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Entscheid

VB.2000.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00351

21. Dezember 2000Deutsch24 min

(URT.2000.5975)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der an der Universität Zürich

diplomierte Psychologe A ersuchte die Gesund­heits­direktion des Kantons Zürich

am 4. März 1999 um Zulassung als selbstän­dig tätiger Psycho­therapeut.

Die hierfür erforderliche Spezialausbildung belegte er im theo­retischen

Bereich durch den Besuch von über 1000 Stunden Weiterbildung, davon insge­samt

545 Stun­den in Psychotherapie/Fallbesprechungen im Rahmen der

Fortbildungen am psy­chiatrischen Dienst für Kinder und Jugendliche des Kantons

G und am Kinder- und Jugend­psychiatrischen Dienst­ ­des Kantons H,

300 Stunden in Paar- und Famili­entherapie bei Dr. F und

168 Stun­den in körperorientierter Therapie bei K. Da diese Ausbildungen

von der CHARTA nicht an­erkannt und der Fach­kommission Psychotherapie der

Gesundheitsdirektion nicht bekannt wa­ren, wurde der Ge­suchsteller auf­gefordert,

einen Fragebogen durch diese Ausbildungs­stätten ausfüllen zu lassen. Nach

Eingang der diversen Berichte dieser Institutionen teilte die Gesundheitsdi­rektion

dem Ge­suchsteller am 28. April 2000 mit, die Bewilligung zur selb­stän­digen

Be­rufsausübung als Psychotherapeut könne ihm nicht erteilt werden.

Auf Ersuchen von A wies die

Direktion das Gesuch am 13. Sep­tem­ber 2000 förm­lich ab. Sie erwog, der

Gesuchsteller erfülle zwar die Voraussetzungen der Richt­linien der

Gesundheitsdirektion vom März 1999 mit Bezug auf die Erstausbildung so­wie auf

die un­selbständige psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der

ab­sol­vierten Spe­zialausbildung. Eine solche müsse die aufeinander

abgestimmten und ein ganz­heit­liches Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente

Theorie, Selbsterfahrung und Super­vision ent­halten. Die vom Gesuchsteller am

psychiatrischen Dienst für Kinder und Jugend­liche des Kantons G am Kinder- und

Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons H besuchten Stunden könnten nicht als

Theorie anerkannt werden. Es handle sich da­bei nur teilweise um theore­ti­schen

Unterricht, der zudem keine grundlegende psycho­thera­peutische Ausbildung,

sondern nur Fortbildung im Rahmen der unselbständi­gen Berufs­aus­übung

vermittle. Die bei K absol­vierte Ausbildung sei bereits von der Schweizer

CHARTA für Psychotherapie überprüft und für ungenügend befunden wor­den. Auch

die Aus­bildung in Paar- und Familientherapie bei F entspreche weder vom

zeitlichen Umfang noch vom Inhalt und Angebot her den Richtlinien der

Gesundheits­direktion und biete zudem keine Selbsterfahrung an. Diese

Ausbildung sei daher auch nicht als umfas­sen­de psychotherapeutische

Ausbildung, sondern lediglich als mög­liche Zusatz­aus­bildung zu einer bereits

absolvierten Spezialausbildung zu beurteilen. Mangels einer anerkannten theo­retischen

Spezialausbildung könne deren Integralität, die zusätzlich Selbst­erfahrung und

Supervision in der entsprechenden Methode erfordere, nicht überprüft werden.

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügung wandte

sich A mit Eingabe vom 10. Ok­tober 2000 an das Verwaltungsgericht und

beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzu­heben und die er­suchte

Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Erfül­lung

zweckmässi­ger Auflagen abhängig zu machen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung

vom 3. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache

gemäss § 41 in Ver­bin­dung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG)

zuständig.

Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das

Verwaltungsgericht können so­wohl Rechtsverletzungen als auch die

Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung gel­tend gemacht werden (§ 50

Abs. 1 und 3 VRG).

2.

a) Die Zulassung selbständiger

Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und

wechselvolle Geschichte hinter sich. Im Jahre 1991 hatte das Verwaltungsgericht

festgestellt, dass der damals noch im zürcherischen Gesundheits­recht

vorgesehene Ausschluss nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen

den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig

sei (vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess

der Regierungsrat am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des

Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (Gesund­heitsG) enthaltene

Ermächtigung die Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche

die frühere Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. Au­gust

1966.

ersetzte.

Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus,

wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige

gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder

medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG un­ter­scheidet zwischen

unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesund­heitspflege.

Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf

Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten

Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung

bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG ei­ne

Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln

aufgezähl­ten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht

bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die

psychologische Beratung und Beurteilung ge­sun­­der Personen (lit. f). Die

Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständi­gen

Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die

Feststel­lung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter

wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen

(Abs. 1). Die Behandlung von Krankhei­ten mit körperlichen Merkmalen ist

nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).

Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann

in § 32 VBG um­schrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes

Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität

Zürich oder an einer anderen von der Gesund­heits­direktion als gleichwertig

anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in ei­ner von der

Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjah­re

bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für Psychiatrie/­Psy­cho­the­rapie

oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie

absol­viert werden konnten (Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium

200.

Stunden Selbsterfah­rung, 200 Stunden Theorie und

200.

Stunden Supervision bei einem selbständi­gen Psycho­therapeuten oder

einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein

(Abs. 2). Die in der VBG getroffene Zulassungsordnung für die Psychothera­pie

wurde auf staatsrechtliche Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember

1993.

überprüft. Da­bei würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG

formulierten Zulassungsvor­aussetzungen in den Grundzügen (nämlich bezüglich

des Erfordernisses einer Grundaus­bildung in Psy­cho­logie mit Einschluss der

Psychopathologie sowie bezüglich der Um­schreibung der er­for­derlichen

praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform; ob es sich bei dem beste­hen­den

privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den Zugang zum Beruf eines

selbständigen Psychotherapeuten ausschliesslich von einem Psychologiestudium an

der Universität Zü­rich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion

anerkannten Hoch­schule abhängig zu machen, liess das Bundesgericht offen, weil

diese Grundsatzfrage je­denfalls in einem for­mellen Gesetz zu regeln wäre.

Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von Übergangsbestimmungen

bezüglich der in § 32 VBG getroffenen Zulas­sungsordnung. Weil die

verfassungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG eng von der zu schaffenden

Über­gangs­­regelung abhänge, hob es diese Bestimmung als Ganzes auf.

Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November

1994.

sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für

Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu

regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufge­hobenen § 32 VBG

enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf

folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidieren­den

VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich

der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines

parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.

b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am

12.

August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige

Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen

Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psycho­therapeutinnen zu

erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive

Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom

12.

Novem­ber 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es kam

zum Schluss, welche An­forderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen und

Psychotherapeuten zu stellen sei­en, müsse bis zum Erlass einer

generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Ver­ord­nungsstufe im

Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fun­dierte

Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender

Berufs­arbeit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die Psychotherapie

ausgerich­tete Spe­zialausbildung zu verlangen. Die Gesundheitsdirektion werde

nicht darum herum­kommen, im Sinn einer Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher

Behandlung aller dies­bezüglichen Gesuche einen mehr oder minder detaillierten

Anforderungskatalog für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von

nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychothera­peuten zu entwickeln.

Dabei stehe es ihr frei, zur Vermeidung einer nega­tiven Präjudi­zie­rung der

ausstehenden Regelung die Voraussetzungen derart eng zu um­schreiben, dass da­mit

jedenfalls nicht wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen wür­den, als dies

mit der restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall

wäre. Sie könne den An­forderungskatalog aber auch soweit mildern, dass

jedenfalls nicht wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit

der extensivsten aller wahrscheinlichen ge­setz­lichen Lösungen, und

allfälligen späteren Differenzen zwischen Praxis und Gesetz als­dann etwa

mittels Auflagen und Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die aus­stehende

Regelung des Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits ei­ner behelfsmässi­gen

zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.

Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes

erarbeitete die Ge­sund­heitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre

Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren

Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psy­chologiestudium oder einer

anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselb­ständigen

psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c)

eine inte­grale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der

Behandlung von psychi­schen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen

bewährten Psychotherapieme­thode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung

und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den

Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung

mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in

einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen

Krank­hei­ten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die

vertiefte An­wen­dung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung

auf die eigene Person um­fas­sen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte

Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle

zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Über­­gangsrechts sieht das

Merkblatt die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selb­ständig

tätige Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung

der Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer

integralen Aus­­richtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).

c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000

beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer

Verschärfung im Bereich der Erstausbil­dung im Wesentlichen die gleichen

Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psycho­therapeuten wie in

Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangs­recht

entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem

Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn

nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch

gestellt wird. Die Referen­dums­frist betreffend diese Gesetzesänderung ist

Ende Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom

20.

November 2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht er­folgt.

3.

a) Der Beschwerdeführer hat seine psychotherapeutische

Spezialausbildung im wesentlichen auf drei verschiedenen Wegen betrieben:

einerseits am Arbeitsplatz im theo­retischen Bereich der Kinder- und

Jugendpsychiatrie und –psychotherapie, sodann in pha­sischer Paar- und

Familientherapie und schliesslich in einer tiefenpsychologisch begrün­de­ten

körperorientierten Psychotherapie. Die Gesundheitsdirektion hat gestützt auf

ihr Merk­blatt jede einzelne dieser Ausbildungen daraufhin überprüft, ob sie

die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten und

bewährten Psychotherapie­me­tho­de erfülle. Dagegen wendet der Beschwerdeführer

ein, dies stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und

dem Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wo­nach die Anforderungen nicht

schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden

absolviert werden konnte.

Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten

bildet die mass­gebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um

Bewilligung der selbstän­digen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche

Merkblatt der Gesundheitsdirektion, das bezüglich Spezialausbildung die

gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Ge­set­zesänderung. Zwar ist

bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesundheits­ge­setz

statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der

Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der gerichtlichen

Feststellung der Verfassungs­wi­d­rig­keit einer gesetzlichen

Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zumin­dest für eine gewisse

Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Kriterien im Ein­zel­fall zu

ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/1992,

S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu

anerkennende Massgeblich­keit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999

aufgestellten Richtlinien stellt daher einen An­­wendungsfall der in Art. 36

Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des aus­nahms­weisen

Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.

b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der

Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.

Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich

aufgrund seiner Erstaus­bildung zugelassen werden müsste, wenn er seine

selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen

hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe,

der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tä­tigkeit

absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen

Umstän­den sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu

vermeiden, dass mit der Ein­führung und Anwendung einer neuen

generell-abstrakten Regelung auf Sachverhal­te, die sich unter altem Recht

verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.

Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der

Bewilligung gar nicht ge­set­z­lich geregelt waren, kann sich der

Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die

bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des

Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für selbständige

Psy­chotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992 eingeführt

worden ist. Die Be­willigungspflicht für die Feststellung und Behandlung

gesundheitlicher Störungen war viel­­mehr bereits in § 7 Abs. 1 lit. a

des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit der Feststellung der

Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses nichtärztli­cher

Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer gesetzlichen

Umschrei­bung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass heute

zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende Bewilligung

der Gesundheitsdirektion tat­säch­lich selbständig praktizieren, liegt demnach

weniger am bisherigen Recht als an einer dies­bezüglich geübten Toleranz der

Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Grau­be­reich, in dem die

Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und

Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig

ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember

1993.

betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz

zweifellos darin, dass ein rigoroses Vor­gehen gegenüber selbständigen

nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung

ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und

unverhältnismässig gewesen wäre.

Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der

Gesundheitsdirek­tion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende

Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5

einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und anderer­seits auf die

Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus sach­­gerecht.

Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der Beschwerdeantwort

daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom 3. Dezember 1993 im

April 1994 zuge­stellt und damit klargestellt worden sei, dass der Kanton

Zürich die nicht-ärztliche Psycho­therapie mit entsprechenden

Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Vor­aussetzung einer

selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme ei­ner

solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind, deren

Ver­lust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet werden

kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für seine

Aus- und Weiterbil­dung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit der

Einführung strengerer Zulas­sungs­­­voraussetzungem für die selbständige

Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in seinen Ausbildungen erworbene

Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber investiert ein

Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigentliche

Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, der sich bei

einer erzwungenen Praxisaufgabe als weitgehend wertlos erweisen würde.

Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblatts birgt

daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr

bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich

zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten

Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang

geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.

4.

a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen

Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie

die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die

aufeinander abgestimmt sein und ein ganzheitliches Lehrsystem bilden müssten.

Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theo­rieunterricht müsse

Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoretische Aspekte der

entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Therapietheo­rie

(Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der

psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie

(Diagnostik, Indi­kation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und

Methodenlehre, Exploration und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte

Krankheits- und Störungsbilder) umfas­sen. Im Rahmen der Ausbildung müsse

sodann die Selbsterfahrung und Supervision ver­langt und überprüft werden, und

es müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbeson­dere auch was die

Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen

Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der

Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung

geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für

Psychotherapie. Dementsprechend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein

diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildun­gen, die von der CHARTA

bereits anerkannt sind, und unterzieht nur diejenigen, die bisher nicht

anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der Anerkennungsvoraus­setzungen.

Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der

Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die

Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzel­nen Psychotherapeuten,

sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den

Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.

b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts

gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten

Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer

anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung

und Su­pervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem

Stundenumfang ein Psy­­chotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben

haben muss. Erst in den Er­läuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien

mindestens je 200 h Theorie, Selbster­fah­rung und Supervision. Damit wird

der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spe­zialausbildung

definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird.

Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keines­wegs

schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen

verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten

Spezialausbildung beschränkt.

Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete

Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff,

bei dessen Auslegung der rechts­anwendenden Behörde ein erheblicher

Beurteilungsspielraum zusteht, in den das Verwal­tungsgericht trotz gebotener

Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. Ange­sichts der zahlreichen

psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unüber­sichtlichen

Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es

ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im

Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch

einer qualitativen Kon­trolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch

bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle

nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezo­genen und sich allenfalls aus

diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbil­dung, sondern bereits

auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine

Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen

Angebots­standard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für

eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen

und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im

Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde

eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer

vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom

Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen

besuch­ten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung

sowie die Su­per­vision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer

Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne

Einbindung in ein einheitliches Schul­konzept sodann regelmässig ohne

Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der

Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kanto­nale

Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen.

Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.

Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in

Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er

dank der Teilnahme an den ver­schiedensten Kursen oder durch Selbststudien

optimal auf seine selbständige therapeuti­sche Tätigkeit vorbereitet wäre.

Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung

von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der

tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Recht­sprechung

sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig

(vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).

c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei

der Beurteilung der Aus­bildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA

für Psychotherapie orien­tiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahre 1991

geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für

Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere er­weist sich die

Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Aus­bildungsgang

erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des

detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus

gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar

nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die

Gesundheitsdirektion in sol­chen Fällen auch tatsächlich vornimmt,

unumgänglich.

Diese eigene Qualitätskontrolle drängt sich jedoch nicht nur

im Fall einer bisher feh­lenden Überprüfung, sondern auch dann auf, wenn die

CHARTA einen Ausbildungs­gang zwar überprüft, jedoch seine Anerkennung aus

bestimmten Gründen verweigert hat. Andernfalls hiesse dies, die dem Staat

obliegende Entscheidungskompetenz vollumfäng­lich an eine private Organisation

zu delegieren. In diesen Fällen hat sich die Gesundheitsdi­rektion daher

mindestens mit den von der CHARTA festgestellten Unzulänglichkeiten des Ausbildungsganges

auseinanderzusetzen. Erweisen sich diese mit Bezug auf das Interesse der

Patientensicherheit als irrelevant bzw. liegen sie ausserhalb der von der

Gesundheitsdi­rektion angewendeten eigenen Kriterien, so dürfen sie bei der

Praxiszulassung nicht den Aus­schlag geben. Damit wird auch der Einwand des

Beschwerdeführers entkräftet, wonach die CHARTA nicht nur ein kuratives,

sondern gleichzeitig auch ein emanzipatorisches und ein Forschungsinteresse

verfolge (vgl. Teil A, Ziff. 2 der CHARTA). Ebenso wird damit der

Befürchtung begegnet, mit der Bezugnahme auf die Kriterien der CHARTA werde den

dort zusammengeschlossenen Ausbildungsinstitutionen eine Monopolstellung

eingeräumt.

d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen

integralen Spezialausbil­dung erscheint es zulässig, von der

Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt min­destens 300 Stunden

Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber da­von le­diglich

200.

Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet

nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische

Wissens­ver­mitt­lung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die

Exploration, Dia­gnose, In­di­kation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein,

dass ein ernsthaftes institutio­nelles Aus­bil­dungsangebot gesamthaft mehr an

Theorie zu umfassen hat, als vom einzel­nen Teilneh­mer tatsächlich im Minimum

verlangt werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Ge­sundheitsdirektion

sogar noch unter demjenigen der CHARTA, die eine Theo­riever­mitt­lung während

wenigstens 400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.;

Teil C Ziff. 1.8.).

Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen

Ausbildungsinhalte gewisse mi­nimale Standards zu verlangen, um das Risiko von

Behandlungsfehlern insbesondere im Bereich der Therapieevaluation, Diagnostik

und Indikation zu mindern.

5.

a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion

angewandten Kri­terien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche

grundsätzlich als recht- und zweck­mässig, so ist im Folgenden deren Anwendung

bezogen auf die drei vom Beschwer­deführer verfolgten Ausbildungsgänge zu

prüfen.

b) Die bei den Kinder- und

Jugendpsychiatrischen Diensten in den Kantonen G und H besuchten

insgesamt 545 Stunden in theoretischer Fortbildung und Fallbespre­chungen

hat die Gesundheitsdirektion nicht anerkannt, da die darin enthaltenen Fallbe­spre­chungen

nicht theoretisches Wissen vermittelten, sondern der supervisorischen

Begleitung dienten. Es handle sich zudem um Veranstaltungen zu spezifischen

Themen, die sowohl nach der Erst- als auch nach der Spezialausbildung während

der unselbständi­gen psycho­therapeutischen Berufsausübung zum Ausbau des

theoretischen Wissens absol­viert wür­den. Dem hält der Beschwerdeführer

entgegen, die FMH anerkenne diese Ausbil­dung bei der Verleihung des

Facharzttitels für Kinder- und Jugendpsychiatrie und –psy­cho­therapie, und es

sei rechtsungleich, wenn dies nicht auch für einen Psychologen hinrei­chend

sei.

Bei beiden kantonalen Diensten handelt es sich nach deren

eigenen ausdrücklichen Erklärungen nicht um Ausbildungsinstitutionen für

Psychotherapie im engeren Sinn, son­dern um Ausbildungsstätten für

Assistenzärzte zur Erlangung des FMH-Facharzttitels (act. --).

Dementsprechend erstaunt es nicht, dass der Kinder- und Jugend­psychiatrische

Dienst des Kantons G ganz auf die Fragenbeantwortung verzichtete und die

Antworten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes des Kantons H

teilweise an den Fragestel­lun­gen vorbeigingen. Dieser vermittelt offenbar

auch nicht eine bestimmte psychotherapeu­ti­sche Methode, indem die internen

Supervisionsangebote nicht nur die Psychoanalyse, sondern auch die

Daseinsanalyse und die systemische Familienthe­rapie betreffen (Frage 4).

Im Institut selber wird denn auch keine Meta- und Therapietheo­rie

unterrichtet, die Pra­xistheorie wird nur gerade im Hinblick auf die

Fallbesprechungen besprochen und kon­trol­liert (Frage 8). Die

Selbsterfahrung wird nicht als Ausbildungsteil verstanden, sondern bereits

vorausgesetzt (Fragen 7 und 9). Daraus ergibt sich klar, dass der

entsprechende Ausbildungsgang nicht als integrale Spezialausbildung anerkannt

wer­den kann.

Eine rechtsungleiche Behandlung liegt in dieser Qualifizierung

nicht. Auch wenn der Ausbildungsgang bei den Ärzten zur Erlangung des

verbandsinternen Facharzttitels genügt, entsteht daraus kein Anspruch der

Psychologen auf Anerkennung der gleichen Aus­bildung für die Zulassung zur

selbständigen Psychotherapie. Im zürcherischen Ge­sund­heitsrecht sind die

diplomierten Ärzte seit alters her zur Ausübung der Psychotherapie be­rechtigt

gewesen und zwar unabhängig davon, ob sie einen diesbezüglichen Facharzttitel

erworben hatten oder nicht. Begründet wurde dies vor allem auch in Abgrenzung

gegen­über den Psychologen damit, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum

allgemeinmedi­zinischer Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien,

eine Diagnose zu stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände

bzw. solche aus dem Grenzgebiet kör­per­licher und seelischer Leiden erfasse.

Demgegenüber sei die Ausbildung zum Psycholo­gen nicht einheitlich

reglementiert und beschränke sich in medizinischer Hinsicht schwer­gewichtig

auf die Beurteilung psychischer und psychosomatischer Krankheiten mit psy­cho­logischen

Methoden. Die Abgrenzung von den übrigen Krankheitsbildern sei teilweise

schwierig und übersteige die ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen.

Daher bestehe die Gefahr, dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit

gemischter Sympto­matik unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln

würden. Dieses Risiko könnte durch eine Zusatzausbildung und die nach der

Diplomierung in unselbständiger Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert

werden (vgl. ZBl 93/1992 S. 74 E. 6). Soll die Spe­zialausbildung,

die das Merkblatt der Gesundheitsdirektion den Psychologen abverlangt, dieses

Risiko vermindern, so muss sie allenfalls auch Teile der medizinischen Grundaus­bildung

enthalten und kann jedenfalls nicht mit der Facharztausbildung von Assistenzärz­ten

gleichgesetzt werden.

c) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer bei K absolvierten

Ausbil­dung in kör­perorientierter Psychotherapie hat sich die

Gesundheitsdirektion in der ange­fochtenen Verfügung auf den Hinweis

beschränkt, der Lehrgang 1996 – 1999 sei bereits von der CHARTA

überprüft und für ungenügend befunden worden. Eine Auseinanderset­zung mit den

Gründen der Verweigerung jedoch fand entgegen dem unter E. 4 c vorste­hend

ausge­führ­ten nicht statt. Dieser Mangel kann im Beschwerdeverfahren ohne

Weiteres geheilt werden, wenn das Verwaltungsgericht die Prüfung seinerseits

nachholt.

Aus den Anworten der Ausbildungsinstitution vom

18.

Februar 2000 (act. --) geht hervor, dass der

theoretisch-praktische Teil der Ausbildung aus Kursblöcken mit insgesamt

196.

Stunden besteht. Bereits vom Umfang her erweist sich dieses Angebot,

das zudem nicht nur Theorie enthält, als unzureichend. Auch in Bezug auf

Selbsterfahrung und Super­vision verlangt der Lehrgang nur 40 Stunden

Gruppensupervision und 20 bzw. 50 Stunden Selbsterfahrung in der

spezifischen Methode (Fragen 4 und 9). Nachdem das Ausbildungs­institut

nunmehr seinen Lehrgang auf eine fünfjährige Ausbildungszeit erweitert hat,

fand er im Jahre 2000 die Anerkennung der CHARTA (act. --). Das Institut

bietet den Absol­ven­ten des dreijährigen Fortbildungsgangs nunmehr auch eine

Ausbildungsergänzung auf dem Niveau der CHARTA an.

Die Schlussfolgerung der Gesundheitsdirektion, wonach der

fragliche dreijährige Lehrgang des Beschwerdeführers in körperorientierter

Psychotherapie nicht genüge, er­weist sich daher als zutreffend und angemessen.

d) Beim Lehrgang in Paar- und Familientheorie bei F ortete die

Gesund­heitsdirek­tion Ausbildungsdefizite im theoretischen Bereich sowie im

fehlenden konzep­tionellen Einbezug der Selbsterfahrung.

Das theoretische Ausbildungsangebot erstreckt sich nach den

Angaben des Instituts (act. --) auf sieben Seminare mit insgesamt

252.

Stunden und ist damit bereits vom Um­fang her ungenügend. Weiter ist

unbestritten, dass der Lehrgang den Absolventen selber keine Selbsterfahrung

anbietet, sondern verlangt, dass diese entweder bereits vor der Auf­nahme oder

aber während des Lehrgangs bei einem externen Therapeuten absolviert wird.

Dieser fehlende Einbezug der Selbsterfahrung wiegt schwer, da nur die laufende

Reflexion und Herstellung von Bezügen zu den beiden anderen

Ausbildungselementen Theorie und Super­vision eine integrale Spezialausbildung

garantiert. Dies hat gerade auch in der phasi­schen Familientherapie zu gelten,

wo ganz verschiedene therapeutische Methoden und Tech­niken zur Anwendung

gelangen können.

Angesichts dieser Ausbildungsdefizite durfte die

Gesundheitsdirektion mit Recht darauf verzichten, die aufgetauchten

Widersprüche zwischen den Angaben des Instituts zu den theoretischen

Kursinhalten und den Kursunterlagen im Einzelnen weiter abzuklären.

e) Erfüllt der Beschwerdeführer demnach die notwendigen

Voraussetzungen für eine Berufszulassung nicht, so ist die Bewilligung zu

verweigern. In Ermangelung einer integralen Spezialausbildung kann die

Bewilligung auch nicht von der Erfüllung zweck­mäs­siger Auflagen abhängig

gemacht werden, wie er dies eventualiter verlangt.

Die Beschwerde ist demgemäss vollumfänglich abzuweisen.

6.

...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...