Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00248

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Geschäftsnummer:

VB.2000.00248

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 29.08.2000

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 09.01.2001 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.

Rechtsgebiet:

Übriges Verwaltungsrecht

Betreff:

Wegweisung von öffentlichem Grund

Wegweisung vom öffentlichen Grund (anlässlich einer Verteilung eines Vereinsjournals):

Kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK, da das Verteilen eines Vereinsjournals in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung und damit nicht in den Schutzbereich dieser EMRK-Norm fällt (E. 2 b).

Die Rekursinstanz hat - im Gegensatz zum Nichteintreten der kommunalen Behörde - das Feststellungsbegehren teilweise gutgeheissen, wonach die Wegweisung zu Unrecht erfolgt sei (E. 3 am Anfang).

Soweit das vor der kommunalen Behörde geltend gemachte Begehren als blosse Aufsichtsbeschwerde zu verstehen ist, kann kein Rekurs erhoben werden, und das Nichteintreten der kommunalen Behörde ist nicht zu beanstanden (E. 3 a).

Soweit das Begehren als eigentliches Feststellungsbegehren zu verstehen ist, ist die Voraussetzung eines hinreichenden aktuellen schutzwürdigen Interesses an der Feststellung zu prüfen (E. 3 b/aa). Ein solches Interesse liegt insofern nicht vor, als die Feststellung der Unrechtmässigkeit der beanstandeten Wegweisung von den damaligen konkreten Umständen abhängig ist, die jedoch ungeklärt geblieben sind und kaum wieder eintreten werden. Auf das Erfordernis eines

a k t u e l l e n schutzwürdigen Interesses kann mangels sich stellender Grundsatzfragen nicht verzichtet werden (E. 3 b/cc).

--> BGE 1P.624/2000, 9. Januar 2001, Gutheissung

Stichworte:

AKTUELL

AUFSICHTSBESCHWERDE

BGE

FESTSTELLUNGSKLAGE

LEGITIMATION

MÜNDLICHE VERHANDLUNG

ÖFFENTLICHER GRUND

POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT

RECHTSSCHUTZINTERESSE

WEGWEISUNG

ZEITUNG

Rechtsnormen:

Art. 6 EMRK

§ 74 GemeindeG

§ 21 lit. a VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 4

Sachverhalt

I. Am 7. Februar 1999 verteilten zwei

Jugendliche, die Mitglieder des Vereins ge­gen Tierfabriken Schweiz (VgT) sind,

im Auftrag des VgT in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichem

Grund das Journal "VgT-Nachrichten". Dabei wurde einer der beiden von

einem in Zivilkleidung vorbeigehenden Stadtpolizisten angesprochen, der im

Verlaufe des folgenden Gespräches, dessen Inhalt aufgrund der vorliegenden

Akten unklar und umstritten ist, beide Jugendliche aufforderte, die Passanten

nicht zu belästigen und sich zu entfernen. Aufgrund dieses Vorfalls reichte der

VgT am 10. Februar 1999 beim Stadtrat Bülach "Verwaltungsbeschwerde

gegen einen unbekannten Beamten der Stadtpolizei Bü-lach" ein mit dem

Antrag, "es sei festzustellen, dass die Wegweisung von VgT-Aktivisten, die

am 7.2.1999 in der Nähe des Kinos ABC Bülach auf öffentlichem Grund ein

Journal verteilten, zu Unrecht erfolgte".

Der Stadtrat Bülach beschloss am

10. März 1999, auf die Beschwerde im Sinn der Erwägungen nicht

einzutreten. Nach der glaubwürdigen Darstellung des in den Vorfall involvierten

Beamten G.P. habe sich dieser nicht als Kantonspolizist ausgegeben und habe er

die Jugendlichen deswegen aufgefordert sich zu entfernen, weil er festgestellt

habe, dass sich einer der beiden den Passanten und Kinobesuchern so in den Weg

gestellt habe, dass diese dadurch behindert und "fast genötigt"

worden seien, ein VgT-Journal entgegenzuneh­men. Das Verhalten des Beamten sei

daher nicht zu beanstanden; namentlich liege darin keine Dienstverletzung und

kein Disziplinarvergehen, welches ein Einschreiten nach Art. 47 ff.

der städtischen Besoldungsverordnung erfordern würde.

Erwägungen

II. Dagegen erhob der VgT am 22. März

1999.

Rekurs an den Bezirksrat Bülach, worin er sein Feststellungsbegehren

wiederholte. Zur Begründung wurde vorgebracht, der Stadtrat habe sich einseitig

auf die von der Sachverhaltsdarstellung des VgT abweichenden Aussagen des

fehlbaren Beamten gestützt. Entgegen dessen Aussagen seien die Passanten nicht

von einem der beiden Aktivisten behindert worden. Selbst wenn dem aber so gewe­sen

wäre, habe kein Grund bestanden, die beiden Aktivisten wegzuweisen; diesfalls

hätte die Aufforderung, die Passanten nicht zu behindern, genügt; die

Wegweisung der beiden Aktivisten sei jedenfalls unverhältnismässig und damit

rechtswidrig gewesen.

Nach Durchführung eines doppelten

Schriftenwechsels fasste der Bezirksrat am 16. Dezember 1999 Beschluss

über die Angelegenheit. Dabei stellte er in Dispositiv Zif­fer I "im

Sinn der Erwägungen" fest, "dass die VgT-Aktivisten berechtigt

gewesen sind, Journale auf öffentlichem Grund zu verteilen, soweit Dritte nicht

unverhältnismässig be­hindert worden sind". Als zulässiges Rechtsmittel

wurde der Rekurs an den Regierungsrat bezeichnet. Der Bezirksrat erwog, das

Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund sei verfassungsrechtlich

durch verschiedene Freiheitsrechte gewährleistet; Einschränkun­gen einer

derartigen Nutzung des öffentlichen Grundes seien nur zulässig, sofern sie auf

gesetzlicher Grundlage beruhten, einem öffentlichem Interesse dienten und den

Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrten; sodann sei "auch der Schutz

von Grundrechten Dritter zu beachten und zu garantieren". Hieraus ergebe

sich für den vorliegenden Fall, "dass in positivem Sinn festzustellen ist,

dass die VgT-Aktivisten berechtigt gewesen sind, Journale auf öffentlichem

Grund zu verteilen, soweit Dritte – wegen des Schutzes ihrer Grund­rechte –

wiederum nicht unverhältnismässig behindert worden sind".

III. Dagegen erhob der VgT am 10. Januar

2000.

Rekurs an den Regierungsrat mit den Anträgen, es sei festzustellen, dass

der Beschluss des Bezirksrats eine Rechtsverweige­rung darstelle (1); es sei in

Aufhebung des Entscheids des Stadtrats Bülach festzustellen, dass die

Wegweisung von VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC

in Bülach auf öffentlichem Grund zu Unrecht erfolgte (2); eventuell sei die

Sache zur Be­handlung an den Bezirksrat zurückzuweisen (3), unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten des fehlbaren Polizeibeamten, eventuell zu

Lasten der Stadt Bülach. Zur Begrün­dung wurde vorgebracht, mit der Weigerung,

die Widerrechtlichkeit der Wegweisung fest­zustellen, habe der Bezirksrat eine

Rechtsverweigerung begangen. Die Wegweisung sei widerrechtlich aus den Gründen,

die in der Rekursschrift an den Bezirksrat dargelegt wor­den seien, auf welche

verwiesen werde. Schliesslich habe der Bezirksrat das Öffentlich­keitsgebot

gemäss Art 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)

missachtet, indem er entgegen dem ausdrücklichen Antrag des Beschwerdeführers

keine öffentliche Verhandlung durchgeführt habe. Eine solche Verhandlung sei im

zweitinstanz­lichen Rechtsmittelverfahren nachzuholen.

Im Rekursverfahren vor Regierungsrat

verzichteten der Stadtrat und der Bezirksrat Bülach auf Vernehmlassung. Der

Regierungsrat beschloss am 5. Juli 2000, auf den Rekurs nicht einzutreten

und die Akten dem Verwaltungsgericht zu überweisen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Zur Behandlung des Rekurses vom

10.

Januar 2000 gegen den Beschluss des Be­zirksrats Bülach vom

16.

Dezember 1999 ist nicht der Regierungsrat, sondern nach § 19c

Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz

funktionell und sach­lich zuständig. Das ergibt sich ohne weiteres daraus, dass

der vom Bezirksrat Bülach über­prüfte Beschluss des Stadtrats Bülach vom

10.

März 1999 unter keinen der in § 43 Abs. 1 VRG genannten

Ausnahmetatbestände fällt; nähere Erörterungen zum Streitgegenstand des

vorliegenden Verfahrens, wie sie der Regierungsrat in seinem Nichteintretens-

und Über­weisungsbeschluss angestellt hat, erübrigen sich.

2.

a) Weil der Regierungsrat dem

Beschwerdegegner sowie der Vorinstanz bereits Gelegenheit zur Einreichung einer

Vernehmlassung eingeräumt hat, erübrigt sich die An­ordnung eines

Schriftenwechsels nach § 58 VRG.

b) Eine mündliche Verhandlung ist nicht

durchzuführen. Die Anordnung einer sol­chen Verhandlung nach § 59 VRG

steht im Ermessen des Gerichts. Art. 6 Abs. 1 EMRK verschafft einem

Beschwerdeführer einen Anspruch auf mündliche Verhandlung nur in Fällen, in

denen eine zivilrechtliche Streitigkeit oder eine strafrechtlichen Anklage im

Sinn dieser Konventionsbestimmung vorliegt. Beides trifft hier nicht zu.

Insbesondere geht es nicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit. Der

vorliegende Streitfall betrifft die Benützung des öffentlichen Grundes zu

ideellen Zwecken. Nach einer überzeugenden Lehrmeinung (Ruth Herzog,

Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,

S. 175 ff.), der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat

(RB 1999 Nr. 33), ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen

Grund beabsichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner

Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutz­bedürfnis

wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeitsrechtlicher Art darzutun vermag;

nur bei einem derartigen Schutzbedürfnis wirtschaftlicher oder

persönlichkeitsrechtlicher Art fallen Streitigkeiten über die Nutzung des

öffentlichen Grundes in den Anwendungsbe­reich von Art. 6 Abs. 1

EMRK.

Wie angemerkt werden kann, war der Bezirksrat

zur Anordnung einer öffentlichen Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK

von vornherein deswegen nicht verpflichtet, weil er auch in seiner

rechtsprechenden Funktion keine gerichtliche Instanz im Sinn dieser

Konventionsbestimmung ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 19 N. 82, § 52 N. 11).

3.

Der Stadtrat Bülach ist auf das Begehren,

"es sei festzustellen, dass die Wegwei­sung von VgT-Aktivisten, die am

7.2.1999

in der Nähe des Kinos ABC Bülach auf öffent­lichem Grund ein

Journal verteilten, zu Unrecht erfolgte", nicht eingetreten. Den dagegen

erhobenen Rekurs hat der Bezirksrat Bülach sinngemäss teilweise gutgeheissen,

indem er anstelle des Stadtrats "im Sinne der Erwägungen"

feststellte, "dass die VgT-Aktivisten berechtigt gewesen sind, Journale

auf öffentlichem Grund zu verteilen, soweit Dritte nicht unverhältnismässig

behindert worden sind". Mit der vorliegenden Beschwerde rügt der

Beschwerdeführer, dass seinem Feststellungsbegehren nicht entsprochen worden

ist.

a) Das Feststellungsbegehren des

Beschwerdeführers kann sinngemäss auch als Aufsichtsbeschwerde verstanden

werden, nämlich insofern, als die angestrebte Feststellung die Grundlage für

die Verhängung von Sanktionen gegenüber dem involvierten Polizeibe­amten bilden

würde. So ist es offenbar vom Stadtrat Bülach – zumindest unter

anderem – aufgefasst worden. Bei der Aufsichtsbeschwerde handelt es sich

um einen blossen Rechts­behelf, der keinen Anspruch auf einen förmlichen

Beschwerdeentscheid gibt; dementspre­chend kann gegen den ablehnenden Bescheid

auf eine Aufsichtsbeschwerde kein Rekurs erhoben werden (Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19-28 N. 30 und 43). Aus dieser Sicht ist es nicht

zu beanstanden, wenn der Stadtrat Bülach auf das streitige Begehren, so­weit er

es als Aufsichtsbeschwerde verstanden hat, nicht eingetreten ist.

b) Zu prüfen bleibt, ob der Stadtrat Bülach

auf das ihm gestellte Begehren zu Recht auch insoweit nicht eingetreten ist,

als dieses Gesuch als - eigentliches - Feststellungsbe­gehren zu

verstehen ist.

aa) Dem Begehren um Erlass einer

Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein

schutzwürdiges Interesse an der anbegehrten Feststellung hat. Ist diese

verfahrensrechtliche Voraussetzung erfüllt, bedeutet dies – ähnlich wie

bei der Erhe­bung eines Rechtsmittels gegen eine Anordnung – lediglich,

dass Anspruch auf materielle Prüfung der mit dem Feststellungsbegehren

aufgeworfenen Fragen besteht. Deswegen sind für die Bejahung eines

schutzwürdigen Interesses zunächst die gleichen Kriterien wie bei der

Rekurslegitimation massgebend, darüber hinaus aber auch spezifische Kriterien

für die Schutzwürdigkeit des Feststellungsinteresses: Über den Bestand,

Nichtbestand oder Um­fang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten muss

Unklarheit bestehen. Das Feststel­lungsinteresse muss sodann in dem Sinn

aktuell sein, dass der Gesuchsteller bei der Ver­weigerung Gefahr laufen würde,

Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen mit der Folge, dass ihm daraus

Nachteile erwachsen könnten. Ferner muss Gegenstand der anbegehrten

Feststellungsverfügung ein konkretes Rechtsverhältnis sein. Ausgeschlossen sind

damit Feststellungsbegehren zur Ermittlung von Tatsachen sowie solche zur

Klärung bloss theo­retischer oder abstrakter Rechtsfragen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 19 N. 60 f.).

bb) Wie vorab festzuhalten ist, kann

vorliegend ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der

anbegehrten Feststellung nicht schon deswegen verneint werden, weil er ein

Verein ist, während die nachgesuchte Feststellung das Verhalten einiger seiner

Mitglieder betrifft. Unabhängig davon, ob die Voraussetzungen der egoistischen

Verbands­beschwerde erfüllt sind, ist der Beschwerdeführer als Verein vom

genannten Vorfall betrof­fen, weil dabei von ihm herausgegebene Journale

verteilt worden sind.

cc) Hingegen fehlt es bezüglich der vom

Beschwerdeführer angestrebten Feststel­lung an den Voraussetzungen, die

spezifisch das Vorliegen eines schutzwürdigen Feststel­lungsinteresses

betreffen.

Das Verteilen von Drucksachen und Zeitungen,

welche für die ideellen Anliegen des VgT werben, auf öffentlichem Grund ist

zulässig. Besondere Umstände vorbehalten, die hier nicht in Frage stehen (zum

Vorliegen solcher Umstände vgl. RB 1999 Nr. 44), stellt eine

derartige Nutzung des öffentlichen Grundes noch keinen gesteigerten Gemein­gebrauch

dar und unterliegt daher auch nicht der Bewilligungspflicht. Es handelt sich

nicht um eine bewilligungspflichtige Veranstaltung im Sinn von Art. 27 der

Polizeiverordnung der Stadt Bülach vom 10. Mai 1995, jedenfalls dann

nicht, wenn diese kommunale Be­stimmung verfassungskonform ausgelegt wird. Von

dieser Rechtslage sind im vorliegen­den Verfahren auch der Stadtrat und der

Bezirksrat Bülach ausgegangen. Letzterer hat diese Beurteilung wie erwähnt in

teilweiser Gutheissung des Rekurses zum Gegenstand eines förmlichen

Feststellungsentscheides gemacht. Es fragt sich allerdings, ob der von ihm

getroffene Feststellungsentscheid (der dem vom Beschwerdeführer angestrebten

Ent­scheid inhaltlich nicht entspricht) dem Grundsatz widerspricht, dass

Feststellungsbegehren nicht der Klärung theoretischer, abstrakter Rechtsfragen

dienen dürfen. Soweit die ange­strebte Feststellung über einen konkreten

Vorfall in der Vergangenheit dem Gesuchsteller als Beurteilungsgrundlage für

sein künftiges Verhalten dienen kann, ist ein schutzwürdiges Interesse auch in

solchen Fällen zu bejahen. So betrachtet, war der Feststellungsentscheid des

Bezirksrats zulässig.

Der Beschwerdeführer will sich indessen mit

der Feststellung des Bezirksrats nicht begnügen, sondern beharrt auf einem

weiter gehenden Feststellungsentscheid, wonach die Wegweisung der beiden

VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC in Bülach

auf öffentlichen Grund durch einen Polizeibeamten unrechtmässig gewesen sei.

Die Beantwortung dieser Frage hängt von den näheren Umständen ab, unter denen

sich der Vorfall abspielte und die ungeklärt und umstritten sind. Soll der die

Würdigung eines ver­gangenen Ereignisses betreffende Feststellungsentscheid dem

Gesuchsteller ein taugliche Beurteilungsgrundlage für sein künftiges Verhalten

abgeben, setzt dies voraus, dass sich Letzteres unter gleichen oder annähernd

gleichen Umständen abspielt. Da dies kaum der Fall sein dürfte, ist ein

hinreichendes aktuelles Interesse zu verneinen.

Diese Beurteilung steht im Einklang mit der

Praxis zum Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses im Zusammenhang

mit der Rekurs- und Beschwerdelegitimation. Danach ist auf das Erfordernis des

aktuellen Interesses nur dann zu verzichten, wenn es um eine Grundsatzfrage

geht, über die sonst kaum je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt wer­den

könnte und die sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder

stellen könnte (BGE 111 Ib 56 E. 2 S. 59; RB 1998 Nr. 41, 1987

Nr. 5). Eine Frage, der in diesem Sinn grundsätzliche Bedeutung zukäme,

steht im vorliegenden Fall nicht zur Entscheidung an. Es ist daher nicht

rechtsverletzend, wenn der Bezirksrat Bülach davon abgesehen hat, die näheren

Umstände des streitbetroffenen Vorfalles beweismässig abzuklären, gestützt

darauf zu beurteilen, ob die in der Fragestellung des Beschwerdeführers

implizierte Be­hauptung einer "Wegweisung" zutreffe und

bejahendenfalls mittels förmlichem Entscheid die vom Beschwerdeführer gestellte

Frage zu beantworten, ob die Wegweisung unrecht­mässig gewesen sei.

...

Demgemäss entscheidet das

Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...