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Entscheid

VB.2000.00399

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00399

9. Februar 2001Deutsch13 min

(URT.2001.6059)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Ende März 1998 reichten A und B dem

Gemeinderat X ein Baubewilligungsge­such ein. Das Gesuch betraf die

Restaurierung und den Umbau einer Villa, den Neubau eines Gebäudes mit acht

Alterswohnungen anstelle des bestehenden Gärtnerhauses, des bisherigen Schopfes

und Garagengebäudes sowie die Renovation der Gärtnerei mit Ge­wächs­haus sowie

der in einem separaten Gebäude untergebrachten Kegel­bahn. Ausser mit einer Flä­che

von rund 400 m2, auf der sich das abzubrechende Garagengebäude

befindet, liegt das rund 32'900 m2 haltende Baugrundstück in

der kommunalen Freihaltezone. Mitte Oktober und Mitte November 1998 reichten A

und B der Gemeinde ein ergänztes Bauge­such und geänderte Pläne ein.

Am 15. Dezember 1998 wurden die

Bewilligungen für Restaurierung und Umbau der Villa sowie der Gärtnerei mit

Gewächshaus und der Kegelbahn erteilt. Hinsichtlich des Neubaus wurde nichts

entschieden. Nach verschiedenen Besprechungen und Anmahnun­gen seitens der

Gesuchsteller lehnte der Gemeinderat X am 13. Juli 1999 das Bau­gesuch für

den Neubau ab.

Erwägungen

II. Hiergegen gelangten A und B am

28.

Juli 1999 entsprechend der Rechtsmittel­belehrung an die

Baurekurskommis­sion II, welche einen Schriftenwechsel durchführte, um mit

Beschluss vom 16. November 1999 auf den Rekurs nicht einzutreten und die

Angele­genheit zuständigkeitshalber an den Regierungsrat zu überweisen. Dieser

wies den Rekurs am 18. Oktober 2000 ab, soweit er nicht gegenstandslos

sei.

III. A und B haben gegen den Rekursentscheid

des Regierungsrates am 23. Novem­ber 2000 Beschwerde an das Verwal­tungsgericht

erhoben. Sie beantragen, der angefoch­tene Beschluss sei aufzuheben und der

Gemeinderat X sei einzuladen, die Bewilligung für den Neubau mit acht Alters­woh­nungen

zu erteilen. Weiter stellen sie Anträge zum Verfah­ren und beantragen eine

Parteientschädigung.

Die Staatskanzlei beantragte für den

Regierungsrat am 5. Dezember 2000 die Ab­wei­sung der Beschwerde, unter

Verweis auf die Akten. Der Gemeinderat X verwies am 19. Dezember 2000 auf

seinen Bauverweigerungsbeschluss vom 13. Juli 1999 und er­klärte Verzicht

auf Vernehmlassung. Die als Mitbeteiligte zur Stellungnahme eingeladene Baudi­rektion

liess nichts von sich hören.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist kraft

§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich

und funktional zuständig. Die Legitimation der Beschwerdeführenden, die als

Grundeigen­tü­mer vom angefochtenen Entscheid unmittelbar betroffen sind,

ergibt sich aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.

b) Gemäss § 58 VRG kann das

Verwaltungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnen. Die

Beschwerdeführenden begründen ihren darauf gerichteten Antrag nicht nä­her.

Nachdem sich der Beschwerdegegner mit dem Verweis auf die Akten begnügt und die

Mitbeteiligte sich überhaupt nicht vernehmen lassen hat, besteht kein Anlass,

das Verfah­ren weiter zu verlängern.

2.

Die Beschwerdeführenden bezeichnen die

Dauer des bisherigen Verfahrens mit Recht als übermässig lang. Das gilt sowohl

für das kommunale Baubewilligungsverfahren (vgl. § 319 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 [PBG]) als auch für

das Rekursverfahren vor Regierungsrat, dessen Sachverhaltsermittlungen Mitte

März 2000 abgeschlossen waren und dessen Entscheid erst am 18. Oktober

2000, unter mehr als dreifacher Überschreitung der Behandlungsfrist von

§ 27a VRG, getroffen wurde. § 27a VRG gilt auch für das

Rekursverfahren vor Regierungsrat (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 27a N. 3). Gründe, aus denen der Regierungsrat

die Behandlungsfrist nicht eingehalten hat, wurden den Rekurrenten entgegen

§ 27a Abs. 2 VRG nicht mitgeteilt und sind auch aus den Akten nicht

ersichtlich.

3.

Die Beschwerdeführenden rügen es als

Verweigerung des rechtlichen Gehörs, dass der Regierungsrat keinen Augenschein

vorgenommen habe. Der Augenschein dient als Beweismittel zur Wahrnehmung von

entscheidrelevanten Tatsachen an Ort und Stelle. Zur Durchführung eines

Augenscheins ist die Behörde nur verpflichtet, wenn die tatsächli­chen

Verhältnisse auf andere Weise nicht schlüssig abgeklärt werden können

(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 7 N. 42 f.; René A. Rhinow/Beat

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungs­rechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 82 IV b). Der Regie­rungs­rat befasste

sich in seinem Entscheid mit koordinationsrechtlichen Fragen sowie mit der

Frage, ob das Bauvorhaben der Rekurrenten ausserhalb der Bauzone bewilligt

werden könne. Die hierbei wesentlichen Tatsachen lassen sich den Akten

entnehmen, namentlich den Baugesuchsplänen und der Korrespondenz zwischen

Beschwerdeführenden und Be­schwerdegegner. Der Ist-Zustand ist überdies durch

Fotografien dokumentiert. Der Regie­rungsrat konnte daher ohne Rechtsverletzung

auf einen Augenschein ver­zichten. Dasselbe gilt für das Verwaltungsgericht.

4.

Das umstrittene Bauvorhaben käme zu ca.

zwei Dritteln in die kommunale Frei­haltezone und zu rund einem Drittel in die

Wohnzone W2 zu liegen. Die Freihaltezone dient der Freihaltung der Umgebung der

Villa von Bauten und ist damit unbestritte­nermas­sen eine Nichtbauzone. Eine

Bewilligung kann daher nur nach Massgabe sowohl des kan­tonalen Baurechts als

auch von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni

1979.

(RPG, SR 700) in der früheren bzw. Art. 24 und 24c in der

am 20. März 1998 beschlossenen, seit 1. September 2000 in Kraft stehenden

Fassung erteilt werden. Vor­ab zu prüfen ist die Einhaltung des Bundesrechts.

a) Gemäss Art. 52 Abs. 2 der

Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumpla­nung (RPV, SR 700.1)

werden beim Inkrafttreten der neuen Bestimmungen hängige Be­schwerdeverfahren

nach bisherigem Recht zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den

Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin nicht günstiger ist. Der Regierungsrat

hat erwogen, das neue Recht sei für die Gesuchsteller nicht günstiger, und hat

nach bisherigem Recht entschieden. Die Beschwerdeführenden stellen ebenfalls

fest, dass die Revision von RPG und RPV bezüglich Wiederaufbau und angemessene

Erweiterung keine relevante Ände­rung gebracht haben, argumentieren indessen

mit Art. 42 RPV. Daraus lässt sich ableiten, dass sie diese Bestimmung als

für sie günstiger ansehen.

Mit dem Regierungsrat ist festzustellen, dass

die Art. 24 und 24c RPG nur die bis­herige Praxis zu

Art. 24 aRPG fortschreiben (Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,

Zürich 1999, Rz. 707 und 728 ff.; Rudolf Muggli, Kurz­kom­mentar

zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998,

in: Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, VLP [Hrsg.], Raum &

Umwelt 1998, Bern 1999, S. 56 ff., N. 1 zu Art. 24 und

N. 1 und 4 zu Art. 24c). Neu ist im We­sentlichen nur, dass die

Erneuerung, Änderung, Erweiterung und der Wiederaufbau von bestehenden Bauten

seit der Revision direkt gestützt auf Art. 24c RPG und das zugehörige

Bundesver­ordnungsrecht zu beurteilen sind, also kein kantonales

Ausführungsrecht mehr voraus­set­zen. Insofern führt das neue Recht nicht zu

einem für die Beschwerdeführenden güns­ti­ge­ren Ergebnis und kann auch im

Beschwerdeverfahren auf das alte Recht abgestellt werden. Immerhin enthält

Art. 42 RPV neben dem schon nach der bisherigen Rechtspre­chung zu

beachtenden Grundsatz, dass die Identität der zu ändernden Baute im Wesentli­chen

ge­wahrt bleiben muss, auch quantitative Maximalgrenzen einer zulässigen

Erweite­rung. Es wird zu prüfen sein, inwiefern es vorliegend auf diese Grenzen

ankommt.

b) Der Regierungsrat hat verneint, dass das

Vorhaben den Rahmen eines nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässigen

Wiederaufbaus einhält. Nach dieser Bestimmung kann das kantonale Recht ge­statten,

Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zu erneuern, teil­weise zu ändern

oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raum­planung

verein­bar ist. § 357 Abs. 3 PBG lässt (bzw. liess) teilweise

Änderungen in dem durch das Bundesrecht gegebenen Rahmen zu und verzichtet auf

– nach bisherigen Recht zu­läs­sige – restriktivere

Bewilligungsvoraussetzungen. Wie die Beschwerdeführen­den nicht in Frage

stellen, muss der Wiederaufbau den Rahmen einer teilweisen Änderung einhalten

(vgl. Haller/Karlen, Rz. 739).

aa) Nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts liegt eine zulässige teilweise Än­de­rung im Sinn von

Art. 24 Abs. 2 aRPG vor, wenn sie Umfang und Erscheinung, also die

Identität des Bauwerks, in den wesentlichen Zügen wahrt und keine wesentlich

neuen Aus­wirkungen auf die Nutzungsordnung, die Erschliessung und die Umwelt

verursacht. Ge­mes­sen am Bestehenden muss die Änderung von untergeordneter

Bedeutung sein (BGE 123 II 256 E. 4, 118 Ib 497 E. 3a, mit Hinweisen)

und die Wesensgleichheit der Baute ge­wahrt bleiben (BGE 113 Ib 303 E. 3b).

Von der Festlegung einer quantitativen Grenze hat die Rechtsprechung abgesehen

und statt dessen auf eine alle massgeblichen Faktoren ein­be­ziehende

Gesamtbetrachtung abgestellt (BGE 119 Ia 300 E. 3c, 107 Ib 237

E. 2b/aa, je mit Hinweisen). Entscheidend sind dabei nicht einzelne

Merkmale des Projekts, sondern alle seine raumwirksamen Elemente in ihrem

Zusammenwirken (vgl. BGE 118 Ib 497 E. 3a; VGr BE, 6. März 1995, BVR

1995, S. 353 E. 2a).

Dagegen bringen die Beschwerdeführenden vor,

der Neubau sei einerseits als teil­weise erweiterter Ersatzbau für das

bisherige Gärtnerhaus und den bisherigen Schopf anzu­sehen, anderer­seits

würden darin die noch von den anderen Bauten in der Freihaltezone vorhandenen

Er­weiterungsreserven verbaut. Die Beschwerdeführenden gehen also davon aus, es

sei zuläs­sig, Erweiterungen auch in Form eines unabhängigen Ergänzungsbaus vor­zunehmen

und dabei auch "Erweiterungsreserven" anderer Bauten, im konkreten

Fall z.B. der Villa und der Kegelbahn, auszunützen.

bb) Ausgangspunkt für die Beurteilung von

teilweisen Änderungen ist indes immer der einzelne, bestehende und zu

verändernde Baukörper, und nicht etwa eine Gebäude­grup­pe (Christoph Bandli,

Bauen ausserhalb der Bauzone, Grüsch 1989, S. 201, mit Hin­weis auf einen

unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichts). Sodann muss für die In­an­spruch­nahme

einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. § 357

Abs. 3 PBG grundsätzlich ein körperlicher Zusammenhang zwischen der

bestehenden Bausub­stanz und der beabsichtigten Änderung bzw. Erweite­rung

bestehen. Selbst wenn man dies­bezüglich etwa aus Gründen des Denkmalschutzes

ausnahmsweise ein bauliches Abrücken des Ergänzungsbaus von der bestehenden

Baute zulassen wollte, was umstritten ist, kann es sich dabei höchstens um

wenige Meter handeln (BGE 110 Ib 141 E. 3b; 108 Ib 359 E. 3a; Bandli,

S. 195 f.). Im Allgemeinen sind daher von der bestehenden Baute

losgelöste, selb­ständige Annexbauten nicht zulässig; vielmehr ist ein

körperlicher Zusammenhang zwi­schen der Stamm- und der Erweiterungsbaute

erforderlich (vgl. BGE vom 28. März 1995 E. 3, publiziert in der

Entscheidsammlung der VLP, K-Nr. 1077 [Gartenschwimmbad].

Bezugspunkt für die Beurteilung der

umstrittenen Neubaute sind daher allein das Gärtnerhaus und der Schopf. Es ist

aufgrund der Pläne des Neubaus und der Fotos der be­stehenden Bauten

offensichtlich, dass deren Identität nicht gewahrt wird. An die Stelle zweier

relativ kleiner Bauten soll eine wesentlich grössere treten, die den

bestehenden von Gestalt und Funktion her nicht zu vergleichen ist. Diese

Beurteilung trifft auch zu, wenn die dritte abzubrechende Baute (das

Garagengebäude) in die Beurteilung einbezogen wird. Hinzu tritt, dass die

quantitative Vorgabe von Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV klar überschritten

wird. Diese Vorgabe bezieht sich auf die Bruttogeschlossfläche, nicht etwa auf

die Grund­fläche (Haller/Karlen, Rz. 738). Nun weist das neue Gebäude

gemäss den Nachmessungen in den Plänen bereits eine Grundfläche von mindestens

320.

m2 auf, gegenüber ca. 65 m2 des

Gärtnerhauses, ca. 25 m2 des Schopfes und ca. 70 m2

des Garagengebäudes. Bereits der Vergleich der Grundflächen zeigt, dass mit der

Neubaute die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 100 m2

erweitert wird und damit die quantitative Voraussetzung von Art. 42

Abs. 3 lit. b RPV nicht erfüllt ist. Eine genaue Berechnung der

Bruttogeschossflächen er­übrigt sich damit.

Eine Ausnahmebewilligung im Sinn von

Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. 24c RPG kommt daher nicht in Frage.

c) Der Regierungsrat hat erwogen, Alterswohnungen

seien in der hier massgebli­chen kommunalen Freihaltezone weder zonenkonform

noch standortgebunden, und hat deshalb auch eine Bewilligung nach Art. 24

Abs. 1 aRPG bzw. 24 RPG ausgeschlossen. Die Beschwerdeführenden

äussern sich zu dieser Erwägung nicht weiter, so dass es damit grundsätzlich

sein Bewenden haben könnte. Immerhin haben die Beschwerdeführenden ausdrücklich

darum ersucht, die Baudirektion zu einer Stellungnahme aufzufordern. Die

Baudirektion hat sich trotz entsprechender Einladung nicht geäussert. Aus den

Akten geht indessen hervor, dass sie offenbar beabsichtigte, die

Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG zu erteilen. Im

Mitbericht vom 26. Au­gust 1999 wird ausgeführt, die Voraussetzungen für

die Erteilung einer Ausnahme­bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG

seien offensichtlich erfüllt und die Baudirektion würde diese Bewilligung nach

wie vor erteilen.

Gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG können

zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bau­zo­ne bewilligt werden, wenn der Zweck

der Bauten und Anlagen einen Standort aus­ser­halb der Bauzonen erfordert und

keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Gemäss der bun­desgerichtlichen

Rechtsprechung darf die Standortgebundenheit nur dann bejaht wer­den, wenn eine

Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der

Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist.

Da­bei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es

kann we­der auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch

auf die persönliche Zweck­mässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. An diese

Erfordernisse sind strenge An­forderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E. 4a

mit Hinweisen). Dadurch, dass das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass sich die

Standortgebundenheit aus dem Zweck der fraglichen Bauten und Anlagen ergeben

muss, wird ausgeschlossen, dass anders geartete Zweckmäs­sigkeitsüberlegungen

– vom Bundesgericht in langjähriger Rechtsprechung als subjektive

Vorstellungen und Wünsche bezeichnet – als Elemente der

Standortgebundenheit berück­sichtigt werden dürfen (vgl. Bandli, S. 35).

Zu diesen subjektiven Vorstellungen und Wün­schen gehören namentlich auch

Überlegungen finanzieller Natur (Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau und

besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 172; Hal­ler/Karlen,

Rz. 711).

Es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass

eine Baute für Alterswohnungen nicht aus technischen oder

betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffen­heit auf einen

Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Die Beschwerdeführenden machen

denn auch nicht dies geltend, sondern argumentieren, aus wirtschaftlichen Grün­den

könne das Konzept der Beschwerdeführenden nur funktionieren, wenn in der Nähe

der Villa im Park zusätzlichen noch Alterswohnungen im Ersatzbau erstellt

werden könnten. Angesichts der leeren Staatskassen könne Denkmalschutz in

Fällen wie dem vorliegenden sinnvoll nur dann betrieben werden, wenn die

öffentliche Hand baurechtliche oder pla­nungsrechtliche Konzessionen mache.

Dieser Auffassung scheint auch die Baudirektion gewesen zu sein, die in der

Erteilung der Ausnahmebewilligung (im Verbund mit den Massnahmen zum Umbau und

zur Sanierung der Villa) eine "in gestalterischer und funk­tionaler

Hinsicht sowie bezüglich der finanziellen Tragbarkeit zweckmässige und an­ge­messene

Gesamt-Lösung" erblickte. Im Wesentlichen wird bei dieser Lö­sung die

Standort­gebundenheit damit begründet, dass sie die (teilweise) Finanzierung

der Erhaltung bzw. Renovation eines Schutzobjektes von regionaler Bedeutung

ermöglicht. Weder die Argu­mentation der Beschwerdeführenden noch dieje­nige

der Baudirektion vermögen eine Standortgebundenheit zu begründen: Bei ersteren

steht ihr privates wirtschaftliches Inter­esse im Vordergrund, während letztere

das öffentli­che Interesse verfolgt, staatliche Mitteln sparsam einzusetzen.

Beide Interessen werden aber durch Art. 24 RPG nicht gedeckt.

Der Regierungsrat hat daher die

Standortgebundenheit des Neubaus zu Recht ver­neint.

d) Demnach kommt eine Ausnahmebewilligung für

den in der Freihaltezone lie­genden Teil des projektierten Neubaus nicht in

Frage. Die Erstellung nur des in der Bau­zone liegenden Gebäudeteils steht

nicht zur Diskussion. Die Beschwerde ist daher abzu­weisen, ohne auf die Frage

einzutreten, ob der Beschwerdegegner die Bewilligungsfähig­keit dieses

Gebäudeteils zu Recht verweigert hat.

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit

darauf eingetreten wird.

...