember 2000 beschloss das

Verwaltungsgericht anlässlich einer Vorbera­tung, den Regierungsrat und den

Bundesrat zum Meinungsaustausch zur Frage der Zustän­digkeit einzuladen. Die

Stellungnahmen des Bundesamts für Strassen (im Auftrag des Bun­desrats) bzw.

des Regierungsrats gingen beim Verwaltungsgericht am 22. Januar 2001 bzw.

am 12. Februar 2001 ein.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht beurteilt unter

anderem Beschwerden gegen letztin­stanzliche Anordnungen von

Verwaltungsbehörden, soweit kein Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht

(§ 41 VRG). Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist unzu­lässig gegen

Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Re­kurskommission

des Bundes angefochten werden können (§ 42 VRG).

Diese Regelung trat anlässlich der Revision

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 an die Stelle der

Bestimmung von § 49 aVRG. Diese erklärte damals die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht in viel weiterem Rahmen als unzulässig, nämlich stets dann,

wenn ein Weiterzug an eine eidgenössische Instanz mit einem anderen Rechts­mittel

als durch staatsrechtliche Beschwerde möglich war. Mit dem neu eingefügten

§ 42 VRG sollte hingegen die Beschwerde nur noch dort ausgeschlossen

werden, wo ein Rechts­mittel an eine andere Bundesinstanz als das Bundesgericht

offen steht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 42 N. 1f.). Die genannten Regelungen von § 41 und

§ 42 VRG stehen zueinander im Verhältnis von Grundsatz und Ausnahme (vgl.

Randtitel). Trifft die Ausnahme von § 42 zu, wonach eine

Weiterzugsmöglichkeit an eine Bundesbe­hörde im Sinn dieser Bestimmung gegeben

ist, entfällt die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts. § 42 VRG

bezweckt dabei unter anderem, dass Entscheide eines kantonalen Ge­richts nicht

von einer Verwaltungsbehörde des Bundes überprüft werden können.

Zwar werden die von der Beschwerde

ausgeschlossenen Anordungen in § 42 VRG als solche umschrieben, die

"unmittelbar" bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Re­kurs­kommission

des Bundes angefochten werden können. Dem Passus "unmittelbar" kommt

jedoch nach der aufgezeigten Entstehungsgeschichte und Zweckbestimmung der Norm

nicht die Bedeutung zu, die Beschwerde an das Verwaltungsgericht lediglich dort

auszu­schliessen, wo auch ein kantonaler verwaltungsinterner Instanzenzug

entfallen würde. Entscheide des Bezirksrats als erster Rechtsmittelinstanz

unterliegen nämlich nach dem Konzept des zürcherischen

Verwaltungsrechtspflegegesetzes mit einem grundsätzlich zweistufigen kantonalen

Rechtsschutz der Überprüfung einer zweiten kantonalen Rechts­mittelinstanz

(Regierungsrat oder Verwaltungsgericht [§ 19c Abs. 2 in Verbindung

mit § 41 ff. VRG]; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 88). Demnach

schliesst § 42 VRG die Be­schwerde an das Verwaltungsgericht stets dort

aus, wo gegen den letztinstanzlichen kanto­nalen Entscheid die Beschwerde an

eine Verwaltungsbehörde oder eine Rekurskommission des Bundes offen steht (vgl.

RB 1998 Nr. 28).

b) Näher zu prüfen ist daher, ob die im

Streit liegende Umwidmung nicht richtiger­weise als funktionelle

Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrs­gesetzes

vom 19. De­zember 1958 (SVG, SR 741.01) anzusehen ist, wogegen diese Be­stim­mung

die Beschwerde an den Bundesrat zur Verfügung stellt.

Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass

Verkehrsmassnahmen sowohl mit den Instrumenten gemäss kantonalem Strassengesetz

als auch mit den Mitteln des eidge­nössischen Strassenverkehrsrechtes getroffen

werden können, und nimmt an, dass ihr in dieser Hinsicht freie Wahl zusteht. Es

ist zweifelhaft, ob diese Auffassung zutrifft.

Bei verkehrslenkenden und

verkehrsberuhigenden Massnahmen unterscheidet die Praxis einerseits zwischen An­ordnungen,

die Ausfluss der kantonalen Strassenhoheit sind und sich somit kraft

Art. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) auf das kanto­nale

Strassengesetz oder Art. 3 Abs. 3 SVG stützen, und funkti­onellen

Verkehrsanordnun­gen, welche auf Art. 3 Abs. 4 SVG und somit auf

einer bundesrechtlichen Delegation beru­hen. Andererseits wird auch zwischen

verkehrspolizeilichen Massnahmen (aufgrund von Art. 3 Abs. 3

und 4 SVG) und baulichen Massnahmen (aufgrund des Strassengesetzes)

unterschieden. Die erstgenannte Diffe­renzierung erfolgt nach

kompetenzrechtlichen Krite­rien; die zweitgenannte Unterscheidung stellt darauf

ab, ob die Strassenverkehrsgesetzge­bung anwendbar sei.

Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV (entspricht

Art. 37bis Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai

1874.

in der Fas­sung vom 22. Mai 1921 [aBV]) ist der Bund befugt,

Vorschriften über den Strassenverkehr zu er­lassen (vgl. zum früheren,

ausdehnend verstandenen Wort­laut Martin Lendi in: Kommentar zur

Bundesverfassung, 1987, Art. 37bis Rz. 2). Den Kan­tonen

verbleibt jedoch unter Vorbehalt von Abs. 2 über die Durchgangsstrassen

die soge­nannte Strassenhoheit, das heisst die Befugnis, Strassen zu bauen, zu

unterhalten und deren Zweckbestimmung festzulegen (Lendi, Rz. 13 f.;

René Schaffhauser, Grundriss des schwei­zerischen Strassenverkehrsrechts,

Bd. 1, Bern 1984, S. 31). Über die Abgrenzung dieser Zuständigkeiten

besteht in Lehre und Rechtsprechung allerdings keine Einigkeit. Teilweise wird

die Auffassung vertreten, das SVG regle den Strassenverkehr nur insoweit, als

er sich im Rahmen des einfachen Gemeingebrauchs halte (BGE 122 I 279

E. 2b; 108 Ia 111 E. 1b; VPB 43/1979 Nr. 23, S. 94; Adrian

Haas, Staats‑ und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des

Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und pri­vatem Grund,

insbesondere im Kanton Bern, Bern 1994, S. 15; Roger Meier,

Verkehrsbe­ruhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bun­des und des Kantons

Zürich, Zürich 1989, S. 118 f.). In anderen Entscheiden wurde

nicht ausdrücklich auf diese Unterscheidung Be­zug genommen, da sie wenig oder

gar nicht relevant war (BGE 111 IV 87 E. 2; VPB 50/1986 Nr. 14; vgl.

auch Schaffhauser, S. 34 f.). In einem neue­ren Entscheid hat der Bun­desrat

nach einem Meinungsaustausch mit dem Bundesge­richt erwogen, auch der gestei­gerte

Gemeinge­brauch werde in verschiedener Hinsicht durch das

Strassenverkehrsgesetz geregelt (VPB 59/1995 Nr. 39).

Zur Strassenhoheit der Kan­tone gehört alles,

was mit der Sachherrschaft über die öffentlichen Strassen zusammenhängt,

insbesondere das Recht zu entscheiden, ob eine Strasse gebaut werden soll und

wie sie auszustatten ist. Grundsätzlich gehört dazu auch der Entscheid, ob eine

bestehende Stras­se dem öffentlichen Gebrauch durch Entwidmung bzw. Umwidmung

oder Teilentwid­mung ganz oder teilweise entzo­gen werden soll; aus dem

Strassenverkehrsrecht können sich hier indessen Einschränkungen ergeben, indem

die Stras­senhoheit der Kantone nur soweit reicht, als sie nicht durch das

Recht des Bundes eingeschränkt wird, Vorschriften für den Strassenverkehr zu

erlassen (Tobias Jaag, Ver­kehrsberuhigung im Rechtsstaat, ZBl 87/1986, S.

289.

ff., insbesondere 295 f., auch zum Folgenden; VBP 43/1979

Nr. 23 S. 94 f.). Gestützt auf die verfassungsrechtliche Kompe­tenzausscheidung

sind die Kantone auch zur Anordnung von lokalen Verkehrsanordnungen im Sinn von

Art. 3 Abs. 3 SVG, nämlich von unbeschränkten sowie zeitlich be­schränkten

Fahrverboten zuständig (Jaag, S. 294). Auf einer eigentli­chen bundes­rechtlichen

Dele­ga­tion hingegen beruhen die von den Kanto­nen erlassenen funktionellen

Verkehrsbeschrän­kungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG. Diese dienen

dem Schutz der Bewohner oder glei­chermassen Betroffener vor Lärm und Luft­verschmut­zung,

der Sicherheit, Erleichterung oder Regelung des Stras­senver­kehrs, dem Schutz

der Strasse oder andern in den ört­lichen Verhältnissen liegenden Interessen.

c) aa) Die genannten Unterscheidungen sind

mit Bezug auf den Instanzenzug von erheb­licher Bedeutung (vgl. RB 1991

Nr. 4): Verkehrspolizeiliche Massnahmen in An­wendung von Art. 3

Abs. 3 oder 4 SVG, die regelmässig durch Signalisa­tion vollzogen

werden, sind gemäss § 12 des Gesetzes über die Be­zirksverwaltung vom

10.

März 1985 (LS 173.1) mit Rekurs an den Statt­halter anfechtbar;

dagegen unterliegen (zumeist baulich vollzogene) Entwidmungen oder Umwidmungen

gemäss § 10 dieses Gesetzes dem Re­kurs an den Bezirksrat (Jaag,

S. 300; Meier, S. 247 ff.). Rekursentscheide des Statthalters

oder des Bezirksrats können an den Regie­rungsrat weitergezogen wer­den, soweit

nicht die Be­schwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist (§ 19c

Abs. 2 VRG). Dabei kommt es, wie einleitend ausgeführt, darauf an, welches

Rechtsmittel auf Bundesebene besteht. Fahr­verbote aufgrund von Art. 3

Abs. 3 SVG sowie auf das kantonale Strassenrecht gestützte Ent- und Umwid­mungen

unterliegen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht, weil an­schliessend nur

die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht gegeben ist; damit gelangt

die Generalklausel von § 41 VRG zur Anwendung. Handelt es sich dagegen bei

der streitbetroffe­nen Massnahme um eine funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn

von Art. 3 Abs. 4 SVG, so kann sie (so der letzte Satz der genannten

Bestimmung) mit Verwaltungs­beschwerde an den Bun­desrat wei­tergezogen werden;

deshalb entfällt die Be­schwerde an das Verwaltungsgericht und ist statt dessen

der Rekurs an den Regierungsrat zulässig.

bb) Bei der Beurteilung der Zuständigkeit der

Rechts­mittelinstanzen stellt die Pra­xis vorwiegend oder sogar aus­schliesslich

auf die Art des Vollzugs ab (Jaag, S. 298 ff.; Meier, S. 248):

Wird die Anordnung durch verkehrspoli­zeiliche Si­gnale vollzogen, so wird auf

sie Art. 3 Abs. 3 oder Abs. 4 SVG angewendet. Erfolgt dagegen

der Vollzug der An­ordnung (lediglich) durch bauliche Massnahmen, so wird ihre

Rechts­grundlage von vorn­herein in der kantonalen Strassenhoheit erblickt,

einzig kantonales Recht als anwendbar erachtet und dementsprechend die

Zuständigkeit des Bundesrats als Beschwerdeinstanz stets verneint (Bundesrat,

18.

Januar 1984, ZBl 85/1984, S. 276 ff.; vgl. Meier,

S. 52 f. mit Hinweis auf weitere Entscheide; RB 1984 Nr. 2 = ZBl

86/1985, S. 82 = ZR 84 Nr. 9; BEZ 1991 Nr. 15; vgl. auch RB

1988.

Nr. 5 und SOG 1988 Nr. 11 E. 2b/c).

Diese Praxis ist in der Lehre auf Kritik

gestossen: Die auf den Vollzug der Anord­nung abstellende Unterschei­dung sei

kein sachgerechtes Kriterium für die Abgrenzung des auf die Anordnung

anwendbaren Rechts und damit der Zu­ständigkeit der Rechtsmittelbe­hörde.

Massgebend hierfür dür­fe nicht die Form des Vollzugs, sondern müsse der Zweck

der dem Vollzug vorangehenden Grundverfügung sein. Sofern Umwid­mungen und Teil­ent­widmungen

der Lenkung und Beruhigung des Verkehrs dienten, sei auf sie auch dann Bun­desrecht

(Art. 3 Abs. 3 oder 4 SVG) anwendbar, wenn sie mittels baulicher

Massnah­men ­– d.h. nicht durch verkehrspolizeili­che Signale –

vollzogen würden (Jaag, S. 295 f. und 299; Meier, S. 48 ff.

insbesondere 52, 244, 247 ff.). Aus­schliesslich nach kantonalem Recht

richteten sich nur jene baulichen Massnahmen, die nicht primär der Verkehrsrege­lung

dienten (Jaag, S. 299, Anm. 52). Demgegenüber hält Lendi

(Art. 37bis BV N. 15 Anm. 9) dafür, die kantonale

Strassen­bauhoheit schlies­se auch die Befugnis ein, Verkehrs­untersagungen und

‑beschränkun­gen anzuordnen, wobei er allerdings den Umfang dieser

Befugnis nicht weiter definiert. Ähnlich äussert sich Francesco Bertossa in der

Bespre­chung von VPB 55/1991 Nr. 31 (BR 3/92 S. 66), der immerhin

festhält, bei einer baulichen Massnahme müsse wohl unterschieden werden, ob

dieser Weg lediglich gewählt worden sei, um den Verkehr zu regeln, oder ob

damit auch oder vornehmlich andere Zwecke ver­folgt würden.

cc) Im Urteil vom 20. November 1991

konnte das Verwaltungsgericht offen lassen, ob die erwähnte Kritik berechtigt

sei (VB.91.00104-108; in RB 1991 Nr. 4 nicht publi­zierte E. 5, 7

und 8). Dazu muss auch heute nicht abschliessend Stellung bezogen werden,

da sich auch unter Anwendung der herkömmlichen Kriterien ergibt, dass die

fragliche Umwidmung in erster Linie als funktionelle Verkehrsanordnung zu

qualifizieren ist. Im­merhin ist festzustellen, dass gute Gründe für ein

Überdenken der bisherigen Praxis spre­chen. Aus der Strassenhoheit folgt das

Recht der Kantone, Strassen zu errichten, auf den Bau von Strassen zu

verzichten oder Strassen stillzulegen. Die Art der Verkehrsregelung auf

bestehenden Strassen wird hingegen durch das eidgenössische Recht normiert, und

zwar selbst dann, wenn sich Überschneidungen mit der Strassenhoheit ergeben.

Davon ist auch der Bundesrat in einem neueren Entscheid ausgegangen, als er

erwog, dass sogar ge­steigerter Gemeingebrauch, der eng mit einem Fahrzeug

verbunden sei, unter das Strassen­verkehrsgesetz falle (VPB 59/1995 Nr. 39

S. 323). Will ein Gemeinwesen das Verkehrsre­gime auf einer bestehenden,

dem verkehrsmässigen Gemeingebrauch gewidmeten Strasse ändern, so ist dies nur

im Rahmen von Art. 3 SVG möglich (Bundesrat, 18. Januar 1984, ZBl

85/1984, S. 276 E. 2; VPB 43/1979 Nr. 23 S. 95). Ein Kanton

bzw. eine Gemeinde, der bzw. die ein verkehrspolizeiliches Problem lösen

möchte, kann nicht allein durch die Wahl und Ausgestaltung der

Umsetzungsmassnahmen darüber entscheiden, ob die Voraus­setzungen gemäss

Strassenverkehrsgesetz einzuhalten sind oder nicht und welche Rechts­mittel

gegen den Entscheid gegeben sind (vgl. für analoge Überlegungen im Zusammen­hang

mit der Legitimationsfrage RB 1991 Nr. 4 und im Zusammenhang mit dem

zulässi­gen Rechtsmittel BGr, 23. Mai 1995, ZBl 97/1996 S. 373

E. 1a). Unter diesen Umständen erscheint es als sachgerecht, bei der

Qualifikation einer eine Strasse betreffenden Mass­nahme und der Beurteilung

der damit verbundenen verfahrensrechtlichen Fragen vom

– sich primär aus dem Zweck der Massnahme ergebenden – materiellen

Gehalt der in Frage stehenden Verfügung auszugehen und die vorgesehene

Ausgestaltung bzw. Umset­zung in einer gesamthaften Würdigung (bloss)

mitzuberücksichtigen.

Allerdings hat das Verwaltungsgericht vor

kurzem bekräftigt, dass bauliche Mass­nahmen zur Verkehrsberuhigung keine

Verkehrshindernisse im Sinn von Art. 4 SVG, son­dern Bestandteil der

Strassenanlage selber sind und deshalb dem kantonalen Recht unter­liegen (VGr,

12.

November 1998, VB.98.00233, E. 3d). Auch der Bundesrat hat unlängst

wiederholt, dass (rein) bauliche Änderungen einer Strassenanlage, selbst wenn

sie der Ver­besserung der Verkehrssicherheit oder dem Immissionsschutz dienen,

nicht als funktionelle Verkehrsmassnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 4

SVG anzusehen seien, weil der Bund aus verfassungsmässigen Gründen keine

Kompetenzen habe, die bauliche Ausgestaltung einer Strasse zu bestimmen (VPB

63/1999 Nr. 55 E. 4a). Dieser Entscheid erging in Behandlung einer

Beschwerde, welche danach trachtete, dass zusätzlich zur Signalisation einer

Tempo­beschränkung auch bauliche Massnahmen angeordnet würden. Der Bundesrat

erklärte, im Verfahren gegen eine funktionelle Verkehrsanordnung könne nicht

die Anordnung bauli­cher Massnahmen verlangt werden. Ob das Verwaltungsgericht

an seiner Praxis hinsicht­lich der Qualifikation baulicher Massnahmen zur

Verkehrsberuhigung festhalten soll, kann vorliegend offen bleiben, da die

Umwidmung nicht oder zumindest nicht in erster Linie mit baulichen Massnahmen

durchgesetzt werden soll.

d) Die Beschwerdeführerin hat nicht die

völlige Aufhebung einer Strasse (Entwid­mung im eigentlichen Sinne)

beschlossen. Vielmehr will sie im Interesse des Sennhof­quar­tiers das

Verkehrsregime auf der bestehenden Strasse verändern. Es geht mithin darum, den

Verkehr auf einer gemäss kantonalem Recht erstellten, bereits vorhandenen

Verkehrsfläche neu zu ordnen. Der Zweck der Massnahme ist die Entfernung des

quartier­fremden Ver­kehrs­ von der Sennhofstrasse. Die Beschwerdeführerin

weist in der Umwid­mungs­ver­fü­gung ausdrücklich darauf hin, dass es mit den

bisherigen baulichen Massnah­men (Auf­pfläs­terungen, Blumenrabatten) nicht

gelungen sei, den Durchgangsverkehr zu beein­flussen. Zur Umsetzung der

Massnahme ist gemäss der Umwidmungsverfügung (E. 3) vorerst nur eine

entsprechende Signalisation und allenfalls ein amtsrichterliches Verbot

vorgesehen. Sollte dies nicht ausreichen, fasst die Beschwerdeführerin ins

Auge, einen mittleren Streifen der Strasse mit Rasen zu bepflanzen. Erst wenn

auch das nicht ge­nüge, könne eine umlegbare/entfernbare Abschrankung

angebracht werden. Es ist daher nur be­grenzt richtig, wenn die

Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme zur Zulässigkeit der Beschwerde an

das Verwaltungsgericht behauptet, die Teilentwidmung solle mit Mass­nahmen der

Geländegestaltung kenntlich gemacht werden. Solche Massnahmen sind ge­mäss der

insoweit klaren Umwidmungsverfügung nur in zweiter Priorität vorgesehen. Die

vorgesehene Massnahme lässt sich auch nicht mit einer Teilwidmung vergleichen,

wie sie vorgenommen wird, wenn im Rahmen einer gezielten Gestaltung etwa ein

Dorfplatz der Allgemeinheit, nicht jedoch dem Motorfahrzeugverkehr gewidmet

wird. Erst recht liegt kein Fall vor, in welchem bereits aufgrund der Umstände

bzw. der baulichen Gegebenhei­ten die beschränkte Widmung offensichtlich ist.

Weiter liegt (materiell betrachtet) nicht ein

Fahrverbot im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG im Streit. Diese Bestimmung

betrifft dauernde oder zeitlich beschränkte Totalfahr­verbote. Ein

Totalfahrverbot kann auch noch bejaht werden, wenn einzelne bestimmte oder

bestimmbare Benutzer die Strasse weiterhin benützen dürfen. Kein Totalverbot

liegt mehr vor, wenn eine ganze Benutzerkategorie, so wie vorliegend die

Radfahrer, weiterhin zuge­lassen ist (VPB 51/1987 Nr. 51

S. 298 f.; BGr, 14. Oktober 1994, ZBl 96/1995, S. 508

E. 2; vgl. Schaffhauser, S. 32 f.).

e) Der vorliegende Fall belegt exemplarisch

die Schwierigkeiten, die sich ergeben, wenn für die Qualifikation der

angefochtenen Anordnung und die Bestimmung des zuläs­sigen Rechtsmittelweges

auf die von der verfügenden Behörde gewählte Form abgestellt wird. Erst recht

gilt dies für das Kriterium der Durchführungsmodalitäten: So soll die Um­widmung

vorliegend primär mit Mitteln des Strassenverkehrsrechts (Signalisation durch

Hinweissignal Nr. 4.09 "Sackgasse" gemäss Art. 46 der

Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV, SR 741.21] sowie das

Vorschriftssignal Nr. 2.60 "Radweg" ge­mäss Art. 33 SSV)

umgesetzt werden. Nur wenn diese Massnahmen nicht genügen, sind weitere Massnahmen

vorgesehen, die teils rechtlicher (amtsrichterliches Verbot) und teils

baulicher Art sind (Teilbegrünung, evtl. Sperre). Die Beschwerdeführerin möchte

die Um­widmung also sowohl mit strassenverkehrsrechtlichen wie mit baulichen

Mitteln durchset­zen, gibt aber den erstgenannten den Vorzug.

Wie angemerkt werden mag, ist es fraglich, ob

die Beschwerdeführerin die zutref­fende Signalisation vorgesehen hat. Das

Signal "Sackgasse" kennzeichnet eine Strasse, die nicht durchgehend

befahrbar ist (Art. 46 Abs. 3 SSV). Die Sennhofstrasse bleibt aber

grund­sätzlich, d.h. sofern nicht bauliche Massnahmen getroffen werden,

befahrbar. Das Signal "Radweg" verpflichtet die Führer von

einspurigen Fahrrädern und Motorfahrrädern, den für sie gekennzeichneten Weg zu

benützen (Art. 33 Abs. 1 SSV). Auch dieses Signal drückt die

eigentliche Absicht der Beschwerdeführerin, den Motorfahrzeugverkehr im frag­lichen

Strassenabschnitt zu unterbinden, nicht aus. Dafür diente wohl am ehesten das

Sig­nal Nr. 2.03 "Verbot für Motorwagen", mit welchem die

Strassenbenützung für alle mehr­spurigen Motorfahrzeuge, inbegriffen Motorräder

mit Seitenwagen, untersagt wird (Art. 19 Abs. 1 lit. a SSV) und

welches mit dem Signal Nr. 2.04 "Verbot für Motorräder" kombi­niert

werden kann (vgl. Art. 19 Abs. 2 SSV). Das Teilfahrverbot kann mit

einer Zu­satztafel kombiniert werden, welche auf Ausnahmen hinweist (z.B.

"Mit schriftlicher Aus­nahmebe­willigung gestattet", vgl.

Art. 17 Abs. 1 SSV).

In Würdigung von Zweck, Inhalt und

Umsetzungsmodalitäten der umstrittenen Umwidmung ergibt sich, dass die

Beschwerdeführerin eine funktionelle Verkehrsbe­schrän­kung im Sinne von

Art. 3 Abs. 4 SVG angeordnet hat.

Demnach ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten. Die Akten sind ge­stützt auf § 5 Abs. 2 VRG zur

Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat zu überweisen.

f) Im durchgeführten Meinungsaustausch

pflichteten sowohl das Bundesamt für Strassen als auch der Regierungsrat mit

Stellungnahmen vom 19. Januar 2001 und 7. Feb­ruar 2001 der

Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts in Bezug auf die zugrunde lie­gende

Fallkonstellation bei (act. 27 und 28).

g) Im vorliegenden Beschluss liegt keine

Praxisänderung, die wegen des Grundsat­zes von Treu und Glauben erst nach einer

Vorankündigung vorgenommen werden dürfte. Nachdem das Verwaltungsgericht im

vorliegenden Fall zur Auffassung gelangt ist, dass es unzuständig sei, kann es

den Fall nicht behandeln (§ 5 Abs. 1 VRG). Die Zuständigkeit ist

(zwingende) Sachurteilsvoraussetzung (Kölz/Bosshart/Röhl § 5 N. 3).

Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass durch Präsidialverfügung vom

31.

Juli 2000 über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen entschieden und

damit aufgrund einer vorläufigen Beurteilung die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts (implizit) bejaht wurde. Diese vorläufige Beur­teilung

vermag die Kammer beim Entscheid über die Zuständigkeit nicht zu binden.

2.

...

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht

1.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten. Die Akten werden dem Regierungsrat überwiesen.

...