Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00311

Standard Suche

|

Erweiterte Suche

|

Hilfe

Druckansicht

Geschäftsnummer:

VB.2000.00311

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 08.12.2000

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Abgaberecht ohne Steuern

Betreff:

Rechnungstellung

Rechtsnatur der Forderung des Tierspitals gegenüber dem Tierhalter

Eine Bestätigung der ursprünglichen Verfügung der Beschwerdegegnerin kommt wegen des Verbots der reformatio in peius nicht in Betracht (E. 1b).

Da die strittige Forderung vor Inkrafttreten des UniversitätsG entstand, hat der Kanton als Beschwerdegegner zu gelten (E. 2).

Es fragt sich, ob das Rechtsverhältnis zwischen Tierspital und Tierhalter gleich wie das zwischen Kantonsspital und Patienten öffentlichrechtlicher Natur ist (E. 3a).

Die Behandlung von Tieren ist nicht Inhalt der öffentlichen Aufgabe des Tierspitals, sondern wird anlässlich dessen Forschungs- und Lehrtätigkeit geleistet. Es drängt sich ein Vergleich mit den Dienstleistungen der Universität zugunsten Dritter auf (E. 3b).

Zwischen Tierspital und Tierhalter entsteht kein besonderes Rechtsverhältnis ähnlicher Intensität wie jenes zwischen Humanspital und Patient (E. 3c).

Betreffend den Abschluss des Vertrags sind die Parteien frei. Die inhaltliche Regelung durch die Gebührenordnung spricht nicht gegen ein privatrechtliches Verhältnis (E. 3d).

Es ist weder für die Tierhalter noch für das Tierspital unbefriedigend, ihr Verhältnis dem Privatrecht zu unterstellen (E. 3e).

Insgesamt rechtfertigt es sich, das Verhältnis dem Privatrecht zu unterstellen. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben (E. 3f).

Stichworte:

AUFTRAG

BEHANDLUNGSKOSTEN

BESONDERES RECHTSVERHÄLTNIS

FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS

GEBÜHREN

ÖFFENTLICHE ABGABEN

ÖFFENTLICH-RECHTLICH

PRIVATRECHT

TIERSPITAL

ZIVILRECHT

Rechtsnormen:

Art. 61 lit. II OR

§ 1 lit. I TierspitalV

§ 4 lit. I TierspitalV

§ 4 lit. III TierspitalV

§ 9 TierspitalV

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 2

Sachverhalt

I. Anlässlich eines Springturniers am

4. März 1997 zog sich der 7-jährige Wal­­lach ”Z” eine Radiusfraktur in

der linken Vorderhand zu. Damit das Tier stehend transportiert werden konnte,

gipste der Pferdeeigentümer und Tierarzt A den Bruch ein, worauf seine Ehefrau

das Pferd um 21.30 Uhr ins Tier­spital Zürich einlieferte. In der gleichen

Nacht wurde das Tier von 3.25 Uhr bis 9.15 Uhr operiert. Im An­schluss

daran hatte es allerdings wegen einer Muskelent­zündung Schwierigkeiten beim

Aufstehen und brach sich dabei am Nachmittag des 5. März 1997 erneut den

mit zwei Platten reparierten Knochen. Wegen fehlender Heilungsaussicht und um

das Leiden des Tiers zu beenden, wurde es in der Folge euthanasiert.

Für seine Leistungen stellte das

Tierspital A Rechnung über Fr. --.-- und setzte diesen Betrag nach

erfolgloser Mahnung in Betreibung. Auf Rechtsvorschlag hin verpflichtete das

Spital den Betriebenen mittels förmlicher Ver­fügung am 21. Ap­ril 1998,

den Rechnungsbetrag zu bezahlen, und beseitigte gleich­zeitig den

Rechtsvorschlag.

Erwägungen

II. In einem gegen diese Verfügung

erhobenen Rekurs verlangte A die Aufhe­bung der Gebühr wegen unsorgfältiger und

weisungswidriger Behandlung seines Pfer­­des und darüber hinaus den Ersatz des

ihm dadurch entstanden Schadens in der Höhe von Fr. --.--.

Die Bildungsdirektion hiess das

Rechtsmittel am 17. Juli 2000 teilweise gut. Sie erwog im Wesentlichen

folgendes: Das Rechtsmittel sei vor Inkrafttreten des neu­en

Universitätsgesetzes erhoben worden, weshalb die nach bisherigem Recht zu­ständige

Bildungsdirektion auch zuständig bleibe. Der umstrittene Rechnungsbetrag sei

ein Entgelt für eine staatliche Tätigkeit, die der Rekurrent verursacht habe.

Die Gebühren bemässen sich nach der Tarifordnung der Gesellschaft

Schweizerischer Tierärzte. Die Frage der Angemessenheit hänge jedoch wesentlich

davon ab, ob die Behandlung des Tiers lege artis erfolgt sei. Das Mass der

erforderlichen Sorgfalt be­messe sich sinngemäss nach den Bestimmungen des

Auftragsrechts. Unter den ge­ge­benen Umständen sei die erfolgte Behandlung des

Pferdes als sorgfältig zu be­trach­ten, der Auftrag sei daher gehörig erfüllt

worden. Die Frage nach der Kausalität zwi­schen Schaden und Vertragsverletzung

könne somit offen gelassen werden. Auch sei es zulässig gewesen, dass das

Tierspital dem Wunsch des Rekurrenten, beim Auf­stel­len des Pferdes dabei zu

sein, nicht stattgegeben habe. Hingegen sei die Euthana­sie­rung eigenmächtig

und weisungswidrig erfolgt, so dass es sich rechtfertige, dem Re­kurrenten

deren Kosten sowie die Kosten der Entsorgung in der Höhe von insge­samt

Fr. --.-- zu erlassen. Der Schaden, der durch Missachtung dieser Weisung

entstan­den sei, müsse ersetzt werden, über die Höhe des Schadenersatzes sei

jedoch im Staats­haftungsverfahren zu befinden.

III. Gegen diese Verfügung wandte sich A

am 18. September 2000 mit Be­schwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, die Kostenverfügung sei voll­umfänglich und der angefochtene

Rekursentscheid insoweit aufzuheben, als da­mit der Rekurs abgewiesen worden

sei. Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdever­fah­rens seien vollumfänglich dem

Tierspital aufzuerlegen, für beide Verfahren sei eine Parteientschädigung

zuzusprechen. Ausserdem verlangte er verschiedene Be­weis­ab­nahmen,

insbesondere Zeugeneinvernahmen und eventuell die Einholung ei­ner Ex­pertise.

Mit Beschwerdeantwort vom

19.

Oktober 2000 beantragte die Universität Zü­rich in Vertretung des

Tierspitals die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, eventuell sei sie

gestützt auf die Rekursverfügung teilweise gutzuheissen, unter Kos­ten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers. Die Bildungsdi­rek­­­tion

verlangte in ihrer Vernehmlassung vom 2. November 2000 ebenfalls die Ab­weisung

der Beschwerde.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist für die

Beurteilung der vorliegenden Streit­sache gestützt auf § 41

Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG)

zuständig. Da sich Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die

Entscheidung darüber ungeachtet des geringen Streitwertes der Kammer vorbe­halten

(§ 38 Abs. 3 VRG).

b) Nicht einzutreten ist auf

Antrag 1 des Beschwerdegegners, soweit dieser nicht nur die Abweisung der

Beschwerde, sondern auch die Wiederherstellung der Verfügung des Tierspitals

vom 21. April 1998 zum Ziel hat. Der Streitgegenstand der Beschwerde wird

durch die Beschwerdeanträge begrenzt (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich,

2.

A., Zürich 1999, § 52 N. 3), und das Verwaltungsgericht

darf nach § 63 Abs. 3 VRG den angefochtenen Rekursentscheid ohnehin

nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern. Eine vollumfängliche

Bestätigung der ursprünglichen Gebührenauflage käme nur in Betracht, wenn der

Beschwerdegegner gegen den Re­kursentscheid der Bildungsdirektion selbst

ebenfalls Beschwerde erhoben hätte.

2.

Das Tierspital Zürich ist Teil der

Veterinär-medizinischen Fakultät der Uni­versität Zürich (§ 1 Abs. 1

der Verordnung über das Tierspital der Universität vom 14. November 1990,

TierspitalV). Die der Gebührenforderung zu­grunde lie­gen­de tierärztliche

Behandlung fand vor Inkrafttreten des Gesetzes über die Uni­ver­sität Zürich

vom 15. März 1998 (UniversitätsG) am 1. Oktober 1998 statt. Auch

erliess das Tierspital die Gebührenverfügung vor diesem Zeitpunkt. Damals war

die Univer­sität demnach noch keine selbständige, sondern wie die Kantonsspi­täler

eine unselb­ständige öffentlich-rechtliche Anstalt. Gebührengläubiger war im

massgebenden Zeit­punkt daher der Staat Zürich. Nachdem die Universität Zürich

im vorliegenden Verfahren weder behauptet hat, die strittige Forderung sei auf

sie über­gegangen, noch ein solcher Forderungsübergang gesetzlich vorgesehen

ist, hat vor­liegend der Kanton Zürich als Beschwerdegegner zu gelten.

3.

Vorliegend gehen beide Parteien

übereinstimmend davon aus, das Verhält­nis zwischen den Tierhaltern und dem

Tierspital Zürich unterstehe öffentlichem Recht. Das Verwaltungsgericht hatte

bisher noch keine Gelegenheit, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen.

a) Nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichtes ist die Beziehung zwischen einer öffentlichrechtlichen Anstalt

und ihren Benützern dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn durch sie ein

besonderes Rechtsverhältnis begründet wird, kraft dessen die Anstalt dem

Benützer gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet ist, was in jedem

Einzelfall anhand der konkreten Ausgestaltung der Benützungsordnung zu

entscheiden ist. Als Gesichtspunkte gelten dabei insbesondere die unmittelbare

Ver­folgung öffentlicher Zwecke, im Vergleich zu denen die Absicht auf

Erzielung eines Gewinns von untergeordneter Bedeutung erscheint, sowie die

einseitige, unabänder­liche Regelung der Anstaltsbenützung durch Gesetz oder

Verordnung, im Gegensatz zur freien Bestimmbarkeit der gegenseitigen

Beziehungen der Beteiligten auf dem Bo­den der Gleichberechtigung (vgl. BGE 105

II 234 E. 2). Diese Formel enthält Ele­mente verschiedener Theorien zur

Abgrenzung des öffentlichen vom privaten Recht, welche das Bundesgericht im

Sinne eines Methodenpluralismus kombiniert auf den Einzelfall anwendet (vgl.

ZBl 98/1997, S. 410).

Das Verhältnis zwischen den Zürcher

Kantonsspitälern und den Patienten un­tersteht nach Lehre und Rechtsprechung

dem öffentlichen Recht und zwar selbst dann, wenn es sich um die Behandlung von

Privatpatienten handelt (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Rz. 3127 ff.; Moritz Kuhn in Heinrich

Honsell (Hrsg.), Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994,

S. 54 ff.; BGE 122 I 153 E. 2e, 115 Ib 175 E2 , 111 II 149

E. 3, 98 Ia 508 E 8a; ZR 79/1980 Nr. 23 = ZBl 81/1980, S. 181).

Die Begründung für diese Qualifikation liegt im We­sentlichen darin, dass der

Betrieb von Krankenhäusern eine öffentliche Aufgabe dar­stelle, das zürcherische

Gesundheitswesen öffentlichrechtlich ausgerichtet sei und die kantonalen

Vorschriften über die Spitäler keinen Raum für eine privatrechtliche Gestaltung

der Rechtsbeziehungen zwischen Krankenanstalt und Patient lassen (vgl. BGE 98

Ia 508 E. 8a). Es fragt sich, ob das Verhältnis zwischen dem Tierspital Zü­rich

und den die Tierbehandlung beauftragenden Tierhaltern gleichermassen zu qua­lifizieren

ist.

b) Das Tierspital nimmt nur in einem sehr

beschränkten Umfang eine den Kantonsspitälern vergleichbare öffentliche Aufgabe

wahr. Es hat gemäss § 1 Abs. 2 der Tierspitalverordnung insbesondere

für die wissenschaftliche und praktische Aus­bildung der Tierärzte und für die

klinische Forschung auf dem Gebiet der Veterinär­medizin zu sorgen und dient

naturgemäss nicht der medizinischen Versorgung der Bevölkerung. Im Vordergrund

steht auch nicht etwa das Wohl und die Gesundheit der behandelten Tiere als

vielmehr deren Eignung für Ausbildung und Forschung. Während dementsprechend in

den kantonalen Krankenhäusern grundsätzlich alle Per­­­sonen aufgenommen werden

müssen, die dringend eine Spitalbehandlung benöti­gen (§ 41 des

Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962), fehlt eine solche Ver­pflichtung

für das Tierspital. Dort haben lediglich diejenigen kranken Tiere den Vor­rang,

die der wissenschaftlichen und praktischen Ausbildung sowie der klinischen

Forschung dienen (§ 4 Abs. 1 TierspitalV); unruhige oder bösartige

Tiere können ge­nerell abgewiesen werden (§ 4 Abs. 3 Satz 2

TierspitalV). Dage­gen können die Kan­tonsspitäler nur Personen mit

ausserkantonalem Wohnsitz abwei­sen (§ 16 der Ver­ord­nung über die

kantonalen Krankenäuser vom 28. Januar 1981).

Die vom Tierspital angebotene Leistung

dient daher nicht primär dem Ziel, kranke Tiere medizinisch zu versorgen,

sondern angehende Tierärzte anhand prakti­scher Fälle zur Versorgung kranker

Tiere zu befähigen. Bezeichnenderweise enthält denn auch die

Tierspitalverordnung im Gegensatz zu § 2 der Patientenrechtverord­nung vom

28.

August 1991 keine Bestimmung, wonach sich die Behandlung nach den

anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften richtet. Andererseits steht

für den Tierhalter allein diese optimale medizinischen Behandlung seines Tiers

im Vordergrund, ohne dass er sich näher für Ausbildung und Forschung

interessieren dürfte. Wenn das Tierspital aus Anlass seiner Aufgabenerfüllung

zwar auch eine kunst­gerechte veterinärmedizinische Behandlung des Tiers

vornimmt, so ist dies nicht der eigentliche Inhalt der öffentlichen Aufgabe,

sondern eher ein nebenbei ent­stehendes Produkt. Während sich demgemäss in der

Humanmedizin der öffentliche Auftrag der Krankenversorgung mit dem privaten

Interesse einer individuellen medi­zinischen Betreuung vollumfänglich deckt,

liegen Auftrag und Privatinteresse im Be­reiche der Veterinärmedizin

auseinander.

Bei dieser Interessenlage lässt sich die

veterinärmedizinische Behandlung im Tierspital am ehesten mit anderen

Dienstleistungen der Universität zugunsten Dritter vergleichen (vgl. neu

§ 2 Abs. 1 und § 40 Abs. 1 UniversitätsG bzw. § 3 der

Univer­sitätsordnung der Universität Zürich vom 4. Dezember 1998),

insbesondere mit For­schungsaufträgen von privater Seite. Auch dort deckt sich

das private Interesse an einer nach wissenschaftlichen Methoden durchgeführten

Untersuchung nur insoweit mit dem Bildungsauftrag der Universität, als der

Auftrag dieser willkommenen An­lass bietet, den Auszubildenden anhand einer

praktischen Anwendung wissenschaft­liche Methoden zu vermitteln. Da solche

Dienstleistungen grundsätzlich im freien Wettbewerb abgewickelt werden, wo sich

zwei Rechtssubjekte auf gleicher Ebene begegnen (vgl. auch Art. 10

Abs. 2 des ETH-Gesetzes vom 4. Oktober 1991), sind derartige

Forschungsaufträge als privatrechtliche Verträge - Auftrag oder Werkver­trag -

zu qualifizieren. Da sie eine gewerbliche Tätigkeit des Staates im Sinn von

Art. 61 Abs. 2 OR auslösen, ist das Bundeszivilrecht auf sie

anwendbar.

c) Weiter kann aus der

Tierspitalverordnung nicht geschlossen werden, der Tierhalter werde mit der

Inanspruchnahme des Tierspitals einem besonderen Rechts­verhältnis diesem

gegenüber unterworfen. Dies ergibt sich bereits aus dem Um­stand, dass der

Tierhalter sich nicht selber einer Behandlung unterzieht und damit einer Ord­nung

unterwirft, die eine gewisse Beschränkung wesentlicher Freiheits­rechte be­inhaltet.

Er überlässt lediglich eine ihm gehörige Sache der Obhut und Pfle­ge durch das

Spital. Mit Bezug auf die Rechte und Pflichten der Anstaltsbenützer wird in der

Tierspitalverordnung denn auch bei weitem nicht die Regelungsdichte wie etwa in

der Patientenrechtverordnung erreicht. Die in § 9 TierspitalV aufgeführten

Einsichts­rechte sowie das implizite in § 4 der Gebührenordnung des

Tierspitals der Univer­si­tät vom 3. Juni 1992 enthaltene Retentionsrecht

begründen jedenfalls keine weiterge­henden Rechte als das privatrechtliche

Auftragsrecht (Art. 400 OR und Art. 895 ZGB). Die

Tierspitalverordnung sowie die Gebührenord­nung des Tierspitals bezeich­nen

denn auch im Gegensatz etwa zu den §§ 19 und 20 der für die

Humanspitäler gel­tenden Taxordnung der kantonalen Krankenhäuser vom 1. Ap­ril

1992.

nicht ein­mal den Gebührenschuldner, sondern regeln nur die Gebüh­ren­höhe,

wobei die Kos­ten gemäss § 4 der Gebührenordnung bei der Rückgabe des

Tiers bar zu bezahlen sind.

d) Beim Abschluss des Vertrags selber

sind die Parteien im Wesentlichen frei, insbesondere unterliegt das Spital wie

oben ausgeführt (E. 3. b) keinem Kontra­hie­rungszwang. Im Einzelnen

dann überlässt jedoch die Gebührenordnung des Tier­spi­tals den Parteien nur einen

geringfügigen Regelungsspielraum zur Gestaltung ih­rer gegenseitigen

Beziehungen. Jedoch spricht dieser Umstand nicht gegen die An­nahme eines

privatrechtlichen Verhältnisses, stellt der Staat doch auch für solche privat­recht­lichen

Verträge, an denen er selber (z.B. gemäss Postgesetz) oder an de­nen aus­schliesslich

Private (z.B. für den Arztvertrag) beteiligt sind, verbindliche Tarife auf.

e) Mit Bezug auf die Haftung wäre es

keineswegs unbefriedigend, die Ansprü­che der Tier­halter ausschliesslich dem

Privatrecht zu unterstellen. Der von einem Be­handlungs­fehler betroffene

Tierhalter kommt für eine allfällige Schadenersatz­forderung in den Genuss

einer längeren Verjährungsfrist und hat mit der Verschul­denspräsumtion nach

Art. 97 ff. OR im Ergebnis eine dem öffentlichen Haftungs­recht

durchaus ver­gleichbare rechtliche Ausgangslage (vgl. Moritz Kuhn,

S. 59 f.), zumal letztlich auch im Verfahren nach Haftungsgesetz

analog auf die Regeln des privaten Auftragsrechts zurückgegriffen werden muss.

Dem betroffenen Tierhalter ist sogar in der Regel mehr damit gedient, wenn

keine Aufspaltung des Rechtswegs stattfindet und er die behaupteten

Sorgfaltswidrigkeiten nicht zweifach im Rahmen der Gebührenstreitig­keit vor

den Verwaltungsbehörden und hernach im Haftungspro­zess vor den Zivilge­richten

darzutun und zu beweisen hat. Die Schwierigkeiten, die sich bei der Anwen­dung

des Privatrechts für das Verhältnis zwischen Chefarzt und Privatpatient erge­ben

(vgl. etwa BGE 112 Ib 334 E. 2c), bestehen jedenfalls im Be­reich der

Tiermedi­zin nicht, da hier für alle Tierhalter der gleiche Tarif zur Anwen­dung

gelangt und es in diesem Sinn keine Privatpatienten gibt.

Auch für das Tierspital selber ist die

Verweisung auf das Bundeszivilrecht zur Eintreibung von Taxforderungen kaum mit

grösseren Schwierigkeiten verbunden. Es hat damit zwar keine eigene

Verfügungskompetenz, hält jedoch mit dem Retentions­recht nach Art. 895

ZGB zumindest bei verwertbaren Tieren (vgl. Art. 896 ZGB) ein wirksames

Durchsetzungsmittel zur Sicherstellung der offenen Rechnung in der Hand.

f) In Anbetracht dieser verschiedenen

Elemente rechtfertigt es sich, das Ver­hältnis zwischen Tierhalter und

Tierspital ausschliesslich dem Privatrecht zu unter­stellen. Demgemäss handelt

es sich bei der strittigen Gebührenforderung des Tier­spitals um einen

privatrechtlichen Anspruch, der nicht im Verwaltungsverfahren, son­dern vor den

Zivilgerichten geltend zu machen ist (§ 1 VRG). Eine Zuständigkeit des

Tierspitals zur verbindlichen Festsetzung der Gebühr und zur Aufhebung des er­hobenen

Rechtsvorschlags bestand demnach nicht. Die angefochtene Verfügung, bzw. der

Rekursentscheid, soweit er diese bestätigte, sind daher in Gutheissung der

Beschwerde aufzuheben.

4.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Demgemäss wird die Verfügung des Tierspitals Zürich vom 21. April 1998

vollumfänglich und der Rekursentscheid der Bildungsdi­rektion vom 17. Juli

2000.

insoweit aufgehoben, als er den Rekurs abgewiesen hat.

...