VB.2001.00107

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00107

16. November 2001Deutsch9 min

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A. Mit Schreiben vom 15. März 2000

ersuchten die Gewerkschaft B und deren Sektorpräsident A, das

Polizeidepartement der Stadt Zürich um Bekanntgabe des Inhalts der

Dienstanweisung 8201 der Stadtpolizei Zürich betreffend Orientierung der

Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst und der Dienstanweisung 8903 der

Stadtpolizei Zürich betreffend Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten.

Die Vorsteherin des Polizeidepartementes gab diesem Begehren mit Verfügung vom

23. Mai 2000 nicht statt, und zwar im Wesentlichen mit der Begründung, dass die

genannten Dienstanweisungen keine Aussenwirkung entfalteten und daher kein

Anlass bestehe, diese zugänglich zu machen.

B. Eine gegen diese Verfügung gerichtete

Einsprache wies der Stadtrat mit Beschluss vom 4. Oktober 2000 ab, und zwar im

Wesentlichen mit derselben Begründung wie die Vorsteherin des

Polizeidepartementes.

Erwägungen

II. Am 17. November 2000 erhoben die

Gewerkschaft B und A Rekurs beim Bezirksrat Zürich, welcher das Rechtsmittel

mit Präsidialverfügung vom 21. November 2000 zuständigkeitshalber dem

Statthalteramt überwies. Am 21. Februar 2001 wies der Statthalter den Rekurs

ab.

III. Am 28. März 2001 reichten A und die

Gewerkschaft B Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Sie beantragten, es sei

die Verfügung des Statthalters vom 21. Februar 2001 aufzuheben und es seien

ihre ursprünglichen Anträge im Einsprache- und Rekursverfahren gutzuheissen.

Das Statthalteramt Zürich verzichtete mit

Schreiben vom 6. April 2001 auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von

Zürich beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2001 Abweisung

der Beschwerde.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine

Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5 N. 3).

Die Beschwerdeführenden verwiesen zur

Begründung ihres Begehrens vom 15. März 2000, es sei ihnen der Inhalt der

beiden Dienstanweisungen 8201 und 8903 bekannt zu geben, auf die bisher in

dieser Angelegenheit geführte Korrespondenz. Wie sich aus dieser Korrespondenz

ergibt, verlangten die Beschwerdeführenden die Bekanntgabe der

Dienstanweisungen deswegen, weil sie deren Anfechtung in Betracht zogen; um zu

entscheiden, ob eine derartige Anfechtung gerechtfertigt sei, müsse den Medienschaffenden

der genaue Inhalt dieser sie betreffenden Dienstanleitungen bekannt gegeben

werden (vgl. namentlich das Schreiben vom 20. September 1999 der Gewerkschaft B

an die Vorsteherin des Polizeidepartements).

Die Vorsteherin des Polizeidepartements

lehnte dieses Begehren mit Schreiben vom 23. Mai 2000 ab. Darin wird einleitend

auf das gestellte Begehren und das hierfür geltend gemachte Interesse

(allfällige Anfechtung der fraglichen Dienstanleitungen) bzw. die hierfür

vorgebrachte Begründung (Anfechtbarkeit dieser Dienstanleitungen) Bezug

genommen. Begründet wird die Abweisung des Begehrens – wie schon in den

vorangehenden Schreiben der Vorsteherin des Polizeidepartements – damit, dass

diese Dienstanweisungen keine Aussenwirkungen im Sinn der einschlägigen

Rechtsprechung entfalteten und daher "keine geschützten Interessen an

deren Anfechtung" bestünden.

Bei dem das Begehren abweisenden Schreiben

der Vorsteherin des Polizeidepartements handelt es sich um eine Anordnung

(Verfügung) im Sinn von § 19 VRG. Im Hinblick darauf, wie das Gesuch seitens

der Beschwerdeführenden und dessen Ablehnung seitens der Behörde begründet

worden ist, kommt indessen diese Anordnung einem Zwischenentscheid im Sinn von

§ 19 Abs. 2 VRG näher als einem Endentscheid im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG.

Es rechtfertigt sich daher, bezüglich der Frage der Anfechtbarkeit dieser Verfügung

(Anfechtungsobjekt, Legitimation, Zuständigkeit) die für Zwischenentscheide

geltenden Grundsätze zu beachten.

2.

Der Stadtrat Zürich hat die gegen die

Abweisung des Begehrens erhobene Einsprache abgewiesen, desgleichen der

Statthalter den gegen den Einspracheentscheid erhobenen Rekurs. Beide Instanzen

haben dabei die Legitimation der Rekurrierenden nach § 21 lit. a VRG zu Recht

bejaht. Als Verfügungsadressaten waren die Rekurrierenden durch die Abweisung

ihres Begehrens formell beschwert. Ferner ist ihnen dadurch ein Nachteil

zugefügt worden, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 19

Abs. 2 VRG). Schliesslich waren Einsprache und Rekurs auch insofern zulässig,

als die Einsprache- und die Rekursinstanz zur Behandlung entsprechender

Rechtsmittel in der "Hauptsache" (Anfechtung der Dienstanleitungen)

zuständig wären.

3.

Mit Bezug auf die vorliegende Beschwerde

gegen den abweisenden Rekursentscheid des Statthalters ist die Legitimation zur

Beschwerdeerhebung (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG) ebenfalls zu

bejahen, desgleichen das Vorliegen einer anfechtbaren Anordnung im Sinn von §

48.

Abs. 2 VRG (vgl. § 19 Abs. 2 VRG). Die Beschwerde erweist sich aber

gleichwohl als unzulässig, weil der die Frage der sachlichen Zuständigkeit betreffende

Ausschlussgrund von § 43 Abs. 3 VRG eingreift. Danach ist die Beschwerde unter

anderem gegen Zwischenentscheide unzulässig, wenn die Beschwerde in der

Hauptsache unzulässig ist. Dieser Ausschlussgrund ergibt sich schon aus dem

Grundsatz der Einheit des Prozesses; er würde daher auch dann greifen, wenn er

nicht ausdrücklich normiert worden wäre; dementsprechend gilt der

Ausschlussgrund über den Wortlaut von § 43 Abs. 3 VRG hinaus (welche

Bestimmung lediglich Zwischenentscheide und solche über Verfahrenskosten und

Entschädigungen nennt) auch für Rückweisungsentscheide und

Feststellungsentscheide (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 55 f.).

Entsprechend dem genannten Grundsatz der

Prozesseinheit hat das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit in einem Fall

verneint, in denen der Beschwerdeführer vor Bezirksrat erfolglos Einsicht in

eigene Akten eines abgeschlossenen Verwaltungsstrafverfahrens wegen

Widerhandlung gegen des Bundesgesetz über den Zivilschutz verlangt hatte (RB

1998.

Nr. 27 = VGr, 29. April 1998, VB.1998.00122). Zwar geht es im vorliegenden

Fall nicht um Akten (zum Begriff der Akten vgl. etwa § 3 der

Akteneinsichtsverordnung der obersten Gerichte vom 16. März 2001; LS 211.15),

sondern um Dienstanweisungen. Präjudizielle Bedeutung kommt dem Urteil RB 1998

Nr. 27 aber insoweit zu, als auch in jenem Fall kein Zwischenentscheid im engeren

Sinn, also keine prozessleitende Anordnung im Rahmen eines laufenden

Verfahrens, angefochten war. Ausschlaggebend war in jenem Fall, in denen der

Betroffene sein Akteneinsichtsbegehren auf § 17 des kantonalen

Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 (LS 236.1) gestützt hatte, die Erwägung,

dass in Datenschutzstreitigkeiten der Weg an das Verwaltungsgericht nur offen

stehe, wenn die im betreffenden Verfahren ergangenen Sach- und

Erledigungsentscheide der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich

seien.

4.

Bei den

vorstehend in Frage stehenden Dienstanweisungen handelt es sich um sogenannte

Verwaltungsverordnungen. Derartige Dienstanweisungen sind generell-abstrakter

Natur, es sei denn, es handle sich um Weisungen für die Behandlung eines

einzelnen bestimmten Falles (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 62), was hier

nicht zutrifft. Der Rechtssatzcharakter wird den Verwaltungsverordnungen nach

herrschender Lehre und Rechtsprechung nicht abgesprochen, weil ihre

generell-abstrakte Natur verneint würde, sondern wegen ihrer fehlenden oder

jedenfalls nur beschränkten Bindungswirkung. Damit im Einklang steht auch die

Praxis des Bundesgerichts betreffend Zulässigkeit der staatsrechtlichen

Beschwerde. Danach werden Verwaltungsverordnungen unter bestimmten

Voraussetzungen den "Erlassen" im Sinn von Art. 84 Abs. 1 des

Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) gleichgestellt, nämlich

dann, wenn sie indirekt geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit "Aussenwirkungen"

entfalten und wenn gestützt auf sie keine Verfügungen getroffen werden,

deren Anfechtung dem Betroffenen möglich und zumutbar ist (Walter Kälin, Das

Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 142 ff.). Im

vorliegenden Fall gehen auch die Beschwerdeführenden davon aus, dass die beiden

in Frage stehenden Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur sind. Sie

argumentieren vorab damit, dass den beiden Dienstanleitungen Aussenwirkung im

Sinn der bundesgesrichtlichen Praxis zukomme; ferner berufen sie sich auf den

Grundsatz, dass generell-abstrakte Erlasse zu publizieren seien (vgl. auch

Rechtsgutachten).

5.

Generell-abstrakte Erlasse sind nicht mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu

§§ 41-71 N. 5, § 50 N. 116). Kommunale Akte generell-abstrakter Natur sind mit

verwaltungsinternem Rekurs anfechtbar, wobei gegen den erstinstanzlichen

Rekursentscheid der Bezirksbehörde gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG ein Weiterzug

an den Regierungsrat möglich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 8, § 20 N. 24).

6.

Aufgrund dieser Erwägungen ist die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu verneinen. Massgebend dafür ist wie

ausgeführt, dass die Beschwerdeführenden ihr Gesuch um Bekanntgabe der

Dienstanleitungen damit begründet haben, sie hätten ein schützenswertes

Interesse daran, sich gegen einen möglicherweise rechtswidrigen Inhalt dieser

Dienstanweisungen auf dem Rechtsmittelweg wehren zu können. Diese Ausgangslage

rechtfertigt es wie erwähnt, die Ablehnung dieses Begehrens einem

Zwischenentscheid gleichzustellen, womit der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 3

VRG eingreift.

7.

Zu keinem anderen Schluss gelangt man,

wenn man das weitergehende Interesse der Beschwerdeführenden als

Medienschaffender bzw. gewerkschaftliche Vertretung in die Betrachtung

miteinbezieht, die allfällige Rechtswidrigkeit der beiden Dienstanweisungen im

Zusammenhang mit polizeilichen Aktionen geltend zu machen, bei denen diese

Dienstanweisung zur Anwendung gelangen: Sofern solche Vorkommnisse zivil-

oder strafrechtliche Verfahren auslösen, ist es Sache der für die

betreffenden Verfahren zuständigen Behörden, über ein Begehren der Betroffenen

um Einsichtnahme in die Dienstanleitungen zu befinden, und eine

verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit würde nach § 41 VRG von vornherein

entfallen. Sodann ist ungeachtet dessen, dass es sich zumeist um Realakte

handeln wird, nicht auszuschliessen, dass in solchen Anwendungsfällen ein verwaltungsrechtliches

Verfahren durch ein Feststellungsbegehren der betroffenen Medienschaffenden ‑

betreffend die Rechtmässigkeit einer bestimmten polizeilichen Handlung ‑

ausgelöst werden könnte. Sofern die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens

bejaht würde, was durchaus in Betracht fällt (VGr, 31. Mai 2001, VB.2001.00043,

veröffentlicht in http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Kölz/Bosshart/Röhl, §

19.

N. 10), wäre auch ein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegeben, und

zwar nicht nur mit Bezug auf das betreffende Feststellungsbegehren, sondern in

dessen Zusammenhang vorausgehend auch mit Bezug auf die Einsichtnahme in die

Dienstanweisungen.

8.

Auf die Beschwerde ist demnach nicht

einzutreten. Diese ist gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG zur materiellen

Beurteilung dem Regierungsrat zu überweisen (vgl. vorn E. 5). Da die

Beschwerdeführenden sich aufgrund der Rechtsmittelbelehrung veranlasst sehen

konnten, Beschwerde beim Verwaltungsgericht einzureichen, sind die Gerichtskosten

auf die Gerichtskasse zu nehmen. Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen.

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die

Sache wird zur materiellen Beurteilung dem Regierungsrat überwiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. --.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. --.-- Zustellungskosten,

Fr. --.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

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