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Entscheid

VB.2001.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00004

9. Mai 2001Deutsch15 min

(URT.2001.6179)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Wegen disziplinarischer Schwierigkeiten

mit dem Realschüler G fanden seit September 1999 zahlreiche Gespräche zwischen

der Mutter (D), Vertretern der Schulpflege X, dem Klassenlehrer, dem

Schulpsychologen und weiteren Beteiligten statt. An einem "Standortgespräch"

vom 16. Februar 2000 gelangten die Teil­nehmenden zum Schluss, es müsse,

nachdem G nach weiteren Vorfällen vom Klassen­lehrer als in der Klasse nicht

mehr tragbar beurteilt worden war, nun etwas geschehen. Die Familie D müsse

sich entweder freiwillig beim Jugendsekretariat melden und sich dort helfen

lassen oder die Schulpflege werde der Fürsorgebehörde den Auftrag für eine

Famili­enabklärung in Auftrag geben. D wurde mit der Aufforderung sich innert

drei Tagen dort zu melden, die Telefonnummer des zuständigen Sachbearbeiters

beim Jugend­sekretariat übergeben. Am 1. März 2000 erschien D für ein Ge­spräch

auf dem Bezirksjugendsekretariat; sie teile die Auffassung des Klas­senleh­rers

von G, dass es so nicht mehr weitergehen könne und sie habe sich bereits nach

geeigneten Pri­vat­schulen erkundigt. Am 6. März 2000 reichte sie diese

Unterlagen dem Jugendsekretariat mit der Bitte ein, bei der Schulbehörde das

notwendige Kostengutspra­chegesuch einzurei­chen, welchem Ersuchen das

Jugendsekretariat am 7. März 2000 nach­kam. Beantragt wur­de

Kostengutsprache in der Höhe von Fr. 2'400.- monatlich für die Schulung von G

ab März 2000 bis Ende Schuljahr 2000 in der Z-Schule sowie die Bevor­schus­sung

der Anmeldegebühr von Fr. 4'800.-, welche am Ende des Schuljahres an das Schul­geld

an­gerechnet würde; dem Gesuch lag der von D am 6. März 2000 unter­zeichnete

Schulvertrag bei.

Die Schulpflege X wies das Gesuch am 27. März

2000 ab, was sie dem Ju­gendse­k­retariat am 4. April 2000 brieflich mitteilte.

Am 13. April 2000 ersuchte D die Schulpflege um Neubeurteilung der

Kostenübernahme. Am 29. Mai 2000 teilte die Schulpflege D mit, dass sie

Fr. 3'000.- für das 2. Semester des Schuljahres 1999/2000 übernehmen

werde; dann werde G die Mindestschulpflicht erfüllt haben und sei die Gemeinde

nicht zu weite­ren Schul­geldzahlungen verpflichtet.

Erwägungen

II. Gegen diesen Entscheid erhob D am 23.

Juni 2000 Rekurs an die Be­zirksschul­pflege, wobei sie sich sinngemäss gegen

die teilweise Ablehnung des Ge­­suchs um Kosten­übernahme sowie gegen die

Ausschulung von G wandte.

Die Bezirksschulpflege hiess in zwei

separaten Beschlüssen vom 20. Juli 2000 so­wohl den Rekurs betreffend die

Kostenauflage als auch denjenigen be­treffend die Aus­schulung gut. Betreffend

der Schulpflicht erwog sie, dass die Schulpfle­ge X fälschlicher­weise von

einer bloss acht Jahre dauernden Schulpflicht ausgegan­gen sei; eine vorzeitige

Entlassung aus der Schulpflicht sei indessen nicht angeordnet wor­den, weshalb

die Schul­pflege X bis zum ordentlichen Abschluss der Schulpflicht von G Ende

Schuljahr 2000/ 2001 weiterhin für seine Schulung zuständig bleibe. Bezüglich

der Kostentragung erwog sie, die Schulpflege X habe es pflichtwidrig

unterlassen, kon­krete Massnahmen anzuord­nen und statt dessen mit der

Androhung der Ausschulung oder dem Einschalten der Für­sorgebehörde Druck auf

die Mutter ausgeübt. Wenn diese darauf­hin den Vertrag mit der Z-Schule ohne

Zustimmung der Schulpflege abgeschlos­sen habe, so könne ihr dies nicht

schaden, nachdem die Schulpflege die Anordnung der ge­bo­tenen Massnahmen

versäumt habe. Aus dem selben Grund komme es auch nicht darauf an, ob die

Z-Schule die Anforde­rungen an eine Sonderschule erfülle. Die Schulpflege X

habe deshalb die Schulungskosten für G ab März 2000 zu übernehmen, solan­ge sie

für ihn kein anderes zumutbares Schu­lungsangebot bereitstellen könne, jedoch

längs­tens bis Ende des Schuljahres 2000/2001.

III. Auf den hiergegen von der Schulpflege X

am 21. August 2000 erhobe­nen Re­kurs trat die Schulrekurskommission des

Kantons Zürich am 20. November 2000 nicht ein mit der Begründung, die Gemeinde

sei gemäss § 21 lit. b des Verwaltungsrechts­pflegege­setzes vom 24. Mai 1959

(VRG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) nicht zum Re­kurs legi­timiert. Sie

berief sich dabei insbesondere auf einen Entscheid des Bundesgerichts vom 29.

September 2000 (Geschäft Nr.1P.93/2000/boh), welches in Gutheissung einer

staatsrecht­lichen Beschwerde in einem Streit um die Sonderschulung und der

Verteilung der sich daraus ergebenden Kosten erkannt hatte, dass die

Schulrekurskommission in Will­kür ver­fallen sei, wenn sie gestützt auf § 21

lit. b VRG die Gemeinde zum Rekurs zugelas­sen habe.

IV. Mit Beschwerde vom 22. Dezember 2000

liess die Schulpflege für die Gemein­de X beantragen, den Beschluss der

Schulrekurskommission aufzuheben und die Sache zu materieller Behandlung an die

Schulrekurskommission zurückzuweisen; even­tuell müsse eine Überweisung zur

aufsichtsrechtlichen Behandlung an die Vorinstanz oder den Bil­dungsrat

erfolgen. Die Kosten seien auf die Staatskasse zu nehmen und es sei der Be­schwerdeführerin

eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Die Schulrekurskommission beantragte am 31.

Januar 2001 Abweisung der Be­schwerde. D liess am 12. März 2001 beantragen, auf

die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be­schwerdeführerin.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss § 5 Abs. 2 des

Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (in der Fas­sung vom

29.

November 1998) entscheidet die Schulrekurskommission abschliessend, so­weit

das Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht den Weiterzug an das Verwaltungsgericht

vorsieht. Ein solcher Weiterzug ist gemäss § 41 VRG grundsätzlich

zulässig, und die Strei­tigkeiten um die Übernahme von Schulungskosten fällt

nicht unter die in § 43 Abs. 1 lit. f VRG (in der Fassung gemäss

§ 42 des Mittelschulge­setzes vom 13. Juni 1999; OS 55, 424

sowie bezüglich Inkraftsetzung OS 56, 54) für den Schulbereich

vorgesehenen Ausnah­men. Sodann entfällt seit dem 1. März 2000 auch der

Ausnahmegrund von § 42 VRG, nach­dem auf diesen Zeitpunkt das Bundesgesetz

vom 8. Oktober 1999 über prozessuale Anpassungen an die neue

Bundesverfassung (AS 2000, 416) in Kraft getreten und damit Art. 73

des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren

(VwVG) aufgehoben worden ist, welcher in Streitigkeiten be­treffend die

verfassungs­recht­liche Garantie des unentgeltlichen Primarschulunterrichts die

Beschwerde an den Bundes­rat vorsah (vgl. RB 1998 Nr. 29). Das

Verwaltungsgericht ist deshalb zur Behand­lung der Beschwerde zuständig.

Angesichts des Fr. 20'000.- offenkundig übersteigenden Streitwerts erfolgt die

Behandlung durch die Kammer (§ 38 Abs. 2 VRG).

b) Als unterliegende Partei im

Rekursverfahren ist die Gemeinde X formell be­schwert. Macht die

Beschwerdeführerin geltend, durch die Verneinung ihrer Legitima­tion im

Rekursverfahren von einem Verfahrensmangel betroffen zu sein, ist die Legitima­tion

unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache gegeben (Alfred Kölz/Jürg

Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 21 N. 28, mit Hinweisen). Auf die

rechtzeitig erhobene Beschwerde ist deshalb einzutreten.

2.

Gemäss § 70 in Verbindung mit

§ 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Be­schwer­de berechtigt

"zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".

a) Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG

in der bisherigen Fas­­sung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der

Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres

kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Ein­griff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Pri­vatperson

betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). Diese

Recht­sprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG

zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 70).

Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wah­rung der

von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, ver­deutlicht die

neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt,

aber nicht durch­gehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der

Gemeinde, die Be­wil­ligung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde

anzufechten, das einen von ihr geplanten Aussichts­punkt beeinträchtigt (RB

1993.

Nr. 1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner der vor­stehend

genannten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit

der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begrün­den. Damit ist die

von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeindelegi­ti­mation

(Alfred Kölz, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

Zürich 1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die

Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisheri­gen Fassung erfolgt. Im Lichte

dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber

keine gegenüber der bisherigen Praxis erwei­terte Gemeindelegitimation

angestrebt habe (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70), keine ein­schrän­kende

Auslegung von § 21 lit. b VRG rechtfer­tigen; dies gilt um so mehr,

als die neue Fassung des Gesetzes wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21

N. 79 am Ende) als Auswei­tung der Gemeindelegitimation vorgeschlagenen

Umschreibung entspricht, an der sich weit­gehend, wenn auch nicht konsequent

schon die bisherige Praxis orientiert hat. In Über­einstimmung mit dieser

Auffassung hat das Verwal­tungs­­gericht in RB 1998 Nr. 13 die Le­gi­timation

der Gemeinde bejaht bei einer Betrof­fen­heit in Interessen oder Aufgaben, wel­che

die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Ver­fügung

auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Kein schutzwürdiges Inte­res­se

ist hingegen dann gegeben, wenn die Gemein­de nicht ihr eigenes, sondern

kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat, und es ihr ein­zig um die Durchsetzung

ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE

125.

II 192 E. 2a aa).

b) Obgleich die Legitimation als

Prozessvoraussetzung von Amtes wegen abzu­klä­ren ist, obliegt die Darlegung

der legitimationsbegründenden Sachumstände den Par­teien und kann eine im

Rekursverfahren versäumte Begründung der Legitimation nicht im Be­schwerdeverfahren

nachgeholt werden (RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29,

§ 54 N. 10). In der Eingabe an die Schulrekurskommission

vom 21. August 2000 hat die Be­schwerdeführerin neben der Rüge von

Verfahrensmängeln zum durch die Vorinstanz er­hobenen Vorwurf der Untätigkeit

Stellung genommen und sich dagegen verwahrt, auf­grund des eigenmächtigen

Vorgehens "gewissermassen zur Bezahlung von Strafgeldern"

verpflichtet zu werden.

Diese jedenfalls knappe Darlegung der

legitimationsbegründenden Sachumstände vermag hier der Beschwerdeführerin von

vornherein nicht zu schaden. Wie die Re­kurs­kom­mission selber einräumt,

stellt ihr Nichteintreten auf den Rekurs der Gemeinde eine Praxisänderung dar

(E. 3 des angefochtenen Beschlusses). Konnte nach der bisherigen Praxis

die Beschwerdeführerin ohne weiteres von ihrer Legitimation ausgehen, so hatte

sie keinen Anlass die sie begründenden Umstände eingehend darzulegen. Die

Rekurskommis­sion hätte deshalb zur Gehörswahrung die aufgrund des

Bundesgerichtsentscheids vom 29. Sep­tember 2000 ins Auge gefasste

Praxisänderung anzeigen und der Beschwerde­führe­rin so Gelegenheit zur

Begründung ihrer Legitimation geben müssen. Aus diesem Grund ist ausnahmsweise

die Legitimation für das Rekursverfahren aufgrund der Darlegungen in der

Beschwerdeschrift zu prüfen.

c) In der Beschwerdeschrift vom 22. Dezember 2000 wies die

Beschwerdeführerin auf ihre Stellung als Trägerin der Volksschule und die von

der Schulpflege wahrzunehmen­de Aufsichtsfunktion hin. Sie könne sich deshalb

gemäss § 21 lit. b VRG auf die von ihr zu vertretenden schutzwürdigen

Interessen berufen und müsse deshalb befugt sein, sich gegen die Auferlegung

einer (finanziellen) Verpflichtung zu wehren, auf welche kein Anspruch be­stehe.

Jedenfalls gehe es nicht an, dass die Gemeinde für die Kosten einer

Privatschule aufkommen müsse, ohne auf die Auswahl der Schule Einfluss nehmen

zu können. Zudem sei eine Sonderschulung in einer nicht als Sonderschule

anerkannten Privatschule nur zu prüfen, wenn ein gleichwertiges Angebot fehle

oder der Besuch einer vorhandenen Sonder­klasse bzw. Schule für das Kind

unzumutbar sei; somit könne sich die Gemeinde auf eine qualifizierte Entscheidungs-

und Ermessensfreiheit berufen, in welchen mit der Billigung der eigenmächtigen

Schulwahl eingegriffen werde. Überdies stelle die Verpflichtung zum Tragen von

Schulungskosten an einer Privatschule einen Eingriff in das Verwaltungsver­mö­gen

dar, der nach der Praxis beispielsweise im Zusammenhang mit finanziellen Ver­pflichtungen

aus Anstellungsverhältnissen die Legitimation der Gemeinde zu begründen

vermöge.

d) Das Bundesgericht hat in dem von der Rekurskommission für

richtungsweisend gehaltenen Entscheid vom 29. September 2000 sich einerseits an

seiner eigenen, nicht durch­wegs konsistenten Praxis zu Art. 48 lit. a VwVG und

Art. 103 lit. a des Bundes­rechts­pflegegesetzes vom 16. Dezember 1943

orientiert, und andererseits – insbesondere was die Legitimation aufgrund der

Betroffenheit im Finanz- und Verwaltungsvermögen betrifft – auf die

Ausführungen im Kommentar Kölz/Bosshart/Röhl (§ 21 N. 63) verwie­sen. Dort wird

eingeräumt, dass sich aus einer solchen Betroffenheit die Legitimation ab­leiten

liesse, auch wenn weder die Anwendung kommunalen Rechts noch eine qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit in Frage stehe; deshalb müsse auch die

zürcherische Praxis dahingehend interpretiert werden, dass ein Eingriff in das

Finanz- und Verwaltungs­vermögen allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation

nicht zu begründen vermöge, und sei entsprechend der Praxis des Bundesgerichts

die Legitimation einer Gemeinde zu verneinen, die sich gegen die Verpflichtung

zu einer hoheitlichen Tätigkeit mit finanziellen Folgen wehre. Dieser Schluss

der Kommentatoren ist indessen keineswegs zwingend, und aus der bisherigen

Praxis, die nach der nur kurze Zeit zurückliegenden Revision des Ver­wal­tungsrechtspflegegesetzes

ohnehin noch nicht als gefestigt erscheint, lässt sich eher eine andere Tendenz

herauslesen. So ist das Verwaltungsgericht noch vor Inkrafttreten des revi­dierten

Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf die Beschwerde einer Gemeinde eingetreten,

die durch einen Rekursentscheid an der Aufhebung der Unterschutzstellung einer

Villa ge­hindert wurde und die ihr Anfechtungsinteresse einzig mit der durch

die Unterschutzstel­lung ausgelösten Pflicht zur Leistungen von Entschädigungen

in Millionenhöhe begründet hatte (VGr, 27. November 1997, VB.1997.­00055,

). Gestützt auf § 21 VRG in der revidier­ten Fassung ist das Gericht auf die

Beschwerde einer Gemeinde eingetreten, die sich gegen einen Rekursentscheid

betreffend eine von ihrer eigenen abweichende Bewertung ihrer Lie­genschaften

im Finanzvermögen durch die Direktion der Justiz und des Innern wehrte (VGR,­

8.

November 2000, VB.2000.00064), und ebenso auf Beschwerden von Gemeinden

gegen die Verpflichtung zu Vermögensleistungen an entlassene Lehrkräfte (VGr,

11.

April 2001, PB.2000.00024/25; VGr, 14. März 2001,

PB.2000.00029/30 und PB.2000.00018/ 23), wobei in diesen Fällen die

Legitimation unter Hinweis auf RB 1998 Nr. 13 auch bejaht wurde, weil der

angefochtene Entscheid die Personalführung der Gemeinde und damit eine von ihr

wahrzunehmende Aufgabe betreffe. In einem Entscheid vom 20. Januar 2000

(VB.1999.00101) hat das Verwaltungsgericht erwogen, das

Gemeinwesen sei schon nach der bisherigen – restriktiveren –

Rechtsprechung befugt gewesen, einen Entscheid der Bau­rekurskommission, der

seinen Verzicht auf eine Unter­schutz­stellung aufgehoben und die Gemeinde zur

Festlegung entsprechender Schutzmassnah­men eingeladen habe, mit Be­schwerde an

das Verwaltungsgericht weiterzuziehen (VGr, 5. Juli 1994, VB.1994.00072);

dass die davon betroffenen Grundeigentümer eine derartige Unterschutzstellung

ausdrück­lich anbegehrten, ändere daran nichts, denn eine solche vermöge in

verschiedener Hinsicht Belastungen des Gemeinwesens auszulösen, so z.B. hin­sichtlich

Pflege und Unterhalt (§ 207 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975; PBG) sowie Über­nahme‑ und Ent­schädi­gungs­verpflichtungen

(§ 214 PBG).

Es sind denn auch keine überzeugenden Gründe erkennbar, welche

es verbieten würden, die Abwehr einer der Gemeinde auferlegten finanziellen

Verpflichtung als schutz­würdiges Interesse der Gemeinde im Sinn von § 21 lit.

b VRG aufzufassen. Aus dieser Sicht bestehen erhebliche Zweifel, ob die

bisherige Praxis der Schulrekurskommission als willkürlich bezeichnet werden

durfte. Zu beachten ist auch, dass es sich beim vom Bundes­gericht überprüften

Entscheid der Schulrekurskommission nur aufgrund der besonderen

übergangsrechtlichen Situation um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid

handelte.

Die Legitimation der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ist

deshalb bereits aufgrund der ihr auferlegten Verpflichtung zu finanziellen

Leistungen zu bejahen. Das be­gründet ihre Legitimation gegen beide

Rekursentscheide der Bezirksschulpflege. Denn auch derjenige betreffend die

Schulpflicht zielte unter den gegebenen Umständen einzig darauf ab, die

Verpflichtung der Gemeinde zur Kostentragung bis zum Abschluss der obli­gatorischen

Schulzeit festzustellen. Ob die Beschwerdeführerin überhaupt eine vorzeitige

Entlassung aus der Schulpflicht verfügt hat und insofern eine anfechtbare

Anordnung vor­lag, ist eine von der Rekurskommission im Rahmen der materiellen

Behandlung des Re­kur­ses zu prüfende Frage.

e) Das Vorliegen einer die Legitimation der Gemeinde ebenfalls

begründenden qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensfreiheit ist nach der

Praxis jeweils im Einzel­fall zu bestimmen. Selbst wenn man der vom

Bundesgericht im Entscheid vom 29. Sep­tem­ber 2000 geäusserten Auffassung

folgen will, dass die Frage der Sonderschul­bedürftig­keit von Kindern im

ganzen Kanton gleich zu beurteilen sei, liegen hier besondere Verhält­nisse

vor, weil die Bezirksschulpflege ihren Entscheid nicht damit begründet hat,

dass beim Schüler G die Voraussetzungen für eine Sonderschulung erfüllt seien,

sondern mit Pflicht­versäumnissen der Beschwerdeführerin beim Treffen der

gebotenen Massnahmen. Dabei räumt sie ausdrücklich ein, dass der Schulpflege

verschiedene Möglichkeiten offen­gestan­den wären, wie beispielsweise

disziplinarische Massnahmen, Querversetzung, Stütz- und Fördermassnahmen,

Therapien, Zuweisung zu einer Sonderklasse oder zur Sonder­schu­lung. Die

Beschwerdeführerin verfügte damit bereits insofern über einen ihr durch das

kantonale Recht eingeräumten Entscheidungsspielraum. Hinzu kommt, dass nicht

nur bei der Auswahl sondern auch bei der Beurteilung der Dringlichkeit solcher

Massnahmen ein erheblicher Ermessensspielraum besteht. Mit der Verpflichtung

zur Übernahme der Schu­lungskosten an der privaten Z- Schule hat die

Bezirksschulpflege in diesen in sachlicher und zeitlicher Hinsicht bestehenden

Entscheidungs- und Ermessensspielraum eingegriffen und muss sich die

beschwerdeführende Gemeinde deshalb rekursweise wehren können. Ob der Eingriff

gerechtfertigt war, ist eine Frage der durch die Rekurskommission vorzuneh­men­den

materiellen Prüfung.

3.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schulrekurskommission

auf das Rechts­mittel der Beschwerdeführerin hätte eintreten müssen. Die

Beschwerde ist deshalb gutzu­heissen; der angefochtene Beschluss der

Schulrekurskommission ist aufzuheben und die Akten sind zum Entscheid in der

Sache an die Schulrekurskommission zurückzuweisen.

...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Akten werden zu

neuer Entscheidung an die Schulrekurskommission zurückgewiesen.

2.

...