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Entscheid

VB.2000.00408

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00408

29. März 2001Deutsch14 min

(URT.2001.6180)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Firma X betreibt auf

vier Grundstücken in Zürich einen Weingrosshandel. Diese Grundstücke machen den

gröss­ten Teil eines Gebietes aus, das gemäss der Bau- und Zo­nenordnung der

Stadt Zü­rich aus dem Jahre 1963 (BZO 1963) in der Wohnzone C ohne Wohnanteil

lag und an­lässlich der Zonenplanrevision im Jahr 1992 (BZO 1992) neu der

Gewerbezone mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 15 m zugewiesen werden sollte.

Gegen diese

Umzonung wandte sich die Firma X und befürwortete dabei die Fest­legung einer

Industriezone. Die Baurekurskommission I wies den Rekurs am 22. Sep­­tem­ber

1995 ab; der Regierungsrat bestätigte diesen Entscheid am 21. Au­gust

1996, allerdings unter Bezugnahme auf die zwischenzeitlich aufsichtsrechtlich

von der Baudirek­tion erlas­sene Bau- und Zonenordnung (BZO 1995), welche in

Gewerbezonen eine Gebäu­dehöhe von 17,5 m zuliess.

Erwägungen

II. Am 25. Februar 1998 hob der Gemeinderat

Zürich als Folge verschiedener Re­kursentscheide in anderen Fällen den Zonentyp

der Gewerbezone generell auf und wies nunmehr das fragliche Gebiet der Wohnzone

W3 ohne Wohnanteil zu, wo gemäss Art. 16 Abs. 2 BauO mässig störende

Betriebe zugelassen sind. Diese Festlegung hob die Baure­kurskommission I auf

Rekurs der Firma X hin am 5. März 1999 auf, im We­sent­lichen mit der

Begründung, dieser Zonentyp würde angesichts der zugelassenen Ge­bäude­höhe von

11,4 m ohne zwingende Gründe zur weitgehenden Baurechtswidrigkeit der be­stehenden

Gewerbebauten im fraglichen Gebiet führen. Gleichzeitig wurde bemerkungs­weise

ange­führt, eine Wohnzone W4 ohne Wohnanteil wäre nicht unzweckmässig. Der

Rekursent­scheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

III. Der Gemeinderat der Stadt Zürich setzte

daraufhin am 24. November 1999 den Teil II

der Revision der Bau- und Zonenordnung (BZO 1999) fest und wies dabei das frag­liche

Gebiet der Wohnzone W4 ohne Wohnanteil zu. Hiergegen erhob die Firma X erneut

Rekurs und beantragte die Aufhebung der genannten Festlegung. Am 2. No­vem­ber

2000.

wies die Baurekurskommission I den Rekurs ab und schützte damit

gleich­zeitig auch den zwischenzeitlich ergangenen und als mitangefochten

betrachteten Geneh­migungsentscheid der Baudirektion vom 27. Juli 2000.

Sie erwog im Wesentlichen Fol­gendes:

Die Argumente der Rekurrentin, mit denen sie

bereits im früheren Rekursverfahren die Festsetzung einer Industriezone

verlangt habe, seien nicht mehr zu hören, da die Baure­kurskommission I

das diesbezügliche Begehren bereits in ihrem Entscheid vom 5. März 1999

rechtskräftig abgewiesen habe. Jedoch sei die Rekurrentin mit dem Einwand

zuzulas­sen, wonach die zwischenzeitlich erfolgte Umstrukturierung ihres

Betriebes nunmehr die Festlegung einer Industriezone rechtfertigen würde.

Indessen sei auch der umstrukturierte Betrieb nach wie vor nicht stark

störender Natur und in einer Wohnzone ohne Wohnanteil zonenkonform. Die

festgesetzte Wohnzone W4 erweise sich als zweckmässig, da die be­stehende

Überbauung die zulässige Gebäudehöhe von 14,7 m weitgehend einhalte und

nur das Hochregallager mit einer Höhe von ca. 15,5 m diese überschreite.

Mit der von der Re­kurrentin gewünschten Zulassung einer Gebäudehöhe von

20.

m oder mehr würde eine zu krasse, ortsbaulich unhaltbare Abstufung

gegenüber den dreigeschossigen Gebäuden jen­seits der Y-Strasse geschaffen.

Angesichts der zulässigen Ausnützung bestünden genügend Reserven für die

Rekurrentin, um ein weiteres Hochregallager mit annähernd glei­cher Höhe wie

das bestehende zu erstellen. Allerdings erweise sich Art. 11 Abs. 2

der BauO ­1999, wonach auch in Wohnzonen ohne Wohnanteil mindestens zwei

Drittel der nicht überbauten Grundstücksfläche zu begrünen seien, als

fragwürdig. Diesbezüglich brau­che jedoch nichts angeordnet zu werden, da sich

die Rekurrentin nicht explizit gegen diese Re­gelung wende und die Vorschrift

sie wegen der Bestandesgarantie auch kaum nach­teilig berühre. Sodann erfahre

die Rekurrentin auch durch die in der W4-Zone mass­gebenden Grenzabstände kaum

eine Einschränkung der bestehenden Baumöglichkeiten. Schliesslich widerspreche

die strittige Festlegung auch nicht dem Umweltschutzgesetz.

IV. Gegen diesen Rekursentscheid wandte sich

die Firma X mit Be­schwerde am 8. Dezember 2000 an das Verwaltungsgericht

und beantragte, die angefoch­tenen Beschlüs­se seien aufzuheben und die Stadt

Zürich sei einzuladen, für die fraglichen Grundstücke eine geeignete Zone

festzusetzen.

Die Baurekurskommission I beantragte am

21.

Dezember 2000 die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich

erstattete ihre Beschwerdeantwort am 28. Februar 2001 und verlangte

ebenfalls die Abweisung des Rechtsmittels. Die Baudirektion liess sich zur Be­schwerde

nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht zog die drei in der gleichen Sache er­gangenen

Rechtsmittelentscheide vom 22. September 1995, 21. August 1996 und

5.

März 1999 bei.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist gemäss

§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997 (VRG) und mangels einer gesetzlichen Ausnahmebestim­mung

für die vorliegende Streitsache zuständig.

Da der notwendige Genehmigungsentscheid der

Baudirektion bereits vorliegt (act. 8/10), kann die Beschwerde ohne

Weiterungen an Hand genommen werden (vgl. § 329 Abs. 4 PBG).

2.

Die Beschwerdeführerin verlangt die

Durchführung eines Augenscheines. Eine solche Beweisabnahme, die ohnehin nur

eventuell beantragt wird, erweist sich indessen als unnötig, da der massgebende

Sachverhalt mit Bezug auf die heute gegebenen baulichen und betrieblichen

Umstände nicht umstritten ist und sich soweit notwendig auch bereits aus den

Akten und dem Augenscheinsprotokoll vom 6. April 1995 (act. 9/1)

ergibt.

3.

Das Verwaltungsgericht überprüft den

angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechts­verletzungen hin. Eine

Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessens­missbrauch und

Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

4.

Die Stadt Zürich begründet die

vorgenommene Umzonung im Wesentlichen da­mit, dass die spezielle Lage des

fraglichen Gebietes zwischen dem Naherholungsraum und dem zwei- und

dreigeschossig überbauten Wohngebiet jenseits der Y-Strasse Rücksicht­nahme

verlange. Die Wohnzone W4 mit einer zulässigen Gebäudehöhe von 14,7 m

würde sich hier massstäblich einfügen, dies im Gegensatz zu der von der Be­schwerdeführerin

favorisierten Industriezone mit zulässigen Gebäudehöhen von 23 bzw. 25 m.

Eine stark störende Betriebe zulassende Industriezone sei auch unzweckmässig,

wenn sie wie hier nur von immissionsintoleranten Wohngebieten her zugänglich

sei. Die­sen raumplanerischen Überlegungen hält die Beschwerdeführerin im

Wesentlichen entge­gen, die Festsetzung einer Wohnzone widerspreche dem

Umweltschutzgesetz und sei zu­dem unzweckmässig, da ihr Betrieb durch diese

Nutzungsplanung zonen- und bauvor­schrifts­widrig würde.

a) Die Beschwerdeführerin hält die

Festsetzung einer Wohnzone mit der massge­benden Empfindlichkeitsstufe III

gemäss Art. 24 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober

1983/21. Dezember 1995 als unzulässig, da die von der Stadt Zürich im Zu­sammenhang

mit der BZO 1992 gemessenen Lärmwerte nicht nur weit über den entspre­chenden

Planungswerten lägen, sondern gar die Immissionsgrenz- und die Alarmwerte

überschreiten würden. Der angefochtene Entscheid geht demgegenüber davon aus,

dass Art. 24 Abs. 1 USG nicht zur Anwendung gelange, da es vorliegend

um die Umzonung einer bestehenden Bauzone und nicht um die Ausscheidung einer

neuen Bauzone gehe.

Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG (in seiner

revidierten Fassung vom 21. Dezember 1995) dürfen neue Bauzonen für

Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen

dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärm­immissionen die

Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch plane­rische,

gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Umzo­nung

von Bauzonen gilt nicht als Ausscheidung neuer Bauzonen. Eine neue Bauzone im

Sinne dieser Bestimmung wird geschaffen, wenn diese ausserhalb bestehender

Bauzonen, die vor dem 1. Januar 1985 in einer den Anforderungen des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) entsprechenden

Nutzungsplanung rechtskräftig festgelegt wurden, aus­geschieden wird.

Andernfalls handelt es sich um eine Umzonung. Werden demnach auf dem Gebiet

altrechtlicher Bauzonen, die den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes nicht

entsprechen, im Rahmen einer erstmaligen RPG-konformen Nutzungsplanung Bau­zonen

für lärmempfindliche Gebäude ausgeschieden, so stellt dies eine Neueinzonung

dar, es sei denn, es handle sich um ein bereits weitgehend überbautes Gebiet

gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG (Robert Wolf in: Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, Zürich 2000, Art. 24 N. 14 f.). Die

Tatbestände der Umzonung und Neueinzonung im Sinne von Art. 24 Abs. 1

USG knüpfen damit in gleicher Weise wie diejenigen der Auszonung und

Nichteinzonung im Rahmen der materiellen Enteignung (vgl. Enrico Riva in:

Kommentar zum Bundesge­setz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5

N. 139 ff.) an die Bundesrechtskonformität der ursprünglichen

Zonenordnung an.

Am 1. Januar 1985 existierte zwar in der

Stadt Zürich keine den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprechende

Nutzungsplanung (vgl. RB 1997 Nr. 119), jedoch han­delte es sich bei dem

fraglichen Gebiet zwischen Y-Strasse und dem Nah­erho­lungs­raum trotz ein­zelner

vorhandener Reserveflächen am 1. Januar 1985 offensichtlich um weitgehend

über­bautes Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG. Insofern

beinhaltet weder die mit der BZO 1995 vorgenommenen Festsetzung einer

Gewerbezone im fraglichen Ge­biet noch die vorliegend strittige Festlegung

einer Wohnzone eine neue Bauzone für lärm­empfindliche Gebäude im Sinne von

Art. 24 Abs. 1 USG. Selbst ohne diese Annahme ei­nes bereits weit­gehend

überbauten Gebietes liegt heute keine Neueinzonung im genannten Sinne vor. Dies­falls

wäre allein die mit der BZO 1995 vorgenommene Zonierung, welche letztinstanz­lich

vom Regierungsrat am 21. August 1996 geschützt worden ist, als erstma­lige

RPG-kon­forme Nutzungsplanung und damit als Neueinzonung zu bewerten. Die Be­schwerdeführe­rin

bestreitet jedenfalls ohne ersichtlichen Anlass oder weitere Begrün­dung die

RPG-Kon­formität der BZO 1995. Diese Neueinzonung bildet im vorliegenden Verfah­ren

nicht Streit­gegenstand und kann daher auch nicht mehr auf ihre Rechtmässigkeit

hin überprüft werden. Im Streit liegt einzig der Ersatz dieser rechtskräftigen

Gewerbezone durch eine W4-Zone ohne Wohnanteil (ebenfalls mit

Empfindlichkeitsstufe III).

Aus diesen Gründen ist die

Baurekurskommission I zu Recht davon ausgegangen, dass Art. 24 Abs. 1

USG vorliegend nicht zur Anwendung gelangt.

b) Die Baurekurskommission I hat in ihrem

Entscheid festgestellt, die vom beste­henden Weingrosshandelsbetrieb

ausgehenden Einwirkungen würden sich immissions­recht­lich im Wesentlichen auf

den Lärm zu- und wegfahrender Lastwagen sowie die Emis­sionen der Be- und Entladevorgänge

beschränken. Mit bis zu 30 Fahrzeugbewegungen im Tag sei der Betrieb nicht

stark störend und löse auch keinen unverhältnismässigen Verkehr aus. Aus diesem

Grund könne nicht gesagt werden, die strittige Zonenzuweisung führe zur

Zonenwidrigkeit des bestehenden Betriebes. Demgegenüber macht die

Beschwerdeführerin geltend, der bestehende Betrieb sei stark störend und gehöre

mit einem Umschlag von 30 Mio. ­Kilogramm im Jahr, 25 bis

30.

Lastwagenbewegungen pro Tag, mit riesigen Ge­bäudevolu­men von 60 m

x 50 m sowie dem Gleisanschluss funktional nicht in eine Wohn­zone.

In lärmrechtlicher Hinsicht gelten sowohl in

der heute massgebenden Gewerbezone der BZO 1995 als auch in der strittigen

Wohnzone W4 die Grenzwerte der Empfindlich­keitsstufe III. Insofern zieht die

vorliegend strittige Umzonung keine Beschränkung der bisher zulässigen

Lärmimmissionen nach sich. Ob ein Betrieb nicht, mässig oder stark stö­rend

ist, bildet sodann keine Frage des Lärmschutzrechtes, sondern der funktionalen

Zo­nen­konformität. Auch in dieser Hinsicht ergibt sich aus dem neuen

Zonenregime jedoch keine Einschränkung, da gemäss Art. 19a Abs. 2 der

geltenden BauO 1995 in der Gewer­bezone stark störende Betriebe ebenso

unzulässig sind wie in den Wohnzonen (§ 52 Abs. 3 PBG). Wenn die

Beschwerdeführerin demnach geltend macht, der bestehende Betrieb sei bereits

heute stark störend, so beruft sie sich damit auf eine sowohl unter dem

Zonenregi­me von 1963 als auch unter demjenigen von 1995 unzulässige

Entwicklung. Damit lässt sich jedoch die Unzweckmässigkeit der im Streit

liegenden Planänderung nicht begründen.

Es stellt sich daher im vorliegenden

Zusammenhang nur die Frage, ob die strittige Umzonung allenfalls insofern eine

unerwünschte neue Zonenwidrigkeit des bestehenden Betriebes bewirke, als dieser

der neuen Zonenfunktion – eine Wohnzone anstelle einer Ge­werbezone –

und insbesondere § 52 Abs. 3 PBG zuwiderlaufe.

Der von der Praxis entwickelte Begriff der

funktionellen Zonenkonformität hat auf verschiedentliche Kritik hin und mit

Blick auf die erweiterten kommunalen Regelungsbe­fug­nisse gemäss der

PBG-Revision von 1991 in der jüngeren Rechtsprechung entscheidend an Bedeutung

verloren. Nunmehr soll es allein dem Ermessen der einzelnen Gemeinde über­lassen

bleiben, ob sie in ihren Wohnzonen nicht oder mässig störende Betriebe erlau­ben

und von welchen Voraussetzungen sie die Zulässigkeit solcher Betriebe abhängig

ma­chen will. Ohne derartige Einschränkungen soll die Bewilligung für einen

Betrieb wegen fehlender funktionaler Bindung an den Zonenzweck nur noch in

Ausnahmefällen verwei­gert werden, wie etwa bei einem Bordellbetrieb in einem

dicht bewohnten Gebiet aufgrund ideeller Immissionen oder bei einem

Gewerbebetrieb, der übermässiges Verkehrsaufkom­men mit sich bringt, aufgrund

entsprechender Verkehrsgefährdung (RB 1997 Nr. 65 = BEZ 1997

Nr. 1; RB 1998 Nr. 95 = BEZ 1999 Nr. 1). Die Stadt Zürich

lässt gemäss § 16 Abs. 1 BauO 1999 in Wohnzonen mit Wohnanteilen von

weniger als 90 % generell und ohne wei­tere Einschränkungen hinsichtlich

Betriebszweck, Grösse, Umschlag etc. mässig stö­rende Betriebe zu. Demnach

lässt sich dem bestehenden Weinhandelsbetrieb nicht entge­genhal­ten, er

widerspreche als Grosshandelsbetrieb angesichts der spezifischen Gebäude­ausmasse

oder der Menge der umgeschlagenen Ware dem Zonenzweck.

Bei der Frage, ob ein Betrieb im Sinne von §

52.

Abs. 3 PBG unverhältnismässigen Verkehr auslöse, ist einerseits auf die

Nutzungsintensität der betreffenden Zone sowie auf die vorhandene

Verkehrsinfrastruktur und andererseits auf den ausgelösten Betriebsverkehr

abzustellen. Angesichts der vorliegend in der W4-Zone zugelassenen Ausnützung

von 130 % (Art. 13 Abs. 1 BauO 1999) und der bereits vorhandenen

stark befahrenen Y-Strasse sowie der das Gebiet durchschneidenden Bahnlinie

erscheint es nicht als rechtsverletzend, wenn weder die Stadt Zürich noch die

Baurekurskommission den von der Firma X ausge­lösten Lastwagenverkehr sowie den

Schienengüterverkehr über den Gleisanschluss als un­verhältnimässig im Sinne

§ 52 Abs 3 PBG beurteilen. Die Baurekurskommission I ist daher

zu Recht von der Wohnzonenkonformität des bestehen­den Betriebes ausgegangen.

c) Die Baurekurskommission I hat sodann

die Festlegung einer Wohnzone W4 auch mit Bezug auf die damit verbundene

Herabsetzung der heute massgebenden Gebäudehöhe von 17,5 m auf neu

14,7 m als zulässig erachtet. Aufgrund der Akten und den unwider­spro­chenen

Angaben der Stadt Zürich stehen auf dem Betriebsareal selber ein dreigeschos­siges

Verwaltungsgebäude mit einer angebauten Betriebshalle, wo sich das

Hochregallager be­fin­det, ein Lagergebäude mit Gleisanschluss und ein Wohnhaus

sowie auf einem nicht der Be­schwerdeführerin gehörenden Grundstück ein

weiteres Gebäude. Von diesen Gebäuden überschreitet nur das ca. 15,5 m

hohe Hochregallager die zulässige Ge­bäude­höhe. Alle anderen Gebäude liegen

mit Höhen zwischen 6 und 12 m wesentlich dar­unter. Unter diesen

Umständen kann nicht gesagt werden, durch die Umzonung würde ein grosser Teil

der Be­triebsgebäude bauvorschriftswidrig oder die Durchsetzung der neuen

Gebäudehöhe illuso­risch.

Im Weiteren wurde im angefochtenen Entscheid

zu Recht darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin ihre

Betriebsbedürfnisse angesichts der vorhandenen grossen Nut­zungsreserven ohne

weiteres innerhalb der herabgesetzten Gebäudehöhe werde verwirkli­chen können.

Die Beschwerdeführerin hält dem nichts Substanzielles entgegen. Auch der

Umstand, dass sie für den Weingrosshandel auf ausgedehnte Abstell- und

Manövrierflä­chen angewiesen ist, widerlegt die Argumentation nicht. Die

Realisierung weiterer Lager­flächen verlangt keineswegs zwingend die Aufgabe

solcher bestehender Flächen.

Ebenfalls überzeugend sind die Ausführungen

der Baurekurskommission I mit Be­zug auf die Begrünungsvorschrift von Art. 11

Abs. 2 BauO 1999, welche die Beschwer­de­führe­rin selber nicht angefochten

hat, die sie aber auch in ihrer derzeitigen und künftigen Nut­zung kaum

behindert. Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 Satz 2 VRG).

d) Inwiefern schliesslich Gründe des

Vertrauensschutzes der strittigen Umzonung entgegenstehen sollten, legt die

Beschwerdeführerin nicht näher dar. Nach den oben ste­henden Erwägungen liegt

der wesentliche Unterschied zwischen der ursprünglichen Ge­wer­bezone der BZO

1995.

und der W4-Zone der BZO 1999 in der reduzierten Gebäude­höhe und der

Begrünungsvorschrift gemäss Art. 11 Abs. 2 BauO 1999. Beide Beschrän­kun­gen

erweisen sich jedoch nach dem oben Ausgeführten bezogen auf den Betrieb der

Beschwerdeführerin als wenig einschneidend.

Der von der Stadt Zürich als Anwort auf

verschiedene Rekursgutheissungen hin be­schlossene Verzicht auf den Zonentyp

der Gewerbezone, verlangt grundsätzlich nach einer ersatzweisen Zonierung. Da

die Stadt Zürich für das vorliegend strittige Areal mit seiner überwiegend

gewerblichen Nutzung aus raumplanerischen Gründen eine ausnützungs- und

immissionsintensive Industriezone als unzweckmässig erachtete, stand letztlich

nur noch eine Wohnzone zur Verfügung. Mit der Zulassung mässig störender

Gewerbe in Wohnzo­nen mit einem unter 90 % liegenden Wohnanteil erweisen

sich diese Wohnzonen inhaltlich als eigentliche Mischzonen. Unabhängig von der

konkreten Betroffenheit der Beschwerde­führerin sprechen dabei durchaus

sachliche Gründe für die Festlegung einer viergeschossi­gen Wohnzone samt der

damit verbundenen Herabsetzung der zulässigen Gebäudehöhe. Die damit

zugelassene Gebäudehöhe von 14,7 m liegt der von der Stadt Zürich ursprüng­lich

mit der BZO 1992 in ihren Gewerbezonen zugelassenen Gebäudehöhe von 15 m

am nächsten und nimmt im vorliegenden Fall die raumplanerisch und

lärmschutzmässig erfor­derliche Rücksichtnahme auf den Naherholungsraum und die

kleinmassstäblich überbauten lärmempfindlichen Wohngebiete jenseits der

Y-Strasse.

Die Beschwerde erweist sich damit als

unbegründet und ist abzuweisen.

...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...