VB.2000.00386

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00386

6. April 2001Deutsch10 min

(URT.2001.6158)

Die Bauverfahrensverordnung sieht für Bauvorhaben im Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes eine Zuständigkeit der Baudirektion zur Bewilligungserteilung vor (E. 2a). Das in der Bauverfahrensverordnung vorgesehene Anzeigeverfahren garantiert keine (bundesrechtlich vorgeschriebene) materielle Prüfung. Durch die Zuständigkeit der Baudirektion wird diejenige der kommunalen Bewilligungsbehörde zur Anwendung der Kernzonenvorschriften der kommunalen Bau- und Zonenordnung nicht ausgeschlossen (E. 2b).

Sachverhalt

I. Mit Eingabe vom

18. April 2000 ersuchte Herr A den Gemeinderat X um nachträgliche

Erteilung der baurechtlichen Bewilligung für die Sanierung des Dachs an der Liegenschaft

Vers.Nr. 01, Parzelle Kat.Nr. 10, in X. In Anwendung von § 19

der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BauVV) und Anhang

Ziff. 1.4 überwies hierauf der Gemeinderat am 19. April 2000 das

Baugesuch zur Bewilligung an die Baudirektion. Mit Schreiben vom 25. April

2000 teilte die Kantonale Denkmalpflege dem Gemeinderat X mit, dass aus ihrer

Sicht dem geplanten Vorhaben nichts entgegenstehe.

Mit Beschluss vom 9. Mai 2000 erteilte

der Gemeinderat X Herr A die nachgesuchte Baubewilligung unter der Auflage,

dass das Dach auf der Westseite des Gebäudes so zu gestalten sei, dass dieses

den gesetzlichen Anforderungen von Art. 7 der Bau- und Zonenordnung vom

22. April 1997/5. Mai 1998 (BZO) entspreche.

Erwägungen

II. Hiergegen erhob Herr A am 28. Mai

2000.

Rekurs an die Baurekurskommission IV und beantragte die Aufhebung

des angefochtenen Beschlusses.

Mit Entscheid vom 12. Oktober 2000 hiess

die Rekurskommission den Rekurs gut, hob den Beschluss des Gemeinderats X vom

9.

Mai 2000 vollumfänglich auf und lud diesen ein, die nachgesuchte

Baubewilligung mit den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu

erteilen. Im Weiteren nahm die Rekurskommission davon Vormerk, dass die

Baudirektion das Bauvorhaben ortsbildschutzrechtlich bereits bewilligt habe.

Zur Begründung führte die Rekurskommission zur Hauptsache aus, das

Bauvorhaben befinde sich in einem kantonal geschützten Ortsbild und betreffe

ein im Inventar der kantonalen Denkmalpflegeobjekte verzeichnetes

Einzelobjekt. Gemäss Ziff. 1.4.1.3/4 Anhang BauVV bedürften Bauvorhaben

im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung bzw. eines

überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz und Denkmalpflege neben oder

anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde einer

Bewilligung der Baudirektion. Die Beurteilungskompetenz der Baudirektion

erstrecke sich hierbei auf alle gestalterischen Belange eines Bauvorhabens,

welche das fragliche Schutzobjekt beeinträchtigen könnten. Dazu gehörten

zunächst die Kubaturen der Bauten und ihre Anordnung auf dem Baugrundstück.

Diese Gestaltungsmerkmale habe die Baudirektion nach Massgabe von § 238

Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und

allenfalls anhand besonderer Vorschriften der Schutzanordnung zu überprüfen.

Aber auch die Überprüfung der Detailgestaltung falle in die Kompetenz der

Baudirektion, seien doch auch Elemente wie Fassadengestaltung, Farbgebung,

Fassadenverputz, Fenstereinrahmungen, Rolläden oder fehlende Fenstersprossen

durchaus geeignet, das Bauvorhaben im Ortsbild störend erscheinen zu lassen.

Bei der Beurteilung der Detailgestaltung habe die Baudirektion auch die

massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften zu beachten, weil diese

Bestimmungen näher ausführten, welche Gestaltungselemente im jeweiligen schützenswerten

Ortsbild typisch oder gar unerlässlich seien. Im Perimeter eines überkommunal

geschützten Ortsbildes sei die Baudirektion somit umfassend für die

Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen

Gestaltungsvorschriften zuständig. Vorliegend habe die Baudirektion

kompetenzgemäss die entsprechende Bewilligung im Anzeigeverfahren erteilt.

In der Folge habe der Gemeinderat X das Bauvorhaben ohne Beurteilungskompetenz

nochmals in gestalterischer Hinsicht beurteilt und den positiven Entscheid der

Baudirektion sinngemäss durch eine Bauverweigerung mit entsprechender Beseitigungsanordnung

ersetzt. Diese Sachverfügung sei demnach in Verletzung der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung

erfolgt. Damit sei der angefochtene Beschluss rechtswidrig und aufzuheben.

III. Mit Beschwerde vom 13. November

2000.

beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht:

"1. Im Perimeter eines überkommunal geschützten

Ortsbildes ist die örtliche Baubehörde im Rahmen des koordinierten

Baubewilligungsverfahrens umfassend für die Beurteilung der Einordnung und der

Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften, unter Anwendung der

massgeblichen Kernzonenvorschriften der kommunalen Bau- und Zonenordnung

zuständig.

2.

Die Zuständigkeit der Baudirektion im Rahmen des

koordinierten Baubewilligungsverfahrens für Bauvorhaben, welche sich im

Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes befinden, beschränkt sich,

gestützt auf § 238 Abs. 2 PBG und § 2 der Verordnung über den

Natur- und Heimatschutz und über kommunale Erholungsflächen (Natur- und

Heimatschutzverordnung), unter Anwendung von § 7 PBG und

Ziffer 1.4.1.3 Anhang zur Bauverfahrensverordnung, auf die Anliegen des

Natur- und Heimatschutzes.

3.

Die Kosten des Verfahrens sind auf die

Staatskasse zu nehmen."

Die Baurekurskommission IV beantragte

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der private

Beschwerdegegner stellte ebenfalls den Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels,

unter Zusprechung einer Umtriebsentschädigung.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit

rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben:

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 21 lit. b in Verbindung

mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997 (VRG) ist eine Gemeinde zur Beschwerde legitimiert, wenn

sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts

wehrt oder einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- oder

Ermessensfreiheit geltend macht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 21 N. 62 und 66). Diese Rechtsmittelbefugnis

kommt der Gemeinde X hier umso mehr zu, als sie sich gegen eine Beschneidung

ihrer Zuständigkeit bei der Anwendung ihrer kommunalen Bau- und Zonenordnung zur

Wehr setzt.

2.

a) Gemäss § 318 PBG entscheidet die

örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch Verordnung nichts anderes

bestimmt ist. Nach § 359 Abs. 1 PBG erlässt der Regierungsrat die

erforderlichen Verordnungen, insbesondere über das baurechtliche Verfahren

(lit. l). In Anwendung dieser Bestimmung hat der Regierungsrat die

Bauverfahrensverordnung erlassen, welche laut dessen § 7 im Anhang

Vorhaben auflistet, die "neben oder anstelle der baurechtlichen

Bewilligung der örtlichen Baubehörde der Beurteilung (Bewilligung, Konzession

oder Genehmigung) anderer, namentlich kantonaler Stellen" bedürfen.

Das streitige Baugrundstück liegt gemäss

Zonenordnung der Gemeinde X in der Kernzone. Diese beruht auf dem im kantonalen

Richtplan festgelegten schutzwürdigen Ortsbild. Das Gebäude Vers.Nr. 01

ist zudem im Inventar der kantonalen Denkmalpflegeobjekte als schutzwürdiges

Objekt von regionaler Bedeutung aufgeführt. Ziff. 1.4.1 des Anhangs zur

BauVV statuiert im Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder

im Geltungsbereich eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz

eine Zuständigkeit der Baudirektion. Deren Entscheid ergeht gemäss § 19

BauVV, d.h. es gilt eine abgekürzte Behandlungsfrist von 30 Tagen auch für

Vorhaben, die keiner Bewilligung der örtlichen Baubehörde bedürfen oder im

ordentlichen Verfahren behandelt werden (Abs. 1). In diesen Fällen gibt

die kantonale Leitstelle den Gesuchstellenden und der örtlichen Baubehörde das

Datum bekannt, an welchem die Behandlungsfrist endet (Abs. 2). Wenn die

zuständige Stelle innert dieser Frist keine andere Anordnung trifft, gilt ihre

Zustimmung als erteilt (§ 19 Abs. 3 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 BauVV). In welchem Umfang die Baudirektion bei der Prüfung eines

Bauvorhabens im Geltungsbereich eines überkommunal geschützten Ortsbildes

bezüglich des Ortsbildschutzes zuständig ist, ist verordnungsmässig nicht

geregelt. Nach Auffassung der Vorinstanz erstreckt sich die Beurteilungskompetenz

der Baudirektion in solchen Fällen umfassend auf die Beurteilung der Einordnung

und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften einschliesslich

der kommunalen Kernzonenvorschriften (vgl. auch BRKE IV, 30. März 2000,

BEZ 2000 Nr. 30).

b) Art. 22 des Raumplanungsgesetzes vom

22.

Juni 1979 (RPG) begründet eine direkte bundesrechtliche

Bewilligungspflicht für die Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen

(vgl. hierzu Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,

Zürich 1999, Art. 22 N. 3 ff.; Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999,

Rz. 512). Diese dient der präventiven Kontrolle, d.h. der behördlichen

Erklärung, dass einem baulichen Vorhaben keine Hindernisse aus dem anwendbaren

Baurecht entgegenstehen (§ 320 PBG). Korrelat hierzu ist eine behördliche

Prüfungspflicht. Die Funktion der Baubewilligung verlangt, dass die

zuständige Behörde die entsprechende materielle Prüfung vornimmt, d.h. in Form

einer Verfügung entscheidet, ob die massgebenden Vorschriften eingehalten sind

(vgl. Ruch, Art. 22 N. 6 ff., 48 f.).

Das Ortsbild von

X ist nicht nur kantonal geschützt, sondern es ist auch im Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt. Es stellt mithin ein

schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung dar (vgl. Verordnung über das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS] vom

9.

September 1981). Dieses Inventar ist nicht nur laut § 3 der

(kantonalen) Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 bei

Fragen des Natur- und Heimatschutzes beizuziehen, sondern bindet nach heutiger

Rechtsauffassung die Kantone auch bei der Erfüllung rein kantonaler Aufgaben

(Jörg Leimbacher, Bundesinventare, VLP-Schriftenfolge Nr. 71, Bern 2000,

S. 18 f., 68 ff.; OGr SH, 30. März 1998, URP 1998,

S. 546). Nach der Rechtsauffassung der Vorinstanz ist die Baudirektion im

Perimeter eines überkommunal geschützten Ortsbildes umfassend für die

Beurteilung der Einordnung und der Einhaltung der massgeblichen Gestaltungsvorschriften

zuständig (vgl. BRKE IV, 30. März 2000, BEZ 2000 Nr. 30). Da deren

Entscheid - wie gesehen - in Anwendung von § 19 BauVV ergeht,

hätte dies zur Folge, dass die Beurteilung von Bauprojekten selbst in national

geschützten Ortsbildern dadurch abgeschlossen werden könnte, dass nach Ablauf

von 30 Tagen die Zustimmung/Bewilligung der kantonalen Baudirektion als

erteilt zu gelten hätte. Dies widerspricht klar der bundesrechtlich

statuierten Bewilligungs- und Prüfungspflicht der Behörden im Sinn von

Art. 22 RPG. Bereits im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 24

RPG hatte das Bundesgericht festgehalten, es bestehe bei allen im Sinn von

Art. 22 RPG bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen eine

bundesrechtliche Prüfungspflicht (BGE 115 Ib 400 E. 4a-b), welchem

das damals im Kanton Zürich festgelegte Meldeverfahren (anstelle des

Genehmigungsverfahrens) nicht genügte (Haller/Karlen, 2. A., Zürich 1992,

Rz. 840; Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen [Art. 24

RPG], Grüsch 1989, S. 114, N. 153). Es ist mit Art. 22

Abs. 2 und 3 RPG unvereinbar, eine Bewilligung als erteilt

anzunehmen, wenn die Bewilligungsbehörde innert einer bestimmten Frist keine

Anordnung trifft (vgl. Ruch, Art. 25 N. 24). Ob dies auch für

untergeordnete Bauvorhaben zutrifft, kann offen bleiben. Das in der

Bauverfahrensverordnung vorgesehene Verfahren für Bewilligungen im

Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder im Geltungsbereich

eines überkommunalen Inventars betreffend Ortsbildschutz garantiert keine im

Sinn von Art. 22 RPG bundesrechtlich vorgeschriebene materielle Prüfung.

Somit ist ausgeschlossen, dass mit der Zustimmung der kantonalen Baudirektion

gemäss Ziff. 1.4.1 Anhang BauVV auch die abschliessende Prüfung und

Beurteilung der kommunalen Bau- und Zonenordnung erfolgt sei.

Vorliegend kommt hinzu, dass das Schreiben

der Baudirektion an den Gemeinderat vom 25. April 2000 folgende

Formulierung enthielt: "Aus unserer Sicht steht dem geplanten Vorhaben

nichts entgegen". Damit gab die Baudirektion klar kund, dass auch nach ihrem

Verständnis die vorgenommene Prüfung nicht die ihr von der Baurekurskommission IV

beigemessene Bedeutung hatte und demzufolge eine Zuständigkeit der örtlichen

Baubewilligungsbehörde zur Anwendung der massgeblichen kommunalen Kernzonenvorschriften

nicht ausgeschlossen war.

Die Beschwerde der Gemeinde X erweist sich

damit als begründet. Der angefochtene Entscheid der

Baurekurskommission IV vom 12. Oktober 2000 ist aufzuheben.

3.

Erweist sich ein angefochtener Entscheid

als rechtsverletzend, weshalb er aufzuheben ist, so entscheidet das

Verwaltungsgericht selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die

Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück (§ 64

Abs. 1 VRG). Vorliegend erweist sich eine Rückweisung als geboten. Wohl

hat die Baurekurskommission IV in ihrem Entscheid vom 12. Oktober

2000.

im Sinn eines obiter dictum festgehalten, dass der positive Entscheid der

Baudirektion auch materiell nachvollziehbar sei. Diese Ausführungen ergingen indessen

ohne Berücksichtigung des der Gemeinde bei der Anwendung ihres kommunalen

Baupolizeirechts zustehenden Ermessensspielraums. Die Sache ist daher zur

ergänzenden Prüfung an die Baurekurskommission IV zurückzuweisen.

4.

Die Beschwerde ist damit gutzuheissen. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid

der Baurekurskommission IV vom 12. Oktober 2000 wird aufgehoben. Die

Akten werden zur Neuentscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

...