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Entscheid

VB.2000.00348

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00348

8. Dezember 2000Deutsch13 min

(URT.2000.5946)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A schloss 1992 seine Lehre als

Automechaniker mit dem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis ab. Zu einem nicht

näher bekannten Zeitpunkt begann er eine Aus­bildung an der Zürcher Hochschule

Winterthur in Kommunikation und Informatik. Für den Zeitraum vom 1. Oktober

1999 bis zum 30. September 2000 erhielt er von der kantona­len Stipendienabteilung

ein Stipendium von Fr. 11'780.- zugesprochen. Anfang Februar 2000 beantrag­te

A zusätzlich bei der Gemeinde X die Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe und

Kostengutsprache für eine Zahnbehandlung. Die Sozialbehörde X lehnte dieses

Gesuch am 30. März 2000 ab. Zur Begründung führte die Behörde aus,

Beiträge an Zweitausbildungen könnten nur geleistet werden, falls mit der

Erstausbildung kein existenzsicherndes Einkommen erzielt werden könne, was

vorliegend nicht der Fall sei. Zudem sei A in der Lage, sich die zur

Finanzierung des Lebensunterhalts und seines Fachhochschulstudiums nötigen

Mittel ergänzend zum ihm zugesprochenen Sti­pendium durch temporäre

Erwerbstätigkeit zu verschaffen.

Erwägungen

II. Gegen diesen Entscheid erhob A am

16.

April 2000 Rekurs an den Bezirksrat und beantragte die Gewährung von

Sozialhilfeleistungen. Der Bezirksrat hiess das Rechts­mittel am

28.

August 2000 teilweise gut und wies die Angelegenheit zu er­neuter Beschluss­fassung

an die Sozialbehörde X zurück. Er erwog, Beiträge an eine Zweitausbildung seien

zwar grundsätzlich nur dann zu leisten, wenn mit der Erstausbildung kein

existenzsicherndes Einkommen erzielt oder die Vermittlungsfähigkeit erhöht

werden könne. Jedoch könne die Behörde einem Hilfeersuchenden, der zur Zeit

seinen Lebensbedarf nicht aus ei­genen Mitteln zu bestreiten in der Lage sei,

die Unterstützung nicht von Anfang an versagen, sondern müsse ihn mittels

Auflagen zur Arbeitssuche anhalten. Erst in der Folge seien dann

Leistungskürzungen statthaft. Dasselbe gelte auch für eine Zahn­behandlung,

deren Not­wendigkeit ausgewiesen sei.

III. Die Sozialbehörde X wandte sich gegen

den Beschluss des Bezirksrats am 10. Ok­tober 2000 mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Anfechtungsobjekts unter

Bestätigung ihres eigenen Beschlusses vom 30. März 2000. Zur Begründung

brachte sie vor, der Entscheid der Vorinstanz eröffne allen Studierenden die

Möglichkeit, sich während des Studiums den Lebensunterhalt von der öffentlichen

Hand finanzieren zu lassen. Damit werde auch das Stipendiengesetz unter­laufen,

das die Erbringung von Eigenleistungen durch die Bezüger vorsehe. Dieselbe

Auffassung habe auch die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe vertreten,

die sie nach dem bezirksrätlichen Entscheid angefragt habe.

Der Bezirksrat beantragte am 25. Oktober

2000.

sinngemäss die Abweisung der Beschwerde, während sich der Beschwerdegegner

nicht vernehmen liess.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Beschwerden gegen Rekursentscheide der

Bezirksräte sind nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG)

grund­sätzlich zulässig. Angefochten ist vorliegend ein Rückweisungsentscheid.

Solche sind zwar dogmatisch als Vor- oder Zwischenentscheide zu qualifizieren

(RB 1998 Nr. 31; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 28 N. 40) und wären damit an sich nur unter be­stimmten

Voraussetzungen selbständig anfechtbar (§ 48 Abs. 2 und 3 VRG).

Die Praxis stellt sie aber häufig den Endentscheiden gleich

(Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O.). Vorliegend ist die selbständige Anfechtbarkeit

des Bezirksratsentscheids ohnehin deswegen gerechtfer­tigt, weil er aufgrund

der Erwägungen hauptsächlich als Vorentscheid zu qualifizieren ist und durch

die Zulassung der Beschwerde im Fall ihrer Gutheissung ein Endentscheid herbeigeführt

werden kann (§ 48 Abs. 3 VRG).

Zwar ist von einem Streitwert der

Angelegenheit von unter Fr. 20'000.- auszugehen, doch ist sie wegen der

durch die Beschwerdeführerin aufgeworfenen Frage von grundsätzli­cher Bedeutung

(act. 2 S. 2; E. 2c) nach § 38 Abs. 3 VRG in der

Kammer zu behandeln.

2.

a) Gemäss § 14 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 16 Abs. 1 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) hat Anspruch

auf wirtschaftliche Hilfe, wer seinen Lebensunterhalt und den seiner Familie nicht

aus eige­nen Mitteln bestreiten kann. Grundlage der Bemessung der Unterstützung

stellen nach § 17 SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für

Sozialhilfe (SKOS-Richt­linien, zur Zeit in der Fassung von November 1998) dar.

Vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall.

Der Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe wird zudem ‑ wie

die Vorinstanz richtig aus­­geführt hat – durch die Bundesverfassung

geschützt. Der zuerst vom Bundesgericht als ungeschriebenes Grundrecht

anerkannte Anspruch auf Existenzsicherung (BGE 121 I 367 E. 2b, c)

hat als Art. 12 unter der Bezeichnung "Recht auf Hilfe in

Notlagen" Eingang in die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999

gefunden. Einem Bedürftigen dürfen diejenigen Mittel, die für ein

menschenwürdiges Leben notwendig sind, unter keinen Umständen entzogen werden

(Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997

I 150; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A.,

Bern 1999, S. 178 f.; vgl. auch Charlotte Gysin, Der Schutz des

Existenzminimums in der Schweiz, Basel 1999, S. 58 ff.; Felix Wolffers,

Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999,

S. 82 ff.).

b) Einen engen Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen

Anspruch auf Existenzsicherung weist der sozialhilferechtliche Grundsatz auf,

dass Hilfe ungeachtet des Grundes der Notlage auszurichten ist

(Bedarfsdeckungsprinzip; vgl. Gysin, S. 108; Wolffers, S. 74). Dies

bedeutet im vorliegenden Fall, dass das Gesuch des Beschwerdegegners nicht

schon deshalb zum vornherein abgewiesen werden durfte, weil er durch Beginn

einer Zweitausbildung und die damit verbundene Aufgabe der Erwerbstätigkeit

seine Notlage wil­lentlich selbst herbeigeführt hat.

c) In ein Spannungsverhältnis zum Bedarfsdeckungsprinzip tritt

i.c. das aus § 16 SHG abgeleitete Subsidiaritätsprinzip. Danach besteht

ein Anspruch auf Unterstützung nur insoweit, als der Gesuchsteller seine

Bedürfnisse nicht aus eigener Kraft decken kann (Gysin, S. 106 f.;

Wolffers, S. 71 f.). Dies hat insbesondere zur Folge, dass das

Einkommen des Gesuchstellers bei der Prüfung seiner Hilfebedürftigkeit

grundsätzlich in voller Höhe anzurechnen ist (E.1.1 der SKOS-Richtlinien).

Abzustellen ist dabei jedenfalls auf das Einkommen zur Zeit des

Unterstützungsentscheids. Hingegen ist nicht hinreichend geklärt, ob bereits in

diesem Zeitpunkt auch ein fiktives Einkommen berücksichtigt werden darf, das

der Gesuchsteller erzielen könnte, jedoch nicht erzielt.

d) Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, dass die

Stipendienverordnung vom 10. Januar 1966 (StipendienV) Eigenleistungen der

Studierenden während des Studiums vorsehe. Dieser Grundsatz werde unterlaufen,

wenn stattdessen die Stipendiaten Fürsorgeleistungen der öffentlichen Hand

beziehen könnten.

Diesem Bedenken trägt der angefochtene Entscheid jedoch

teilweise Rechnung: Der Bezirksrat hielt in E. 3 seines Entscheids fest,

dass die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegner mittels Auflagen zur Aufnahme

einer teilzeitlichen Erwerbstätigkeit anhalten dür­fe. Erst danach sei unter

den weiteren formellen Voraussetzungen (§ 24 SHG; A.8 SKOS-Richtlinien)

eine Kürzung möglich.

e) Wird Hilfeersuchenden von Anfang bei der

Ermittlung ihrer Bedürftigkeit ein fik­­tives Einkommen angerechnet, kann dies

dazu führen, dass ihr Lebensbedarf mit sofortiger Wirkung nicht mehr gedeckt

ist, ohne dass ihnen die notwendige Zeit eingeräumt wür­de, sich auf diese

Situation einzustellen, etwa durch Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Die

Anrechnung eines fiktiven Einkommens läuft überdies auf den – dem

Sozialhilferecht fremden – Vorwurf hinaus, die Anspruchsteller hätten ihre

Lage selbst verschuldet. Die Leh­re äussert sich deshalb dazu ablehnend (Gysin,

S. 118; Wolffers, S. 153). Das Bedarfsdeckungsprinzip und das Prinzip

von Treu und Glauben haben also zur Folge, dass bei der erstmaligen Ermittlung

des Sozialhilfeanspruchs vom tatsächlichen Einkommen und den tat­sächlichen

Lebenshaltungskosten des Gesuchstellers auszugehen ist. Eine Abweichung von

diesem Grundsatz kann nur in Frage kommen, wenn dessen Verhalten rechtsmissbräuchlich

ist. Da der Beschwerdegegner vorliegend mit der Aufnahme einer Zweitausbildung

einen Grund für die Aufgabe der Erwerbstätigkeit angibt, der einer Prüfung

bedarf, ist ihm kein offensichtlicher Rechtsmissbrauch vorzuwerfen.

f) Erstmalige Gesuchsteller sind somit den bisherigen

Unterstützungsbezügern verfah­rensmässig gleichzustellen. Die Sozialbehörden

der Gemeinden haben von den tatsächlichen Verhältnissen auszugehen. Die

Gewährung von Sozialhilfe kann dabei nach § 21 SHG mit Auflagen und

Weisungen verbunden werden, die insbesondere die Lage des Hilfeempfängers

verbessern und gleichzeitig dessen Abhängigkeit verringern sollen. Wer solche

Anordnungen nicht befolgt, kann gemäss § 24 Abs. 1 SHG unter

Androhung der Folgen schriftlich verwarnt werden. Nach erfolgloser Verwarnung

ist eine Kürzung der Leis­tungen zulässig (Abs. 2). Damit wird bei in

Ausbildung befindlichen Personen sichergestellt, dass der Entscheid der

zuständigen Behörde darüber, ob diese Ausbildung unterstützt wird kann und ob

die betroffene Person Eigenleistungen zu erbringen habe, angefochten wer­­den

kann, ohne dass die Person zwischenzeitlich in Not gerät.

g) A.8.3. der SKOS-Richtlinien regeln im

Allgemeinen das erlaubte Ausmass der Leistungskürzungen. Vorliegend ist jedoch

zu beachten, dass der Beschwerdegegner in ei­ner Zweitausbildung steht und

dafür ein kantonales Stipendium bezieht. Nach § 17 SHV in Verbindung mit

H.6 der SKOS-Richtlinien werden Zweitausbildungen nur unterstützt, wenn mit der

Erstausbildung kein existenssicherndes Einkommen zu erzielen ist oder damit die

Vermittlungsfähigkeit erhöht werden könnte. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt,

ist die erste Voraussetzung vorliegend nicht erfüllt. Auf die zweite könnte es

nur ankommen, wenn der Beschwerdegegner mit seinem Lehrabschluss als Automechaniker

schwer vermittelbar wäre, wofür aber keine Anzeichen vorliegen.

§ 8

lit. b und § 9 Abs. 1 StipendienV gehen zudem davon aus, dass

Stipendienbezüger in zumutbarem Umfang selbst zur Finanzierung ihrer Ausbildung

beitragen. Vorliegend ist von einer Eigenleistung des Beschwerdegegners in der

Höhe von jährlich Fr. 7'200.- aus­zugehen (§ 33 des

Stipendienreglements vom 29. Juni 1999 [StipendienR] in Verbindung mit

§ 25 StipendienR und C.8 des Anhangs zum StipendienR). Eine

Erwerbstätigkeit im da­für notwendigen Umfang ist auch neben der Ausbildung an

der Fachhochschule Winterthur zumutbar.

h) Nach den voranstehenden Erwägungen ist die

Beschwerdeführerin berechtigt, den Beschwerdegegner in ihrem

Unterstützungsentscheid zur Aufnahme einer teilzeitlichen Erwerbstätigkeit mit

einem Einkommen von Fr. 7'200.- jährlich anzuhalten. Nach allfälliger

Verwarnung kann sie bei weiterer Nichtbefolgung der Weisung die Hilfe

entsprechend kürzen, d.h., da die Bedürftigkeit des Beschwerdegegners bei

Einbezug der zumutbaren Ei­genleistung wegfällt, ganz einstellen.

3.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...

Eine Minderheit des Gerichts

beantragt, die Beschwerde gutzuheissen, den Beschluss des Bezirksrats

aufzuheben und den Beschluss der Sozialbehörde X zu be­stätigen, aus folgenden Erwägungen:

1.

Für die mit

dem Gesuch des Beschwerdegegners konfrontierte Sozialbehörde stell­te sich

primär die Frage, ob er Anspruch auf Deckung der Lebenshaltungskosten durch die

Sozialhilfe habe, soweit solche Kosten nicht durch das ihm gewährte Stipendium

gedeckt sind. Sie hat diese Grundsatzfrage verneint mit der Begründung, die

Voraussetzungen, unter denen nach Ziffer H. 6 der SKOS-Richtlinien

Beiträge an eine Zweitausbildung ausgerichtet werden könnten, seien hier nicht

erfüllt. Zum einen biete die Erstausbildung als Automechaniker dem

Beschwerdegegner durchaus eine berufliche Existenz. Zum anderen sei es ihm auch

bei Fortsetzung seines Studiums angesichts der in der Autobranche eben­so wie

im Informatikbereich vorhandenen Temporärjobs möglich und zumutbar, seinen

Lebensunterhalt, soweit hierfür das gewährte Stipendium nicht ausreiche, selber

zu ver­dienen. Der Bezirksrat und ihm folgend die Gerichtsmehrheit stimmen

dieser Beurteilung der Sozialbehörde X zu. Sie hält sich im Rahmen der

bisherigen Rechtsprechung (vgl. VGr., 13. Juli 2000, VB.2000.00172,

29.

August 2000, VB.2000.00159) und ist auch nach Auffassung der

Gerichtsminderheit richtig.

2.

Der Bezirksrat hat die Sache deswegen an die

Sozialbehörde zurückgewiesen, weil sich nach der für Februar 2000 erstellten

Bedarfsrechnung ein Defizit von Fr. 213.- ergebe und weil über dieses

Defizit nicht unter Anrechnung eines hypothetischen Einkommens hinweg gegangen

werden dürfe; vorerst müsse die Behörde den Beschwerdegegner mit einer Auflage

zur Arbeitsuche anhalten; nur wenn er dieser Auflage nicht nachkomme, dürften

in der Folge unter Beachtung der Verfahrensgrundsätze von § 24 SHG die

Leistungen gekürzt werden. Diese von der Gerichtsmehrheit geschützte

Betrachtungsweise ist nach Auffassung der Gerichtsminderheit aus folgenden

Gründen nicht gesetzmässig:

Gemäss § 14 SHG hat Anspruch auf

wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt "nicht hinreichend

oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann". Es trifft zu,

dass diese Grundvoraussetzung der "Notlage" oder der

"Bedürftigkeit" primär anhand einer Bedarfsbemessung zu prüfen ist,

bei denen den anerkannten Ausgaben die tat­sächlichen Einnahmen gegenüber

gestellt werden und so ein Fehlbetrag ermittelt wird. Es trifft auch zu, dass

eine solche Bedarfsberechnung auf einen bestimmten Zeitpunkt bezogen ist. Das

will aber nicht heissen, dass eine Notlage stets schon dann anzunehmen sei,

wenn im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung eine genau auf diesen Zeitpunkt

bezogene Bedarfsberechnung einen Fehlbetrag ergibt. Die Sozialbehörde darf und

muss bei der Prüfung des Gesuches die gesamten Umstände des Einzelfalles

berücksichtigen. Im vorliegenden Fall hatte der Beschwerdegegner im Zeitpunkt

der Gesuchseinreichung im Februar 2000 gute Chancen, auf Grund seiner

Erstausbildung als Automechaniker sowie seiner begonnenen Zweitausbildung als

Informatiker rasch eine Stelle zu finden; ferner verfügte er über finanzielle

Mittel von ca. Fr. 4000.-. Unter diesen Umständen besteht – ausgehend

davon, dass der Beschwerdegegner nach dem Gesagten keinen Anspruch auf

Sozialhilfe zur Finan­­­zierung seiner Zweitausbildung hat und dass es ihm

jedenfalls zuzumuten ist, sich die zur Finanzierung des Lebensunterhalts und

des Fachhochschulstudiums nötigen Mittel ergänzend zum zugesprochenen

Stipendium durch temporäre Erwerbstätigkeit zu verschaffen - kein Grund

zur Annahme, er habe sich im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung im Februar 2000

in einer Notlage im Sinn von § 14 SHG befunden.

Daran vermag

der Grundsatz, dass es bei der Gewährung von Sozialhilfe nicht auf die Ursachen

der Notlage ankommt (Bedarfsdeckungsprinzip; Wolffers S. 74, Gysin

S. 108) ebenso wenig etwas zu ändern wie der Grundsatz, dass hypothetische

Einkünfte nicht anzurechnen sind (Wolffers, S. 153). Der erstgenannte

Grundsatz schliesst nämlich nicht aus, dass bei der erstmaligen Gewährung von

Sozialhilfe die gesamten Umstände des Einzelfalles berücksichtigt werden und

nicht schon deswegen eine Notlage angenommen wird, weil sich rein rechnerisch

bezogen auf den Zeitpunkt der Gesuchseinreichung ein Fehl­betrag ergibt. Für

eine solche Berücksichtigung der gesamten Umstände lässt § 14 SHG sowohl

aufgrund des Wortlautes wie auch des Zweckes der Bestimmung durchaus Raum. Der

zweitgenannte Grundsatz ist vorab auf die Bemessung der Sozialhilfe in

jenen Fällen zugeschnitten, in denen die Bedürftigkeit aufgrund der gesamten

Umstände bejaht worden ist. Der verfassungsrechtliche Schutz der Existenzsicherung

(BGE 121 I 367, Art. 12 BV) – eine verfassungsrechtliche

Minimalgarantie – gebietet jedenfalls keine andere Auslegung von § 14

SHG.

Die von der Gerichtsmehrheit geschützte Betrachtungsweise der

Vorinstanz ist auch insoweit mit Ungereimtheiten behaftet, als sie an die

Bestimmungen und Grundsätze über Leistungskürzungen (§ 24 SHG, § 24

SHV) anknüpft. Diese Bestimmungen sind auf jene Fälle ausgerichtet, in denen

Leistungen bereits wegen einer Notlage zugesprochen worden sind.