Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00148

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Geschäftsnummer:

VB.2001.00148

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 16.08.2001

Spruchkörper:

1. Abteilung/1. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Baubewilligung

Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde bei einer Unterschutzstellung (E. 1). Keine Zulassung zur nachträglichen Anfechtung des Unterschutzstellungsbeschlusses aufgrund des Vertrauensschutzes (E. 3a). Fehlende Nichtigkeit der Verfügung zur Entlassung aus dem Schutzinventar.

Abweisung.

Stichworte:

BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN

IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE

LEGITIMATION

NACHTRÄGLICHE ANFECHTUNG

NICHTIGKEIT

SCHUTZOBJEKT

UNTERSCHUTZSTELLUNG

VERTRAUENSSCHUTZ

Rechtsnormen:

§ 204 Abs. II PBG

§ 238 Abs. II PBG

§ 309 Abs. I PBG

§ 338a Abs. II PBG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. Am 24. Oktober 2000 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich dem Hochbauamt des Kantons Zürich die baurechtliche

Bewilligung für den Neubau der Technischen Berufs­schule mit Hochhaus auf dem

Grundstück Kat.Nr. AU6787 (alt Kat.Nrn. AU2401, AU2404,­ AU6610),

Sihlquai 101/Ackerstrasse 70, in Zürich 5. Der bewilligte Neubau setzt den

Abbruch der Liegenschaft Sihlquai 101 (alt Kat.Nr. AU2404), des ehemaligen

kantonalen Salzmagazins, voraus. Dieses hatte der Stadtrat mit Beschluss vom

19. Juni 1996 wie folgt unter Schutz gestellt (Dispositiv Ziff. 1):

"Das ehemalige kantonale

Salzmagazin, Vers.-Nr. 1150, auf dem Grundstück Kat.Nr. 2404, in

Aussersihl-Zürich, samt seiner Umgebung ist in dem unter Ziffer 2 aufgeführten

Umfang (fast vollständige Gebäudehülle, Tragkonstruktion, Raumaufteilung,

Büroeinbau) ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c

PBG (Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975) und wird

dementsprechend gemäss § 205 PBG unter Schutz gestellt mit folgenden

Einschränkungen:

a) Die Unterschutzstellung

steht der Erteilung einer Baubewilligung für ein Berufsschulhaus auf dem

Grundstück Kat.Nr. 2404 nicht entgegen.

b) Bei der Ausführung des

bewilligten Schulhausvorhabens darf das Schutzobjekt abgebrochen werden. Mit

dem Abbruch erfolgt die Entlassung aus Schutz und Inventar."

In den Erwägungen zu diesem Beschluss hatte

sich der Stadtrat eingehend mit der Bedeutung des Schutzobjekts

auseinandergesetzt. Trotz des hohen Interesses an seiner Erhaltung kam er

abschliessend zum Schluss, dass das öffentliche Interesse an der Errichtung

eines Berufsschulhauses an diesem Ort Vorrang verdiene, weshalb die

Unterschutzstellung entsprechend zu beschränken sei. Der

Unterschutzstellungsbeschluss vom 19. Juni 1996 wurde ordnungsgemäss

publiziert und blieb unangefochten.

Erwägungen

II. Gegen die Baubewilligung vom

24.

Oktober 2000 gelangte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz

(ZVH) am 30. November 2000 an die Baurekurskommis­sion I mit den

Hauptanträgen, die Bau- und Abbruchbewilligung aufzuheben, das Salz­magazin als

Schutzobjekt zu erhalten und für das geplante Berufsschulhaus ein Lösung zu

wählen, bei welcher das Salzmagazin Bestand haben könne.

Die Baurekurskommission wies das Rechtsmittel

am 30. März 2001 ab, im Wesent­lichen mit der Begründung, der

seinerzeitige Unterschutzstellungsbeschluss des Stadtrats, aus welchem die

Resolutivbedingung der Unterschutzstellung klar hervorgehe und der jedenfalls

nicht nichtig sei, sei formell rechtskräftig und die gegen diesen Beschluss

erhobenen Rügen seien somit verspätet. Auch die Voraussetzungen für einen

Widerruf des Unterschutzstellungsbeschlusses bzw. der umstrittenen Bedingung

seien nicht erfüllt.

III. Mit Beschwerde vom 4. Mai 2001

beantragte die ZVH dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Rekursentscheids

und der Baubewilligung, die Erhaltung des Salzmaga­zins als Schutzobjekt, die

Wahl eines Projekts, welches den Weiterbestand des Schutz­objekts ermögliche,

den Beizug eines Gutachtens der kantonalen Denkmalpflegekommission, die

Durchführung eines Augenscheins und eines zweiten Schriftenwechsels; eventuell

sei die Demontage und der Wiederaufbau der Salzmagazinhalle an einem

Ersatzstandort anzuordnen.

Die Vorinstanz am 22. Mai, die

Baubewilligungsbehörde und die Bauherrschaft am 5. Juni 2001 beantragten Abweisung

der Beschwerde, letztere zudem die Zusprechung einer angemessenen

Parteientschädigung.

Die Parteivorbringen im Einzelnen werden –

soweit erforderlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Laut § 338a Abs. 2 PBG

sind gesamtkantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren

im Kanton statutengemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder ver­wandten,

rein ideellen Zielen widmen, zu Rekurs und Beschwerde berechtigt gegen An­ord­nungen

und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238

Abs. 2 PBG stützen, so­wie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen

ausserhalb der Bauzonen. Nach der am 1. Sept­ember 1991 revidierten

Fassung dieser Bestimmung sind die gleichen Organisa­tio­nen im weiteren

befugt, überkommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzonen an­zu­fechten.

Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid RB 1990 Nr. 10

erkannt hat, verschafft die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes

Objekt sei dennoch schutzwürdig, den Na­tur‑ und Heimatschutzverbänden

keinen Zugang zum Rekursverfahren. In RB 1990 Nr. 11 (= BEZ 1990

Nr. 11) hat das Gericht sodann festgehalten, dass § 338a Abs. 2

PBG nicht rein prozessual betrachtet werden dürfe, wonach schon die Berufung auf

eine Miss­ach­tung des III. Gesetzestitels bzw. von § 238 Abs. 2

PBG legitimationsbegründend wäre. Denn so gesehen könnten diese Verbände

praktisch gegen jede Anordnung rekurrieren, was der Absicht des Gesetzgebers

(Protokoll des Kantonsrates 1983 ‑ 1987, S. 8132 f.) offen­sicht­lich

zuwiderliefe. Die Verbandsbeschwerde komme nur dort zum Zug, wo die Be­hör­de

ihren Entscheid auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stütze

bzw. aufgrund eines In­ventareintrags darauf hätte stützen sollen. In neueren

Entscheiden hat das Gericht die Legitimation der Verbände aber auch in Fällen

anerkannt, in denen das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur

Inventarisierung nicht nachgekommen war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft

dargetan und wahrscheinlich erschien (RB 1997 Nr. 2; VGr, 22. August

1996, VB.96.00065). Legitimiert sind die Verbände des Natur- und Heimatschutzes

insbesondere auch dann, wenn die Baubewilligung für einen Neubau den Abbruch

eines inventarisierten Gebäudes miteinschliesst (RB 1996 Nr. 13). Obwohl

dies im vorliegenden Fall nicht zutrifft, sondern die Bewilligung für den

Abbruch bereits mit der seinerzeitigen bedingten Unterschutzstellung erteilt

worden ist, ist die Rekurskommission im Licht der neueren Rechtsprechung und

angesichts der unbestrittenen Schutzwürdigkeit des vom Abbruch bedrohten

Salzlagers zu Recht auf den Rekurs der ZVH eingetreten und steht dieser auch

die Legitimation zur Beschwerde zu.

2.

Aufgrund der folgenden Erwägungen erweist sich das

Verfahren als spruchreif, weshalb auf einen zweiten Schriftenwechsel ebenso wie

auf zusätzliche Untersuchungshandlungen verzichtet werden kann.

3.

Wie die Baurekurskommission I richtig erkannt hat, erhebt

die Beschwerdeführerin keine Rüge gegen die Baubewilligung für den Neubau als

solche, sondern macht geltend, dem Neubau stehe die Unterschutzstellung des

ehemaligen Salzmagazins vom 19. Juni 1996 entgegen, die insofern klar

fehlerhaft und damit nichtig sei, als sie nicht gelte für den Fall, dass auf

diesem Grundstück ein Schulhausneubau errichtet werden solle, und für diesen

Fall die Abbruchbewilligung samt Entlassung aus Schutz und Inventar erteilt

worden sei.

a) Zunächst ist mit der Baurekurskommission I festzuhalten,

dass aus dem Beschluss des Stadtrats vom 19. Juni 1996 mit hinreichender

Klarheit hervorgeht, dass die Unterschutzstellung des ehemaligen Salzmagazins

nicht gelten soll, wenn auf diesem Areal ein Berufsschulhaus erstellt werden

sollte, und dass für diesen Fall der Abbruch bewilligt und das Gebäude aus dem

Inventar entlassen sei. Es lässt sich auch den Erwägungen dieses Beschlusses

nichts entnehmen, was der Beschwerdeführerin hätte Anlass zur Annahme bie­ten

können, sie würde im Falle der Beanspruchung der Liegenschaft durch den

Schulhausneubau die Frage der vollständigen oder teilweisen Unterschutzstellung

noch in einem spä­teren Verfahren aufwerfen können. Mit Gründen des

Vertrauensschutzes lässt sich deshalb eine Zulassung der Beschwerdeführerin zur

nachträglichen Anfechtung des Stadtratsbeschlus­ses vom 19. Juni 1996

nicht rechtfertigen.

b) Der Inventareintrag des Salzmagazins würde der

Baubewilligung dann im Wege stehen, wenn die seinerzeitige Entlassung nichtig

und damit unbeachtlich wäre. In diesem Fall wäre zumindest vom Fortbestehen des

Inventareintrags auszugehen und müsste die Zulässigkeit der Entlassung neu

geprüft werden.

Die Voraussetzungen, unter denen nach Lehre

und Rechtsprechung die Nichtigkeit einer Verfügung anzunehmen ist, hat die

Baurekurskommission I zutreffend dargelegt; darauf kann gemäss § 70 in

Verbindung mit § 28 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

959.

(VRG) verweisen werden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der

Stadtrat als zuständige Behörde hat sich seinerzeit eingehend mit der

Schutzwürdigkeit des ehemaligen Salzmagazins befasst, jedoch das öffentliche

Interesse an einem Berufsschulhaus an diesem Standort höher gewichtet als

dasjenige an der Erhaltung des Schutzobjekts. Das ist eine durchaus vertretbare

und auch im Licht von § 204 PBG über die sogenannte Selbstbindung des

Gemeinwesens keine offensichtlich rechtswidrige Würdigung, die auch dadurch

nicht in Frage gestellt wird, dass im Rahmen des Wettbewerbs für das Berufsschulhaus

ein Projekt eingereicht worden ist, das die Erhaltung des Salzmagazins erlaubt

hätte. Dass es der Stadtrat unterlassen hat zu prüfen, ob ein Abbruch und

Wiederaufbau des Salzmagazin an einem andern Ort in Frage käme, was gemäss

§ 204 Abs. 2 PBG geboten gewesen wäre, hätte sich im Rahmen des

Anfechtungsverfahrens vorbringen lassen, ist aber kein besonders schwerer und

leicht erkennbarer Mangel, der die Verfügung als nichtig erscheinen lassen

könnte. Sodann liegt keineswegs auf der Hand, dass das Planungs- und Baugesetz

es ausschliesst, eine Unterschutzstellung mit einer Resolutivbedingung zu verknüpfen.

Und schliesslich würden der Annahme der Nichtigkeit, selbst wenn die übrigen

Voraussetzungen erfüllt wären, hier Gründe des Vertrauensschutzes

entgegenstehen, nachdem die Bauherrschaft im Vertrauen auf die Überbaubarkeit

des Grundstücks für ein neues Berufsschulhaus eine aufwändige Planung

durchgeführt hat. Dass dabei auch ein Projekt eingereicht wurde, das die

Erhaltung des Salzmagazins vorsieht, ändert daran nichts; entscheidend ist,

dass die Bauherrschaft aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996

die Erhaltung des Salzmagazins nicht zur Wettbewerbsbedingung machen musste.

c) Die Baurekurskommission I hat die

Beständigkeit der Inventarentlassung auch unter dem Gesichtspunkt des Widerrufs

geprüft. Die Voraussetzungen hierzu sind gemäss den zutreffenden Ausführungen

der Baurekurskommission, auf die wiederum verwiesen werden kann, nicht erfüllt.

Abgesehen davon kann man sich fragen, ob die Baurekurskommission diese Frage

überhaupt hat prüfen müssen, ohne dass die Beschwerdeführerin ein

entsprechendes Wiedererwägungsgesuch an den für einen (teilweisen) Widerruf der

Verfügung vom 19. Juni 1996 in erster Linie zuständigen Stadtrat gestellt

hat.

4.

Die Beschwerdeführerin macht unter

Bezugnahme auf den Rekursentscheid geltend, eine mit dem Stadtratsbeschluss vom

19.

Juni 1996 erteilte Abbruchbewilligung wäre gemäss § 322 PBG nach

3.

Jahren erloschen. Sie übersieht damit, dass eine formelle Abbruchbewilligung

nach der bedingten Inventarentlassung nicht notwendig war. Eine solche ist

gemäss § 309 Abs. 1 lit. c PBG nur erforderlich für den Abbruch

von Gebäuden in der Kernzone. Wird bei einem anderen Gebäude auf eine

Unterschutzstellung verzichtet und das Schutzobjekt aus dem Inventar entlassen,

so ist der Abbruch nach Eintritt der Rechtskraft einer solchen Verfügung ohne

weiteres zulässig; dass in der Verfügung vom 19. Juni 1996 für den Fall

des Schulhausneubaus der Abbruch gleichwohl ausdrücklich bewilligt worden ist,

ändert daran nichts.

5.

Die Frage, ob statt der vollständigen

Inventarentlassung die Demontage und der Wiederaufbau des Salzmagazins an einem

Ersatzstandort hätte angeordnet werden müssen, wäre wie erwähnt im Rahmen des

Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996 zu prüfen gewesen und einen

entsprechenden Antrag hätte die Beschwerdeführerin bei rechtzeitiger Anfechtung

dieses Beschlusses stellen können. Jedenfalls bildet diese Frage nicht

Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung vom 24. Oktober 2000. Auf den

entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht einzutreten.

6.

Damit erweist sich die Beschwerde, soweit

darauf einzutreten ist, als unbegründet und ist abzuweisen.

...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

...