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Entscheid

VB.2000.00359

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00359

21. Dezember 2000Deutsch23 min

(URT.2000.5969)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der an der Universität Zürich diplomierte Psychologe A

ersuchte die Gesund­heitsdirektion des Kantons Zürich am 21. Mai 1999 um

Zulassung als selbstän­dig tätiger Psychotherapeut. Die hierfür erforderliche

Spezialausbildung belegte er im We­sentlichen durch die Bestätigung, von 1994

bis 1996 einen Lehrgang am Ausbildungsin­stitut für sy­s­temische Therapie und

Beratung von C absolviert zu haben. Da diese Ausbildung von der CHARTA nicht

anerkannt und der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirek­tion nicht

bekannt war, wurde der Gesuchsteller auf­gefordert, einen Fragebogen durch

diese Ausbildungsstätte ausfüllen zu lassen. Nach Ein­gang des entsprechenden

Berichts teilte die Gesundheitsdirektion dem Gesuchsteller am 28. April

2000 mit, die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut

könne ihm nicht erteilt werden.

Auf Ersuchen von A wies die Direktion das Gesuch am

13. Sep­tem­ber 2000 förm­lich ab. Sie erwog, der Gesuchsteller erfülle

zwar die Voraussetzungen der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999

mit Bezug auf die Erstausbildung sowie auf die un­selbständige

psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der absolvierten Spe­zialausbildung.

Eine solche müsse die aufeinander abgestimmten und ein ganzheitliches

Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente Theorie, Selbsterfahrung und

Supervision enthalten. Die vom Gesuchsteller am Ausbildungsinstitut für

systemische The­rapie und Beratung von C absolvierte Ausbildung könne nicht als

umfassende psychotherapeutische Ausbildung beurteilt werden, da sie keine

Therapietheo­rie (Krankheitslehre) und keine umfassende Theorie für die

Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krank­heiten, sondern nur die

Technik der Familien- und Paarthe­rapie vermittle. Insbesondere fehle die

Vermittlung von Wissen über Diagnostik, Indika­tion und Kontraindikation der

systemischen Therapie (Praxistheorie). Die Ausbildung sei daher nur als

mögliche Zusatz­ausbildung zu einer bereits absolvierten Spezialausbildung zu

beurteilen.

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom

17.

Ok­tober 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der

angefochtene Entscheid sei auf­zuheben und die ersuchte Bewilligung zu

erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Er­füllung zweck­mässiger

Auflagen abhängig zu machen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung

vom 17. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache

gemäss § 41 in Ver­bindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG)

zuständig.

Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das

Verwaltungsgericht können so­wohl Rechtsverletzungen als auch die

Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50

Abs. 1 und 3 VRG).

2.

a) Die Zulassung selbständiger Psychotherapeuten und

Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und wechselvolle

Geschichte hinter sich. Im Jahr 1991 hatte das Verwaltungsgericht festgestellt,

dass der damals noch im zürcherischen Gesundheits­recht vorgesehene Ausschluss

nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen den Grundsatz der

Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig sei (vgl. RB 1991

Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess der Regierungsrat

am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des Gesundheitsgesetzes

vom 4. November 1962 (Gesund­heitsG) enthaltene Ermächtigung die

Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche die frühere

Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. Au­gust 1966

ersetzte.

Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus,

wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige

gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder

medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG un­terscheidet zwischen

unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesund­heitspflege.

Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf

Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten

Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung

bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG eine

Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln

aufgezähl­ten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht

bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die

psychologische Beratung und Beurteilung ge­sun­der Personen (lit. f). Die

Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständi­gen

Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die

Feststel­lung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter

wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen

(Abs. 1). Die Behandlung von Krankhei­ten mit körperlichen Merkmalen ist

nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).

Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann

in § 32 VBG um­schrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes

Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität

Zürich oder an einer anderen von der Gesundheits­direktion als gleichwertig

anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in ei­ner von der

Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjahre

bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für

Psychiatrie/Psychothe­rapie oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und

Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie absolviert werden konnten

(Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium 200 Stunden Selbster­fah­rung,

200.

Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision bei einem

selbständigen Psycho­thera­peuten oder einem Spezialarzt für

Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein (Abs. 2). Die in der VBG

getroffene Zulassungsordnung für die Psychotherapie wurde auf staatsrechtli­che

Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember 1993 überprüft. Da­bei

würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG formulierten Zulassungsvoraus­set­zun­gen

in den Grundzügen (nämlich bezüglich des Erfordernisses einer Grundausbildung

in Psy­chologie mit Einschluss der Psychopathologie sowie bezüglich der

Umschreibung der er­forderlichen praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform;

ob es sich bei dem bestehen­den privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den

Zugang zum Beruf eines selbständigen Psychothera­peuten ausschliesslich von

einem Psychologiestudium an der Universität Zü­rich oder an einer anderen von

der Gesundheitsdirektion anerkannten Hochschule abhängig zu machen, liess das

Bundesgericht offen, weil diese Grundsatzfrage jedenfalls in einem formellen Ge­setz

zu regeln wäre. Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von

Übergangsbe­stimmungen bezüglich der in § 32 VBG getroffenen

Zulassungsordnung. Weil die verfas­sungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG

eng von der zu schaffenden Über­gangsregelung abhänge, hob es diese Bestimmung

als Ganzes auf.

Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November

1994.

sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für

Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu

regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufge­hobenen § 32 VBG

enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf

folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidieren­den

VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich

der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines

parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.

b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am

12.

August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige

Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen

Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psycho­therapeutinnen zu

erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive

Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom

12.

No­vem­ber 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es

kam zum Schluss, welche An­forderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen

und Psychotherapeuten zu stellen seien, müsse bis zum Erlass einer

generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Verord­nungsstufe im

Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fundierte

Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender

Berufsar­beit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die

Psychotherapie ausgerichtete Spezi­alausbildung zu verlangen. Die

Gesundheitsdirektion werde nicht darum herumkommen, im Sinn einer

Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen

Gesuche einen mehr oder minder detaillierten Anforderungskatalog für die

Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von nichtärztlichen

Psychotherapeutinnen und Psychothera­peuten zu entwickeln. Dabei stehe es ihr

frei, zur Vermeidung einer negativen Präjudizie­rung der ausstehenden Regelung

die Voraussetzungen derart eng zu umschreiben, dass da­mit jedenfalls nicht

wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen würden, als dies mit der

restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall wäre. Sie

könne den Anforderungskatalog aber auch soweit mildern, dass jedenfalls nicht

wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit der extensivsten

aller wahrscheinlichen ge­setzlichen Lösungen, und allfälligen späteren

Differenzen zwischen Praxis und Gesetz als­dann etwa mittels Auflagen und

Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die ausstehende Regelung des

Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits einer behelfsmässi­gen

zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.

Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes

erarbeitete die Ge­sundheitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre

Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren

Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psy­chologiestudium oder einer

anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselb­ständigen

psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c)

eine inte­grale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der

Behandlung von psychi­schen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen

bewährten Psychotherapieme­thode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung

und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den

Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung

mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in

einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen

Krankhei­ten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die

vertiefte Anwen­dung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung

auf die eigene Person um­fassen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte

Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle

zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Übergangsrechts sieht das Merkblatt

die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selb­ständig tätige

Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung der

Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer

integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).

c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000

beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer

Verschärfung im Bereich der Erstausbil­dung im wesentlichen die gleichen

Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psycho­therapeuten wie in

Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangs­recht

entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem

Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn

nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch

gestellt wird. Die Referen­dumsfrist betreffend diese Gesetzesänderung ist Ende

Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom 20. November

2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht erfolgt.

3.

a) Der Beschwerdeführer macht geltend, die von der

Gesundheitsdirektion mit ihrem Merkblatt geschaffene Anforderung der integralen

Spezialausbildung in einer aner­kannten und bewährten Psychotherapiemethode

stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und dem

Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wonach die Anforde­rungen nicht

schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden

absolviert werden konnte.

Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten

bildet die mass­gebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um

Bewilligung der selbstän­digen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche

Merkblatt der Gesundheitsdirektion, wel­ches bezüglich Spezialausbildung die

gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Gesetzesänderung. Zwar ist

bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesund­heitsgesetz

statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der

Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der

gerichtlichen Feststellung der Verfas­sungswidrigkeit einer gesetzlichen

Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zu­mindest für eine gewisse

Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Krite­rien im Einzelfall zu

ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/

1992, S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu

anerkennende Mass­geblichkeit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999

aufgestellten Richtlinien stellt daher einen Anwendungsfall der in Art. 36

Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des ausnahmsweisen

Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.

b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der

Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.

Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich

aufgrund seiner Erstaus­bildung zugelassen werden müsste, wenn er seine

selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen

hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe,

der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tätigkeit

absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen

Umstän­den sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu

vermeiden, dass mit der Einführung und Anwendung einer neuen

generell-abstrakten Regelung auf Sachverhal­te, die sich unter altem Recht

verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.

Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der

Bewilligung gar nicht gesetz­lich geregelt waren, kann sich der

Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die

bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des

Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für

selbständige Psy­chotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992

eingeführt worden ist. Die Be­willigungspflicht für die Feststellung und

Behandlung gesundheitlicher Störungen war viel­mehr bereits in § 7

Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit

der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses

nichtärztli­cher Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer

gesetzlichen Umschrei­bung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass

heute zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende

Bewilligung der Gesundheitsdirektion tat­sächlich selbständig praktizieren,

liegt demnach weniger am bisherigen Recht als an einer diesbezüglich geübten

Toleranz der Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Grau­bereich, in dem

die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und

Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig

ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember

1993.

betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz

zweifellos darin, dass ein rigoroses Vorgehen gegenüber selbständigen

nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung

ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und

unverhältnismässig gewesen wäre.

Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der

Gesundheitsdirek­tion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende

Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5

einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und anderer­seits auf die

Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus

sachgerecht. Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der

Beschwerdeantwort daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom

3.

Dezember 1993 im April 1994 zuge­stellt und damit klargestellt worden

sei, dass der Kanton Zürich die nicht-ärztliche Psy­chotherapie mit

entsprechenden Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Voraussetzung

einer selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme

einer solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind,

deren Ver­lust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet

werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für

seine Aus- und Weiterbil­dung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit

der Einführung strengerer Zulas­sungsvoraussetzungen für die selbständige

Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in sei­nen Ausbildungen erworbene

Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber inve­stiert ein

Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigent­liche

Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, welcher sich

bei einer erzwungenen Praxisaufgabe als praktisch wertlos erweisen würde.

Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblattes birgt

daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr

bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich

zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten

Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang

geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.

4.

a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen

Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie

die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die

auf einander abgestimmt sein und ein ganzheitli­ches Lehrsystem bilden müssten.

Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theorieunterricht müsse

Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoreti­sche Aspekte

der entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Thera­pietheorie

(Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der psychi­schen

Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie

(Diagnostik, Indikation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und

Methodenlehre, Explora­tion und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte

Krankheits- und Störungsbilder) umfassen. Im Rahmen der Ausbildung müsse sodann

die Selbsterfahrung und Supervision verlangt und überprüft werden, und es

müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbe­sondere auch was die

Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen

Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der

Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung

geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für

Psychotherapie. Dementspre­chend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein

diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildungen, die von der CHARTA

bereits anerkannt sind und unterzieht nur die­jenigen, die bisher nicht

anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der An­erkennungsvoraussetzungen.

Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der

Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die

Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzel­nen Psychotherapeuten,

sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den

Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.

b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts

gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten

Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer

anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung

und Su­pervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem

Stundenumfang ein Psychotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben

haben muss. Erst in den Er­läuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien

mindestens je 200 h Theorie, Selbster­fahrung und Supervision. Damit wird

der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spezialausbildung

definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird.

Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keines­wegs

schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen

verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten

Spezialausbildung beschränkt.

Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete

Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff,

bei dessen Auslegung der rechts­anwendenden Behörde ein erheblicher

Beurteilungsspielraum zusteht, in welchen das Ver­waltungsgericht trotz

gebotener Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. An­gesichts der

zahlreichen psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unüber­sichtlichen

Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es

ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im

Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch

einer qualitativen Kon­trolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch

bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle

nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezo­genen und sich allenfalls aus

diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbil­dung, sondern bereits

auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine

Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen

Angebots­standard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für

eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen

und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im

Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde

eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer

vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom

Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen

besuch­ten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung

sowie die Super­vision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer

Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne

Einbindung in ein einheitliches Schulkonzept sodann regelmässig ohne

Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der

Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kanto­nale

Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen.

Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.

Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in

Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er

dank der Teilnahme an den verschiedensten Kursen oder durch Selbststudien

optimal auf seine selbständige therapeuti­sche Tätigkeit vorbereitet wäre.

Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung

von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der

tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Recht­sprechung

sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig

(vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).

c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei

der Beurteilung der Ausbildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA

für Psychotherapie orien­tiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahr 1991

geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für

Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere er­weist sich die

Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Aus­bildungsgang

erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des

detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus

gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar

nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die

Gesundheitsdirektion in solchen Fällen auch tatsächlich vornimmt, unumgänglich.

Im Übrigen mögen einzelne Kritikpunkte des Beschwerdeführers

betreffend der Zu­sammensetzung der Fachkommission Psychotherapie der

Gesundheitsdirektion und betref­fend die CHARTA (vgl. insbesondere act.--)

möglicherweise berechtigt sein, sie greifen jedoch zu kurz. Die

Gesundheitsdirektion prüft die Zulassungsgesuche grundsätzlich nach den von ihr

selbst aufstellten Qualitätskriterien und lehnt sich dabei, da diese Anforderun­gen

eher unterhalb denjenigen der CHARTA liegen, lediglich an die Kriterien der

CHAR­TA an. Gerade im Fall einer verweigerten Zulassung infolge

Nichtanerkennung durch die CHARTA wie im vorliegenden Fall nimmt die

Gesundheitsdirektion die Qualitätskontrolle explizit anhand ihres Fragebogens

selber vor. Dass sie bei dieser ihr obliegenden Aufgabe auf die Beratung ihrer

Fachkommission für Psychotherapie zurückgreift, ist sodann nicht zu

beanstanden. Der Entscheid über die Berufszulassung obliegt kompetenzgemäss der

Ge­sundheitsdirektion; über die Berechtigung allfälliger Vorbehalte der

Fachkommission ge­gen einen spezifischen Lehrgang hat sie sich selber ein

Urteil zu bilden.

Anhand welcher Kriterien die Gesundheitsdirektion im einzelnen

die Qualität eines Ausbildungsgangs misst, ist letztlich das Ergebnis einer

gesundheitspolitisch motivierten Gewichtung des Patienteninteresses unter

Berücksichtigung der mitspielenden Interessen der Psychotherapeuten selber, der

Berufsverbände sowie der Ausbildungsinstitutionen. Da­bei stünde es dem Kanton

zwar grundsätzlich frei, für die Berufszulassung allgemein etwa auch auf die

Anerkennung eines Psychotherapeuten als Erbringer einer kassenpflich­tigen

Leistung im Rahmen des Krankenversicherungsrechts abzustellen. Eine Verpflich­tung

dazu besteht indessen nicht. Insofern kann es auch nicht darauf ankommen, nach

wel­chen Krite­rien das Konkordat Schweizerischer Krankenversicherer eine

Anerkennung em­pfiehlt. Ebensowenig ist die Gesundheitsdirektion

selbstverständlich an die Kriterien ge­bunden, die der FMH für die Erlangung

des Facharzttitels für Psychiatrie und Psychothera­pie anwen­det.

d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen

integralen Spezialausbil­dung erscheint es zulässig, von der

Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt mindestens 300 Stunden

Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber da­von lediglich

200.

Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet

nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische

Wissens­vermittlung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die

Exploration, Dia­gnose, Indikation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein, dass

ein ernsthaftes institutio­nelles Ausbildungsangebot gesamthaft mehr an Theorie

zu umfassen hat, als vom einzel­nen Teilnehmer tatsächlich im Minimum verlangt

werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Gesundheitsdirektion sogar noch

unter demjenigen der CHARTA, die eine Theo­rievermittlung während wenigstens

400.

Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.; Teil C

Ziff. 1.8.).

Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen

Ausbildungsinhalte gewisse minimale Standards zu verlangen. Hierbei ist

insbesondere zu berücksichtigen, dass der Ausschluss nichtärztlicher

Psychotherapeuten von der selbständigen Berufsausübung sei­nerzeit damit

begründet worden war, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum allge­meinmedizinischer

Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien, eine Diagnose zu

stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände bzw. solche aus dem

Grenz­gebiet körperlicher und seelischer Leiden erfasse. Demgegenüber sei die

Ausbildung zum Psychologen nicht einheitlich reglementiert und beschränke sich

in medizinischer Hinsicht schwergewichtig auf die Beurteilung psychischer und

psychosomatischer Krankheiten mit psychologischen Methoden. Die Abgrenzung von

den übrigen Krankheitsbildern sei teil­weise schwierig und übersteige die

ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen. Daher bestehe die Gefahr,

dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit gemischter Symptomatik

unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln würden. Dieses Risiko könnte

durch eine Zusatzausbildung und die nach der Diplomierung in unselbständiger

Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert werden (vgl. ZBl 93/1992

S. 74 E. 6).

Angesichts dieser Motivation liegt es auf der Hand, dass eine fundierte

Spezialausbildung unter anderem etwa auch eine methodenspezifische

Krankheitslehre (Therapietheorie) und eine störungsspezifische Praxistheorie zu

umfassen hat.

5.

a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion

angewandten Kriterien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche

grundsätzlich als recht- und zweckmässig, so ist im Folgenden deren Anwendung

bezogen auf die vom Beschwerde­führer absolvierte Ausbildung, insbesondere den

Lehrgang in systemischer Therapie und Beratung zu prüfen.

b) Nach der angefochtenen Verfügung beurteilt die

Gesundheitsdirektion grund­sätzlich auch die systemische Psychotherapie als

eine mögliche Methode, die mittels aner­kennbarer integraler Spezialausbildung

erlernt werden kann. Ebensowenig wird der Um­fang des Theorieangebots des

Ausbildungsinstituts für systemische Therapie und Beratung von 414 Stunden

beanstandet. Als Defizit ortete die Gesundheitsdirektion aber im vorlie­genden

Fall, dass der vom Beschwerdeführer besuchte Lehrgang keine methodenspezifi­sche

Krankheitslehre (Therapietheorie) und keine Praxistheorie umfasse. Zwar gebe

das Ausbildungsinstitut an, die ICD 10-Klassifikation erweitert um systemische

Perspektiven und Diagnostik zu vermitteln, jedoch würden die diesbezüglichen

Ausbildungsunterlagen keine Kurse mit entsprechenden Theorieinhalten aufweisen.

Nicht belegt seien die in Be­zug auf Therapie- und Praxistheorie relevanten

Kurse. Sie weist sodann in der Beschwer­deantwort darauf hin, dass der

Beschwerdeführer diesen spezifischen Ausbildungsteil an einer anderen

Institution (z.B. G. Downing) absolvieren könne. Der Beschwerdeführer wendet

dagegen ein, die Gesundheitsdirektion habe lediglich die Beantwortung des Frage­bogens

durch das Ausbildungsinstitut verlangt, nach Belegen sei nicht gefragt worden.

Ihm könne daher nicht vorgeworfen werden, Beweise nicht erbracht zu haben, nach

denen er gar nie gefragt worden sei.

Nach dem Bericht des

Ausbildungsinstitutes für systemische Therapie und Beratung bietet dieses je im

Umfang von ca. 140 Stunden Unterricht in Metatheorie, Therapietheorie und

Praxistheorie an. Bei letzterer würden die Krankheits- und Störungsbilder der

ICD-Klassifikation erweitert um systemische Perspektiven der Diagnostik gelehrt

(act. --). Dem von der Gesundheitsdirektion bereits am 28. April 2000

vorgebrachten Ein­wand, es würden keine Krankheitslehre und

störungsspezifischen Behandlungstheorien ver­mittelt (act. --), begegnete

das Institut mit Eingabe vom 27. Juli 2000, worin es den dies­bezüglichen

Inhalt des Grundkurses sowie einiger 2-tägiger Seminare darlegte

(act. --). Mit dieser Eingabe setzte sich die Gesundheitsdirektion weder

in der angefochtenen Verfü­gung noch in der Beschwerdeant­wort explizit

auseinander, sondern stellte lediglich pauschal auf die Ausbildungsunterlagen

ab, aus denen die notwendigen theoretischen Inhalte nicht er­sichtlich seien.

Dieses Vorgehen verletzt die der Gesundheitsdirektion

obliegende Untersuchungs­pflicht gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Liegt

tatsächlich eine Differenz zwischen den eigenen An­gaben des Instituts und

dessen allgemeinen Kursunterlagen vor, so ist diese Unklarheit mit­tels

weitergehender Untersuchung auszuräumen. Insbesondere ist dem Beschwerdefüh­rer

bzw. dem Institut die Gelegenheit einzuräumen, die behaupteten Kursinhalte

durch weitere Unterlagen zu belegen.

Das Verwaltungsgericht kann die zur weiteren Abklärung des

strittigen Sachver­haltes nötigen Beweise nach § 60 VRG grundsätzlich

selber erheben. Indessen rechtfertigt sich dieses Vorgehen vorliegend nicht.

Die Anwendung des massgebenden Merkblatts der Gesundheitsdirektion räumt dieser

mit Bezug auf die Beurteilung des noch zu erstellenden Sachverhalts einen

Beurteilungsspielraum ein, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Aus

diesem Grund ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die

Gesundheitsdirektion zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurückzuweisen,

sofern sich ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Berufszulassung nicht

aufgrund der weiteren Ausbildungsbelege ergibt.

c) Ausserhalb des genannten Ausbildungsinstituts für

systemische Therapie und Be­ratung belegte der Beschwerdeführer insgesamt

132.

Stunden theoretischen Unterrichts durch den Besuch verschiedener

Kolloquien, Vorlesungen und Kongresse am Kinder- und Jugendpsychiatrischen

Dienst des Kantons Zürich, am Kinderspital, der psychiatrischen Polyklinik, am

Institut für Ehe und Familie in Zürich und am Pestalozzianum. Diese ein­zelnen

Veranstaltungen zu bestimmten Themen hat die Gesundheitsdirektion zu Recht

nicht als eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten Therapiemethode

gewür­digt. Dieser Beurteilung scheint sich der Beschwerdeführer im

Beschwerdeverfahren auch anzuschliessen, jedenfalls setzt er sich mit den

diesbezüglichen Erwägungen der angefoch­tenen Verfügung nicht weiter

auseinander.

d) Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen und die

Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Gesundheitsdirektion

zurückzuweisen.

Ist demgemäss noch offen, ob der Beschwerdeführer die

tatsächlichen Vorausset­zungen für die Berufszulassung erfüllt oder nicht, so

kann derzeit auch nicht über seinen Eventualantrag betreffend Erlass

zweckmässiger Bewilligungsauflagen befunden werden. Die Gesundheitsdirektion

wird sich im neuerlichen Rechtsgang mit diesem Begehren aus­einanderzusetzen

haben.

6.

...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss

wird die angefochtene Ver­fügung aufgehoben und die Sache zur ergänzenden

Sachverhaltsabklärung an die Ge­sundheitsdirektion zurückgewiesen.

...