VB.2000.00331

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00331

16. November 2000Deutsch8 min

(URT.2000.5920)

Kommunale Friedhöfe sind unselbständige öffentlichrechtliche Anstalten. Ein Vertrag über die Miete eines Privatgrabs und ein solcher über den Grabunterhalt sind öffentlichrechtlicher Natur; Gebührenforderungen daraus sind ebenfalls öffentlichrechtlicher Natur. Umgebungsarbeiten rund um das Grab stehen im Interesse der Pflege der g e s a m t e n Friedhofanlage und werden von den Vertragsverhältnissen nicht berührt (E. 3b). Ein allfälliger Anspruch auf nachträgliche Anfechtung des Vertrags ist infolge Fristablaufs verwirkt, und mangels einer tatsächlich vorliegenden Kündigung ist der Einwand nicht näher zu prüfen, es fehle an einer Kündigungsmöglichkeit (E. 3c).

Sachverhalt

I. Am 7. Mai 1973 mietete X beim Bestattungs- und

Friedhofamt der Stadt Zürich für die Dauer von 50 Jahren das Privatgrab

Nr. .. in der Grösse von 6,6 m2 im Friedhof Schwandenholz. Als am

Grabplatz benützungsberechtigt wurde neben dem Mieter selber dessen Sohn Y

bezeichnet. Die Miete für die gesamte Mietdauer betrug Fr. 7'920.-. Mit

Nachtrag vom 9. April 1974 wurde das Grab für den Rest der laufenden

Mietdauer um eine Grabstelle nach rechts auf total 9,9 m2 erweitert, wofür

ein zusätzlicher Mietzins von Fr. 3'881.- festgesetzt wurde.

Am 15./29. Mai 1974 erteilte Y dem Bestattungs- und

Friedhofamt den Auftrag zur Bepflanzung und zum Unterhalt des genannten

Familiengrabes. Das Grab sollte alljährlich im üblichen Rahmen gegen eine

jährliche Gebühr regelmässig gegossen, gemäht und gejätet und im Frühling und

Sommer wechselnd bepflanzt werden. Nachdem es in den 70-er Jahren zu

Beanstandungen im Zusammenhang mit diesem Auftrag von Seiten des X gekommen

war, gab die Grabpflege in den folgenden Jahren offenbar zu keinen weiteren

Bemerkungen Anlass; jedenfalls wurden die jeweiligen Gebühren für den

Grabunterhalt bis 1996 stets beglichen.

Erwägungen

II. Nachdem die Rechnungen für den Grabunterhalt in den Jahren

1997.

und 1998 über je Fr. 426.- offen geblieben waren, auferlegte das

Bevölkerungsamt der Stadt Zürich Y die genannten Gebühren am 9. Juli 1999

mittels förmlicher Verfügung. Eine hiergegen gerichtete Einsprache wies der

Stadtrat von Zürich am 9. Februar 2000 ab.

Gegen diesen Beschluss erhob Y Rekurs beim Bezirksrat Zürich.

Dieser wies das Rechtsmittel am 24. August 2000 im Wesentlichen aus

folgenden Gründen ab: Mieter von Privatgräbern hätten nach Art. 43

Abs. 1 der städtischen Verordnung über das Bestattungswesen und die

Friedhöfe vom 25. Juni 1971 den Auftrag für Bepflanzung und Unterhalt der

Grabstätten dem Bestattungs- und Friedhofamt zu erteilen. Dies entspreche

§ 38 Abs. 1 der kantonalen Verordnung über die Bestattungen vom

7.

März 1963, welche den Gemeinden anheimstelle, Grabbepflanzung und

Grabunterhalt entweder den Angehörigen zu überlassen oder den Friedhofgärtnern

vorzubehalten. Der Rekurrent persönlich habe diesen Auftrag im Jahre 1974

erteilt. Das Bestattungs- und Friedhofamt sei seinen vertraglichen Pflichten

nachgekommen. Eine Modifizierung des Auftrages in dem Sinne, dass das

Friedhofpersonal keinerlei Grabpflege mehr zu erbringen habe und die Unterhaltsgebühr

nurmehr noch als Schutzgebühr zur Beibehaltung der Grabumgebung geleistet werde,

sei nicht aktenkundig.

III. Gegen diesen Beschluss erhob Y am 26./27. September

2000.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, auf die Einforderung

der Unterhaltsbeiträge 1997 und 1998 sei im Sinne einer Genugtuung und

Entschädigung zu verzichten. Weiter beantragte er, Grabunterhaltsverträge

seien mit Kündigungsmöglichkeiten auszustatten oder es müsse mindestens die

unerwünschte Leistungserbringung ganz oder teilweise ausgeschlossen werden

können. Sodann sei die unmittelbare Grabumgebung insoweit als Vertragsbestandteil

des Mietvertrages anzuerkennen, als nicht natürliche Veränderungen nur unter

Mitwirkung der anstossenden Mieter zulässig seien, soweit keine Notsituation

vorliege.

Die Stadt Zürich und der Bezirksrat Zürich verzichteten am

16.

und 19. Oktober 2000 auf eine Beantwortung der Beschwerde.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Im Streit liegt in erster Linie eine Gebühr für den

Grabunterhalt in den Jahren 1997 und 1998 in der Höhe von je Fr. 426.-.

Darüber hinaus stellt der Beschwerdeführer jedoch weitere den Grabunterhalt und

die Grabmiete betreffende Anträge, welche nicht unmittelbar

vermögensrechtlicher Natur sind. Die Entscheidung ist daher ungeachtet des

geringen Streitwertes in der Hauptsache der Kammer vorbehalten (§ 38

Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997, VRG).

2.

Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen

Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine Ermessensüberprüfung steht

ihm - ausser bei Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung -

nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

3.

a) Mit Bezug auf die strittigen Grabunterhaltsgebühren

bestreitet der Beschwerdeführer weder seine Eigenschaft als Gebührenschuldner

noch die Gebührenhöhe an sich. Er macht in erster Linie Mängel in den

vertraglichen Leistungen von Seiten des Friedhofes geltend, insbesondere soll

die Veränderung der Grabumgebung ohne seine Einwilligung sowie das

unerwünschte Abräumen von Blumenschalen den getroffenen Vereinbarungen

widersprechen. Die ihm aus diesen Vertragsverletzungen entstandenen Entschädigungs-

und Genugtuungsforderungen will er im Ergebnis mit den geschuldeten

Grabunterhaltsgebühren verrechnen.

b) Kommunale Friedhöfe bilden

nach herrschender Auffassung unselbständige öffentlichrechtliche Anstalten

(RB 1971 Nr. 11; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,

Nr. 115 B III a; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986,

S. 228; Thomas Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen

Verwaltungsrechts, Zürich 1980, S. 372). Bei der Beurteilung der Rechtsnatur

eines Vertrags ist massgeblich auf den Gegenstand der vertraglich geregelten

Rechtsbeziehungen abzustellen. Handelt es sich unmittelbar um die Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe, so liegt ein öffentlichrechtlicher Vertrag vor

(Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,

3.

A., Zürich 1998, Rz. 849). Beim Vertrag über die Miete eines

Privatgrabs geht es einerseits darum, den Mietern eine Grabstelle bereit zu

stellen. Anderseits sind die Privatgräber gemäss den vorgegebenen Vertragsbestimmungen

(act.--) den jeweiligen Verordnungen und Reglementen unterworfen, damit eine

schickliche Gestaltung der einzelnen Gräber und damit ein geordneter Vollzug

des staatlichen Bestattungswesens gewährleistet ist. Im Übrigen sieht § 62

Abs. 1 der kantonalen Verordnung über die Bestattungen vor, dass

Streitigkeiten über die Bestattungskosten im Verwaltungsverfahren zu

entscheiden sind. Daraus ergibt sich, dass der Vertrag über die Miete eines

Privatgrabes öffentlichrechtlicher Natur ist. Dasselbe trifft auch auf die

vertragliche Regelung des Grabunterhalts zu, die einen engen Zusammenhang zum

Mietvertrag aufweist und mit welcher ebenfalls eine den hiesigen Traditionen

entsprechende Ausgestaltung der Gräber erreicht werden soll. Dementsprechend

sind die aus diesen Verträgen entstehenden Gebührenforderungen

öffentlichrechtlicher Natur.

Gemäss Art. 125 Ziff. 3 OR können

öffentlichrechtliche Forderungen des Gemeinwesens gegen den Willen des

Gläubigers nicht durch Verrechnung getilgt werden. Da das Bevölkerungsamt der

Stadt Zürich jegliche Gegenforderung des Beschwerdeführers aus Vertragsverletzung

bestreitet, ist eine Verrechnung im vorliegenden Fall ausgeschlossen.

Die Einwände des Beschwerdeführers gegen die durch die

Friedhofverwaltung vorgenommenen Umgebungsarbeiten rund um das Privatgrab

erweisen sich im Übrigen als unbegründet: Solche Arbeiten stehen nämlich im

Interesse der Pflege der gesamten Friedhofanlage. Bei deren Vornahme

müssen die unter Umständen divergierenden Vorstellungen einzelner Mieter von

Privatgräbern hinter dem öffentlichen Interesse an einer geordneten,

schicklichen und sicheren Gestaltung der Friedhöfe zurücktreten. Zudem haben solche

Umgebungsarbeiten keinen direkten Zusammenhang mit dem Unterhalt des Privatgrabs,

der allein von der vertraglichen Regelung umfasst wird.

c) Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, er sei er zum

Abschluss des Grabunterhaltsvertrages gezwungen worden; dieser müsse mit einer

Kündigungsmöglichkeit ausgestattet werden oder zumindest müsse die unerwünschte

Leistungserbringung ausgeschlossen werden können. Es ist fraglich, ob der

Beschwerdeführer damit den Grabunterhaltsvertrag insgesamt und demzufolge die

Grundlage für die Gebührenerhebung anfechten will. Da ein allfälliger Anspruch

auf nachträgliche Anfechtung des Vertrages etwa wegen Übervorteilung oder

Furchterregung (analog zu Art. 21 und 29 des Obligationenrechts [OR])

jedenfalls infolge Fristablaufs ohnehin längst verwirkt wäre, braucht der

Einwand jedoch nicht näher geprüft zu werden.

Einzig soweit sich die im Mietvertrag enthaltene Pflicht, die

Grabbesorgung dem Bestattungs- und Friedhofamt zu übertragen (vgl.

act. --), dauerhaft im Fehlen einer ordentlichen Kündigungsmöglichkeit

des Grabunterhaltsvertrages von Seiten des Grabberechtigten auswirkt, könnte

darin allenfalls eine Widerrechtlichkeit erblickt werden, welche zusammen mit

der daraus folgenden Teilnichtigkeit grundsätzlich jederzeit geltend gemacht

werden kann. Wie es sich damit aber verhält, kann vorliegend offen bleiben.

Nach dem Auftrag über die Bepflanzung und den Unterhalt des Grabes vom

15.

Mai 1974 hat dieser Vertrag Gültigkeit bis zur schriftlichen Kündigung

(act. --). Eine solche schriftliche Kündigung liegt nicht bei den Akten,

noch wurde sie vom Beschwerdeführer auch nur behauptet. Ohne das Vorliegen

einer derartigen Kündigung aber hat das Verwaltungsgericht keinen Anlass zur

Prüfung, ob der Grabunterhaltsvertrag durch Kündigung allenfalls dahingefallen

sei und wie sich die gemäss Vertrag ausdrücklich gegebene Kündigungsmöglichkeit

im Verhältnis zum Kontrahierungszwang des Privaten gemäss Mietvertrag und

gemäss Art. 43 Abs. 1 der städtischen Verordnung über das

Bestattungswesen und die Friedhöfe verhält. Immerhin sei an dieser Stelle

bemerkt, dass diese letztere Bestimmung sich kantonalrechtlich auf § 38

der Verordnung über die Bestattungen stützen kann und dass wohl ein gewisses

öffentliches Interesse an einem minimalen Unterhaltsstandard zumindest bei

grösseren und langfristig gemieteten Grabstellen besteht. Auch mögen durchaus

Gründe der Verwaltungsökonomie die Pflicht zur Übertragung einer minimalen Grabbesorgung

auf eine Amtsstelle als zweckmässig erscheinen lassen.

4.

Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen. Soweit der

Beschwerdeführer mit seinen Anträgen betreffend Einräumung einer

Kündigungsmöglichkeit und Mitsprache bei der Grabumgebung mehr als nur die

Aufhebung der ihm auferlegten Grabunterhaltsgebühren verlangt, gehen seine

Begehren über den durch die erstinstanzliche Verfügung begrenzten

Streitgegenstand hinaus. Darauf ist nicht einzutreten. ...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

...