Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00340

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Geschäftsnummer:

VB.2000.00340

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 08.12.2000

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 14.06.2001 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.

Rechtsgebiet:

Übriges Verwaltungsrecht

Betreff:

Lotteriebewilligung

Legitimation der Interkantonalen Landeslotterie zur Anfechtung von Bewilligungen für zukünftige Konkurrenten

Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid legitimiert (E. 1).

Der Regierungsrat hat zutreffend zwischen "formellen" und "materiellen" Rügen unterschieden (E. 2b).

BGE 125 I 7 ist auch für vorliegenden Fall massgebend (E. 2c).

Die Beschwerdeführerin übersieht, dass sich die Lage zwischen dem ersten und dem zweiten Rechtsgang vor Regierungsrat grundlegend verändert hat (E. 2e).

Die Beschwerdeführerin versucht weiterhin, in unzulässiger Weise aus ihrem dahingefallenen Monopol ihre Legitimation abzuleiten. Sie ist weder zur Verteidigung öffentlicher Interessen befugt noch ergibt sich die Legitimation aus einem besonders weiten Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde (E. 2f).

Die Beschwerdeführerin kann nichts zu eigenen Gunsten daraus ableiten, dass sie in früheren Verfahrensstadien als Partei behandelt wurde (E. 2g).

Stichworte:

BGE

KONKURRENTENBESCHWERDE

KONKURRENZ

LEGITIMATION

LOTTERIE

MONOPOL

Rechtsnormen:

§ 21 lit. a VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. Im Trägerverein "Lotterie Umwelt

& Entwicklung" (im folgenden Trägerverein) sind neun

gesamtschweizerisch tätige Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen

zusammengeschlossen zwecks Beschaffung von Mitteln zur Förderung und Vervielfachung

von in- und ausländischen Projekten im Bereich Umweltschutz und

Entwicklungspartner­schaft. Zu diesem Zweck verfolgt der Trägerverein das

Projekt "Lotterie Umwelt und Ent­wicklung", welches die Durchführung

einer gesamtschweizerischen Lotterie mit monatli­cher Ziehung beinhaltet. Das

Konzept unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht, etwa durch den

Themenbezug, das Zielpublikum, Spielart und Gewinnmöglichkeiten, von den be­stehenden

Lotterien.

Der Trägerverein stellte dem Regierungsrat

des Kantons Zürich mit Eingabe vom 25. April 1997 das Gesuch, es sei ihm

die Bewilligung zur Ausgabe und Durchführung der "Lotterie Umwelt &

Entwicklung" im Kanton Zürich gestützt auf Art. 5 Abs. 1 des Bun­desgesetzes

vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten

(Lotteriegesetz, LG), eventualiter sei ihm die Bewilligung im Sinn von

Art. 10 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung betreffend die

gemeinsame Durchführung von Lotterien vom 26. Mai 1937 (IKV) zu erteilen.

Das Gesuch wurde am 26. September 1997 von der Polizeidirektion

abgewiesen.

Den dagegen vom Trägerverein am

17. Oktober 1997 erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 13. Mai

1998 ab.

Gegen den abweisenden Rekursentscheid erhob

der Trägerverein am 25. Juni 1998 Beschwerde beim Verwaltungsgericht.

Dieses beschloss am 1. Oktober 1998, die Interkan­tonale Landeslotterie

(ILL) als Mitbeteiligte beizuladen, unter Hinweis darauf, dass der ILL bereits

im Bewilligungsverfahren vor Polizeidirektion eine Stellungnahme ermöglicht

worden sei und dass ihr auch der Rekursentscheid des Regierungsrats zugestellt

worden sei. Die ILL beantragte dem Verwaltungsgericht am 30. November 1998

- wie zuvor die Staatskanzlei – Abweisung der Beschwerde.

Am

18. Dezember 1998 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise

gut und wies die Sache im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zurück. Die

Gerichtskos­ten auferlegte es der ILL. Das Gericht erwog, der Trägerverein

könne sich bezüglich der an­gestrebten Bewilligung auf die Handels- und

Gewerbefreiheit berufen (E. 4). Das Lotte­rie­gesetz, das lediglich

bundesrechtliche Minimalanforderungen enthalte, genüge für sich allein nicht

als gesetzliche Grundlage für die Verweigerung der streitigen Bewilligung

(E. 5a). Glei­ches gelte hinsichtlich der Interkantonalen Vereinbarung,

welche mangels Pu­blikation nie Gesetzeskraft erlangt habe (E. 5b). Die

Voraussetzungen dafür, die IKV als Gewohn­heits­­recht gelten zu lassen, seien

nicht erfüllt; es könne – wie näher ausgeführt wurde – nicht davon

ausgegangen werden, dass ohne die Annahme eines ge­wohnheitsrecht­lichen Mono­pols

der ILL im Sinn der IKV eine nicht tolerierbare Lücke im Kampf gegen

Missbräuche im Lotteriewesen entstünde (E. 6 a – f). Entbehre

die von der Beschwerdegeg­nerin ausge­sprochene und vom Regierungsrat

geschützte Bewilligungsver­weigerung der von diesen In­stanzen angerufenen

gesetzlichen Grundlage, so sei damit noch nicht über den Ausgang des

Bewilligungsverfahrens entschieden. In Ermangelung kantonaler Lotteriebe­schränkungen

im Sinn der IKV müsse das vorliegend strittige Gesuch nunmehr anhand des

Lotteriegesetzes und der dieses ausführenden Bestimmungen der kantonalen

Lotterieverord­nung beurteilt wer­den. Da dieser Entscheid jedoch teilweise Er­messensfragen

aufwerfe, sei die Sache zur neuen Beurteilung an den Regierungsrat zurück­zuweisen.

Bei dieser Beurtei­lung werde auch zu prüfen sein, ob der

Beschwerdeführer bei allfälliger Erfüllung der ent­sprechenden bun­des­rechtlichen

Voraussetzungen einen eigent­lichen Anspruch auf Erteilung der ersuchten Be­willigung

habe. Immerhin sei anzumerken, dass gute Gründe dafür sprä­chen, die sich

allein auf Bundesrecht stützende Bewilligung mangels sozialpolitisch moti­vierter

kantonaler Bewilligungsvoraussetzungen als reine Po­lizeibewilligung zu be­trachten

(E. 7).

Erwägungen

II. Im wiederaufgenommenen Rekursverfahren

gab der Rechtsdienst des Regie­rungs­­rats der Direktion für Soziales und

Sicherheit (als Rekursgegnerin und Nachfolgerin der Polizeidirektion) sowie der

ILL (als Mitbeteiligter) Gelegenheit zur Stellungnahme. Die ILL äusserte sich

mit Eingabe vom 20. Mai 1999. Der Regierungsrat beschloss am

4.

August 1999, seinen Rekursentscheid vom 13. Mai 1998 sowie die

Verfügung der Poli­zeidirektion vom 26. September 1997 aufzuheben (Disp.

Ziff. II); gleichzeitig wies er die Direktion für Soziales und Sicherheit

an, über das Gesuch des Trägervereins vom 25. April 1999 im Sinne der

Erwägungen des Verwaltungsgerichts neu zu befinden (Disp. Ziff. IV).

Die Direktion für Soziales und Sicherheit

erteilte am 25. April 2000 dem Träger­ve­r­ein die Bewilligung für die

Ausgabe einer Lotterie und deren Durchführung im Kanton Zü­rich unter

verschiedenen Auflagen und Bedingungen.

III. Gegen diese Bewilligungserteilung erhob

die ILL am 25. Mai 2000 Rekurs an den Regierungsrat. Im Rekursverfahren

beantragte der Trägerverein am 4. Juli 2000, auf den Rekurs nicht

einzutreten, eventuell ihn abzuweisen. Die Direktion für Soziales und

Sicherheit ersuchte am 7. Juli 2000 um Abweisung des Rekurses. Der

Regierungsrat be­schloss am 6. September 2000, auf den Rekurs in der

Hauptsache nicht einzutreten und ihn im Übrigen abzuweisen. Die Rekurskosten

von Fr. 1'278.- auferlegte er der ILL, die er zu­dem zur Entrichtung einer

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- an den Trägerverein ver­pflich­tete.

IV. Gegen den Beschluss des Regierungsrats

erhob die ILL am 5. Oktober 2000 Be­schwerde an das Verwaltungsgericht mit

dem Antrag, den Beschluss aufzuheben und die Sa­che zur materiellen Beurteilung

an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Ent­schädigungsfolgen

zulasten des Beschwerdegegners. Der Trägerverein beantragte dem Gericht am

26.

Oktober 2000 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wer­den

könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Staatskanzlei ersuchte am 1. November 2000 um Abweisung der

Beschwerde.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997

(VRG) funktionell und sachlich zur Behandlung der vorliegen­den Beschwerde

zuständig. Mit der Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin dage­gen, dass

der Regierungsrat ihr die Legitimation zum Rekurs grösstenteils abgesprochen

hat. Die Beschwerdeführerin ist bei dieser Ausgangslage zur Erhebung der

Beschwerde un­ge­achtet dessen legitimiert, dass sich Rekurs- und

Beschwerdelegitimation weitgehend de­cken (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspfle­ge­gesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19 - 28 N. 98).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

a) Der Regierungsrat hat im angefochtenen

Rekursentscheid zwischen formellen und materiellen Begehren bzw. Rügen der

heutigen Beschwerdeführerin differenziert; er­s­te­re hat er materiell

behandelt, für unbegründet befunden und insoweit den Rekurs abge­wie­sen; auf

letztere ist er mangels Rekurslegitimation nicht eingetreten. Als formelle As­pekte

betrachtet der Regierungsrat die Rügen der Rekurrentin, die Direktion für

Soziales und Sicherheit habe ihr in dem im zweiten Rechtsgang

wiederaufgenommenen Bewilli­gungs­verfahren das rechtliche Gehör verweigert

(act. 13/28 Ziffern 22 – 32 und Zif­fern 60/61), als materielle

Aspekte die Rügen der Rekurrentin, die Direktion habe das ihr nach den

einschlägigen Normen eingeräumte Ermessen unterschritten, indem sie die ver­schie­de­nen

für und gegen die Bewilligungserteilung sprechenden Gründe nicht gewürdigt und

ge­geneinander abgewogen habe (act. 13/28 Ziffern 33 – 57

und 62, mit welchen Aus­führun­gen die Rekurrentin teils ausdrücklich,

teils sinngemäss rügte, die Bewilligung sei dem Trä­­gerverein zu Unrecht

erteilt worden). Bezüglich beider Aspekte liess sich der Re­gie­rungsrat von

legitimationsrechtlichen Erwägungen leiten (vgl. act. 4 E. 1a, b, 2b,

d-f): Die Legitimation nach § 21 lit. a VRG setze wie jene nach

Art. 103 lit. a des Bundesrechts­pfle­gegesetzes vom

16.

Dezember 1943 (OG) voraus, dass der Beschwerdeführer durch den

angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sei und in einer

besonderen, be­achtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe.

Konkurrenten eines Bewil­li­gungs­­empfängers seien nicht schon aufgrund der

blossen Befürchtung, verstärkter Kon­kur­renz ausgesetzt zu sein, zur

Beschwerde legitimiert. Für Konkurrenten nehme die Recht­spre­chung ein

schutzwürdiges Interesse in Wirtschaftszweigen an, die durch wirt­schafts­politi­sche

Regelungen, z.B. Kontingentierungen, geordnet würden. Aufgrund des verwal­tungs­gerichtlichen

Urteils vom 18. Dezember 1998 sei Art. 3 IKV, welcher Private

generell von der Ausgabe und Durchführung von Lotterien im Sinn von Art. 5

LG ausgeschlossen habe, nicht mehr anwendbar. Damit sei das Monopol der ILL

beseitigt worden und werde der Lotteriemarkt im Kanton Zürich nur noch durch

Art. 5 ff. LG und Art. 1 ff. der kanto­nalen

Lotterieverordnung vom 18. Juni 1932 (LottV) geregelt. Abgesehen vom

generellen Verbot von nicht gemeinnützigen und wohltätigen Zwecken dienenden

Lotterien (Art. 1 LG) seien in der verbleibenden gesetzlichen Ordnung

keine wirtschaftspolitischen Rege­lungen wie Monopolisierung, Kontingentierung

oder dergleichen ersichtlich, welche die Wirtschafts­freiheit im Lotteriewesen

einschränken könnten. Damit erschienen die Rekur­ren­tin und der Trägerverein

als potentielle Konkurrenten in einem künftigen Lotteriemarkt. Auch aus dem

Umstand, dass die Rekurrentin als bisher einzige Veranstalterin von Gross­lotterien

durch die Bewilligungserteilung an den Rekursgegner dessen Konkurrenz ausge­setzt

werde, er­gebe sich entgegen ihrer Auffassung für sie keine besondere

Beziehungsnähe zum Streit­gegenstand; denn aufgrund des

verwaltungsgerichtlichen Urteils gehöre der Ver­lust ihrer monopolähnlichen

Stellung eben nicht mehr zum Streitgegenstand. Angesichts der auf dem

bisherigen Monopol gründenden Marktmacht der Rekurrentin sei überdies nicht

nachvoll­ziehbar, dass ihre wirtschaftliche Position durch den Markteintritt

des wirt­schaftlich un­gleich weniger leistungsfähigen Rekursgegners über das

sich bei einer Kon­kur­renzsituation bestehende Mass hinaus beeinträchtigt

werden solle. Umsatzeinbussen, die lediglich auf den Wegfall des Monopols bzw.

auf die marktimmanente Konkurren­zie­rung zurückzufüh­ren seien, verschafften

der Rekurrentin nicht die Rekurslegitimation. Weil mit der aufgrund des

verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 18. Dezember 1998 ein­getretenen

Rechtslage die Rekurslegitimation der Rekurrentin weggefallen sei, bedeute es

keine Verletzung des recht­lichen Gehörs, wenn ihr im zweiten

Bewilligungsverfahren kei­ne Mitwirkung mehr er­mög­licht und keine

Parteistellung mehr eingeräumt worden sei. Bei dieser Rechtslage wäre eine

Legitimation der Rekurrentin höchstens noch dann zu bejahen, wenn sie eine zu

ihrem Nach­teil rechtsungleiche Anwendung der massgebenden Vorschrif­ten

geltend ma­chen wür­de. Es sei indessen nicht ersichtlich, inwiefern die

korrekte Anwen­dung der mass­gebenden Vorschriften bei der

Bewilligungserteilung an den Rekursgegner eine Ungleich­behandlung der Rekurrentin

bewirken könnte; mit der Erteilung der Bewil­ligung an den Rekurrenten werde

der Wettbewerb unter direkten Konkurrenten nicht ver­zerrt.

b) Wenn der Regierungsrat bei der Behandlung

des Rekurses vom 25. Mai 2000 zwi­schen formellen Rügen (im Wesentlichen

dem Vorwurf der Beschwerdeführerin, im zwei­ten Bewilligungsverfahren vor der

Direktion für Soziales und Sicherheit sei sie nicht in das Verfahren einbezogen

worden) und materiellen Einwendungen (im Wesentlichen der Vorwurf, die

Bewilligung sei zu Unrecht erteilt worden) unterschied, den Rekurs bezüglich

der formellen Rügen abwies und auf das Rechtsmittel hinsichtlich der

materiellen Einwen­dun­gen nicht eintrat, so ist diese lediglich die

Eintretensfrage betreffende Differenzierung nicht zu beanstanden. Denn

bezüglich der Rüge, zu Unrecht nicht am Bewilligungsver­fah­ren beteiligt

worden zu sein, muss Dritten, die einen positiven Bewilligungsentscheid an­fechten,

ein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse unabhängig davon zuer­kannt

werden, ob ihnen die Legitimation zur Anfechtung des Bewilligungsentscheids

auch bezüglich anderer Einwendungen - namentlich solcher, die sich

unmittelbar gegen die Be­willigungserteilung richten - zukommt. Sofern ein

Anspruch auf Mitwirkung des Dritten am Bewilligungsverfahren nur unter der

Voraussetzung bejaht wird, dass dem Dritten auch die Legitimation zur

Anfechtung des Bewilligungsentscheids in der Sache zuzuerkennen ist, bleibt

allerdings im Rahmen der materiellen Beurteilung die Rüge der Gehörsver­wei­ge­rung

von vornherein erfolglos, wenn die Legitimation zu verneinen ist. Diese Betrach­tungs­weise

entspricht dem Urteil des Verwaltungsgerichts VB.98.00238 vom 20. August

1998.

(RB 1998 Nr. 42 = ZBl 100/1999, S. 436). Die dort (vom

Verwaltungsgericht als erstinstanzliche Rechtsmittelbehörde) materiell

behandelte, aber abgewiesene Beschwerde richtete sich dagegen, dass die

Gesundheitsdirektion es mittels förmlicher Verfügung abge­lehnt hatte, die

Beschwerdeführer an den Bewilligungsverfahren betreffend Medika­men­ten­abgabe

an Ärzte zu beteiligen. In Fällen, in denen wie hier ein zweistufiger

Rechtsmit­telweg besteht, ist die Rekurslegitimation des Dritten, den

Bewilligungsentscheid wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs

(Nichtbeteiligung am Bewilligungsverfahren) anzu­fechten, aus den gleichen

Gründen gegeben, aus denen die Beschwerdelegitimation des Dritten zur

Anfechtung eines Beschlusses der ersten Rechtsmittelinstanz zu bejahen ist, mit

dem diese die Rekurslegitimation verneint hat (zur Beschwerdelegitimation vgl.

E. 1).

c) Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum

Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhe­bung hat. Der

Regierungsrat hat sich bei der Auslegung dieser Bestimmung von der Recht­s­prechung

des Bundesgerichts zum gleichlautenden Art. 103 lit. a OG,

insbesondere vom Urteil BGE 125 I 7 leiten lassen. Mit diesem Urteil hat das

Bundesgericht die Legiti­mation von Konkurrenten eines Apothekers zu Anfechtung

einer diesem erteilten Bewil­ligung für eine Versandapotheke verneint. Das

Urteil ist in der Lehre auf Kritik gestossen (redaktio­nelle Bemerkungen von

Georg Müller in ZBl 100/1999 S. 442 f.). Soweit dieses Urteil für den

vorliegenden Fall ein Präjudiz bildet, besteht für das Verwaltungsgericht kein

Anlass davon abzuweichen: Zum einen hat sich das Verwaltungsgericht im Entscheid

vom 26. Au­gust 1999 im Zusammenhang mit der Frage der Legitimation von

Apothekern zur Anfech­tung von Selbstdispensationsbewilligungen an Ärzte

ebenfalls auf BGE 125 I 7 gestützt (RB 1999 Nr. 28), nachdem das

Bundesgericht den in der gleichen Frage ergange­nen frü­he­ren Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 20. August 1998 (RB 1998 Nr. 42) auf

staatsrechtliche Beschwerde hin mit Urteil vom 15. Juni 1999 bestätigt

hatte (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 N. 44). Zum andern stellt die

Beschwerdeführerin die Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu

Art. 103 lit. a OG und insbesondere an BGE 125 I 7 nicht

grundsätzlich, sondern lediglich dessen präjudizielle Wirkung für den vorlie­gen­den

Fall in Frage.

d) Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine

legitimationsbegründende spezi­fi­sche Beziehungsnähe unter Konkurrenten könne

sich aus "verschiedensten" Gründen erge­ben, welche das Bundesgericht

in seiner Rechtsprechung zu Art. 103 lit. a OG und insbe­sondere in

BGE 125 I 7 nicht abschliessend umschrieben habe; insbesondere dürfe aus der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht abgeleitet werden, dass eine

spezifische Bezie­hungsnähe unter Konkurrenten einzig beim Bestehen einer

wirtschaftspolitischen Re­gelung wie etwa einer Kontingentsordnung zu bejahen

sei (act. 2 Ziff. 25 ff.). Dieser Ein­wand trifft grundsätzlich

zu. Das ändert aber nichts daran, dass die in BGE 125 I 7 und in den dort

zitierten früheren Urteilen angestellten Erwägungen eher gegen als für die Beja­hung

der Legitimation der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall sprechen. Immerhin

hat das Bundesgericht in BGE 125 I 7 E. 3d allgemein festgehalten,

erforderlich sei "eine spezifi­sche Beziehungsnähe, die von der

einschlägigen gesetzlichen Ordnung erfasst wird". Dabei braucht es sich

zwar nicht zwingend um eine "wirtschaftsverwaltungsrecht­liche" bzw.

"wirt­schaftspolitische" Regelung zu handeln, wie dies in BGE 101 Ib

87, 100 Ib 421 und 97 I 293 der Fall war, zumal diese Begriffe nicht genau

definiert sind. Denkbar sind etwa auch Regelungen, die aus anderen Motiven

unmittelbar (nicht als blosse Reflex­wir­kung) einen Konkurrentenschutz

beinhalten (vgl. BGE 113 Ib 97 E. 1b betreffend Art. 18 Abs. 2

des Filmgesetzes). Anderseits hat das Bundesgericht deutlich zum Ausdruck ge­bracht,

dass sich aus einer polizeilich motivierten Ordnung eine solche spezifische Be­zie­hungsnähe

nicht ableiten lasse (BGE 125 I 7 E. 3f mit Hinweis auf frühere Urteile;

vgl. auch RB 1999 Nr. 28).

e) Die Beschwerdeführerin nennt verschiedene

Umstände, die ihrer Auffassung nach eine "starke materielle

Betroffenheit" bzw. spezifische Beziehungsnähe begründen (act. 2

Ziff. 30 ff.). Als jahrelang einzige Anbieterin von Grosslotterien

sei sie durch die Bewilligung an eine Konkurrentin besonders stark tangiert, da

bis anhin keinerlei Wettbe­werb vorhanden gewesen sei. Zudem werde sie durch

die Bewilligungserteilung gezwun­gen, ihre auf der seit über 60 Jahren

geltenden Interkantonalen Vereinbarung beruhende statutarische Ordnung,

insbesondere die Regelung der Gewinnverteilung unter den als Ge­nossenschaftern

verbundenen Mitgliedkantonen, zu ändern. Im Übrigen sei ihre Situ­a­tion

durchaus mit wirtschaftspolitisch geregelten Bereichen vergleichbar, nachdem

bis vor kur­zem ein während über 60 Jahren praktiziertes, in der IKV geregeltes

Monopol für die Durch­führung von Lotterien bestanden habe, das nicht durch

eine Gesetzesrevision, son­dern durch eine Praxisänderung, d.h. einen

Gerichtsentscheid aufgehoben worden sei. Zwi­schen der Beschwerdeführerin und

dem Beschwerdegegner bestehe demnach kein "nor­males", sondern ein

spezielles Konkurrenzverhältnis. Dies sei denn auch im ersten Rechts­gang der

vorliegenden Streitsache von der Polizeidirektion als Bewilligungsbehörde und

vom Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz anerkannt worden (act. 2

Ziff. 35 ff.).

Mit diesen Ausführungen geht die

Beschwerdeführerin darüber hinweg, dass der Re­­gierungsrat ihre Situation im

ersten und im zweiten Rechtsgang unterschiedlich beurteilt und aufgrund dieser

differenzierenden Beurteilung für den zweiten Rechtsgang eine beson­dere

Beziehungsnähe zu Recht verneint hat. Für die im ersten Rechtsgang erfolgte

Beurtei­lung hatte die durch Art. 3 IKV begründete Monopolstellung der

Beschwerdeführerin zen­trale Bedeutung. Gestützt auf diese Bestimmung hat die

Polizeidirektion das Gesuch des heu­tigen Beschwerdegegners am

26.

September 1997 abgewiesen und ist dieser Entscheid auf Rekurs hin vom

Regierungsrat am 13. Mai 1998 bestätigt worden. Die dagegen erho­be­ne

Beschwerde hat das Verwaltungsgericht am 18. Dezember 1998 mit der

Begründung teilweise gutgeheissen, die Bewilligungsverweigerung entbehre einer

gesetzlichen Grund­lage. Die Beschwerdeführerin hatte, wie sie selber erwähnt,

in diesem ersten Rechtsgang Gelegenheit, im Bewilligungs- und im

Beschwerdeverfahren mitzuwirken, d.h. zum Be­will­­i­gungsgesuch und zur

Beschwerde des heutigen Beschwerdegegners Stellung zu neh­men, wovon sie denn

auch Gebrauch machte (Stellungnahmen vom 30. Juni 1997 und vom

30.

November 1998). Damit wurde davon ausgegangen, dass sie am Ausgang des

Verfah­rens ein schutzwürdiges Interesse habe. Im ersten Rechtsgang stellte

sich die Frage der Rekurslegitimation der heutigen Beschwerdeführerin

allerdings nur mittelbar, da die Poli­zeidirektion und der Regierungsrat damals

mit der Abweisung des Gesuches bzw. des Re­kurses des heutigen

Beschwerdegegners zu ihren Gunsten entschieden hat. Hätte die Poli­zei­direktion

damals dem heutigen Beschwerdegegner die Bewilligung erteilt, hätte der Be­schwerdeführerin

die Rekurslegitimation nicht abgesprochen werden dürfen.

Mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom

18.

Dezember 1998 hat sich die Situa­tion verändert. Aufgrund dieses

Urteils steht fest, dass die Monopolstellung der Beschwer­de­führerin

weggefallen ist. Die diesbezüglichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts wa­ren

für den zweiten Rechtsgang verbindlich (§ 64 Abs. 2 Satz 2 VRG);

diese Bindung im zweiten Rechtsgang kommt einer Veränderung des

Streitgegenstandes nahe. Wenn der Regie­rungsrat angesichts dieses

Verfahrensablaufs im nunmehr angefochtenen Rekursent­scheid eine spezifische

Beziehungsnähe und damit die Legitimation für den zweiten Rechts­­gang verneint

hat, ist dies nicht rechtsverletzend.

f) Das Verwaltungsgericht hat im

Rückweisungsentscheid vom 18. Dezember 1998 allerdings auch erwogen, beim

Neuentscheid über das Bewilligungsgesuch werde auch zu prüfen sein, ob

der Trägerverein bei allfälliger Erfüllung der entsprechenden bundesrecht­li­chen

Voraussetzungen einen eigentlichen Anspruch auf Erteilung der ersuchten Bewil­li­gung

habe. Es sei anzumerken, dass gute Gründe dafür sprächen, die sich allein auf

Bun­des­­recht stützende Bewilligung mangels sozialpolitisch motivierter

kantonaler Bewilli­gungs­voraussetzungen als reine Polizeibewilligung zu

betrachten (E. 7). Mit dieser Er­wä­gung ist beim damaligen

Verfahrensstand in der Schwebe geblieben, ob es sich bei der strei­­tigen

Lotteriebewilligung um eine Polizeibewilligung handle und ob die für die Beur­teilung

massgebende Regelung eine rein polizeilich motivierte Ordnung darstelle. Der Be­schwerdeführer

hat denn auch in seinem Rekurs vom 25. Mai 2000 unter anderem gerügt, die

Direktion für Soziales und Sicherheit sei in ihrer Bewilligungsverfügung vom

25.

April 2000 zu Unrecht davon ausgegangen, es gehe um die Erteilung

einer Polizeibewilligung, und habe damit zu Unrecht den ihr zustehenden

Ermessensspielraum nicht ausgeschöpft (act. 13/28 Ziff. 33 ff.).

Die in diesem Zusammenhang gegen die

Bewilligungserteilung vorgebrachten Ar­gumente (act. 13/28

Ziff. 44 ff.) sind jedoch nach zutreffender Beurteilung des Regie­rungs­rats

nicht geeignet, der Beschwerdeführerin im zweiten Rechtsgang die

Rekurslegitimation zu verschaffen: Die Ausführungen zur Verteilung der

Lotterieerträge (Ziff. 45 ff.) laufen auf eine Verteidigung der

Monopolstellung der Beschwerdeführerin hinaus, worüber mit dem

Verwaltungsgerichtsurteil vom 18. Dezember 1998 verbindlich entschieden

worden war. Mit den Ausführungen in Ziff. 52 der Rekursschrift macht die

Beschwerdeführerin zwar eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes geltend.

Wie der Regierungsrat zutref­fend erwogen hat (act. 4 E. 2g

S. 6), weist die Beschwerdeführerin in diesem Zusammen­hang lediglich auf

die zwischen ihr und dem Trägerverein bestehenden Unterschiede in der

Organisation und im Zweck hin. Der Regierungsrat hat zu Recht erwogen, eine

rechtsun­gleiche Behandlung werde damit nicht dargetan. Mit dieser zutreffenden

Begründung hätte er den Rekurs in diesem Punkt jedenfalls – gleich wie

bezüglich der Rüge der Gehörsver­wei­gerung – abweisen dürfen. Mit den

Ausführungen darüber, dass der Bewilligungs­ertei­lung sozialpolitische und

aufsichtsrechtliche Gründe entgegenstünden (act. 13/28

Ziff. 53 ff.), verteidigt die Beschwerdeführerin wiederum ihre

bisherige Monopolstellung; zudem beruft sie sich damit auf öffentliche

Interessen, was ihr nach zutreffender Beur­tei­lung des Regierungsrats

(Rekursentscheid E. 2f S. 6) die Legitimation als Konkurrentin

ebenfalls nicht zu verschaffen vermag.

In ihrer Verfügung vom 25. April 2000

ist die Direktion für Soziales und Sicherheit davon ausgegangen, dass es sich

bei der fraglichen Bewilligung um eine Polizeierlaubnis handle. Dafür sprechen,

wie das Verwaltungsgericht bereits im Rückweisungsentscheid vom

18.

Dezember 1998 erwogen hat, gute Gründe. Jedenfalls kommt den in

Art. 7 LG ge­nannten Bewilligungsvoraussetzungen sowie den gestützt auf

Art. 15 LG erlassenen Vor­schriften der kantonalen Lotterieverordnung

(§§ 1-13) polizeilicher Charakter zu. Die Rechts­natur der erteilten

Bewilligung braucht im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht abschliessend

beurteilt zu werden. Selbst wenn der Bewilligungsbehörde ein derart weit­gehender

Ermessensspielraum zustehen würde, wie dies die Beschwerdeführerin in der

Rekursschrift vom 25. Mai 2000 (act. 13/28 Ziff. 33 ff.)

geltend machte, vermöchte ihr dies die legitimationsbegründende erforderliche

Beziehungsnähe nicht zu verschaffen; nament­lich könnte aus einem derartigen

Ermessensspielraum nicht auf das Vorliegen einer wirt­schafts­verwaltungsrechtlichen

Ordnung geschlossen werden.

g) Wie sich aus dem Gesagten (E. 2e)

ergibt, kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten,

dass ihr im Urteil vom 18. Dezember 1998 die Gerichts­kosten auferlegt und

sie zu einer Parteientschädigung an den Trägerverein verpflichtet wor­den ist.

Diese Kostenbelastung beruhte auf der Annahme, dass der heutigen Beschwerde­füh­rerin

mit der erfolgten Beiladung – für das damalige Beschwerdeverfahren –

volle Par­tei­stellung zukomme (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 21 N. 110).

Selbst wenn angenommen wür­de, die damalige Beiladung habe lediglich der

Gewährung des rechtlichen Gehörs ge­dient, ohne der ILL volle Parteistellung zu

verschaffen (zu den verschiedenen Zwecken einer Beiladung vgl. RB 1998

Nr. 42 E. 1b), was die damalige Kostenbelastung als frag­wür­dig

erscheinen liesse, läge darin kein sachlicher Grund, der Beschwerdeführerin für

den zweiten Rechtsgang die Rekurslegitimation zuzusprechen.

Ebensowenig kann die Beschwerdeführerin zu

ihren Gunsten etwas daraus ableiten, dass der Regierungsrat nach Wiederaufnahme

des Verfahrens offenbar noch von einer an­de­ren Betrachtungsweise ausging,

indem er am 9. März 1999 der ILL als (weiterhin) "Mit­beteiligter"

Gelegenheit zur Stellungnahme einräumte (act. 13/11) und sodann in seinem

Be­schluss vom 4. August 1999 die Direktion für Soziales und Sicherheit

anhielt, beim Ent­scheid über das Bewilligungsgesuch des Trägervereins die

inzwischen am 20. Mai 1999 ein­gereichte Vernehmlassung der ILL zu

berücksichtigen (act. 13/20 E. 1 b). Selbst wenn dieses Vorgehen

bzw. diese Erwägung auf der Vorstellung beruht haben sollte, die ILL sei zur

Anfechtung eines allfälligen positiven Bewilligungsentscheids legitimiert,

blieb es dem Regierungsrat unbenommen, die Frage der Rekurslegitimation, die

sich unmittelbar erst nach Vorliegen des Bewilligungsentscheids vom

25.

April 2000 stellte, im heute angefoch­tenen Rekursentscheid vom

6.

September 2000 anders zu beurteilen; an die vorher im Rah­men der

Prozessleitung getroffene Annahme war er beim Entscheid über den am

25.

Mai 2000 erhobenen Rekurs der Beschwerdeführerin nicht gebunden.

h) Demnach hat der Regierungsrat die

Rekurslegitimation in zutreffender Ausle­gung von § 21 VRG, d.h. ohne

Verletzung dieser Norm, verneint. Damit ist zugleich ge­sagt, dass der Vorwurf,

dessen Nichteintretensbeschluss verletze das Willkürverbot von Art. 9 der

Bundesverfassung (BV), unbegründet ist (act. 2 Ziff. 46 ff.).

Anders verhielte es sich nur dann, wenn die angerufene Verfassungsnorm oder

Art. 29 BV einen über § 21 VRG hinausgehenden Anspruch auf Zugang zum

Rekursverfahren verschaffen würde, was angesichts des Gehalts dieser

Verfassungsbestimmungen als Minimalgarantien nicht zu­trifft.

3.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...