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Entscheid

VB.2001.00031

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00031

29. März 2001Deutsch15 min

(URT.2001.6167)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der Gemeinderat der Stadt Zürich setzte am

24. November 1999 Teil II der neuen Bau- und Zonenordnung fest.

Dadurch wurde das gemäss Bauordnung 1963 in der fünfge­schossigen Wohnzone A

liegende Geviert zwischen Zeltweg, Kreuzplatz, Klosbachstrasse und Artergut in

Zürich 7-Hottingen, das mit der Bau- und Zonenordnung 1992 der Kern­zone

zugewiesen und dessen Gebietscharakter in Art. 58 vom 17. Mai 1992

(BZO 1992) definiert worden war, der Wohnzone W5 zugeteilt. Der

Festsetzungsbeschluss wurde am 7. Januar 2000 publiziert.

Erwägungen

II. Mit Rekurs vom 23. Dezember 1999

beantragte der Zürcher Heimatschutz die Beibehaltung der Kernzone und der

Regelung von Art. 58 BZO 1992. Die Baurekurskom­mission I lud die Baudirektion

ein, den Genehmigungsentscheid zu treffen und einzurei­chen; ferner bot sie

jenen Grundeigentümern, die seinerzeit die Zuweisung ihrer Grund­stücke zur

Kernzone angefochten hatten, Gelegenheit zur Stellungnahme. Von diesen Ver­nehmlassungsberechtigten

reichten die heutigen privaten Mitbeteiligten am 20. Juni 2000 eine gemeinsame

Stellungnahme ein. Mit Verfügung vom 27. Juli 2000 genehmigte die Baudirektion

Zürich die angefochtene Festsetzung. Die Baurekurskommission I wies den Rekurs

am 24. November 2000 ab.

III. Mit Beschwerde vom 16. Januar 2001 beantragte

der Zürcher Heimatschutz dem Verwaltungsgericht, für das streitbetroffene

Geviert die Kernzone gemäss BZO 1992 zu belassen; in verfahrensrechtlicher

Hinsicht wurde beantragt, den Zeugniswert der Ge­bäudegruppe als schutzwürdiges

Ortsbild abzuklären und dazu ein Gutachten der kantona­len Natur- und

Heimatschutzkommission einzuholen; ferner sei ein Augenschein vorzu­nehmen und

ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.

Die privaten Mitbeteiligen beantragten dem

Gericht am 19./26. Februar 2001 Ab­weisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei. Den nämlichen Antrag stellte der Stadtrat Zürich am 28.

Februar 2001. Die Baudirektion verzichtete auf Vernehmlassung.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Kommunale Nutzungspläne bzw. diesbezüglich

ergangene Rekursentscheide unterliegen nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) der Beschwerde

an das Verwaltungsgericht (RB 1998 Nr. 26).

Zur Anfechtung des seinen Rekurs abweisenden

Entscheids der Baurekurskommis­sion I ist der Beschwerdeführer nach § 70 in

Verbindung mit § 21 VRG unabhängig davon legitimiert, ob ihm die

Baurekurskommission die Rekurslegitimation zu Recht zuerkannt habe oder nicht

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28

N. 96).

Weil auch die

übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Be­schwer­de

einzutreten.

2.

Die Anordnung

eines zweiten Schriftenwechsel steht nach § 58 Satz 2 VRG im Ermessen des

Gerichts. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs ist ein zweiter Schriften­wech­sel

nur dann erforderlich, wenn das Gericht in entscheidender Weise auf erstmals in

der Be­schwerdeantwort vorgebrachte Tatsachenbehauptungen abstellen will. Das

trifft hier nicht zu. Es ist daher zu Recht kein zweiter Schriftenwechsel

angeordnet worden. Die Ein­gabe des Beschwerdeführers vom 23. Februar 2001

(act. 11) ist als verspätet aus dem Recht zu wei­sen.

Die Streitsache lässt sich sodann aufgrund

der vorliegenden Akten ohne weitere Beweiserhebungen beurteilen. Den Anträgen

auf Durchführung eines Augenscheins und Einholen eines Gutachtens ist daher

nicht zu entsprechen.

3.

Die Beschwerdegegner wenden vorab ein, die

Baurekurskommission habe die Rekurslegitimation des Beschwerdeführers nach §

338a Abs. 2 PBG zu Unrecht bejaht. Gemäss dieser Bestimmung sind zum Rekurs und

zur Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III.

Titel (§§ 203 – 217) oder § 238 Abs. 2 PBG stüt­zen, sowie gegen

Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch

gesamtkantonal tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn

Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten,

rein ideellen Zie­len widmen; die nämliche Befugnis steht diesen Vereinigungen

gegen die Festsetzung von überkommunalen Gestaltungsplänen ausserhalb der

Bauzonen zu.

a) Die Baurekurskommission hat in diesem

Zusammenhang die langjährigen Aus­einandersetzungen über den Fortbestand der

aus dem 18. und 19. Jahrhundert stammenden Gebäudegruppe am Kreuzplatz

dargestellt, beginnend im Jahre 1984 mit dem damaligen Ge­such der

Grundeigentümer um Feststellung der Nichtschutzwürdigkeit der Gebäude­gruppe,

vorläufig endend mit dem Urteil des Bundesgerichts vom 14. Oktober 1993 (BGE

119.

Ia 305), womit dieses die von der Baurekurskommission angeordnete Aufhebung

der Schutzverordnung vom 14. November 1990, die ihrerseits unter Widerruf des

Unterschutz­stellungsverzichts vom 5. Juni 1985 ergangen war, in Bestätigung

des verwaltungsgericht­lichen Beschwerdeentscheids vom 20. August 1992 und

Abweisung der dagegen erhobe­nen staatsrechtlichen Beschwerde der Stadt Zürich

geschützt hatte, sowie abschliessend mit der Verwerfung des Gestaltungsplanes

in der Volksabstimmung vom 29. November 1998. Auf diese Darstellung der

Vorinstanz (E. 2) kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG). Zu ergänzen ist, dass die 1992 festgesetzte Kernzone Kreuz­platz

formell nie in Rechtskraft erwachsen ist, auch nicht kraft Verweisung in Disp.

Ziff. I Teil 2 der aufsichtsrechtlichen Bau- und Zonenordnung der Baudirektion

vom 9. Mai 1995, weil die dagegen erhobenen Rekurse nach wie vor bei der

Baurekurskommission pendent sind. Formell gilt demnach für das streitbetroffene

Häusergeviert nach wie vor die BZO 1963 und damit die Zonierung in der

fünfgeschossigen Wohnzone A.

b) Zur Legitimationsfrage hat die

Baurekurskommission I sodann erwogen: Die vom Rekurrenten verfochtene Zuweisung

zur Kernzone stütze sich auf den III. Titel des Planungs- und Baugesetzes; sie

finde ihre Grundlage in § 205 PBG, wonach Objekte des Natur- und Heimatschutzes

unter anderem mit Massnahmen des Planungsrechts geschützt werden könnten.

Welchen Anforderungen Baugesamtheiten zu genügen hätten, damit die Festsetzung

einer Kernzone in Frage komme, richte sich nach der ebenfalls im III. Titel

enthaltenen Bestimmung von § 203 Abs. 1 lit. c PBG und § 23 Abs. 1 der

(kantonalen) Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977

(NaturschutzV). Dass sich die zo­nenrechtliche Ausgestaltung dieses Schutzes im

Einzelnen nach § 50 PBG richte, vermöge an dieser grundlegenden Zuordnung

nichts zu ändern. Sodann setze die Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde

nicht voraus, dass sich die angefochtene Festlegung auf den III. Titel des PBG

stütze; es genüge "unter gewissen Voraussetzungen" die Rüge, dass

sich die zu treffende Festlegung auf den III. Titel hätte stützen sollen. Dies

gelte im Bereich des Denkmalschutzes jedenfalls dann, wenn das Objekt

inventarisiert oder dessen Qualifika­tion als Schutz­objekt völlig unbestritten

sei (RB 1991 Nr. 9 = BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/ 1991, S. 495). Welche

Voraussetzung für die Rekurslegitimation ideeller Verbände im Kon­text mit

planungsrechtlichen Schutzmassnahmen erfüllt sein müssten, lasse sich der

zitierten Rechtsprechung nicht entnehmen. Die Verbände könnten sich wohl dort

für die Festsetzung einer Kernzone einsetzen, wo die zu erfassende

Gebäudegesamtheit (auch) unter Denkmalschutz gestellte, jedenfalls aber

inventarisierte Objekte aufweise, oder dort, wo eine Gebäudegesamtheit bereits

richtplanerisch als schutzwürdiges Ortsbild ausge­schieden sei (vgl. § 22 Abs.

2.

PBG). Beides sei vorliegend nicht der Fall. Hingegen könne nicht übersehen

werden, dass die Gebäudegruppe am Kreuzplatz eine ganz besondere Vor­geschichte

aufweise. Mit der erstmaligen Festsetzung einer dem Planungs- und Baugesetz

angepassten Bau- und Zonenordnung (BZO 1992) sei das Geviert noch der Kernzone

zu­gewiesen worden. Insbesondere sei die Gebäudegruppe im Rahmen einer

Verordnung for­mell unter Schutz gestellt worden. Diese Verordnung sei zwar im

damaligen Rechtsmittel­verfahren aufgehoben worden; weil dies indessen

"auch aus widerrufsrechtlichen Gründen" geschehen sei, sei der

Zeugniswert der Gebäudegruppe bis heute nicht abschliessend beur­teilt worden.

Dazu komme, dass der nachgerade 10 Jahre dauernde Rechtsstreit "eine um­fassende

Klärung der heimatschutzrechtlichen Behandlung der Gebäudegruppe als ange­zeigt"

erscheinen lasse. Damit sei der Rekurrent "im Sinn einer einzelfallweisen

und un­prä­judiziellen Zuerkennung der Anfechtungsbefugnis" zum

Nutzungsplanungsrekurs zu­zu­lassen.

c) Gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG bilden

Objekte des Heimatschutzes unter ande­rem Ortskerne, Quartiere, Strassen und

Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als

wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen

Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlun­gen wesentlich

mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung. In § 23

NaturschutzV werden die in § 203 Abs. 1 lit. c PBG genannten Objekte näher

konkretisiert und den zwei Hauptkategorien des "Ortsbildschutzes"

und des "Denkmalschutzes" zuge­ordnet. Der Schutz (der in § 203 PBG

aufgezählten Objekten des Natur- und Heimatschut­zes) erfolgt laut § 205 PBG

durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a), Verordnung (insbesondere bei ein

grösseres Gebiet umfassenden Schutzmassnahmen) (lit. b), Verfü­gung (lit. c)

und Vertrag (lit. d). Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG sind

anzu­ordnen, wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die

Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht

sicherstellen (§ 9 Abs. 1 Natur­schutzV). Gemäss § 50 PBG umfassen Kernzonen

schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne

Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen

(Abs. 1). Die Bau- und Zonenordnung kann näher umschriebene Bauweisen

vorschreiben oder gestatten sowie die Stellung und Höhenlage der Bauten sonst

näher ord­nen, wobei Nutzungsziffern nur zulässig sind, sofern sie dem

Zonenzweck nicht widerspre­chen (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung kann ferner

besondere Vorschriften über die Masse und die Erscheinung der Bauten enthalten

(Abs. 3). Der planungsrechtliche Schutz von Ortsbildern erfolgt in erster Linie

durch die Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mit Hilfe von

Gestaltungsplänen (§ 24 NaturschutzV).

Anliegen des Natur- und Heimatschutzes können

auf vielfältige Weise durch Mass­nahmen des Planungsrechts im Sinn von § 205

lit. a PBG verfolgt werden. Wie die Unter­scheidung zwischen § 205 lit. a und

lit. b PBG zeigt, sind mit Massnahmen des Planungs­rechts nicht primär

eigentliche Schutzverordnungen gemeint, sondern die Berücksichtigung von

Anliegen des Natur- und Heimatschutzes bei der Festlegung von Rahmen- und

Sonder­nutzungsplänen. Soweit dabei solche Anliegen berücksichtigt werden, sind

sie in der Regel nicht das alleinige Motiv für die Zuweisung von Grundstücken

zu einer bestimmten Nut­zungszone. So kann etwa die Zuweisung eines Areals zu

einer Nichtbauzone durchaus der Erhaltung eines Schutzobjektes im Sinn von §

203.

Abs. 1 lit. a PBG dienen, ohne dass da­rin das hauptsächliche oder gar

alleinige Motiv für die nutzungsplanerische Festlegung lie­gen muss. Zwischen

Schutzobjekten im Sinn von § 203 PBG und nutzungsplanerischen Massnahmen, wie

sie in erster Linie mit § 205 lit. a PBG anvisiert werden, besteht daher nur

ein loser Zusammenhang. Verhältnismässig eng ist dieser Zusammenhang zwischen

den in § 203 Abs. 1 lit. c PBG umschriebenen Schutzobjekten und dem Typ der

Kernzone im Sinn von § 50 PBG (vgl. § 24 NaturschutzV), auch wenn sich die

Anwendungsbereiche dieser Bestimmungen nicht decken. Die Kernzone ist eine

Bauzone im Sinn von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22.

Juni 1979 (RPG) und nicht eine Schutz­zone im Sinn von Art. 17 Abs. 1 lit. c

RPG). Schutzobjekte im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PGB erfordern schon

von ihrer Definition her einen gewissen Substanzschutz, den die Kernzone allein

nicht zu bewirken vermag. Daran vermag auch der Umstand, dass kommunale

Bestimmungen über die Kernzone eine (spezifisch zonenrechtliche) Bewilli­gungspflicht

für Gebäudeabbrüche vorsehen können (vgl. RB 1993 Nr. 37; präzisiert in RB 1994

Nr. 80; bezüglich Kernzonen in der Stadt Zürich vgl. Art. 42 Abs. 2

der Bau- und Zo­nenordnung in der Fassung vom 24. November 1999 [BZO

1999]), nichts zu ändern. An­der­seits ist die Festsetzung einer Kernzone nur

zulässig, wenn in deren Bereich ein Mi­ni­mum von erhaltenswürdigen Bauten

vorhanden ist (BEZ 1988 Nr. 8; Christoph Fritzsche/ Peter Bösch, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 2. A., Zürich 2000, S. 103). - Von diesen Grundsätzen

ist im vorliegenden Fall (bei der materiellen Beurteilung des Rekurses) zutref­fend

auch die Baurekurskommission I ausgegangen (E. 7.1).

d) Die dargelegte Bedeutung und Funktion

planungsrechtlicher Massnahmen für den Heimatschutz (im Sinn des Ortsbild- und

Denkmalschutzes) nach den Bestimmungen von §§ 203 ff. PBG, auf welche §

338a Abs. 2 PBG Bezug nimmt, ist bei der Auslegung dieser legitimationsrechtlichen

Vorschrift zu berücksichtigen. Aus der dargestellten Rechts­lage ergibt sich,

dass Verbänden, die sich wie der Beschwerdeführer dem Natur- und Heimatschutz

widmen, die Legitimation zum Rekurs gegen Nutzungsplanungen nicht all­gemein

dort zuzusprechen ist, wo ihrer Auffassung nach im Interesse des Heimatschutzes

eine Kernzone oder eine Freihaltezone anzuordnen wäre. Wie im Zusammenhang mit

Re­kursen gegen die Erteilung von Baubewilligungen und die Verweigerung

besonderer Schutz­massnahmen entschieden worden ist, setzt zwar die

Rekurslegitimation der ideellen Verbände nicht voraus, dass sich die

angefochtene Anordnung auf den III. Titel bzw. auf § 238 Abs. 2 PBG

stützt, sondern sind sie grundsätzlich auch mit Rekurs und Beschwerde gegen

Anordnungen zuzulassen, die sich auf die genannten Bestimmungen stützen

sollten; dabei genügt aber eine diesbezügliche blosse Behauptung nicht, sondern

müssen näher kon­kretisierte Anhaltspunkte für das Vorliegen eines

Schutzobjektes gegeben sein (RB 1990 Nr. 10; RB 1990 Nr. 11

= BEZ 1990 Nr. 11; RB 1991 Nr. 3 und 9 = ZBl 92/ 1991,

S. 495 = BEZ 1991 Nr. 23). Von dieser Rechtsauffassung ist im

vorliegenden Fall zutreffend auch die Baurekurskommission I ausgegangen, wenn

sie erwogen hat, die Ver­bände könnten sich wohl dort für die Festsetzung einer

Kernzone einsetzen, wo die zu er­fassende Gebäudegesamtheit (auch) unter

Denkmalschutz gestellte, jedenfalls aber inventa­risierte Objekte aufweise,

oder dort, wo eine Gebäudegesamtheit bereits richtplanerisch als schutzwürdiges

Ortsbild ausgeschieden sei (E. 3.3). Diese Voraussetzungen sind im vorlie­genden

Fall unbestrittenermassen nicht erfüllt. Auf welche andere Weise und in welchem

Grad das Vorliegen eines Schutzobjekts dokumentiert sein muss, damit die

Rekurslegiti­mation von Verbänden im Zusammenhang mit Nutzungsplänen gleichwohl

bejaht werden könnte, muss hier aus den nachfolgenden Gründen nicht

abschliessend beurteilt werden.

Die Baurekurskommission hat die

Rekurslegitimation des Beschwerdeführers gleichwohl (obwohl ein

inventarisiertes Objekt oder eine richtplanerische Vorgabe fehle) bejaht, weil

der Zeugniswert der Gebäudegruppe trotz Aufhebung der Schutzverordnung bis heute

nicht abschliessend beurteilt worden sei und der nachgerade 10 Jahre dauernde

Rechtsstreit eine umfassende Klärung der heimatschutzrechtlichen Behandlung der

Ge­bäude als angezeigt erscheinen lasse. Diese Umstände bilden indessen keine

hinreichende Grundlage für die Bejahung der Rekursbefugnis. Die zur

Legitimation angestellten Erwä­gungen der Vorinstanz vermöchten die

Rekursbefugnis des Beschwerdeführers höchstens zu begründen, wenn heute noch

die rechtliche Möglichkeit bestünde, die mit dem vorlie­genden Rechtsmittel

verfochtene Festsetzung einer Kernzone anschliessend mit Massnah­men zu

ergänzen, die – zumindest hinsichtlich Teilen der betroffenen

Gebäudegruppe – einen Substanzschutz gewährleisten würden. Gerade dies ist

aber nach den (im Rahmen der materiellen Beurteilung getroffenen) Erwägungen

der Vorinstanz heute nicht mehr mög­lich. Wie sie richtig erkannt hat und sich

klar aus dem Gutachten Gubler ergibt (act. 6 S. 15 ff.), wäre

eine allfällige qualifizierte Zeugeneigenschaft der Gebäudegruppe an die

Substanz der Bauten oder einzelner Teile gebunden; wie die Vorinstanz sodann

zutreffend erwogen hat, kann infolge der rechtskräftigen Aufhebung der

Schutzverordnung eine sol­che Substanzerhaltung mittels besonderer

Schutzmassnahmen nicht mehr durchgesetzt werden (E. 7.2 S. 12). Diese durchaus

zutreffenden Feststellungen müssen jedoch richtig betrachtet bereits zum

Schluss führen, dass dem Beschwerdeführer die Rekurslegitimation nach

§ 338a Abs. 1 PBG abzusprechen ist. Wie das allgemeine

Beschwerderecht nach § 21 lit. a VRG und nach § 338a Abs. 1

PBG ein schutzwürdiges Interesse (bestehend im mate­riellen Nutzen einer

erfolgreichen Beschwerde oder in der damit bewirkten Abwendung eines

materiellen oder ideellen Nachteils) voraussetzt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N.

21), ist für die Rekurslegitimation der Verbände nach § 338a Abs. 2

PBG ein schutzwürdiges In­teresse erforderlich; in der Regel muss dieses darin

bestehen, dass eine Beeinträchtigung ideeller Interessen, zu deren Verteidigung

sie befugt sind, tatsächlich verhindert werden kann. Ein solches schutzwürdiges

Interesse fehlt hier, weil nach den zutreffenden Erwä­gungen der

Baurekurskommission (E. 7.2 S. 12) eine allfällige qualifizierte Zeugeneigen­schaft

an die Substanz der Gebäudegruppe gebunden wäre und ein solcher Substanzschutz

nicht mehr durch besondere Schutzmassnahmen umgesetzt werden kann.

4.

Wäre mit der Vorinstanz davon auszugehen,

der Beschwerdeführer sei zur Erhe­bung des Rekurses legitimiert, so wäre im

Ergebnis hieraus für ihn nichts gewonnen. Die Rekurskommission hat einlässlich

dargelegt, dass und weshalb die Zuweisung der streitbe­troffenen Gebäudegruppe

zur Zone W5 bzw. der damit verbundene Verzicht auf die Fest­legung einer

Kernzone recht- und zweckmässig ist. Es kann auf ihre diesbezüglichen Er­wägungen

(E. 7) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG), die

durch die Vorbringen in der Beschwerdeschrift nicht entkräftet werden.

Entscheidend sind wie erwähnt die vom Beschwerdeführer nicht widerlegten

Feststellungen, dass eine allfäl­lige qualifizierte Zeugeneigenschaft an die

Substanz der Gebäudegruppe gebunden wäre und ein solcher Substanzschutz nicht

mehr durch besondere Schutzmassnahmen umgesetzt werden kann.

5.

Demnach ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen abzuweisen. ...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

...