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Entscheid

VB.2000.00365

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00365

9. Februar 2001Deutsch15 min

(URT.2001.6045)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der Gemeinderat Stadel setzte am

26. Mai 1998, nach langjährigen Planungsarbeiten, den Quartierplan

Nr. 6 Pünt in Raat fest. Wegen der teilweisen Gutheissung eines Rekurses

wurden gewisse Änderungen nötig, die der Gemeinderat am 26. Oktober 1999

beschloss. Einen gegen den bereinigten Quartierplan erhobenen Rekurs wies die

Baurekurs­kommission I am 3. März 2000 ab. Der Rekursentscheid

erwuchs in Rechtskraft. Am 13. September 2000 verweigerte der

Regierungsrat dem Quartierplan aus lärmschutzrechtlichen Gründen die

Genehmigung (RRB 1452/2000).

Erwägungen

II. Gegen die Nichtgenehmigung hat die

Gemeinde Stadel am 17. Oktober 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Beschluss sei wegen Verletzung des

rechtlichen Gehörs aufzuheben. Eventuell sei der Regierungsrat anzuweisen, den

Quartierplan Nr. 6 Pünt in Raat zu genehmigen; subeventuell sei der

angefochtene Beschluss aufzuheben und das Genehmigungsverfahren zu sistieren,

alles unter Kostenfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners.

Die Baudirektion beantragte für den Regie­rungsrat

am 27. November 2000 die Abweisung der Beschwerde.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit

erforderlich, in den nachfolgenden Er­wägungen wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Gemäss den §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG)

und § 329 des Planungs‑ und Bau­gesetzes vom 7. September 1975

(PBG) ist vorliegend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zuläs­sig (vgl.

BEZ 1999 Nr. 23). Die Beschwerdeführerin ist gemäss § 70 in

Verbindung mit § 21 lit. b VRG und § 338a Abs. 1 PBG in

Quartierplanangelegenheiten zur Beschwerdeerhe­bung legitimiert (RB 1998

Nr. 12). Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist

einzutreten.

2.

a) Erlass und Änderung kommunaler

Zonenpläne werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im

Genehmigungsverfahren (Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979

über die Raumplanung [RPG; SR 700]; § 89 in Verbindung mit § 2

lit. a und b PBG) auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und

Angemessenheit ge­prüft (§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss ei­nem

Kreisschreiben der Baudirektion an die Gemein­den über die Genehmigungspraxis

nach dem Planungs‑ und Baugesetz vom 1. Juni 1980 wird zwischen

voller, abge­schwäch­ter und beschränkter Prüfung unterschieden. Nut­zungspläne

unter­ste­hen einer umfassenden Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhal­tung

einge­schränkt wird, die beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung

unbestimmter Rechts­be­grif­fe die Würdigung örtlicher Verhältnisse Gegenstand

der Überprüfung bildet. Hin­sicht­lich Zweck­mäs­sigkeit und Angemessenheit

unterliegen Nutzungspläne einer vol­len Über­prü­fung, soweit förmlich aus­gewiesene

überörtliche Interessen berührt werden; im Übrigen greift nur eine abge­schwäch­te

Überprüfung ein, welche lediglich dann zu einer Verwei­ge­rung der Ge­nehmi­gung

führt, wenn die Unzweckmässigkeit oder die Un­angemessenheit of­fensicht­lich

ist (Walter Hal­ler/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht,

3.

A., Zürich 1999, Rz. 424).

Die Überprüfungsbefugnis des

Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ord­­nung auf Rechtskontrolle

beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Re­gierungsrats nur

umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf

einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte

(§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich

eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das

Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmi­gungs­behörde geübte

Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).

b) Der

Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid erwogen, gemäss dem für die

raumplanerischen Beurteilungen gemäss Lärmschutz-Verordnung (vom 15.

Dezember 1986,­ einschliesslich der Änderungen vom 12. April 2000 [LSV];

SR 814.41) massgeblichen Be­triebszustand des Flughafens sei im noch nicht

feinerschlossenen Quartierplangebiet Pünt in Raat mit Lärmbelastungen am Tag

von rund 60 dB(A) und in der Nacht von rund 57 dB(A) ­ zu rechnen. Da dieses

Gebiet der Empfindlichkeitsstufe (ES) II zugewiesen sei, sei der massgebliche

Planungswert sowohl am Tag wie in der Nacht um höchstens 3 dB(A) überschritten.

Art. 30 LSV sei somit verletzt, und zwar im ganzen Gebiet der ES II, so dass

auch keine Aus­nahme für kleine Teile in Frage komme. Dem Quartierplan sei

daher jedenfalls bis zu einer Änderung der massgeblichen Verhältnisse die

Genehmigung zu verweigern.

Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob der

streitbetroffene Quartierplan entsprechend der Auffassung der

Genehmigungsinstanz gegen übergeordnetes Recht verstösst, sofern der

angefochtene Beschluss nicht schon wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs

aufzuheben ist.

3.

Der Regierungsrat hat die Nichtgenehmigung

des Quartierplans beschlossen, ohne vorgängig die Beschwerdeführerin anzuhören.

Die Beschwerdeführerin erblickt darin eine Verletzung ihres Anspruchs auf

rechtliches Gehör und beantragt eine Rückweisung an den Regierungsrat, damit

dieser das Versäumte nachhole.

a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist

weder im VRG noch im PBG ausdrücklich geregelt. Er richtet sich daher nach den

Anforderungen gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bun­desverfassung vom

18.

April 1999 (BV) bzw. gemäss der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 4

aBV. Allgemein dient der Anspruch auf rechtliches Gehör einerseits der

Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes

Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung

des Einzelnen eingreift (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8

N. 2). Im Verfahren der Genehmigung von Nutzungsplanungen haben die

Grundeigentümer nach der Praxis Anspruch darauf, von der Genehmigungsbehörde

angehört zu werden, wenn diese Änderungen der Pläne ins Auge fasst bzw. wenn

der Nichtgenehmigungsentscheid den neu zu treffenden kommunalen

Planungsentscheid in er­heblicher Weise präjudiziert (Haller/Karlen, Rz. 425;

BGE 106 Ia 76 E. 3, 104 Ia 65). Zur Frage, ob auch die Gemeinde einen

entsprechenden Anhörungsanspruch hat, gibt es kaum publizierte Entscheide. Zwar

anerkennt die Rechtsprechung wie einleitend erwähnt ein Be­schwerderecht der

Gemeinde in Quartierplanangelegenheiten. Daraus kann aber nicht ohne Weiteres

ein Anspruch auf Anhörung im Genehmigungsverfahren abgeleitet werden. Dieses

stellt ein aufsichtsrechtliches Verfahren dar, welches die Kohärenz der

Raumplanung und die Beachtung des massgeblichen übergeordneten Rechts gewährleisten

soll. In der Pra­xis wird ein Anhörungsrecht der Gemeinden im

Aufsichtsverfahren eher verneint (RB 1986 Nr. 12; René Rhi­now/Beat Krähenmann,

Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990,

Nr. 81 B/I/a/2). In BGE 108 Ia 188 führte das Bundesgericht aus, Art. 4 aBV

auferlege der Aufsichtsbehörde "natürlich" nicht die Pflicht, die

untergeordnete Behörde zu den Motiven des kontrollierten Rechtsaktes anzuhören,

wenn diese offenkundig seien (E. 2a S. 192). Ob dieser Entscheid auf die

Genehmigung von Nutzungsplanungen übertragbar ist, erscheint immerhin

zweifelhaft. Zu berücksichtigen ist, dass den Gemeinden in Fragen der

Nutzungsplanung eine gewisse Autonomie zukommt; bei Quartierplänen tritt hinzu,

dass sie auch als Quartierplanbehörde den zwischen den Grundeigentümern

erreichten Interessenausgleich verteidigen kann und in diesem (beschränkten)

Sinn die Grundeigentümer vertritt. Es rechtfertigt sich daher, einen Anspruch

der Gemeinde darauf, vor einer Nichtgenehmigung von Nutzungsplänen angehört zu

werden, grundsätzlich zu bejahen.

Im Kanton Zürich geht der Genehmigung von

Nutzungsplänen aller Art in der Regel ein informelles Vorprüfungsverfahren

durch die Baudirektion bzw. das Amt für Raum­ordnung und Vermessung voraus, in

welchem die Gemeinden auf Gründe, die einer Geneh­migung im Wege stehen

könnten, hingewiesen werden. Das gibt ihnen Gelegenheit, Entscheide, an denen

sie trotz in Aussicht gestellter Nichtgenehmigung festhalten, zusätzlich zu

begründen. Will die kantonale Behörde aus anderen als bereits im Vorprüfungsverfahren

geltend gemachten Gründen eine Nichtgenehmigung aussprechen, werden die

Gemeinden überdies zusätzlich angehört. Mit diesem Vorgehen wird der Anspruch

auf rechtliches Gehör ausreichend gewahrt.

b) Vorliegend anerkennt die

Beschwerdeführerin, dass die Baudirektion am 7. Oktober 1999 die

Flughafengemeinden in einem Kreisschreiben darauf hingewiesen hat, dass bei

Nichteinhaltung der Planungswerte in Quartierplänen dem Regierungsrat eine

Nichtgenehmigung beantragt werden müsse. Die Beschwerdeführerin hält jedoch

ihren Anspruch auf rechtliches Gehör deswegen für verletzt, weil sich die

massgeblichen Beurteilungsgrund­lagen seit jenem Kreisschreiben durch die vom

Bundesrat am 12. April 2000 neu festgesetzten Lärmgrenzwerte verändert hätten.

Dies habe zu einer Reduktion der lärmbelasteten Gebiete (gemeint ist wohl: der

Gebiete mit Grenzwertüberschreitungen) geführt. Der Regierungsrat habe gestützt

auf die neuen LSV-Grenzwerte provisorische Berechnungen angestellt, zu denen

sich die Beschwerdeführerin nicht habe äussern können.

Die Kritik der Beschwerdeführerin ist

berechtigt. Soll eine Nichtgenehmigung auf Grundlagen gestützt werden, die sich

seit der Vorprüfung verändert haben, so ist es wie dar­gelegt grundsätzlich

geboten, zur Wahrung des rechtlichen Gehörs die Gemeinde noch­mals anzuhören.

So ist der Kanton denn auch im Fall der Gemeinde Glattfelden vorgegangen,

worauf die Beschwerdeführerin zu Recht hinweist (vgl. act. 5/3-5).

c) Die Praxis lässt – trotz Kritik der Lehre

– die sogenannte Heilung von Verletzungen des Gehörsanspruchs unter gewissen

Voraussetzungen zu. Verlangt wird namentlich, dass die verfahrensökonomischen

Überlegungen, die meist gegen eine Rückweisung und für die Heilung sprechen,

die Interessen an einer Rückweisung überwiegen und dass die un­terlassene

Gehörsgewährung tatsächlich unter Ausschöpfung der vollen Kognition in einem

Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, welches eine Prüfung im gleichen Umfang

wie durch die Vorinstanz erlaubt (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48 ff.,

§ 64 N. 4).

Vorliegend ist allein umstritten, ob der

Quartierplan die einschlägigen Lärmschutzvorschriften einhält oder nicht.

Ermessensfragen stellen sich in diesem Zusammenhang nicht. Die Kognition des

Verwaltungsgerichts ist daher nicht kleiner als jene des Regierungsrates;

überdies gebietet, wie vorne erwähnt, Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG

auch dem Verwaltungsgericht eine Ermessenskontrolle. Damit kann die

unterlassene Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren vollumfänglich nachgeholt

werden.

Die von der Beschwerdeführerin gerügte

Gehörsverletzung betrifft vor allem die Er­gebnisse der vom Bundesrat am 12.

April 2000 beschlossenen und auf den 1. Mai 2000 in Kraft gesetzten

Revision der Lärmschutz-Verordnung, mit welcher Belastungsgrenzwer­te für den

Lärm von zivilen Flugplätzen einschliesslich der Landesflughäfen festgesetzt

wur­­den (AS 2000, 1388). Diese Grenzwerte liegen erheblich über jenen,

welche die vom Bundesrat für die Ausarbeitung der Belastungsgrenzwerte

eingesetzte Kommission für die Beurteilung von Lärm-Immissionsgrenzwerten

vorgeschlagen hatte (vgl. den 6. Teilbericht der Kommission vom September 1997

"Belastungsgrenzwerte für den Lärm von Landesflughäfen",

Schriftenreihe Umwelt Nr. 296, BUWAL 1998). Das Bundesgericht hat mit Urteil

vom 8. Dezember 2000 (1A.282/1999 u.a.) über die zahlreichen gegen die

verschiedenen Baukonzessionen für die 5. Ausbauetappe des Flughafens

Zürich-Kloten erhobenen Beschwerden entschieden. Dabei hat es unter anderem

eine akzessorische Überprüfung der erwähnten neuen Belastungsgrenzwerte

vorgenommen. Es gelangte zum Schluss, dass diese sich mit den Anforderungen des

Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01), namentlich Art.

15.

und 13 Abs. 2 USG, und auch mit Art. 74 BV nicht vereinbaren lassen, und

erklärte sie für nicht anwendbar. Statt dessen sei auf die im 6. Teilbericht

der Eidgenössischen Lärmschutz-Kommission vom September 1997 vorgelegten Belas­tungs­grenzwerte

für den Lärm von Landesflughäfen abzustellen (E. 41 – 46, S. 147 ff., bes. S.

168.

f.). Die Beschwerdeführerin hätte sich vor dem Regierungsrat zu den

Konsequenzen äussern wollen, die sich aus den vom Bundesrat festgelegten neuen

Belastungsgrenzwerten ergaben. Im Lichte des Urteils des Bundesgerichts vom 8.

Dezember 2000 werden dieses Äusserungen hinfällig, da die von der Kommission

vorgeschlagenen, nunmehr massgeblichen Grenzwerte in keinem Fall günstiger (für

die Überbauung von Grundstücken) sind als die Grenzwerte, auf welche sich das

Kreisschreiben der Baudirektion vom 7. Oktober 1999 bezog.

Unter diesen Umständen käme eine Rückweisung

an den Regierungsrat auf einen Ver­fahrensleerlauf hinaus, der durch keinerlei

schützenswerte Interessen der Beschwerdeführerin gerechtfertigt wäre. Von einer

Rückweisung der Angelegenheit ist daher abzusehen.

4.

a) Werden die Planungswerte in einer

bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere

Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so

sind sie gemäss Art. 24 Abs. 2 USG einer weniger lärmempfindlichen

Nutzung zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder

bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte

eingehalten werden können. Dieser Wortlaut bringt den Sinn der Bestimmung nur

undeutlich zum Ausdruck. Wie Art. 30 LSV präziser festhält, geht es in Art. 24

Abs. 2 USG in erster Linie darum, dass bei einer Überschreitung der

Planungswerte keine zusätzliche Erschliessung erlaubt ist. Ob durch eine

Änderung der Zonenordnung eine weniger lärmempfindliche Nutzung zugelassen

werden soll und kann, ist hingegen eine Frage der Nutzungsplanung, die nicht

nur aufgrund des Umweltrechts, sondern anhand aller massgeblichen Kriterien zu

entscheiden ist (Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2000,

Art. 24 N. 29 f.).

"Nicht erschlossen" im Sinne von

Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV ist eine Bau­­zone dann, wenn im Hinblick

auf eine Überbauung noch wesentliche Elemente der ge­setzlich verlangten

Erschliessung (Art. 19 Abs. 1 RPG; § 236 PBG) ergänzt werden müssen. Dabei

kommt es nicht darauf an, ob es sich um die Grob- oder die Feinerschliessung

handelt (BGE 123 II 337 E. 8; RB 1996 Nr. 90; VGr, 17. Juni 1998, URP 1998, S. 684

E. 4a).

Die vorliegend zu beachtenden Planungswerte

lauten gemäss dem erwähnten Bundesgerichtsurteil vom 8. Dezember 2000

(E. 43b S. 154) bzw. dem Bericht der Eidg. Lärmschutz-Kommission wie

folgt:

Planungswert

Lr

in dB(A)

Empfindlichkeitsstufe tags nachts1

II 55 502/45

III 60 50

1.

ausgedrückt als "Ein-Stunden-Leq" für 22-23,

23-24 und 5-6 Uhr

2.

für die erste Nachtstunde von 22-23 Uhr

b) Gemäss Art. 36 Abs. 2 LSV werden künftige

Änderungen der Lärmimmissionen bei der Ermittlung des Lärms berücksichtigt. Zu

beachten sind namentlich Änderungen der Immissionen wegen der Erstellung neuer

oder der Änderung oder Sanierung bestehender Anlagen, wenn die Projekte im

Zeitpunkt der Ermittlung bereits öffentlich aufgelegt sind. Vorliegend geht es

um die Beurteilung des Fluglärms in der Umgebung des Flughafens Zürich-Kloten,

der gemäss den verschiedenen Baukonzessionen der 5. Ausbauetappe in den

nächsten Jahren erheblich erweitert wird. Diese Konzessionen sind nicht bloss

aufgelegt, sondern bewilligt. Das Bundesgericht hat im Urteil vom 8. Dezember

2000.

die gegen die Konzessionen gerichteten Beschwerden überwiegend abgewiesen.

Soweit es sie gutgeheissen hat, steht das Urteil einer Verwirklichung des

Ausbauprogramms jedenfalls nicht grundsätzlich entgegen. Massgeblich für die

Beurteilung in tatsächlicher Hinsicht ist daher die Lärmbelastung, wie sie

aufgrund der überarbeiteten Prognosen für den Flughafen nach Realisierung der

5.

Ausbauetappe erwartet werden. Es sind dies die Werte, die in der von der

Beschwerdeführerin eingereichten Fluglärmkarte für 2010, mit Ausbau des

Flughafens, ausgewiesen werden (act. 5/9 und 10). Daraus ergibt sich, was

bereits dem angefochtenen Entscheid entnommen werden kann, nämlich dass die

massgebliche Fluglärmbelastung im Quartierplangebiet bei 60 dB(A) am Tag und

bei 57-58 dB(A) in der Nacht liegt.

Das Quartierplangebiet liegt zum grösseren

Teil in der Empfindlichkeitsstufe II. Dies gilt vor allem für die unüberbauten

Grundstücke. Hier wird der Planungswert am Tag um 5 und in der Nacht um 7 (1.

Nachtstunde) bzw. 12 (2. und 3. Nachtstunde) dB(A) überschritten. In der

Empfindlichkeitsstufe III bewegt sich die Belastung am Tag im Bereich des

Planungswertes, in der Nacht liegt sie um 7 dB(A) darüber. Die gemäss Art. 30

LSV zulässige Grenze für die Erschliessung der streitbetroffenen Grundstücke

wird daher massiv verletzt, so dass eine Genehmigung des Quartierplans nicht in

Frage kommt. Es besteht auch keine Möglichkeit, für kleine Teile eine Ausnahme

zu gestatten. Wie die Baudirektion in der Beschwerdeantwort zu Recht ausführt,

umfasst das Quartierplangebiet Pünt in Raat etwa 50 % der gesamten Bauzone

in Raat, was keinesfalls einen kleinen Teil im Sinne von Art. 30 letzter Satz

LSV darstellt.

c) Auf die weiteren in diesem Zusammenhang

von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände braucht nicht mehr

eingegangen zu werden, da sie durch das Urteil des Bundesgerichts vom 8.

Dezember 2000 gegenstandslos geworden sind. Es dürfte durchaus zutreffen, dass

durch dieses Urteil bzw. die gesetzeskonforme Festsetzung der Belastungsgrenzwerte

für den Lärm der Landesflughäfen die bauliche Weiterentwicklung der

Flughafengemeinden erheblich eingeschränkt wird. Nur teilweise zutreffend ist

indessen die Schlussfolgerung der Beschwerdeführerin, dass in diesem Fall der

Flughafen als das Mass aller Dinge in raumplanerischer Hinsicht obsiegt hätte.

Jedenfalls gehört es zu den Zielen der Raumplanung, die natürlichen

Lebensgrundlagen zu schützen und wohnliche Siedlungen zu schaffen (Art. 1

Abs. 2a und b RPG). Es ist mithin auch ein Ziel nicht nur des

Umweltschutzgesetzes, sondern auch der Raumplanung, die Überbauung von

übermässig mit Lärm belastetem Gebiet zu verhindern. Eine Freigabe für die

Überbauung würde daher eine tatsächliche Minderung des Lärms an der Stelle

einer blossen Erhöhung der Belastungsgrenzwerte voraussetzen.

5.

Es besteht auch kein Anlass, den

angefochtenen Beschluss aufzuheben und das Genehmigungsverfahren zu sistieren.

Ein solcher Schritt wäre nur sinnvoll, wenn innert ab­sehbarer Frist mit

erheblichen Änderungen der massgeblichen Lärmbelastung zu rechnen wäre. Auch

wenn die Staatsvertragsverhandlungen mit Deutschland betreffend den Überflug

des süddeutschen Raumes noch im Gange sind und das neue Betriebsreglement des

Flughafens nicht bekannt ist, bestehen keine hinreichenden Gründe für eine

solche Annah­me. Im Übrigen hat der Regierungsrat erklärt, die

Genehmigungsfähigkeit des Quartierplans könne neu geprüft werden, sofern sich

nach einer allfälligen Änderung des Betriebskonzepts eine neue Lärmsituation

ergebe. Dem ist nichts beizufügen.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...