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Entscheid

VB.2000.00421

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00421

9. Mai 2001Deutsch14 min

(URT.2001.6175)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Verfügung vom 26. Mai 1999 wies

das Schul- und Sportdepartement der Stadt Zürich ein Gesuch von A.1 und A.2 um

Übernahme der Kosten für die Schulung ih­rer Tochter G in der Schule D in X ab.

Die in der Folge erhobene Einsprache wies der Stadtrat am 24. November

1999 ab.

Erwägungen

II. Den von A.1 und A.2 zunächst an den

Bezirksrat erhobenen und von diesem an die Bezirksschulpflege Zürich

überwiesenen Rekurs hiess diese am 20. Juni 2000 gut und verpflichtete sie

die Stadt Zürich zur Übernahme der Kosten der privaten Schu­lung von G für die

Schuljahre 1998/99 und 1999/2000.

III. Auf den

hiergegen erhobenen Rekurs der Stadt Zürich trat die Schulrekurs­kom­mission am

20.

November 2000 nicht ein mit der Begründung, die Gemeinde sei ge­mäss

§ 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, in der Fas­sung vom 8. Juni 1997) nicht zum Rekurs legitimiert. Sie

berief sich dabei insbesondere auf ei­nen Entscheid des Bundesgerichts vom

29.

September 2000 (Geschäfts-Nr.1P.93/ 2000/boh), welches in Gutheissung

einer staatsrechtlichen Beschwerde in einem Streit um die Sonder­schulung und

die Verteilung der sich daraus ergebenden Kosten erkannt hatte, dass die Schul­rekurskommission

in Willkür verfallen sei, wenn sie gestützt auf § 21 lit. b VRG die

Gemeinde zum Rekurs zugelassen habe.

IV. Mit Beschwerde vom 20. Dezember 2000

beantragte die Stadt Zürich dem Ver­waltungsgericht, den Beschluss der

Schulrekurskommission aufzuheben und die Sache zu neuer Entscheidung an die

Schulrekurskommission zurückzuweisen, eventuell das Gesuch um Kostenübernahme

abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Las­ten der

Beschwerdegegner.

Die Schulrekurskommission am 1. sowie A.1 und

A.2 am 11. Februar 2001 bean­tragten Abweisung der bzw. Nichteintreten auf

die Beschwerde, letztere zudem unter Kos­ten- und Entschädigungsfolgen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss

§ 5 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (in der

Fas­sung vom 29. November 1998) entscheidet die Schulrekurskommission

abschliessend, so­weit das Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht den Weiterzug an

das Verwaltungsgericht vorsieht. Ein solcher Weiterzug ist gemäss § 41 VRG

grundsätzlich zulässig, und die Strei­tigkeiten um die Übernahme von

Schulungskosten fallen nicht unter die in § 43 Abs. 1 lit. f VRG

(in der Fassung gemäss § 42 des Mittelschulge­setzes vom 13. Juni

1999; OS 55, 424 sowie bezüglich Inkraftsetzung OS 56, 54) für den

Schulbereich vorgesehenen Ausnahmen. Sodann entfällt seit dem 1. März 2000

auch der Ausnahmegrund von § 42 VRG, nachdem auf diesen Zeitpunkt das

Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über prozessuale Anpassungen an die neue

Bundesverfassung (AS 2000, 416) in Kraft getreten und damit Art. 73

des Bun­desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren

(VwVG) aufgehoben worden ist, welcher in Streitigkeiten be­treffend die

verfassungsrecht­liche Garantie des un­ent­geltlichen Primarschulunterrichts

die Beschwerde an den Bundes­rat vorsah (vgl. RB 1998 Nr. 29). Das

Verwaltungsgericht ist deshalb zur Behandlung der Beschwerde zuständig. An­gesichts

des Fr. 20'000.- offenkundig übersteigenden Streitwerts erfolgt die Behandlung

durch die Kammer (§ 38 Abs. 2 VRG).

b) Als unterliegende Partei im

Rekursverfahren ist die Stadt Zürich formell be­schwert. Macht wie hier die

Beschwerdeführerin geltend, durch die Verneinung ihrer Legi­timation im

Rekursverfahren von einem Verfahrensmangel betroffen zu sein, ist die Legi­timation

unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache gegeben (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 28, mit Hinweisen). Auf die rechtzeitig

erhobene Be­schwerde ist deshalb einzutreten.

2.

Gemäss § 70 in Verbindung mit

§ 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Be­schwerde berechtigt

"zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".

a) Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG

in der bisherigen Fas­­sung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der

Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres

kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Ein­griff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Pri­vatperson

betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). Diese

Recht­sprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG

zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 70).

Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wah­rung der

von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, ver­deutlicht die

neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt,

aber nicht durch­gehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der

Gemeinde, die Be­willigung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde

anzufechten, das einen von ihr geplanten Aussichts­punkt beeinträchtigt (RB

1993.

Nr. 1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner der vor­stehend

genannten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit

der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begrün­den. Damit ist die

von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeindelegiti­mation

(Alfred Kölz, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

Zürich 1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die

Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisheri­gen Fassung erfolgt. Im Lichte

dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber

keine gegenüber der bisherigen Praxis erwei­terte Gemeindelegitimation

angestrebt habe (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 N. 70), keine ein­schränkende

Auslegung von § 21 lit. b VRG rechtfer­tigen; dies gilt um so mehr,

als die neue Fassung des Gesetzes wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21

N. 79 am Ende) als Aus­weitung der Gemeindelegitimation vorgeschlagenen

Umschreibung entspricht, an der sich weitgehend, wenn auch nicht konsequent

schon die bisherige Praxis orientiert hat. In Über­einstimmung mit dieser

Auffassung hat das Verwal­tungs­­gericht in RB 1998 Nr. 13 die Le­gitimation

der Gemeinde bejaht bei einer Betrof­fen­heit in Interessen oder Aufgaben, wel­che

die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Ver­fügung

auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Kein schutzwürdiges Inte­res­se

ist hingegen dann gegeben, wenn die Gemein­de nicht ihr eigenes, sondern

kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat, und es ihr ein­zig um die

Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14;

vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a aa).

b) Laut Entscheid der Rekurs- und Beschwerdekommission I der

Bezirksschulpfle­ge Zürich vom 20. Juni 2000 wurde bei G, als sie sich bereits

in der ersten Klas­se gelang­weilt hatte, bei einer von den Eltern veranlassten

Abklärung durch die Psy­chologin Dr. K eine Hochbegabung diagnostiziert. Sie

konnte in der Folge die zwei­te Klasse überspringen und absolvierte ohne

Probleme die dritte Klasse. In der vierten Klas­se traten erneut

Schwierigkeiten und depressive Verstimmungen auf, worauf G auf Empfehlung von

Dr. K sechs Wochen die vierte Klasse einer deutschen Grund­schu­le am Wohnort

der Grosseltern in Deutschland besuchte. Nach der Rückkehr klagte sie er­neut

über Langeweile. Auf Emp­fehlung der Rektorin und der Klassenlehrkraft der deut­schen

Schule sowie von Dr. K mel­deten die Eltern ihre Tochter für das Schuljahr

1998/99 in der Schule D an. Die Rekurs- und Beschwerdekommission erwog, bevor

die Kosten einer Pri­vatschulung zu übernehmen seien, müsste das Schulangebot

der Gemeinde so gut als mög­lich ausgeschöpft werden. Ein erneutes Überspringen

einer Klasse wäre hier nicht zweck­mässig gewesen und die Kreis­schulpflege

habe die ihr zur Verfügung stehenden Möglich­keiten in Zusammenarbeit mit den

Eltern ausgeschöpft. In der Schule D habe sich G wohl ge­fühlt. Damit ergebe

sich, dass der durch Art. 19 BV garantierte ausreichende Un­ter­richt in der

Volksschule, wo G nicht ihrem Potenzial entsprechend habe gefördert werden

können, nicht gewährleistet ge­wesen sei. Zwar gehe es bei G nicht um Sonder­schulung

im Sinn von § 12 des Volksschul­gesetzes vom 11. Juni 1899 (VolksschulG, LS

412.

), doch seien das Sonderklassenreg­lement vom 3. Mai 1984 (LS 412.13)

bzw. die zugehöri­gen Richtlinien analog anzuwen­den, insbesondere Ziffer 4.3.1

der Richtlinien, wonach eine Sonderschulung in einer nicht als Sonderschule

anerkannten Privatschule zu prüfen sei, wenn ein gleichwertiges Angebot fehle,

wie das hier zutreffe. Die Stadt Zürich habe des­halb für die Kosten der

privaten Schulung von G aufzukommen.

In ihrer Eingabe an die Schulrekurskommission brachte der

Stadtrat im Wesentli­chen vor, weder aus der Bundesverfassung noch aus dem

kantonalen Schulrecht lasse sich ein Anspruch Hochbegabter auf den Besuch von

Privatschulen ableiten. Die städtische Volksschule stelle ein breites und

differenziertes Förderangebot für Hochbegabte zur Ver­fügung, mit welchem der

Unterforderung von G ausreichend hätte begegnet werden kön­nen. Die Schule D

sei keine für die Förderung von G geeignete Schule, sei sie doch we­der eine

Sonderschule noch biete sie einen der öffentlichen Schule entsprechenden Unter­richt

an. In der Folge habe denn auch G die Aufnahme ins Gymnasium nicht geschafft,

was auf­grund des ihr zugeschriebenen Potenzials ohne weiteres hätte gelingen

müssen. Ihre Eltern hätten sodann G bereits im Juni 1998 an die Schule D

angemeldet, das heisst bevor sie der Kreisschulpflege am 2. Juli 1998

entsprechend Antrag gestellt hätten; unter diesen Um­ständen lasse sich selbst

aus der – unzulässigen – analogen Anwendung der Richtlinien zum

Sonderklassenreglement keine Verpflichtung der Stadt zur Übernahme der Schu­lungs­kosten

an der Schule D konstruieren.

c) Auch wenn die Stadt in ihrer Rekurseingabe ihre

Legitimation nicht ausdrücklich begründet hat, so lässt sich dennoch ohne

weiteres erkennen, dass sie sich gegen die aus ihrer Sicht ungerechtfertigte

Pflicht zur Tragung der Schulungskosten an der Schule D wehren will. Andere

legitimationsbegründende Umstände, wie sie nun mit der Beschwerde geltend

gemacht werden, hat sie in ihrem Rekurs nicht dargelegt. Obgleich die Legitima­tion

als Pro­zessvoraussetzung von Amtes wegen abzuklären ist, obliegt die Darlegung

der legiti­ma­­tionsbegründenden Sachumstände den Parteien und kann eine im

Rekursverfahren ver­säumte Begründung der Legitimation nicht im

Beschwerdeverfahren nachgeholt werden (RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21

N. 29, § 54 N. 10). Allerdings kann hier der Be­schwerdeführerin die

unvollständige Darlegung der legitimationsbegründenden Sach­um­stän­de im

Rekursverfahren nicht schaden. Wie die Rekurskommission selber einräumt, stellt

ihr Nichteintreten auf den Rekurs der Gemeinde eine Praxisänderung dar (E. 3

des angefochtenen Beschlusses). Konnte nach der bisherigen Praxis die

Beschwerdeführerin ohne weiteres von ihrer Legitimation ausgehen, so hatte sie

keinen Anlass die sie begrün­den­den Umstände eingehend darzulegen. Die

Rekurskommission hätte deshalb zur Gehörs­wahrung die aufgrund des

Bundesgerichtsentscheids vom 29. September 2000 ins Auge ge­fasste

Praxisänderung anzeigen und der Beschwerdeführerin so Gelegenheit zur eingehen­deren

Begründung ihrer Legitimation geben müssen. Aus diesem Grund ist ausnahmsweise

die Legitimation für das Rekursverfahren aufgrund der Darlegungen in der

Beschwerde­schrift zu prüfen.

d) In der Beschwerdeschrift vom 20. Dezember 2000 macht die

Beschwerdefüh­re­rin nun ausdrücklich geltend, der angefochtene Rekursentscheid

der Bezirksschulpflege stelle einen Eingriff in ihr Verwaltungsvermögen dar,

was nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts die Legitimation allein

schon zu begründen vermöge. Sodann müsse die Gemeinde auch mit der Rüge

zugelassen werden, die Bezirksschulpflege habe durch un­­richtige Auslegung des

kantonalen Rechts das kommunale Recht nicht angewendet bzw. einen der Gemeinde

zustehenden qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum missachtet.

Ein solcher bestehe jedenfalls im Bereich der Hochbegabtenförderung, wo die

Stadt Zürich eine eigentliche Vorreiter- und Pionierrolle übernommen habe.

e) Das Bundesgericht hat in dem von der Rekurskommission für

richtungsweisend gehaltenen Entscheid vom 29. September 2000 sich einerseits an

seiner eigenen, nicht durch­wegs konsistenten Praxis zu Art. 48 lit. a VwVG und

Art. 103 lit. a des Bundes­rechts­­pflegegesetzes vom 16. Dezember 1943

orientiert, und andererseits – insbesondere was die Legitimation aufgrund der

Betroffenheit im Finanz- und Verwaltungsvermögen be­trifft – auf die

Ausführungen im Kommentar Kölz/Bosshart/Röhl (§ 21 N. 63) verwiesen. Dort wird

eingeräumt, dass sich aus einer solchen Betroffenheit die Legitimation ableiten

liesse, auch wenn weder die Anwendung kommunalen Rechts noch eine qualifizierte

Ent­scheidungs- und Ermessensfreiheit in Frage stehe; deshalb müsse auch die

zürcherische Pra­xis dahingehend interpretiert werden, dass ein Eingriff in das

Finanz- und Verwal­tungs­vermögen allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation

nicht zu begründen vermöge, und sei entsprechend der Praxis des Bundesgerichts

die Legitimation einer Gemeinde zu verneinen, die sich gegen die Verpflichtung

zu einer hoheitlichen Tätigkeit mit finanziellen Folgen wehre. Dieser Schluss

der Kommentatoren ist indessen keineswegs zwingend, und aus der bisherigen

Praxis, die nach der nur kurze Zeit zurückliegenden Revision des Ver­wal­­tungsrechtspflegegesetzes

ohnehin noch nicht als gefestigt erscheint, lässt sich eher eine andere Tendenz

herauslesen. So ist das Verwaltungsgericht noch vor Inkrafttreten des revi­dierten

Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten,

die durch einen Rekursentscheid an der Aufhebung der Unterschutzstellung einer

Villa ge­hindert wurde und die ihr Anfechtungsinteresse einzig mit der durch

die Unterschutz­stel­lung ausgelösten Pflicht zur Leistung von Entschädigungen

in Millionenhöhe begründet hatte (VGr, 27. November 1997, VB.1997.00055).

Gestützt auf § 21 VRG in der revidier­ten Fassung ist das Gericht auf die

Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die sich gegen einen Rekursentscheid

betreffend eine von ihrer eigenen abweichende Bewertung ihrer Lie­­genschaften

im Finanzvermögen durch die Direktion der Justiz und des Innern wehrte (VGr, 8.

November 2000, VB.2000.00064), und ebenso auf Beschwerden von Gemeinden gegen

die Verpflichtung zu Vermögensleistungen an entlassene Lehrkräfte (VGr, 11.

April 2001, PB.2000.00024/25; 14. März 2001, PB.2000.00029/30 und

PB.2000.00018/23), wo­bei in diesen Fällen die Legitimation unter Hinweis auf

RB 1998 Nr. 13 auch bejaht wurde, weil der angefochtene Entscheid die

Personalführung der Gemeinde und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe

betreffe. In einem Entscheid vom 20. Januar 2000 (VB.1999. 00101) hat das

Verwaltungsgericht erwogen, das Gemeinwesen sei schon nach der

bisheri­gen ‑ restriktiveren ‑ Rechtsprechung befugt

gewesen, einen Entscheid der Baurekurskom­mission, der seinen Verzicht auf eine

Unter­schutz­stellung aufgehoben und die Gemeinde zur Festlegung entsprechender

Schutzmassnah­men eingeladen habe, mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

weiterzuziehen (VGr, 5. Juli 1994, VB.1994.00072); dass die da­von

betroffenen Grundeigentümer eine derartige Unterschutzstellung ausdrücklich

anbe­gehr­­ten, ändere daran nichts, denn eine solche vermöge in verschiedener

Hinsicht Belas­tungen des Gemeinwesens auszulösen, so z.B. hin­sichtlich Pflege

und Unterhalt (§ 207 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.

September 1975; PBG) sowie Übernahme‑ und Ent­schädi­gungs­verpflichtungen

(§ 214 PBG).

Es sind denn auch keine überzeugenden Gründe erkennbar, welche

es verbieten wür­­den, die Abwehr einer der Gemeinde auferlegten finanziellen

Verpflichtung als schutz­würdiges Interesse der Gemeinde im Sinn von § 21 lit.

b VRG aufzufassen. Aus dieser Sicht bestehen erhebliche Zweifel, ob die bisherige

Praxis der Schulrekurskommission als willkürlich bezeichnet werden durfte. Zu

beachten ist auch, dass es sich beim vom Bundes­gericht überprüften Entscheid

der Schulrekurskommission nur aufgrund der besonderen übergangsrechtlichen

Situation um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid handelte.

Die Legitimation der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ist

deshalb bereits auf­­grund der ihr auferlegten Verpflichtung zu finanziellen

Leistungen zu bejahen. Sodann betrifft der Entscheid die Gemeinde in einem

Bereich, wo ihr das kantonale Recht eine be­sondere Ermessensfreiheit im Sinn

kommunaler Selbstverantwortung eingeräumt hat (Kölz/­­Bosshart/Röhl, § 21 N.

62). Selbst wenn man annehmen wollte, dass sich die Proble­matik der

Hochbegabung unter § 12 VolksschulG subsumieren lässt, wovon die Bildungs­direktion

im Rahmen ihres Projekts RESA (Revision sonderpädagogisches Angebot) aus­zu­gehen

scheint, so ändert dies nichts daran, dass das kantonale Recht keine

Vorschriften über den Umgang mit Hochbegabten kennt. Insbesondere sieht das

Sonderklassenreg­le­ment, das die einzelnen Arten von Sonderklassen und die

Sonderschulung äusserst detail­liert regelt, keine diesbezüglichen Bestimmungen

vor. Damit besteht für die Gemeinden na­turgemäss eine qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit, welche die Be­schwer­­deführerin durch

ihr Pilotprojekt "Begabtenförderung in Volksschulklassen der Stadt

Zürich" ausgefüllt hat. Sie sieht darin zahlreiche Massnahmen vor, welche

es erlau­ben sollen, hochbegabte Kinder auch im Rahmen der Volksschule

hinreichend zu fördern. Die Beschwerdeführerin muss deshalb befugt sein, einen

Rekursentscheid anzufechten, der durch die Zuweisung eines hochbegabten Kindes

an eine Privatschule die von ihr im Rah­men ihres (beschränkten)

Autonomiebereichs zur Verfügung gestellten Förderungs­mass­nah­men hinfällig

macht.

f) Die Rekurskommission hat bei ihrem Nichteintretensbeschluss

hauptsächlich auf den Entscheid des Bundesgerichts vom 29. September 2000

abgestellt. In jenem Verfahren berief sich die Gemeinde jedoch ausschliesslich

auf ihre finanziellen Interessen, weshalb je­ner Entscheid im

vorliegenden Fall auch dann nicht ausschlaggebend wäre, wenn man der Auffassung

des Bundesgerichts folgen wollte, wonach die finanziellen Konsequenzen für sich

allein die Legitimation der Gemeinde nicht zu begründen vermögen.

3.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schulrekurskommission

auf das Rechts­mittel der Beschwerdeführerin hätte eintreten müssen. Die

Beschwerde ist deshalb gutzu­heissen; der angefochtene Beschluss der

Schulrekurskommission ist aufzuheben und die Akten sind zum Entscheid in der

Sache an die Schulrekurskommission zurückzuweisen.

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Akten werden zu

neuer Entscheidung an die Schulrekurskommission zurückgewiesen.

2.

…