VB.2001.00050

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00050

29. August 2001Deutsch11 min

(URT.2001.6412)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und Eintreten auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss der Rekurskommission (E. 1). Beschränkung der Beurteilung des angefochtenen Beschlusses auf die Frage der Rekurslegitimation (E. 2). Anwendbare Legitimationsbestimmung (E. 3). Zur Frage des schutzwürdigen Interesses des Abgabepflichtigen an der Anfechtung der Gebäudeschätzung (E. 4). Fehlende Legitimation des Generalunternehmers im Verfahren nach Gebäudeversicherungsgesetz (E. 5). Rekurskostenauflage im Nichteintretensbeschluss nicht rechtsverletzend (E. 6).

Sachverhalt

I. A, Architekt in Zürich, realisierte als

Generalunternehmer die Überbauung "P" an der Q-strasse in W mit 18

Einfamilienhäusern und einer Unterniveaugarage. Die Gebäudeversicherung des

Kantons Zürich (nachfolgend Gebäudeversicherung), welche die 19 Liegenschaften

zwischen 19. August und 6. Oktober 1999 einzeln schätzte, kam auf eine Versicherungssumme

von total Fr. 10'584'000.-. Darauf gestützt stellte die Finanzverwaltung

der Gemeinde W A am 28. Februar 2000 die Abrechnung über die Anschlussgebühren

für Wasser und Kanalisation zu, womit sie nach Abzug bereits geleisteter

Depositen von Fr. 244'800.- die Zahlung des Restbetrags von

Fr. 97'878.25 verlangte.

Mit Schreiben vom 5. März 2000 wandte sich A an die

Gebäudeversicherung

und beanstandete, dass die gesamte Schätzungssumme (Versicherungssumme) von

Fr. 10'584'000.- um ca. Fr. 2'700'000.- über den effektiven Baukosten

liege. Er verlangte eine Neubewertung der zu hoch eingeschätzten, von ihm

erstellten Gebäude und die Anpassung der Schätzungen an die effektiven

Erstellungskosten. In der Antwort der Gebäudeversicherung vom 15. März 2000

wurde A beschieden, er sei nicht legitimiert, die rechtskräftigen Schätzungen

verändern zu lassen. Ausserdem müssten die Gebäude für die Erstellung als

Einzelobjekte versichert werden, was zu höheren Werten führe.

Erwägungen

II. A liess am 27. März 2000 an die Rekurskommission der

Gebäudeversicherung (nachfolgend Rekurskommission) gelangen und beantragen, die

angefochtenen Schätzungsergebnisse der einzeln aufgeführten 19 Liegenschaften

seien um je 25,6 % herabzusetzen, was einen Betrag von rund Fr. 7'873'724.-

ergebe (Total der Baukosten ohne Land und Nebenkosten). Mit Beschluss vom 30.

Juni 2000 trat die Rekurskommission auf den Rekurs nicht ein und auferlegte

die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'560.- dem Rekurrenten.

III. Am 5. Februar 2001 liess A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erheben mit folgenden Anträgen:

"1. Es sei der Beschluss der Rekurskommission der

Gebäudeversicherung vom 30. Juni 2000 aufzuheben und die Sache an die

Vorinstanz zur materiellen Behandlung zurückzuweisen.

Eventuell sei der Beschluss der Rekurskommission der Gebäudeversicherung vom

30.

Juni 2000 aufzuheben und die angefochtenen Schätzungsergebnisse je um 25,6%

herabzusetzen.

Subeventuell seien die Kosten des Verfahrens vor der Rekurskommission der

Gebäudeversicherung (Dispositiv Ziff. II des Beschlusses vom 30. Juni 2000) auf

Fr. 560.-- herabzusetzen.

2.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des Rekursgegners/Beschwerdegegners sowohl für das Rekursverfahren als

auch für das Beschwerdeverfahren."

Die Rekurskommission beantragte in der Vernehmlassung vom 21.

Februar 2001 Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 2. März 2001

beantragte die Gebäudeversicherung ebenfalls die Abweisung der Beschwerde,

"unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des

Beschwerdeführers".

Die Kammer erwägt:

1.

Vorliegend wirkte die Rekurskommission als Vorinstanz. Die

sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich

aus der spezialgesetzlichen Regelung in § 78 des Gesetzes über die

Gebäudeversicherung vom 2. März 1975 (in der am 1. Januar 2000 in Kraft

getretenen Fassung vom 7. Februar 1999 [GebäudeversG]; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 34), wonach Entscheide der

Rekurskommission der Beschwerde an das Verwaltungsgericht unterliegen. Ist das

Verwaltungsgericht in

der Hauptsache zuständig, kann ihm

auch die Gebührenauflage zur Überprüfung unterbreitet werden, wobei der Umfang

der Überprüfung ein beschränkter ist, weil den Behörden bei der

Gebührenfestsetzung ein weites Ermessen zukommt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

N. 37). Die Zuständigkeit des Kollegialgerichtes ergibt sich aus dem

Streitwert, der Fr. 20'000.- weit übersteigt (§ 38 Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Kraft § 48 Abs. 1 VRG ist der Beschwerdeführer

legitimiert, mit Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der Rekurskommission

geltend zu machen, diese sei zu Unrecht auf seinen Rekurs nicht eingetreten

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 2). Auf die Beschwerde gegen den

Nichteintretensbeschluss ist deshalb einzutreten. Nur wenn die

Rekurskommission zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten und die

Beschwerde insoweit gutzuheissen wäre, stellte sich die weitere Frage, ob das

Verwaltungsgericht direkt über den unter Ziff. 1 Abs. 2 als Eventualantrag

gestellten materiellen Antrag zu befinden hätte oder ob die Sache – wie es dem

Beschwerdeantrag Ziff. 1 Abs. 1 und der Regel entspricht – zum materiellen

Entscheid an die Rekurskommission zurückzuweisen wäre (vgl. Kölz/

Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 2). Hingegen ist

ohne weiteres auch über die unter Ziff. 1 Abs. 3 als Subeventualantrag

bezeichnete Frage der Rekurskostenauflage zu befinden.

2.

Der angefochtene Nichteintretensbeschluss

der Rekurskommission wird einerseits damit begründet, dass die Rekursgegnerin

entgegen der Behauptung des Rekurrenten nicht verpflichtet gewesen sei, diesem

die Schätzungsanzeigen vom Herbst 1999 zu eröffnen, und ihr damit kein

Verfahrensmangel unterlaufen sei. Die Schätzungen seien rechtskräftig geworden,

da sie seitens der Eigentümer der in Frage stehenden Liegenschaften nicht

angefochten worden seien. Der Rekurs sei am 27. März 2000 und damit verspätet

eingereicht worden, weshalb darauf nicht einzutreten sei (E. 2 und 3). Selbst

wenn der Rekurs rechtzeitig eingereicht worden wäre, sei darauf mangels

Legitimation des Rekurrenten nicht einzutreten (E. 4).

Im Beschwerdeverfahren zu prüfen ist allein,

ob die Rekurskommission zu Recht und mit hinreichender Begründung auf den

Rekurs nicht eingetreten ist. Da die Frage der Rekurslegitimation von

grundsätzlicherer Bedeutung ist als jene der Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung,

beschränkt sich das Verwaltungsgericht auf die Beurteilung dieses von der

Rekurskommission angeführten Nichteintretensgrundes, wobei anzumerken ist, dass

die Frage der Pflicht zur Zustellung der Schätzungsentscheide und damit auch

der Rechtzeitigkeit des Rekurses schwieriger zu beantworten wäre, wenn der

Rekurrent tatsächlich zur Rekurserhebung befugt wäre. Denn die

Mitteilungspflicht im Sinn des vom Beschwerdeführer angerufenen § 10

Abs. 1 lit. c VRG hängt eng mit der Rechtsmittelbefugnis gemäss § 21

lit. a VRG zusammen, worauf der Beschwerdeführer zutreffend hinweist und was

auch in § 10 Abs. 2 VRG betreffend Begründung und

Rechtsmittelbelehrung verdeutlicht wird.

3.

Der Beschwerdeführer beruft sich für seine

Rekurslegitimation auf § 21 lit. a VRG, eine Bestimmung, die in heutigen

Rechtsmittelverfahren zweifellos auch für Gebäudeversicherungssachen gilt.

a) Allerdings hätte der Beschwerdeführer –

wenn er von den Schätzungsanzeigen vom 25. August 1999 und 13. Oktober 1999 wie

von ihm heute verlangt Kenntnis erhalten hätte – vor Ende 1999 Rekurs erheben

müssen und wäre er dazu nach § 4 VRG in Verbindung mit § 75

Abs. 1 des Gebäudeversicherungsgesetzes in der bis 31. Dezember 1999

geltenden Fassung (aGebäudeversG) nicht befugt gewesen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 4 N. 7), denn nach dieser Bestimmung konnte gegen das Ergebnis der

Gebäudeschätzungen ausdrücklich nur der Versicherte innert 20 Tagen seit

Empfang der Schätzungsanzeige an die Rekurskommission gelangen, die endgültig

entschied (Abs. 3).

b) Wird zugunsten des Beschwerdeführers davon

ausgegangen, dass der Rekurs vom 27. März 2000 rechtzeitig erhoben worden sei,

so misst sich dessen Rechtsmittelbefugnis indessen entsprechend §§ 76 ff.

GebäudeversG an § 21 lit. a VRG.

4.

Nach § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat.

a) Nach § 2 Abs. 1 GebäudeversG

versichert die Anstalt (die Gebäudeversicherung; § 1 GebäudeversG) die

Gebäude im Kanton gegen Feuer-, Elementar- und Erdbebenschäden. Die

Versicherungssumme (d.h. der Versicherungswert im Sinn von §§ 25 ff. GebäudeversG

[siehe Randtitel]) ist laut § 59 Abs. 2 GebäudeversG die

Höchstleistung der Anstalt. Der Versicherte, das heisst der Gebäudeeigentümer,

hat ein erhebliches Interesse an einer genügend hohen Schätzung des

Gebäudewerts (vgl. § 23 ff. GebäudeversG), damit er in einem Schadenfall

auch hinreichend gedeckt ist. Anderseits ist der Gebäudeeigentümer wegen der

Prämienberechnung und allenfalls weiterer aus der Versicherungssumme abgeleiteter

Pflichten auch daran interessiert, die Schätzung nicht zu hoch ausfallen zu

lassen, weshalb ihm nach §§ 76 und 77 Abs. 1 GebäudeversG das

Rekursrecht gegen Gebäudeschätzungen zusteht (so ausdrücklich und zwar nur ihm

nach § 75 Abs. 1 aGebäudeversG).

b) Werden Leistungspflichten in anderen

Erlassen als dem Gebäudeversicherungsgesetz von der Höhe der unter diesem

festgelegten Versicherungssumme abhängig gemacht, so kann der Pflichtige, vor

allem wenn er wie hier nicht zugleich Gebäudeeigentümer ist, ebenfalls ein

erhebliches Interesse daran haben, sich gegen diese Festlegung zu wenden.

Dieses Interesse richtet sich aber nicht gegen die Versicherungssumme als Grundlage

für die Schadendeckung, sondern gegen die Höhe des Versicherungswerts als Bemessungsgrundlage

für die Gebührenberechnung (hier Art. 9 der Verordnung der Gemeinde W über die

Beiträge und Gebühren an Abwasseranlagen vom 14. Dezember 2000 und Art. 44 der

kommunalen Verordnung über die Wasserversorgung vom 29. April 1997).

Das Interesse kann daher auch darin liegen,

die Versicherungssumme als Grundlage für die Gebührenberechnung anzufechten.

Das betrifft indessen allein den Streit zwischen dem gebührenerhebenden

Gemeinwesen und dem Leistungspflichtigen, nicht jedoch die Höhe der nach dem

Gebäudeversicherungsgesetz festgelegten Versicherungssumme. Der Pflichtige

könnte daher allenfalls geltend machen, es sei von einer anderen Bemessungsgrundlage

auszugehen. Dabei geht es aber um die Anwendung des kommunalen Rechts und nicht

des Gebäudeversicherungsgesetzes. Ein schützenswertes Interesse an der Änderung

des Versicherungswerts im Sinn des Gebäudeversicherungsgesetzes hat der Beschwerdeführer

nicht. Das räumt er indirekt selber ein, wenn er davon ausgeht, dass gegenüber

den Grundeigentümern "die Gebäudeschatzungen ... rechtskräftig

geworden" seien. Nach dem Gebäudeversicherungsgesetz gibt es aber nicht

verschiedene "Rechtskräfte", sondern nur einen rechtskräftigen

Versicherungswert.

5.

Der Beschwerdeführer hat nach dem Gesagten

kein schutzwürdiges Interesse an der Änderung der im Sinn des

Gebäudeversicherungsgesetzes massgeblichen Versicherungssummen der einzelnen

Einfamilienhäuser sowie der Unterniveaugarage seiner ehemaligen Überbauung,

auch wenn er "gemäss Baubewilligung" die Anschlussgebühren

für die erstellten Häuser zu übernehmen hat. Er kann indessen im – sistierten

– Verfahren betreffend die ihm am 28. Februar 2000 zugestellte Abrechnung über

die Anschlussgebühren, die er ebenfalls angefochten hat, geltend machen, die

Bemessungsgrundlage für die Gebührenberechnung nach dem kommunalen Recht sei

entsprechend anzupassen.

Soweit der Beschwerdeführer befürchtet, ihm

könne wegen der rechtskräftig festgelegten Gebäudeversicherungswerte im

kommunalen Anfechtungsverfahren entgegengehalten werden, er hätte sich dagegen

bei der Gebäudeversicherung wehren sollen, kann festgehalten werden, dass dies

nicht zutrifft. Der von ihm zitierte Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30.

Januar 1996 (VB.1995.00008) und das diesen schützende Urteil des Bundesgerichts

vom 25. Juni 1997 (2P.171/1996) ändern nichts hieran. Bei diesen Entscheiden

ging es um die Frage der Pflicht zur Nachzahlung von Anschlussgebühren nach

einer Fassadenisolation und Fensterversetzung. Die Gebührenpflichtige, zugleich

Hauseigentümerin, hat damals geltend gemacht, sie schulde keine

Anschlussgebühr, weil ihr die Schätzungsergebnisse der Gebäudeversicherung

nicht eröffnet worden seien und kein wertvermehrender Umbau vorliege. Die

Rechtsmittel gegen die Gebührenerhebung wurden vor allem deshalb abgewiesen,

weil die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenügend dargetan habe, dass keine

Wertvermehrung eingetreten sei. Die Rüge der Beschwerdeführerin, das Schätzungsergebnis

und damit die Gebührenauflage seien nichtig, könne nicht gehört werden. Soweit

aus der Bemerkung des Bundesgerichts, dass die Schätzung im Gebührenverfahren

nicht hätte bestritten werden können und es dazu eines Rekurses an die Rekurskommission

bedurft hätte (E. 3c), herauszulesen wäre, jeder Gebührenpflichtige habe

vorerst das Schätzungsergebnis anzufechten, könnte ihr nicht gefolgt werden.

Das Bundesgericht mag in dem ihm vorliegenden Fall davon ausgegangen sein, der

Gebührenpflichtige könne nicht einerseits als Hauseigentümer die Erhöhung des

Versicherungsschutzes hinnehmen und anderseits als Zahlungspflichtiger geltend

machen, die Erhöhung des Versicherungswerts und damit die Gebührenrechnung

seien nichtig. Ob das zutreffe, darf offen bleiben, weil es gegenwärtig an der

dortigen Identität von Versicherungsnehmer(in) und Wassergebührenschuldner(in)

gebricht.

Die Rekurskommission ist nach alledem zu

Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eingetreten, weshalb die

Beschwerde insoweit abzuweisen ist.

6.

Der Beschwerdeführer rügt die Höhe der ihm

von der Rekurskommission auferlegten Rekurskosten, die nach dem Gesagten (E. 1)

nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel des Ermessensmissbrauchs zu

überprüfen sind. Wenn die Rekurskommission bei der Bemessung der Rekurskosten

von einem Streitwert ausgegangen ist, der sich nach den umstrittenen

Versicherungswerten bemisst, kann ihr jedenfalls keine Rechtsverletzung

vorgeworfen werden, hat doch der Beschwerdeführer mit seinem Rekurs zumindest

in Kauf genommen, dass die Versicherungsdeckung um insgesamt weit über Fr.

2'000'000.- herabgesetzt wird. Die Festsetzung der Spruchgebühr durch die

Rekurskommission auf Fr. 4'500.- ist damit jedenfalls nicht

rechtsverletzend (vgl. § 5 der Verordnung über die Rekurskommission der

Gebäudeversicherung vom 1. März 2000 in Verbindung mit §§ 3 und 6 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).

Die Beschwerde ist abzuweisen.

7.

…

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

…