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Entscheid

VB.2001.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00048

20. September 2001Deutsch29 min

(URT.2001.6442)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss des Grossen Gemeinderates vom 4. Februar 1998 revidierte die

Stadt V ihre Bau- und Zonenordnung und wies dabei neben anderen Festlegungen verschiedene

Grundstücke im Gebiet des be­stehenden Reitstalles U von der kantona­len

Landwirtschaftszone dem neu geschaffenen Erholungszonentyp R zu. In

Art. 35 Abs. 4 der Bauordnung (BauO) wurden Reitstallungen mit den

dazugehörigen Anlagen als in der Erholungszone R zulässige Nutzung bezeichnet

und das Volumen zulässiger Um- und Ersatzbauten auf einen Viertel beschränkt

(Sätze 1 und 2). Sodann wurde zwischen dem bestehenden Reitstall und dem

angrenzenden Wohnquartier ein auf maximal 170 m2 Geschoss­fläche

begrenztes Wohngebäude mit 7 m Gebäude- und 2 m Firsthöhe zugelassen (Sätze 3

und 4), unter Regelung weiter Details betreffend lärmempfindliche Räume (Sätze

5 und 6).

Erwägungen

II. Gegen diese Festlegungen wandte sich A

mit weiteren vier Rekurrenten aus der Nachbarschaft des Reitstalles U und

beantragte, die Erholungszone R und Art. 35 Abs. 4 BauO seien

aufzuheben. Die Baurekurskommission II lud den Eigentümer der betroffenen

Grundstücke und Reitstallbetreiber, I, bei und führte einen Augenschein durch.

Alsdann for­derte sie die Baudirektion auf, den förmlichen Genehm­igungsentscheid

betreffend die strittigen Festlegungen zu treffen, was diese in der Folge

verweigerte. Am 29. Februar 2000 hiess die Baurekurskommission II den Rekurs

ohne Vorliegen des Genehmigungsentscheides teilweise gut, hob die Sätze 3 und 4

von Art. 35 Abs. 4 BauO auf und lud die Stadt V ein, die

Bruttogeschossfläche für die Betreuerwohnung von 170 m2 auf 70 m2

zu reduzieren, den Wohnraum ausserhalb des definierten Erweiterungsmasses nur

annexweise zu den Gewerbebauten zuzulassen und dessen Bewilligung mit einem die

standortgebundene Nutzung sichernden Revers zu verbinden (Disp. Ziff. I

Abs. 1-3).

Am 21. März 2000 genehmigte die Baudirektion

die beschlossene Zonenplanänderung teilweise, nahm aber Art. 35

Abs. 4 BauO ausdrücklich und die Festlegung der Erholungszone R im U

sinngemäss von dieser Genehmigung aus.

Am 20. April 2000 hiess das

Verwaltungsgericht die gegen den Beschluss der Baurekurskommission II vom 29.

Februar 2000 von A und den weiteren Nach­­barn erhobene Be­schwerde ohne

materielle Prüfung gut und wies die Sache zur Einholung des förmlichen

Genehmigungsentscheides betreffend die streitigen Festlegungen an die Rekursinstanz

zurück.

III. Im wiederaufgenommenen Rekursverfahren

forderte die Baurekurskommis­sion II die Baudirektion erneut auf, den noch

ausstehenden Teilgenehmigungsentscheid zu fällen, nahm diese Verfügung jedoch

aufgrund des Bundesgerichtsentscheides 1P.122/2000 vom 22. November 2000 (ZBl

102/2001, S. 383), welcher den Genehmigungsentscheid im

Zonenplanrekursverfahren als entbehrlich erachtete, wieder zurück. Am 12. Dezember

2000.

entschied die Rekursinstanz erneut im Sinne des ersten Rechtsganges.

IV. Gegen diesen Rekursentscheid wandten sich

die teilweise unterlegenen Rekurrenten mit Eingabe vom 5. Februar 2001 wiederum

an das Verwaltungsgericht und beantragten, der Rekursentscheid sei aufzuheben,

soweit der Rekurs nicht gutgeheissen worden sei, und die Erholungszone R sei

aufzuheben (VB.2001.00048). Unter dem gleichen Datum erhob auch der ebenfalls

teilweise unterlegene Grundeigentümer Beschwerde und beantrag­­te, der

Rekursentscheid sei aufzuheben und der angefochtene Beschluss des Gemeinderates

zu bestätigen (VB.2001.00055).

Das Verwaltungsgericht vereinigte die beiden

Beschwerdeverfahren und lud die Bau­­direktion ein, baldmöglichst den

ausstehenden Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat

einzuholen. Am 28. März 2001 genehmigte der Regierungsrat die strit­tige

Festlegung der Erholungszone R (Disp.-Ziff. I), verweigerte aber in Disp.-Ziff.

II die Genehmigung der die Wohnnutzung betreffenden Sätze 3 bis 6 von

Art. 35 Abs. 4 BauO. Er erwog, die Wohnnutzung dürfe nur mittels

einer geeigneten Wohnzone oder eines Gestaltungsplans, nicht aber mit dem

Mittel der Erholungszone zugelassen werden.

Die Stadt V unterstützte mit Eingabe vom 11.

Mai 2001 die Beschwerde von I. In ihrer Beschwerdeantwort vom 31. Mai 2001

verlangten A und die vier weiteren privaten Be­schwerdegegner, auf die

Beschwerde von I sei teilweise nicht einzutreten, im Übrigen sei sie

abzuweisen, eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Mit

Bezug auf den Regierungsratsbeschluss vom 28. März 2001 hielten die Nachbarn an

den Anträgen ihrer eigenen Beschwerde fest. I beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 7. Juni 2001 die Ab­weisung der gegnerischen Beschwerde. Die Stadt V

beantragte am 11. Juni 2001 Abweisung der Beschwerde der Nachbarn.

V. Gegen den Nichtgenehmigungsentscheid des

Regierungsrates erhoben

sowohl die Stadt V am 7. Mai 2001 (VB.2001.00155) als auch I am 10. Mai

2001.

(VB.2001.00157) Beschwerde an das Verwaltungsgericht und verlangten die

vollumfängliche Genehmigung von Art. 35 Abs. 4 BauO. Die Stadt V

stellte zudem den Eventualantrag, wonach Disp.-Ziff. II im Sinne der Erwägungen

aufzuheben sei, so dass dem Betreiber der Erholungsanlage eine Dienstwohnung

mit höchstens 70 m2 anrechen­barer Geschossfläche erlaubt werde, die

ohne Anrechnung an das zulässige Erweiterungsmass von Bauten ausserhalb der

Bauzonen mit Bestandesgarantie annexweise den Gewerbebauten angefügt werden

dürfe.

In ihrer Vernehmlassung zu dieser Beschwerde

von I verlangten A und die vier weiteren privaten Beschwerdegegner am 14. Juni

2001.

wiederum, auf die Beschwerde sei teilweise nicht einzutreten, im Übrigen

sei sie abzuweisen, eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.

Die Stadt V unterstützte die Beschwerde am 11. Juni 2001 unter Hinweis auf ihre

eigene Beschwerdeerhebung.

Nachdem die Beschwerde der Stadt V vorerst

nur durch den Stadtrat erhoben worden war, stimmte der Grosse Gemeinderat dem

Rechtsmittel am 6. Juni 2001 zu. Die Baudirektion verzichtete am 10. Juli 2001

unter Verweis auf den angefochtenen Beschluss auf die Beantwortung der

Beschwerde. A und Konsorten nahmen am 11. Juli 2001 Stellung und

beantragten, auf die Beschwerde sei im Hauptstandpunkt nicht einzutreten,

eventuell sei sie abzuweisen. Als Mitbeteiligter in diesem Beschwerdeverfahren

äusserte sich auch I am 12. Juli 2001 und unterstützte die Beschwerde der Stadt

V im Hauptstandpunkt.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung

1.

Die bereits vereinigten Beschwerdeverfahren

VB.2001.00048 und VB.2001.00055 betreffen den gleichen Streitgegenstand wie die

beiden Beschwerdeverfahren VB.2001.00155 und VB.2001.00157. Die vier Verfahren

sind daher aus Gründen der Prozessökonomie zu vereinigen.

2.

a) Gegen den ersten Rekursentscheid vom

29.

Februar 2000 hatten lediglich A und die vier weiteren Nachbarn (nachfolgend

Beschwerdeführende genannt) Beschwerde erhoben, nicht aber der mitbeteiligte

und teilweise ebenfalls unterlegene I (nachfolgend Grundeigentümer genannt),

ebenso wenig die Stadt V. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben hätte sich

der Grundeigentümer, soweit er die Aufhebung von Disp. Ziff. I Abs. 1-3

des Rekursentscheids vom 29. Februar 2000 und damit die Wiederher­stellung der

ursprünglichen Festlegung gemäss Beschluss des Grossen Gemeinderats V vom 4.

Februar 1998 anstrebt, bereits gegen den damaligen Rekursentscheid Beschwerde

erheben müssen. Mit der Unterlassung einer solchen Beschwerde hat er sein Be­schwerderecht

verwirkt; hinsichtlich der erst gegen den zweiten Rekursentscheid vom

12.

November 2000 erhobenen Beschwerde vom 5. Februar 2001 fehlt ihm ein

schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeerhebung im Sinn von § 70 in

Verbindung mit § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8.

Juni 1997 (VRG) bzw. von § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7.

September 1975/20. Mai 1984 (PBG; vgl. RB 1975 Nr. 4; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 81 sowie § 21

N. 27).

Zum nämlichen Schluss führt auch eine andere

Überlegung: Da das Verwaltungsgericht gemäss § 63 Abs. 2 VRG nicht

über die gestellten Rechtsbegehren hinausgehen darf, konnte sich die am 20.

April 2000 erfolgte Aufhebung des Rekursentscheides und die Rück­­­weisung der

Sache nur auf denjenigen Teil des Nachbarrekurses beziehen, welchen die

Baurekurskommission II abgewiesen hatte. Soweit demnach der Grundeigentümer

selber bzw. die Stadt V durch die teilweise Gutheissung des Rekurses belastet

worden waren, war der Rekursentscheid bereits in Teilrechtskraft erwachsen.

Insofern wäre es der Vorinstanz von vornherein verwehrt gewesen, den ersten

Rekursentscheid im zweiten Rechts­gang zu Gunsten des Grundeigentümers

abzuändern. Der Streitgegenstand wird daher heute wie damals durch die Anträge

der Parteien des ersten Rechtsgangs vor Verwaltungsgericht begrenzt. Demgemäss

ist auf die nunmehr gegen den mit dem ersten Rekursentscheid identischen

Entscheid vom 12. Dezember 2000 erhobene Beschwerde des Grund­eigentümers vom

5.

Februar 2001 nicht einzutreten.

b) Gleichermassen nicht einzutreten ist auf

die Beschwerden des Grundeigentümers und der Stadt V gegen die teilweise

Nichtgenehmigung der Festlegung durch den Regierungsrat, soweit diese die

bereits durch die Baurekurskommission II aufgehobenen Sätze 3 und 4 von

Art. 35 Abs. 4 BauO und die dazu getroffenen Weisungen an die Stadt V

betraf. Für einen diesbezüglichen Akt der Genehmigungsbehörde fehlte es im

rechtskräftig beurteilten Umfang genau genommen bereits an einem eigentlichen

Genehmi­gungsgegenstand. Jedenfalls ist beiden Parteien aus der

Nichtgenehmigung der rechtskräftig aufgehobenen Tei­le der Bestimmung kein

Nachteil erwachsen, so dass sie auch kein Rechtsschutzinteresse mehr an einer

diesbezüglichen Genehmigung des fraglichen Teils der Bestimmung haben. Soweit

der Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrates allerdings weiter geht als

der Rekursentscheid und die Wohnnutzung in der Erholungszone R generell

ausschliesst (Nichtgenehmigung der Sätze 5 und 6 von Art. 35 Abs. 4

BauO), ist auf die Beschwerden einzutreten.

3.

Gegenstand der Überprüfung im

Beschwerdeverfahren bildet demnach ausschlies­s­lich die Zulässigkeit der

Erholungszone R für den Reitstall U sowie der auf 70 m2

beschränkten, annexweise zu realisierenden und mittels Revers zu sichernden

Wohnnutzung in dieser Erholungszone. Dabei überprüft das Verwaltungsgericht den

angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine

Ermessensüberprüfung steht ihm

– aus­­ser bei Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung – nicht zu

(§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

4.

a) Die Beschwerdeführenden machen geltend,

die vorliegend strittige Festlegung widerspreche den übergeordneten

Richtplänen, welche die eingezonten Parzellen als Land­wirtschaftsgebiet

ausgeschieden hätten.

Die Baurekurskommission II hat dazu erwogen,

die Erholungszone sei eine Bauzone besonderer Art, wo nur den Vorgaben der

Richtplanung entsprechende Bauten und Anlagen zulässig seien und die Anwendung

von Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Ju­ni 1979 (RPG) ausser

Betracht falle. Vorliegend fehle der nach § 62 Abs. 2 PBG not­wendige

Richtplaneintrag. Ein Widerspruch zwischen den massgebenden Planungsträgern

falle jedoch ausser Betracht, da die Zuständigkeit für die Revision des

kommunalen Richtplanes ebenso wie die Nutzungsplanungskompetenz beim

Gemeinderat liege. Der Zweck der Erholungszone und die zulässige Nutzung seien

schon mit der bestehenden Reitstallnutzung weitestgehend vorgegeben. Soweit aus

Gründen der Planvollständigkeit ein Erholungsgebiet im kommunalen

Landschaftsplan angezeigt sein sollte, könne der Mangel im

Genehmigungsverfahren behoben werden. Kleinere Erholungszonen dürften zudem

auch ohne besonderen Richtplaneintrag festgesetzt werden. Zumindest teilweise

liege das Gebiet sodann ohnehin im Anordnungsspielraum zwischen Siedlungs- und

Nichtsiedlungsgebiet, soweit dieser überschritten werde, sei die Abweichung

jedenfalls untergeordnet und sachlich gerechtfertigt.

b) Die Erholungszone nach zürcherischem Recht

ist wie im angefochtenen Entscheid richtig dargelegt, eine Sondernutzungszone

im Sinne von Art. 18 RPG. Hingegen stellt sie entgegen den Ausführungen im

angefochtenen Entscheid keine Bauzone (im Sinn von Art. 15 RPG) dar, die

innerhalb der richtplanerischen Festlegung eines Siedlungsgebietes

auszuscheiden wäre. Freihalte- bzw. Erholungszonen bilden gleichermassen wie

die Landwirtschafts- und Reservezonen keine bundesrechtlichen Bauzonen im Sinne

von Art. 15 RPG, auch wenn daselbst gewisse, dem Zonenzweck dienende

Bauten und Anlagen als zonenkonform zugelassen sind. Die Bewilligung nicht

zonenkonformer Bauten und An­lagen in Erholungszonen richtet sich daher

ausschliesslich nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 118 Ib 503 E. 5; RB 1996 Nr.

70, VGr, 15. Dezember 1999, VB.1999.00099). Nur Bauzonen im

Sinne von Art. 15 RPG haben der richtplanerischen Festlegung eines

Siedlungsgebietes im Sinne von Art. 6 Abs. 3 lit. a RPG und § 21

PBG zu folgen, während eine Erholungszone im Sinne von Art. 18 RPG

grundsätzlich ein Erholungsgebiet im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. b

RPG und § 23 Abs. 1 lit. c PBG voraussetzt.

Die streitbetroffene Erholungszone R liegt im

Landwirtschaftsgebiet und grenzt mit einem Teil der Westgrenze an das Baugebiet

und bereits überbaute Bauzonen und in der süd­westlichen Ecke an das

Erholungsgebiet C, das gemäss Anhang zur Verordnung über die einheitliche

Darstellung der Richtplanung vom 8. Dezember 1976 für Sportplätze, Frei­bäder,

Tennisplätze und dergleichen bestimmt ist. Obwohl demnach die strittige

Erholungs­­zone R teilweise an ein für Sportnutzung vorgesehenes

Erholungsgebiet angrenzt, kann sie von ihrer speziellen Lage und Form her

höchstens zu einem sehr geringen Teil einen Anordnungsspielraum für sich in

Anspruch nehmen. Damit liegt grundsätzlich ein Widerspruch zwischen Richt- und

Nutzungsplanung vor.

Nach § 16 PBG haben Planungen unterer

Stufen denjenigen der oberen Stufen und die Nutzungsplanungen jeder Art und

Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie

sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind. Über­­einstimmend

scheinen die Parteien davon auszugehen, dass die streitbetroffene Festlegung

angesichts ihrer Grösse und Bedeutung von vornherein keines Richtplaneintrages

auf kantonaler oder regionaler Ebene, sondern nur eines solchen im kommunalen

Landschaftsplan bedarf. Diese Durchstossung des kommunalen Richtplanes ist

angesichts der Zonengrösse von unter 7000 m2 sowie des Umstands,

dass mit der Zonierung im Wesentlichen nur eine bestehende Baute mit ihrer

spezifischen Nutzung und deren massvolle Erweiterung geregelt wird,

untergeordneter Natur und sachgerecht. Hinzu kommt, dass der Gemeinderat

gleichermassen sowohl für die Richt- als auch für die Nutzungsplanung zuständig

ist. Soweit die Beschwerdeführenden die Durchstossung der kommunalen

Richtplanung beklagen, hat die Vorinstanz den Einwand daher zu Recht verworfen.

c) Die Beschwerdeführenden rügen weiter, die

Zonierung widerspreche auch der parzellenscharf konkretisierten kantonalen Landwirtschaftszone

und erkennen darin ebenfalls eine Verletzung von § 16 PBG.

Da die kantonale Landwirtschaftszone und die

kommunale Erholungszone Nutzungs­zonen unterschiedlicher Zweckbestimmung sind,

liegt formal tatsächlich ein Widerspruch zwischen den Nutzungsplanungen

verschiedener Planungsträger vor. Dieser Widerspruch verbietet die kommunale

Festlegung jedoch keineswegs. Kommunale und überkom­munale Nutzungszonen bilden

ein gesamtes Planwerk, welches innerhalb gewisser Zeithorizonte der Überprüfung

und allenfalls Anpassung bedarf. Insofern überlagern wünschenswerte neue

kommunale Festlegungen innerhalb einer kantonalen Landwirtschaftszone die

kantonale Nutzungsplanung zwangsläufig, sei dies nun bei der Vergrösserung der

bestehen­den Bauzone oder auch bei andersartigen Festlegungen. Da die

kantonalen und regionalen Nutzungszonen auch regelmässig erst im Nachgang an

die kommunale Bau- und Zonenordnung ausgeschieden werden, entsteht dabei

durchaus ein vorübergehender Widerspruch zweier Nutzungszonen. Mit der

notwendigen Genehmigung der Bau- und Zonen­ord­nung

durch die zuständige kantonale Instanz bekundet der kantonale Planungsträger

als­dann hinreichend seine Bereitschaft, auch die damit verbundene

Verkleinerung der kantonal­en Nutzungszone anzuordnen. Die Koordination der

beiden Planungsebenen ist damit ge­währleistet. Unter diesen Umständen liegt

daher von vornherein gar keine Durchstossung der kantonalen Nutzungsplanung

vor. Selbst wenn sie vorläge, wäre sie jedenfalls unter den gegebenen

Voraussetzungen im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG zulässig (vgl.

vorstehende Erwägung b).

Ebenso wenig ist die strittige Zonierung, wie

die Beschwerdeführenden glauben, nur dann zulässig, wenn der bestehende

Pferdestallbetrieb entweder landwirtschaftszonenkonform im Sinn von

Art. 16 RPG oder standortgebunden im Sinn von Art. 24 RPG wäre. Nach

dem oben Ausgeführten zieht die Genehmigung der kommunalen Erholungszone zwangs­läufig

die entsprechende Anpassung der kantonalen Landwirtschaftszone nach sich. Was

innerhalb der neuen Erholungszone als zonenkonform zu gelten hat, ergibt sich

alsdann aus dem konkreten Nutzungszweck dieser Zone. Nur Bauten und Anlagen,

die diesem in Art. 35 BauO umschriebenen Zonenzweck widersprechen,

bedürfen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.

Auch spricht

keineswegs gegen die strittige Festlegung, dass der heutige Reitstall-

betrieb des Grundeigentümers nicht der landwirtschaftlichen Produktion dient

und daher unbestrittenermassen landwirtschaftszonenwidrig ist. Der Bau eines

Pferdestalles samt spä­terer Erweiterung und kleinerer Nebenbauten wurde dem

Grundeigentümer mit Bewilligun­gen vom 24. März 1983, 30. Januar 1986 (bis

dahin noch unter der Regime einer Frei­halte­zone) und 7. September 1998

gestützt auf Art. 24 RPG im formell richtigen Verfahren

von den zuständigen Stellen gestattet (VB.2001.00048). Mit der vorliegend

strittigen Zonenplanänderung soll unter anderem gerade die bestehende

Zonenwidrigkeit der Baute bzw. des Betriebes behoben werden. Wenn diese Pla­n­­ung

den Zielen und Grundsätzen des RPG entspricht, so ist sie zulässig, selbst wenn

der Reitstall die Anforderungen von Art. 24 RPG klar nicht erfüllt (vgl.

BGE 124 II 391 E. 2c).

5.

a) Die Beschwerdeführenden erachten weiter

das Gebot der Planbeständigkeit als verletzt. Im angefochtenen Entscheid

bezweifelt die Rekursinstanz vorab, ob sich auch die Nachbarn auf den allein im

Interesse des Grundeigentümers stehenden Grundsatz der Planbeständigkeit

berufen können.

Das Gebot der Planbeständigkeit bildet

Ausfluss des aus dem Vertrauensschutz abgeleiteten Grundsatzes der

Rechtssicherheit. Darauf kann sich grundsätzlich jede Person be­rufen, welche

Vertrauen in eine bestimmte Rechtslage entwickelt hat. Insofern können etwa

auch Nachbarn eines Bauvorhabens durchaus vorbringen, sie hätten ihr eigenes

Grund­­stück im Vertrauen auf die in der Nachbarschaft gegebene Zonenordnung,

welche ge­wisse Nutzungen oder Bauten verbiete, erworben oder überbaut. In BGE

124.

II 391 E. 4b etwa hat das Bundesgericht es ohne weitere Begründung

zugelassen, dass der Nachbar einer Landwirtschaftszone sich bei der Einzonung

des Landes auf den Grundsatz der Planbeständigkeit berief, da er nicht mit der

Erstellung zonenfremder Bauten habe rechnen müssen.

b) Die Beschwerdeführenden bringen vor, die

Nutzungsplanung einer Gemeinde sollte einen Planungshorizont von 20 bis 25

Jahren aufweisen. Der Zonenplan sei letztmals 1995 einer Überprüfung unterzogen

worden, seither hätten sich die Verhältnisse nicht wesentlich geändert.

Während die Richtplanung im Allgemeinen auf

einen Zeithorizont von 20 bis 25 Jahre ausgerichtet ist (vgl. etwa

§ 21 Abs. 2 PBG), hat sich die Nutzungsplanung eher am Bedarf der

nächsten 10 bis 15 Jahre zu orientieren (vgl. etwa Art. 15 lit. b RPG).

Nach Art. 9 Abs. 3 RPG werden Richtpläne alle zehn Jahre gesamthaft

überprüft und nötigenfalls überarbeitet. Haben sich die Verhältnisse erheblich

geändert, so werden die Nutzungs­pläne überprüft und nötigenfalls angepasst

(Art. 21 Abs. 2 RPG). Nach § 9 Abs. 2 PBG sind die

Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen, soweit Rechts­sicher­heit

und Billigkeit es zulassen. Je neuer ein Plan ist, um so mehr darf im

Allgemeinen mit seiner Beständigkeit gerechnet werden. Je einschneidender sich

umgekehrt die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so gewichtiger müssen die

Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (BGE 113 Ia 444 E. 5b mit

Hinweisen).

Die vorliegend strittige Erholungszone soll

die im Jahre 1987 festgesetzte kantonale Landwirtschaftszone ablösen. Bei

dieser Zeitspanne von mittlerweile rund 14 Jahren ist das Interesse an der

Planbeständigkeit von vornherein nur sehr gering zu gewichten. Daran än­dert

auch nichts, dass die Stadt V zwischenzeitlich im Jahre 1995 ihre Bau- und

Zonenordnung an die geänderten Bestimmungen des PBG vom 1. September 1991

angepasst und verschiedene Detailkorrekturen am Zonenplan vorgenommen hat (vgl.

Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 4. Oktober 1995). Nach der

Rechtsprechung sind geringfügige Zonenanpassungen oder –erweiterungen auch nach

einer erst vor kurzem erfolgten Gesamtüberprüfung der Nutzungsplanung zulässig

(BGE 124 II 391 E. 4b). Jedenfalls besteht heute ein berechtigtes Bedürfnis,

den bestehenden zonenfremden Reitbetrieb mittels einer adäquaten Nutzungszone

zu erfassen und dessen Erweiterungsmöglichkeiten zu definieren. Da das

bestehende oberirdische Gebäudevolumen nur um einen Viertel vergrössert werden

darf und die Betriebswohnung auf einen Annexbau und eine Geschossfläche von 70

m2 beschränkt wird, erwachsen der Nachbarschaft aus der Festlegung

auch keine wesent­lich neuen Einwirkungen. Unter diesen Umständen fällt die

erforderliche Interessenabwägung zugunsten der Planänderung aus.

6.

Zum öffentlichen Interesse an der

Schaffung einer Erholungszone R hat die Vor­instanz erwogen, ein solches

bestehe nicht nur bei einer Erholungsanlage, die breiten Bevöl­kerungsschichten

diene, sondern auch dann, wenn diese nur von einem eingeschränkten

Benützerkreis in Anspruch genommen werde, aber grundsätzlich jedermann offen

stehe wie etwa auch bei Golfanlagen oder Familiengärten. Diesen zutreffenden

Erwägungen halten die Beschwerdeführenden nichts Substanzielles entgegen.

Insbesondere schadet

diesem Interesse keineswegs, dass der bestehende Reitbetrieb privat und

gewinnstrebig be­trieben wird. Jede Erholungsanlage hat sich auch an

wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu orientieren. Wird sie privat betrieben, was

das Gesetz nicht verbietet, so bildet das Gewinn­streben wohl regelmässig das

ausschlaggebende Motiv. Nicht anders verhält es sich im Übrigen bei

landwirtschaftlichen Betrieben, deren adäquate zonenplanerische Erfassung trotz

Gewinnstrebigkeit ebenfalls im öffentlichen Interesse liegt.

Die Baurekurskommission hat die

Zweckmässigkeit der strittigen Erholungszone grundsätzlich bejaht. Sie hat

erwogen, mit dem Anschluss der Erholungszone an die bestehende Bauzone werde

der Zersiedlung entgegengewirkt und zusätzlicher Erschliessungsbedarf weitestgehend

vermieden. Die mit der Erholungszone erfasste Betriebsfläche sei klein

gehalten, und die erforderlichen Weideflächen seien in der angrenzenden

Landwirtschaftszone situiert. Unter welchem Aspekt diese zutreffenden

Erwägungen rechtsverletzend sein sollten, machen die Beschwerdeführenden nicht

geltend. Darauf kann daher verwiesen werden.

7.

a) Erweist sich demnach die Ausscheidung

einer Erholungszone R grundsätzlich als rechtens, so bleibt die Rechtmässigkeit

von Art. 35 Abs. 4 BauO, namentlich der Sätze 5 und 6, welche die

Zulässigkeit der Wohnnutzung bereits voraussetzen, zu prüfen.

Der Regierungsrat verweigerte die Genehmigung

dieser Bestimmung insoweit, als sie überhaupt eine Wohnnutzung zulässt, bezog

sich aber entsprechend dem ursprünglichen Genehmigungsobjekt in den Erwägungen

ausschliesslich auf die Zulassung eines selbständigen Wohngebäudes mit 170 m2

Geschossfläche, ohne sich zur Genehmigungsfähigkeit der von der

Baurekurskommission vorgezeichneten Lösung auszusprechen. Dabei scheint er

grundsätzlich der Auffassung zu sein, dass das übergeordnete Recht es den

Gemeinden verbiete, innerhalb der Erholungszone eine standortgebundene

Wohnnutzung als zonenkonform zu definieren.

Dem Bundesrecht lässt sich keine

diesbezügliche Einschränkung entnehmen. Mit Art. 18 RPG wollte der

Bundesgesetzgeber es den Kantonen ermöglichen, neben den Bau-, Landwirtschafts-

und Schutzzonen andere spezifische Sondernutzungszonen zu schaffen. Standortgebundenes

Wohnen ausserhalb der Bauzonen muss dabei nicht zwangsläufig als in der

Nichtbauzone zonenwidrig gelten. Die wegen der Überwachungsbedürftigkeit von

Tieren notwendige Betriebswohnung des Landwirts etwa wurde seit jeher als

landwirtschaftszonenkonform angesehen, ohne dass dafür eine Ausnahmebewilligung

nach Art. 24 RPG hätte beansprucht werden müssen. Insofern kann

standortgebundenes Wohnen durchaus auch zum Zweck einer Nichtbauzone gehören,

jedenfalls wenn sie – auch ohne landwirtschaftlich zu sein – mit Tierhaltung

verbunden ist. Die zunehmende Verstädterung der Bevölkerung, deren vermehrte

Freizeit und ein entsprechend verändertes Freizeitverhalten hat neuere

Erholungsbedürfnisse geschaffen, wo ein Ausgleich zum Alltag nicht mehr nur in

der freien unveränderten Landschaft sondern auch in sportlichen Betätigung oder

eben in Beziehung zu Tieren gesucht wird (Zooanlagen, Reithöfe,

Erlebnisbauernhöfe etc.). Zwar gilt es, auch für spezielle Nutzungszonen die

grundsätzliche Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet aufrechtzuerhalten,

jedoch kann diesem Anliegen durch eine restriktive An­erkennung der

Standortgebundenheit einer Wohnnutzung durchaus Rechnung getragen werden, sei

dies nun bei der Prüfung der Zonenkonformität nach Art. 22 RPG oder bei

der Frage der Standortgebundenheit nach Art. 24 RPG.

Auch das kantonale Recht verbietet eine

derartige kommunale Festlegung nicht. Nach § 40 Abs. 1 PBG dürfen in

der kantonalen Freihaltezone nur solche oberirdischen Bauten und Anlagen

erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der

Freiflächen dienen und den Zonenzweck nicht schmälern. Für andere Bauten und

Anlagen gilt Art. 24 RPG. Die gleiche Bestimmung gilt gemäss § 62

Abs. 1 PBG für Bauten und Anlagen innerhalb der kommunalen Freihalte- und

Erholungszonen. Damit wird sichergestellt, dass die nicht dem spezifischen

Zonenzweck dienenden Gebäude nicht etwa aufgrund der kantonalen Ausnahmenorm

von § 220 PBG, sondern nur unter den strengeren Voraussetzungen von

Art. 24 RPG bewilligt werden. Inhaltlich auferlegt das kantonale Recht

daher mit dem neu in der Gesetzesnovelle vom 1. September 1991 geschaffenen

Zonentyp der kommunalen Erholungszone keine über das Bundesrecht hinausgehenden

Beschränkungen.

b) Darf demnach standortgebundenes Wohnen im

Zusammenhang mit der Tierhaltung innerhalb der Erholungszone grundsätzlich

zugelassen werden, so stellt sich weiter

die Frage, ob es möglich und zulässig ist, eine derartige Betriebswohnung

bereits im Nutzungs­planungsverfahren detailliert und in ihren Ausmassen zu

definieren, oder ob diese nicht adäquater im baurechtlichen

Bewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG zu beurteilen ist. Grundsätzlich

ist eine Nutzungsplanung, welche ein konkretes Bauvorhaben zonenkonform machen

will, anstatt es über Art. 24 RPG zu bewilligen, hinsichtlich der

weitergehenden Mitwirkungsrechte der Bevölkerung und angesichts des erhöhten

Rechtsschutzes jenes Verfahrens nicht zu beanstanden. Soweit gegen den

Nutzungsplan vorgebracht wird, Art. 24 RPG werde umgangen, richtet sich

Legitimation und Rechtsweg ohnehin nach dieser Bestimmung (vgl. für viele BGE

117.

Ib 9, 115 Ib 508 E. 5a/bb oder BGE 113 Ib 371, wo es das Bundesgericht

begrüsst, dass eine Gemeinde zwecks Zulassung einer Hafenanlage eine spezielle

Kur- und Sportzone geschaffen hat, anstatt das Projekt über Art. 24 RPG zu

bewilligen). Insofern kann einer Zonenordnung, welche eine konkrete nach

Art. 24 RPG bewilligungsfähige standortgebundene Baute zulässt, nicht eine

Umgehung dieser Bestimmung vorgeworfen werden.

Im Allgemeinen dürfte es zwar ohne das

Bestehen eines konkreten Projektes bzw. Betriebes eher schwierig sein, eine

solche Baute überhaupt im Voraus hinreichend zu konkretisieren und auf die

standortgebundene betriebliche Nutzung zu beschränken. Geht es hingegen wie

vorliegend um die Zulassung und Erweiterung eines bereits bestehenden Reit­hofes,

so macht es durchaus Sinn, wenn sich die Gemeinde bereits im Rahmen der Nut­­zungsplanung

über das maximal mögliche Mass und die raumplanerisch adäquate Lage einer

betriebsnotwendigen Wohnnutzung äussert.

c) Im vorliegenden Fall war der Stadt V vom

Grundeigentümer beantragt worden, ein Teil seines Grundstückes sei der W2- bzw.

W3-Zone zuzuweisen, damit er ein Wohnhaus erstellen könne, welches zur

Bewirtschaftung des Betriebes notwendig sei. Geplant war ein Gebäude mit 240 m2

Bruttogeschossfläche für die Familie des Grundeigentümers und eine Kleinwohnung

für das Pflegepersonal. Die Stadt prüfte in der Folge verschiedene

Nutzungsplanungsvarianten, so auch die Einzonung der Anlage in eine Mischzone,

was zu grosse Nutzungsreserven zur Folge gehabt hätte, sowie die Teileinzonung

in eine W2-Zo­ne, womit jedoch keine rechtliche Verbindung zwischen

Betriebswohnung und Reit­stallung hätte hergestellt werden können. Sie

entschied sich daher für eine spezifische Erholungszone R mit Zulassung eines

170.

m2 grossen Wohngebäudes, weil damit einerseits die

Zonenkonformität des Betriebes erreicht und zudem der Standort des

betriebsnotwendigen Wohnhauses definiert werden könne.

Die Baurekurskommission II bejahte im

angefochtenen Entscheid die Standortgebundenheit einer auf 70 m2

reduzierten und mittels Revers gesicherten Betriebswohnung zwecks Betreuung und

Überwachung der Reitpferde des Betriebes. Der Notwendigkeit einer solchen

Betriebswohnung scheinen die Beschwerdeführenden nicht zu widersprechen, sie

machen unter diesem Titel lediglich geltend, die Weiterführung eines

Pferdestalles mit lediglich 4 Pferden – wie anfänglich bewilligt – wäre ohne

Betriebswohnung mit technischen Fernüberwachungsmitteln auch aus einer Distanz

von wenigen hundert Metern möglich. Der Reitstall U beherbergt indessen heute

unbestrittenermassen 12 bis 14 Reitpferde. Die Betreuung und Überwachung dieser

Tiere macht in gleicher Weise die Anwesenheit eines Betriebsangehörigen vor Ort

notwendig wie die Tierhaltung innerhalb der Landwirtschaftszone (vgl. etwa BGE

121.

II 307 E. 5d, wo die Standortgebundenheit eines Wohnhauses für die

Überwachung von 9.5 Grossvieheinheiten bejaht wurde). Eine Betriebs­­wohnung

von 70 m2 Fläche kann angesichts der Grösse des gegebenen Betriebes

durchaus auch als massvoll betrachtet werden. Damit sollte der Betrieb und

seine Fortführung auch längerfristig und unabhängig von den momentan

bestehenden Familienverhältnissen des Grundeigentümers gesichert werden können.

Die Zulassung einer solchen Betriebswohnung verbietet sich auch nicht etwa

deswegen, weil der Grundeigentümer inzwischen für sich und seine Familie in

einer Distanz von 450 m ein Einfamilienhaus erwerben konnte. Diese Situation

vermag zwar den Einsatz im Notfall zu erleichtern, jedoch kann sie die direkte

Überwachung der Tiere vor Ort nicht ersetzen.

8.

Schliesslich machen die Beschwerdeführenden

geltend, der Grundeigentümer habe der Gemeinde gegenüber verbindlich auf die

Erstellung einer Betriebswohnung verzichtet. Diese Erklärung werde man ihm

jedenfalls in einem kommenden Baubewilligungs­verfahren entgegenhalten.

In der Tat nimmt die Genehmigungsverfügung

der Baudirektion vom 27. Juni 1983 betreffend die baurechtliche Bewilligung des

Pferdestalls Bezug auf eine solche Verzichtserklärung des Grundeigentümers

gegenüber der Stadt V vom 24. Mai 1983 (VB.2001.00048). Die Erklärung selber

liegt nicht bei den Akten. Auch ist nicht ersichtlich, unter welchen Umständen

die erst im Nachgang an die Baubewilligung abgegebene Erklärung zustande

gekommen war. Könnte dem Grundeigentümer diese abgegebene Verzichtserklärung in

einem Baubewilligungsverfahren erfolgsversprechend entgegengehalten werden, so

bestünde wohl kaum ein öffentliches Interesse daran, den Einbau einer Betriebs­wohnung

mittels Nutzungsplanung zu ermöglichen. Unter diesem Aspekt ist der Einwand

daher zu prüfen.

Eine Baubewilligung ist die grundsätzliche

Feststellung darüber, dass eine projektierte Baute mit dem massgebenden

öffentlichen Recht übereinstimmt. Dabei ist das konkrete Projekt zu beurteilen,

künftige Änderungen oder Erweiterungen sind nicht Verfahrens­gegenstand. Ebenso

verhält es sich im Verfahren betreffend Genehmigung einer Baubewilligung. Hier

wie dort besteht daher grundsätzlich auch kein Spielraum für

öffentlichvertragliche Abmachungen zwischen Behörde und Bauherrschaft. Ein

konkretes Bauvorhaben kann regelmässig unabhängig davon beurteilt werden, ob

der Bauherr spätere Änderungen am Bestehenden vorsieht oder nicht. Zwar dürfen

im Baubewilligungsverfahren öf­fentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen

auferlegt werden, dies aber nur, soweit hierfür eine hinreichende gesetzliche

Grundlage vorhanden ist. Aus diesem Grunde hatte die Baudirektion die erteilte

Bewilligung grundsätzlich unabhängig vom Vorliegen einer Verzichtserklärung des

Grundeigentümers auf ihre Genehmigungsfähigkeit hin prüfen müssen. Insofern

konnte die Bezugnahme der Baudirektion auf die Verzichtserklärung des

Grundeigentümers im besten Fall zum Ausdruck bringen, dass der Grundeigentümer

nicht mit einer späteren Bewilligung bzw. Genehmigung einer Betriebswohnung zu

rechnen haben würde. Indessen wäre es klarerweise nicht statthaft gewesen,

einen verbindlichen Verzicht auf eine Betriebswohnung zur Bedingung der

Genehmigung zu machen. Aus diesem Grunde kann der Erklärung daher keine bis

heute andauernde, öffentlichrechtliche Wirkung zuerkannt werden (vgl. etwa RB

1989.

Nr. 71 betreffend Löschung eines ohne Rechtsgrundlage fortbestehenden

Reverses).

Ob die Beschwerdeführenden mit ihrer

Behauptung, die Verzichtserklärung hätte sie damals zum Rekursrückzug bewogen,

geltend machen wollen, die fragliche Erklärung habe auch Teil einer

privatrechtlichen Vereinbarung zwischen den Beschwerdeparteien ge­bildet, ist

unklar. Die Frage kann indessen offen bleiben, da eine allfällige

privatrechtliche Verpflichtung ohnehin nicht im Verwaltungsprozess, sondern auf

dem Zivilweg durchzusetzen wäre.

Das öffentliche Interesse an der strittigen

Planfestlegung wird daher durch die seinerzeit abgegebene Verzichtserklärung

nicht geschmälert.

9.

Zusammenfassend erweist sich der

Rekursentscheid demnach als unter allen Gesichtspunkten rechtmässig. Die

Beschwerde der Beschwerdeführenden ist demgemäss abzuweisen, auf die Beschwerde

des Grundeigentümers gegen den Rekursentscheid ist nicht einzutreten, und die

Beschwerden der Stadt V und des Grundeigentümers gegen den

Nichtgenehmigungsentscheid sind teilweise gutzuheissen, soweit darauf

eingetreten wird.

10.

...

Demgemäss beschliesst

das Verwaltungsgericht:

Die Verfahren VB.2001.00048 und 2001.00055

werden mit denVerfahren VB.2001.00155

und VB.2001.00157 vereinigt;

und entscheidet:

1.

Die Beschwerde von A etc. (VB.2000.00148) wird

abgewiesen und der angefochtene Rekursentscheid vom 12. Dezember 2000 wird

bestätigt.

2.

Auf die Beschwerde von I

gegen den Rekursentscheid vom 12. Dezember 2000 (VB.2001.00055) wird nicht

eingetreten.

3.

Die Beschwerden von I und der Stadt V gegen die Genehmigungsverweigerung

(VB.2001.00155 und VB.2001.00157) werden teilweise gutge­heis­­sen, soweit auf

sie eingetreten wird. Demgemäss wird der in Disp.-Ziff. II des

Regierungsratsbeschlusses vom 28. März 2001 enthaltene Hinweis auf die Sätze 5

und 6 von Art. 35 Abs. 4 der Bauordnung der Stadt V aufgehoben.

4.

...

Minderheitsbegründung:

a) Ausgehend von E. 7 ist die Frage, ob die

umstrittene Wohnbaute in der Erholungszone zonenkonform sei, analog zu beurteilen

wie bei Wohnraum in der Landwirtschaftszone. Nach der Praxis kann Wohnraum für

eine landwirtschaftliche Nutzung nur dann bewilligt werden, wenn für ein

ordnungsgemässes, zonenkonformes Bewirtschaften des Bodens ein längeres

Verweilen am betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der

nächstgelegenen Wohnzone weit entfernt liegt. Die Distanz zur Wohnzone bildet

ein eigen­ständiges Kriterium, das allerdings mit dem konkret erforderlichen

Betreuungsaufwand ver­woben ist (BGE 122 II 307 E. 3b; siehe auch Urteil des

Bundesgerichts 1A.130/2000 unter www.bger.ch/

Rechtsprechung ab 2000, E. 4b und 6a/b). Vorliegend kann nicht von einer weiten

Distanz zur Wohnzone gesprochen werden. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem

Zonenplan, ferner daraus, dass der Grundeigentümer in weniger als 500 m Abstand

ein Einfamilienhaus kaufen konnte, von dem aus er seinen Betrieb mit einem

Fahrzeug rasch und problemlos erreichen kann.

b) Der Grundeigentümer hat die Bewilligung

für die ursprünglichen 4 Stallplätze wie auch jene für die Erweiterung des

Stalls u.a. deshalb erhalten, weil er auf die Beanspruchung von Wohnraum

verzichtet hat. Selbst der Grundeigentümer ist demnach früher davon

ausgegangen, der vergrösserte Betrieb lasse sich auch dann führen, wenn darauf

keine Wohnmöglichkeit besteht. Es fehlt eine überzeugende Begründung dafür,

weshalb diese Beurteilung heute nicht mehr zutreffen sollte. Wohl wird eine

ständige Überwachung aus unmittelbarer Nähe bei Tierhaltungsbetrieben häufig

erforderlich sein. Es kommt indessen immer auf die Umstände des Einzelfalles

an; jedenfalls kann nicht schematisch auf Grossvieheinheiten abgestellt werden

(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.220/1999, unter www.bger.ch/Rechtsprechung ab 2000). Der Grundeigentümer macht geltend, nur eine

Wohnung auf dem Betriebsareal würde eine rationelle Betriebsführung und eine

Optimierung der Pflege und Überwachung der Tiere, namentlich ein besseres und

rascheres Eingreifen in Pflegefällen, ermöglichen und gewährleisten, dass von

Dritten verübte Misshand­lungen bzw. Untaten gegen die Tiere verhindert werden

könnten. Es mag durchaus sein, dass eine Wohnung auf dem Betriebsareal es

gestatten würde, rationeller zu disponieren und zu arbeiten. Das gilt indes für

jeden Landwirtschaftsbetrieb und vermag die Anforderung, das Wohnen

grundsätzlich in eine nahe gelegene Wohnzone zu verlegen, nicht aufzuheben.

Gegen einen dauernden Überwachungsbedarf spricht die beschränkte Anzahl Pferde

sowie der Umstand, dass keine Aufzucht betrieben wird, d.h. keine trächtigen

Stuten und Fohlen zu betreuen sind. In der Nacht können die Pferde zum Schutz

vor Misshand­lungen eingeschlossen werden, wobei eine Alarmanlage für den Fall

von Einbruch wohl ohne erhebliche Probleme eingerichtet werden könnte. Am Tag

ist eine Überwachung sicher nötig, aber sie braucht nicht pausenlos zu sein und

setzt keinen Wohnraum unmittelbar bei den Ställen voraus.

Die Beschwerde der Beschwerdeführenden ist

demnach gutzuheissen und jene des Grundeigentümers und der Stadt V sind

abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

c) Die Ansicht der Vorinstanz und der

Gerichtsmehrheit, wonach nur eine Kleinwohnung von höchstens 70 m2 zulässig

ist, leidet auch an einem inneren Widerspruch: Wohn­bauten in der

Landwirtschaftszone sind zulässig, soweit sie einem überlebensfähigen Betrieb

dienen. Mit der Haltung von max. etwa 16 Pferden (nach Ausschöpfung der Erwei­terungsmöglichkeit

gemäss Nutzungsplan) lässt sich wahrscheinlich die Familie des Be­triebs­halters

ernähren, nicht aber die Anstellung von weiterem Betreuungspersonal

finanzieren, welches dauernd anwesend ist (vgl. die Ausführungen in der

Beschwerde des Grund­eigentümers vom 10. Mai 2001, VB.2001.00157). Die

provisorische Erfolgsrechnung für das Jahr 2000 weist einen Personalaufwand von

Fr. 3'000.- effektiv bzw. (offenbar theoretischen) Fr. 10'000.- bei

Vollauslastung aus (VB.2001.00055). Es ist offensichtlich, dass die Anstellung

von in nennenswertem Umfang beschäftigtem Pflegepersonal die finanziellen

Möglichkeiten des Betriebs übersteigt. Folglich ist auch der Bedarf für eine

Angestelltenwohnung zu verneinen, während mit der Begründung der Gerichts­mehrheit

eine massvoll dimensionierte Wohnung für den Betriebsleiter und dessen Familie

zu bewilligen wäre.