VB.2001.00153

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00153

13. Juli 2001Deutsch23 min

(URT.2001.6339)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der Gemeinderat Oetwil a.d.L. beschloss am

30. Oktober 2000 und am 8. Januar 2001 gestützt auf §§ 1 und 10

des Gesetzes über das Halten von Hunden vom 14. März 1971 (HundeG),

am Limmatuferweg innerhalb des Gemeindebanns, von der

Gemeindegrenze Geroldswil bis zur Gemeindegrenze Würenlos/AG, seien

Hunde an der Leine zu führen (Ziff. 1); der Leinenzwang werde durch

entsprechende Hinweistafeln ab Rechtskraft dieses Beschlusses signalisiert

(Ziff. 2); Übertretungen gegen diese Anordnung könnten unter Hinweis auf

§ 19 HundeG mit Haft oder Busse bestraft werden (Ziff. 3). Der mit

einer Rechtsmittelbelehrung (Ziff. 4) versehene Beschluss wurde gestützt

auf § 68a des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) am

18. Januar 2001 im "Limmattaler Tagblatt" publiziert.

Erwägungen

II. Dagegen erhoben verschiedene Personen,

unter anderen A sowie B und C, am 29. Januar bzw. am 19. Februar 2001 Rekurs an

den Bezirksrat Dietikon. Dieser wies mit Beschlüssen vom 21. März 2001 sowohl

den Rekurs von A (GE.2001.00010) wie auch jenen von B und C (GE.20001.00021)

ab, soweit er darauf eintrat. Die Verfahrenskosten von je Fr. 150.- wurden den

Rekurrierenden auferlegt, die zudem (unter Berücksichtigung der weiteren

Rekurse) zu einer anteilmässigen Parteientschädigung von je Fr. 100.- an die

Gemeinde Oetwil a.d.L. verpflichtet wurden.

III. Gegen die Bezirksratsbeschlüsse erhoben

A sowie B und C am 24. April bzw. 2. Mai 2001 Rekurs, und zwar

entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Beschluss an den

Regierungsrat, der die Rechtsmittel mangels Zuständigkeit am 8. Mai

2001.

an das Verwaltungsgericht überwies.

In beiden Verfahren (VB.2001.00153 sowie

2001.

) beantragten der Bezirksrat Dietikon am 31. Mai 2001 und die

Gemeinde Oetwil a.d.L. am 12. Juni 2001 Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten sei. Die Gemeinde verlangte zudem die Zusprechung einer

Parteientschädigung.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Die beiden Rechtsmittel richten sich

zwar nicht gegen den gleichen Rekursentscheid. Beide Rekursentscheide betreffen

jedoch den nämlichen Gemeinderatsbeschluss. Sowohl in diesen Rekursentscheiden

wie auch in den beiden dagegen erhobenen Beschwerden werden im Wesentlichen

die gleichen Rechtsfragen aufgeworfen, weshalb es sich rechtfertigt, die

beiden Beschwerden zur gemeinsamen Behandlung zu vereinigen.

b) Gemäss § 19c Abs. 2 in

Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1998 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen

Rekursentscheide des Bezirksrats über "Anordnungen". Unter Letzteren

sind verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder

generell-konkreter

Natur

(Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch generell-abstrakte Erlasse.

Gegen kommunale Erlasse steht zwar im Sinn einer abstrakten Normenkontrolle ein

Rechtsmittel zur Verfügung; da jedoch dagegen die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht wie erwähnt entfällt, ist hierfür als (zweite)

Rechtsmittelinstanz gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG der Regierungsrat

zuständig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 8, § 41 N. 8).

Gegen die Rekursentscheide des Bezirksrats

Dietikon vom 21. März 2001 haben die Beschwerdeführenden Rekurs an den

Regierungsrat erhoben, dies entsprechend der im Rekursentscheid enthaltenen

Rechtsmittelbelehrung, welche davon ausgeht, es handle sich beim

streitbetroffenen Beschluss des Gemeinderats Oetwil a.d.L. vom 8. Januar 2001

um einen generell-abstrakten Erlass. Mit seiner Überweisung der Rekurse an das

Verwaltungsgericht ist hingegen der Regierungsrat davon ausgegangen, es handle

sich um eine Allgemeinverfügung. Diese Betrachtungsweise trifft zu. Der

Beschluss des Gemeinderats richtet sich zwar an einen unbestimmten

Personenkreis, umschreibt jedoch den zu regelnden Tatbestand namentlich dadurch

konkret, dass der örtliche Geltungsbereich des statuierten Anleingebots genau

festgelegt wird und diese örtliche Umschreibung gerade ein wesentlicher Bestandteil

der Anordnung ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 11). Dadurch unterscheidet

sich der streitbetroffene Beschluss von Regelungen, bei denen ein örtlich

beschränkter Geltungsbereich nicht zum Regelungszweck gehört (vgl. RB 1992 Nr.

5.

= ZBl 93/1992, S. 515). Der streitbetroffene Beschluss ist hinsichtlich

seiner Rechtsnatur durchaus vergleichbar mit dem vom Regierungsrat erlassenen

Allgemeinen Reit- und Fahrverbot entlang den Tössufern, das vom Bundesgericht

in Aufhebung eines diesbezüglichen Urteils des Verwaltungsgerichts (RB 1974 Nr.

11) als Allgemeinverfügung gewürdigt worden ist (BGE 101 Ia 73; vgl. RB 1975

Nr. 6). Demnach steht gegen die angefochtenen Rekursentscheide des Bezirksrats

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen, weshalb die vom Regierungsrat

überwiesenen Rekurse zur Behandlung als Beschwerde entgegenzunehmen sind.

c) Auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Das gilt namentlich auch für die

Beschwerdelegitimation, die angesichts dessen, dass alle Beschwerdeführenden

als unterlegene Rekurrenten durch die angefochtenen Bezirksratsbeschlüsse

formell beschwert sind und dass die vorab erforderliche materielle Beschwer,

die für Rekurs und Beschwerde gleich umschrieben wird (je § 21 lit. a VRG

in Verbindung mit § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926/4. September

1983.

für den Rekurs an den Bezirksrat bzw. in Verbindung mit § 70 VRG für

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht), unabhängig davon zu bejahen ist, ob

der Bezirksrat die Rekurslegitimation zu Recht bejaht habe oder nicht (zu

dieser Frage vgl. nachfolgend E. 1d). Wäre Letzteres zu verneinen, so wäre auf

die Beschwerden gleichwohl einzutreten und wären sie "im Sinn der

Erwägungen" abzuweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N.

96).

d) Gemäss § 21 lit. a VRG, welche

Bestimmung kraft der Verweisung in § 152 GemeindeG auch für den Rekurs

gegen Beschlüsse des Gemeinderats (Gemeindeexekutive) massgebend ist, ist zum

Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die

Beschwerdeführenden wohnen in der Gemeinde Oetwil a.d.L. und sind nach den

unbestrittenen Feststellungen des Bezirksrats Hundehalter. Unter diesen

Umständen sind sie durch den streitbetroffenen Gemeinderatsbeschluss stärker

als beliebige Dritte berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an der

Aufhebung des angeordneten Anleingebots. Die Gemeinde stellt die

Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführenden (und damit sinngemäss auch deren

Rekurslegitimation; vgl. vorstehend E. 1c) allerdings unter Hinweis auf eine

mangelhafte Substanzierung in Frage: Bezüglich des Beschwerdeführers 1 wird

vorgebracht, er mache nicht geltend (bzw. habe nicht geltend gemacht), er wolle

seinen Hund ohne Leine am Limmatufer spazieren führen. Bezüglich der

Beschwerdeführenden 2 wird eingewendet, sie wohnten an der S-strasse und damit

nicht in der Nähe des Limmatufers. Beide Einwendungen sind unbegründet. Selbst

wenn man ausgehend davon, dass Rekurrierende/Beschwerdeführende ihre

Legitimation darzulegen haben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29), im

vorliegenden Fall voraussetzt, dass die Legitimation nur für Hundehalter zu

bejahen ist, welche den Limmatuferweg im Gemeindegebiet von Oetwil a.d.L. nicht

nur bloss gelegentlich, sondern häufig für Spaziergänge mit ihren Vierbeinern

benutzen, so darf Letzeres bei den in dieser Gemeinde wohnhaften

Beschwerdeführenden angenommen werden. Der Bezirksrat Dietikon hat demnach die

Rekurslegitimation der heutigen Beschwerdeführenden zu Recht bejaht.

e) Soweit für die Beurteilung der Beschwerde

die örtlichen Verhältnisse am Limmatuferweg erheblich sind, gehen sie mit

hinreichender Klarheit aus den vorliegenden Akten hervor. Auf den beantragten

Augenschein kann daher verzichtet werden.

2.

a) Vorschriften über die Hundehaltung

finden sich in erster Linie in §§ 6 ff. HundeG. Die Halter von Hunden

sowie die Inhaber von Hundezwingern und Hundeheimen haben ihre Hunde so zu

warten und zu beaufsichtigen, dass sie weder Personen durch fortwährendes

Gebell, Geheul oder auf andere Weise belästigen, noch Gehwege, Trottoirs, Parkanlagen,

fremde Gärten oder landwirtschaftliche Kulturen während der Vegetationszeit

verunreinigen (§ 8 mit dem Randtitel "Belästigung"). Das

Mitführen oder Laufenlassen von Hunden in Friedhöfen und Badeanstalten, auf

Pausenplätzen von Schulhausanlagen und auf Spiel- oder Sportfeldern ist

verboten (§ 9 unter dem Randtitel "Betretverbot"). In öffentlich

zugänglichen Lokalen, wie namentlich in Wirtschaften und Verkaufsläden, in

Parkanlagen und auf verkehrsreichen Strassen sind Hunde an der Leine zu

führen, soweit nicht nach den eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen ein

Betretverbot besteht (§ 10 Abs. 1). Läufige, bissige und kranke Hunde

sind stets anzuleinen, Bissige Hunde müssen überdies einen Maulkorb tragen

(§ 10 Abs. 2; beide Abs. unter dem Randtitel

"Anleinen"). In Wäldern und an Waldrändern sowie zur Nachtzeit dürfen

Hunde nicht unbeaufsichtigt gelassen werden, wobei die Bestimmungen der Jagdgesetzgebung

vorbehalten bleiben (§ 11 mit dem Randtitel "Beaufsichtigung").

Vorschriften über die Hundehaltung finden

sich sodann in verschiedenen kommunalen Erlassen, in (andern) kantonalen und in

bundesrechtlichen Erlassen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 des eidgenössischen

Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455) darf die für ein Tier

notwendige Bewegungsfreiheit nicht dauernd oder unnötig eingeschränkt werden,

wenn damit für das Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden verbunden sind. Laut

Art. 31 Abs. 1 der eidgenössischen Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981

(TSchV; SR 455.1) müssen sich Hunde, die in Räumen gehalten werden,

täglich entsprechend ihrem Bedürfnis bewegen können; wenn möglich sollen sie

Auslauf im Freien haben. Gemäss § 32bis Abs. 3 des

kantonalen Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929 (JagdG; LS

922.

) können die Gemeinden bestimmen, dass im ganzen Gebiet oder in

Gebietsteilen ihrer Wildschonreviere und Vogelschutzgehölze die für das Wild

gefährlichen Hunde an der Leine zu führen sind; die gleiche Befugnis steht dem

Regierungsrat für die staatlichen Wildschonreviere und Vogelschutzgehölze zu.

Gemäss Art. 35 der Polizeiverordnung der Gemeinde Oetwil a.d.L. vom 14.

September 1987 sind Tiere so zu halten, dass niemand belästigt wird und weder

Menschen, Tiere noch Sachen gefährdet werden oder zu Schaden kommen

(Abs. 1). Die Hundehalter sind zur Beseitigung des Kots ihrer Hunde auf

öffentlichem Boden verpflichtet (Abs. 5). Diesen kommunalen Vorschriften

kommt jedoch neben jenen in §§ 6 ff. HundeG keine eigenständige Bedeutung

zu (vgl. dazu E. 2f).

b) Der Bezirksrat Dietikon hat erwogen, mit

dem am Limmatuferweg auf Gemeindegebiet Oetwil a.d.L. angeordneten

Leinenzwang wolle der Rekursgegner Benützer dieses Wegs vor Belästigungen

schützen sowie Anliegen des Naturschutzes dienen. Das Hundegesetz regle den

Leinenzwang in § 10 nicht abschliessend. Wie bereits in der Weisung des

Regierungsrats zu dieser Gesetzesvorlage (ABl 1970 I, 606) hervorgehoben worden

sei, bleibe es den Gemeinden trotz der angestrebten Vereinheitlichung der sich

auf die Hundehaltung beziehenden Vorschriften im neuen Gesetz unbenommen,

gestützt auf ihre allgemeinen polizeilichen Befugnisse und in Ausführung des

Hundegesetzes durch individuelle Verfügung gewisse Verhaltensgebote für einzelne

Örtlichkeiten zu schaffen. Der Limmatuferweg werde als Naherholungsgebiet von

Personen aus der ganzen Region benutzt, da die Flusslandschaft eine erhebliche

Anziehungskraft ausübe und in der Nähe Parkplätze vorhanden seien. Der Uferweg

sei stellenweise sehr eng, was die Gefahr von Belästigungen bzw. das Bedürfnis,

solche zu vermeiden, erhöhe und was im Übrigen auch schon zu anderen

Massnahmen wie einem Fahrverbot und einem Reitverbot geführt habe. Der örtlich

begrenzte Leinenzwang verstosse weder gegen Art. 3 Abs. 2 TSchG noch gegen

Art. 31 TSchV. Sodann sei er vereinbar mit dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit. Die vorübergehend zugemutete Einschränkung der

Bewegungsfreiheit sei zwar für viele Hunde nicht optimal; gut erzogene Tiere

könnten jedoch die fragliche Wegstrecke ohne nachhaltige Beeinträchtigung

durchlaufen; für weniger gut zu führende Hunde gebe es in der Gemeinde Oetwil

a.d.L. ausreichende Flächen an anderen Orten, wo sie ihren Bewegungstrieb

ausleben könnten. – Der Limmatuferweg führe zum Teil durch Wald und entlang von

geschützten Naturgebieten. Durch die Aufnahme eines Objekts in ein

eidgenössisches, kantonales oder kommunales Inventar werde dargetan, dass es in

besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber die

grösstmögliche Schonung verdiene (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über

den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG]). Der Pflicht, Schutzobjekte

zu schonen und zu erhalten, habe das Gemeinwesen nicht nur mit

planungsrechtlichen Massnahmen nachzukommen; soweit solche nicht genügten,

seien als "besondere Anordnungen für Naturschutzobjekte" Vorschriften

zu erlassen und Verfügungen zu treffen, welche alle das Schutzobjekt störenden,

schädigenden, gefährdenden oder beeinträchtigenden Tätigkeiten verböten (§ 15

der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977;

NaturschutzV); zulässig seien insbesondere Vorschriften und Verfügungen, mit

denen das Laufenlassen von Hunden verboten werde (Abs. 2). Wie sich aus

dem Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler

Bedeutung vom Dezember 1979 sowie dem nachgeführten kommunalen Inventar der

Natur- und Landschaftsschutzobjekte vom März 1998 ergebe, seien das Limmatufer

unterhalb des Dorfs auf einer Länge von 1, 5 km und der ca. 2 ha messende

Auenwaldstreifen als überkommunale Schutzobjekte festgelegt bzw. vorgemerkt;

entlang der streitbetroffenen Wegstrecke von der Grenze Würenlos/AG zur Grenze

Geroldswil seien mithin nur wenige (näher bezeichnete) Stellen des Wegs nicht

als schutzwürdig vorgemerkt. Nicht zu entsprechen sei schliesslich dem Eventualantrag

der heutigen Beschwerdeführenden 2, den von der Gemeinde angeordneten

Leinenzwang auf dem Limmatuferweg örtlich und zeitlich einzuschränken, denn mit

einer solchen Differenzierung würde der Bezirksrat in unzulässiger Weise in das

Vollzugsermessen der Gemeinde eingreifen.

c) Das streitbetroffene Anleingebot richtet

sich nicht nur an die Halter von Hunden, sondern an alle Personen, die den

Limmatuferweg im Gemeindegebiet Oetwil a.d.L. in Begleitung eines Hundes

begehen. Der Begriff des (Hunde-)Halters ist ohnehin nicht klar definiert; im

Zusammenhang mit der Abgabepflicht (vgl. § 13 HundeG) ist darunter

(lediglich) der Eigentümer gemeint (zum Halterbegriff im Sinn von Art. 56 des

schweizerischen Obligationenrechts vgl. Roland Brehm, Berner Kommentar, 1998,

Art. 56 N. 13 ff.). Im Zusammenhang mit dem hier streitbetroffenen Anleingebot

werden im Folgenden die Begriffe des Halters und der Haltung von Hunden in

einem weiteren Sinn verwendet, nämlich mit Bezug auf Personen, die den Weg in

Begleitung eines Hundes benutzen und diesen daher zu beaufsichtigen haben (vgl.

§ 8 HundeG). Für die rechtliche Beurteilung des streitbetroffenen

Anleingebots ist im Übrigen die Umschreibung der Haltereigenschaft nicht von

Belang.

d) Anordnungen betreffend die Art und Weise

der Haltung von Hunden fallen nicht in den Schutzbereich von Grundrechten jener

Personen, an die sie sich richten. Auch wenn sich die Adressaten solcher

Anordnungen (die Halter) nicht auf den Schutz von Grundrechten berufen können,

müssen solche Anordnungen auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen

Interesse liegen, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren sowie dem

Willkürverbot standhalten. Denn diese Grundsätze sind auch ausserhalb des

Anwendungsbereichs der einzelnen Grundrechte (zu ihrer dortigen Funktion vgl.

Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; Ulrich Häfelin/Walter

Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 302 ff.) zu

beachten (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 303 bezüglich des

Gesetzmässigkeitsprinzips, Rz. 466 bezüglich des Grundsatzes des öffentlichen

Interesses, Rz. 491 bezüglich des Verhältnismässigkeitsprinzips). Die

Beschwerdeführenden stellen das streitige Anleingebot unter dem Gesichtswinkel

aller dieser Prinzipien in Frage. Vorab dreht sich die Auseinandersetzung dabei

darum, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage gegeben sei.

e) Würde es sich bei der streitbetroffenen

Anordnung um einen generell-abstrakten Erlass handeln, so wäre von der

zuständigen Rechtsmittelinstanz (diesfalls nicht dem Verwaltungsgericht,

sondern dem Regierungsrat, vgl. E. 1b) zu prüfen, ob das diesbezügliche

kommunale Recht mit der übergeordneten kantonalen Gesetzgebung vereinbar sei,

weil der Widerspruch zwischen kommunalem und höherrangigem kantonalen Recht

einen Rekurs- und Beschwerdegrund darstellt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 50

N. 2, 117 und 132). Dabei wäre vorab zu beurteilen, ob und inwieweit angesichts

der kantonalen Gesetzgebung über die Hundehaltung Raum für eine diesbezügliche

Rechtssetzung der Gemeinden bleibt (vgl. H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 14 N. 1.5.3; Max Imboden/René

Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Band I,

Basel/Frankfurt a.M. 1986, René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 12

B IV b). Von dieser Fragestellung ist der Bezirksrat in der nach dem Gesagten

rechtsirrtümlichen Annahme, es handle sich um einen generell-abstrakten Erlass,

ausgegangen (vgl. E. II bzw. E. V der vorinstanzlichen Entscheide). Als

Allgemeinverfügung bedarf die streitbetroffene Anordnung jedoch einer

unmittelbaren gesetzlichen Grundlage im eidgenössischen, kantonalen oder

kommunalem Recht (Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht,

ZBl 85/1984, S. 433 ff., 446 f.). Im Folgenden ist daher vorab

zu prüfen, ob eine solche Grundlage gegeben sei.

f) § 10 Abs. 1 HundeG statuiert ein

Anleingebot in öffentlich zugänglichen Lokalen wie namentlich in Wirtschaften

und Verkaufsläden, in Parkanlagen und auf verkehrsreichen Strassen, soweit an

solchen Örtlichkeiten nicht ohnehin für Hunde ein Betretverbot besteht.

§ 10 Abs. 2 HundeG schreibt das Anleinen von läufigen, bissigen und

kranken Hunden vor. § 10 HundeG ist damit so bestimmt gefasst, dass die

Bestimmung als eine abschliessende Regelung zu betrachten sein dürfte, die kommunale

generell-abstrakte Normen über das Laufenlassen von Hunden ausschliesst.

Klar ist anderseits, dass die Gemeinden kraft

der ihnen nach § 1 HundeG zugewiesenen Kompetenz zur Kontrolle über die

Hundehaltung und gestützt auf die ihnen nach § 1 der Hundeverordnung vom

11.

November 1971 verliehenen Kompetenz zum Vollzug des Gesetzes befugt sind,

dem Anleingebot in § 10 Abs. 2 HundeG gegenüber säumigen Haltern von

bissigen Hunden durch individuell-konkrete Einzelverfügungen Nachachtung

zu verschaffen (vgl. VGr, 12. November 1998, VB.98.00259). Eine solche

Einzelverfügung geht nicht über den in § 10 Abs. 2 HundeG gesteckten

Rahmen hinaus, sondern konkretisiert die kantonale Verhaltensvorschrift im

Einzelfall. Im vorliegenden Verfahren geht es hingegen darum, ob das

Hundegesetz und insbesondere dessen § 10 Abs. 1 den Gemeinden Raum

lasse, ein Anleingebot in Form von Allgemeinverfügungen für konkret

bezeichnete Örtlichkeiten einzuführen, die ihrer Art nach nicht unter § 10

Abs. 1 HundeG fallen. Das setzt voraus, dass den Gemeinden bei der

Anwendung des kantonalen Rechts diesbezüglich eine gewisse

Entscheidungsfreiheit (Autonomie) verbleibt, was ebenfalls durch Auslegung des

kantonalen Rechts zur ermitteln ist (Thalmann, § 14 N. 1.5.5). Die Frage

nach einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage deckt sich hier daher

weitgehend mit jener nach der richtigen Auslegung des kantonalen Rechts.

Wenn § 10 Abs. 1 HundeG in

öffentlich zugänglichen Lokalen, in Parkanlagen und auf verkehrsreichen

Strassen das Anleinen von Hunden gebietet, so kann diese Regelung nicht in dem

Sinn als abschliessend verstanden werden, dass es den Gemeinden von vornherein

verwehrt wäre, durch Allgemeinverfügungen einen Leinenzwang für andere, konkret

bezeichnete Örtlichkeiten einzuführen. Dies ergibt sich bereits aus der auch

vom Bezirksrat erwähnten Entstehungsgeschichte des Gesetzes. In seiner Weisung

vom 9. April 1970 an den Kantonsrat führte der Regierungsrat aus, es gehe bei

den neuen kantonalen Vorschriften über die Hundehaltung vor allem darum, die in

zahlreichen Polizeiverordnungen der Gemeinden enthaltenen Bestimmungen über die

Hundehaltung zu vereinheitlichen, da von den Hundehaltern heute weniger denn je

erwartet werden könne, dass sie die Polizeivorschriften des Kantons und aller

Gemeinden kennen würden. Trotz der vorgesehenen Vereinheitlichung (welche

spezialgesetzliche Regelungen im Bund und Kanton, etwa im Tierschutzrecht, im

Jagdrecht, im Lebensmittelrecht und in der Seuchenpolizei, ohnehin nicht

umfasse), bleibe es den Gemeinden unbenommen, "gestützt auf ihre

allgemeinen polizeilichen Befugnisse und in Ausführung des Hundegesetzes durch

individuelle Verfügung gewisse Verhaltensgebote für einzelne Örtlichkeiten zu

schaffen" (ABl 1970, 605 f.). Dem wurde im Rat nicht widersprochen

(Protokoll KR 1967-1971 Bd. V S. 5459-5467,

5471-5486). Dass in der regierungsrätlichen Weisung Allgemeinverfügungen nicht

besonders erwähnt werden, lässt nicht den Schluss zu, man habe solche

ausschliessen wollten. Der ausdrücklich enthaltene Hinweis auf "einzelne

Örtlichkeiten" legt vielmehr den gegenteiligen Schluss nahe; denn für

bestimmte Örtlichkeiten getroffene Anordnungen betreffend die Hundehaltung sind

ihrer Natur nach vorab - wenn nicht sogar ausschliesslich - generell-konkret.

Freilich müssen solche Allgemeinverfügungen

einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften in §§ 6 ff. HundeG

aufweisen. Im vorliegenden Fall fällt diesbezüglich vorab § 8 in Betracht,

wonach Hundehalter ihr Tier so zu beaufsichtigen haben, dass sie weder Personen

belästigen noch Gehwege, Trottoirs, Parkanlagen, fremde Gärten oder

landwirtschaftliche Kulturen während der Vegetationszeit verunreinigen. Diese

Beaufsichtigung kann je nach den örtlichen Verhältnissen und übrigen Umständen

auch die Pflicht enthalten, den Hund an die Leine zu nehmen. Nur an

Örtlichkeiten, wo eine erhöhte Gefahr besteht, dass ohne Anleinen der

Hunde Personen belästigt oder Flächen verunreinigt werden, soll es den

Gemeinden nicht verwehrt sein, durch Allgemeinverfügung ein Anleingebot zu

statuieren. Die von frei laufenden Hunden ausgehende allgemeine, abstrakte

Gefährdung genügt nicht; dieser wird, soweit es um den Schutz vor Belästigungen

und Verschmutzungen geht, bereits mit der Beaufsichtigungspflicht des Halters

gemäss § 8 HundeG Rechnung getragen (hinsichtlich des Schutzes vor

eigentlichen Angriffen vgl. auch § 7 HundeG). Zu berücksichtigen ist, dass

es im Kanton Zürich zahlreiche Wege gibt, die von Spaziergängern stark

frequentiert werden. Um Wanderwege allein wegen ihrer intensiven Nutzung mit einem

Anleingebot zu belegen, müssen eigentliche Missstände vorhanden sein.

Diese Gesetzesauslegung, die ein kommunales

Anleingebot für weitere als die in § 10 Abs. 1 HundeG umschriebenen

Örtlichkeiten nicht ausschliesst, jedoch nur für solche mit einem erhöhten

Gefahrenpotenzial zulässt, steht zugleich im Einklang mit dem Grundsatz, dass

polizeiliche Massnahmen durch ein öffentliches Interesse gedeckt sein müssen.

Ein solches öffentliches Interesse ist nur an Örtlichkeiten zu bejahen, an

denen in erhöhtem Mass mit Belästigungen und Verschmutzungen zu rechnen ist.

g) Auf eine solche erhöhte Gefahr von

Belästigungen und Verschmutzungen beruft sich die Gemeinde, indem sie geltend

macht, beim Limmatuferweg handle es sich um ein Gebiet, das von Spaziergängern

mit und ohne Hunde(n), insbesondere von Familien mit Kindern, sowie auch von

Joggern stark frequentiert werde und wo daher die mitgeführten Hunde starken

Reizquellen ausgesetzt seien. Bereits in der Rekursantwort an den Bezirksrat

wurde geltend gemacht, aufgrund verschiedener Vorfälle mit Hunden am

Limmatuferweg hätten Kinder und deren Eltern, aber auch andere Spaziergänger

und Jogger Angst vor freilaufenden Hunden; Akten über diese Vorfälle würden aus

Gründen des Persönlichkeitsschutzes erst auf Aufforderung der Rechtsmittelinstanz

nachgereicht. Ferner wurde vorgebracht, der Hundekot sei nicht nur für die an

den Uferweg grenzenden bewohnten Grundstücke, sondern auch für die am Ufer

ruhenden Badenden und die spielenden Kinder zur Plage geworden. Diese

Ausführungen deuten darauf hin, dass eigentliche Missstände bestehen. Weitere

Abklärungen darüber, ob die diesbezügliche Sachdarstellung der Gemeinde

zutreffe, erübrigen sich jedoch. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass am

streitbetroffenen Anleingebot ein öffentliches Interesse besteht, erweist es

sich im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung nicht als haltbar.

Dem öffentlichen Interesse an der Vermeidung

von Belästigungen und Verschmutzungen auf dem Limmatuferweg sind die privaten

Interessen der Hundehalter, ihre Vierbeiner ohne dauerndes, ununterbrochenes

Anleinen mitführen zu können, gegenüber zu stellen. Dabei geht es primär um die

Interessen jener zahlreichen Hundehalter, die ihrer Beaufsichtigungspflicht

gemäss § 8 HundeG hinreichend nachkommen, was wie erwähnt die Pflicht

miteinschliesst, in bestimmten Situationen den Hund an die Leine zu

nehmen. Die Interessen der pflichtbewussten Hundehalter fallen vor allem mit

Bezug auf Wanderwege von regionaler Bedeutung, die durch mehrere Gemeinden

führen, ins Gewicht. Bei solchen weitläufigen Wanderwegen ist es mit dem

kantonalen Recht (§§ 8 und 10 HundeG) nicht vereinbar, wenn eine einzelne

Gemeinde für die gesamte auf ihrem Gebiet liegende Wegstrecke ein Anleingebot

verfügt. So verhält es sich hier. Die streitbetroffene Wegstrecke ist Bestandteil

des rechtsufrigen Limmatwanderwegs. Dieser Weg ist als regionale Festlegung im

Verkehrsplan Limmattal. Die fragliche Wegstrecke misst zudem auch für sich

allein betrachtet rund 3 km; ein örtlich und zeitlich unbeschränktes Anleingebot

über eine derart lange Strecke schränkt den Auslauf von Hunden und damit für

die sie begleitenden Spaziergänger und Wanderer die Möglichkeiten, sich frei zu

bewegen, erheblich stärker ein als in den in § 10 Abs. 1 HundeG

genannten Örtlichkeiten.

Das will nicht heissen, dass die Gemeinde die

von ihr geltend gemachten Missstände einfach hinzunehmen habe. Hierfür bestehen

aber weniger einschneidende Möglichkeiten, die nach dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit einem zeitlich und örtlich unbeschränktem Anleingebot auf

der ganzen Wegstrecke vorzuziehen sind. In Betracht fallen etwa Hinweistafeln,

auf denen zur Vermeidung von Belästigungen und Verschmutzungen auf die

berechtigten Anliegen der übrigen Benutzer, namentlich der Jogger und der

Badenden hingewiesen wird und die Hundehalter dergestalt an ihre ohnehin

bestehenden Pflichten (§ 8 HundeG) erinnert werden. Schliesslich kommen,

sofern erforderlich, auch örtliche und zeitliche beschränkte Anleingebote in

Betracht, wie sie die Beschwerdeführenden 2 eventualiter bereits vor Bezirksrat

beantragt haben. Entgegen dessen Auffassung liegt es nicht im freien, der

Kontrolle durch die Rechtsmittelinstanzen entzogenen Ermessen der Gemeinde, ob

sie bezüglich des Limmatuferwegs ein Anleingebot mit oder ohne Einschränkungen

in zeitlicher und/oder örtlicher Hinsicht erlässt. Vielmehr stellt sich diese

Frage gerade unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit. Dies bedeutet,

dass solche Gebote nur erlassen werden können, wenn sie sich zwecks

Koordination mit anderen Nutzungen des Uferbereichs, die sich auf einzelne

Wegabschnitte und/oder bestimmte Tages- oder Jahreszeiten konzentrieren,

geradezu aufdrängen. Zu denken ist beispielsweise an einen Anleinzwang im

Bereich von Badestellen, die im Sommer besonders rege aufgesucht werden. In

einem solchen Fall liegt die Möglichkeit von Konflikten zwischen den verschiedenen

Benützern des Uferbereichs derart nah, dass eine derartige Einschränkung als

verhältnismässig erscheint.

Aus den Gesagten ergibt sich, dass sich das

streitbetroffene Anleingebot unter den vorliegenden Umständen nicht auf das

kantonale Hundegesetz, insbesondere nicht auf dessen § 8, stützen lässt,

weil es sich im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung als unverhältnismässig

erweist.

h) Zu prüfen bleibt, ob für die

streitbetroffene Allgemeinverfügung eine gesetzliche Grundlage in einem anderen

kantonalrechtlichen Erlass vorhanden sei. Die Gemeinde Oetwil a.d.L. beruft

sich auf § 15 Abs. 2 NaturschutzV, wonach als "besondere

Anordnungen für Naturschutzobjekte" das Laufenlassen von Hunden verboten

werden kann. Der Bezirksrat scheint diese Argumentation übernommen zu haben,

obwohl dies aus seiner Schlussfolgerung, mit dem kommunalen Leinenzwang ergebe

sich kein Widerspruch zu eidgenössischen und kantonalen Gesetzen (in welchem

Kontext er auch auf § 15 Abs. 2 NaturschutzV Bezug nimmt) nicht klar

hervorgeht.

Im kommunalen Inventar der Natur- und

Landschaftsschutzobjekte der Gemeinde Oetwil a.d.L. finden sich im Bereich des

Limmatuferweg keine Naturschutzobjekte von kommunaler Bedeutung, mit Ausnahme

der Objekte 2.2 und 5.3, die jedoch beide weder aufgrund ihrer geringen

örtlichen Verknüpfung mit dem Limmatuferweg noch aufgrund ihres Schutzzweckes

ein Anleingebot rechtfertigen. Hingegen sind in diesem Bereich zwei Naturschutzobjekte

von überkommunaler Bedeutung verzeichnet, nämlich der Schilfstreifen entlang

des Ufers (N. 1) sowie der Auenwaldstreifen (N. 2); von der gesamten auf das

Gemeindegebiet entfallenden Wegstrecke von rund 3 km verlaufen rund 75 %

entlang diesen beiden Objekten. Für besondere Anordnungen betreffend

Naturschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung im Sinn von § 15

NaturschutzV ist indessen nicht die Gemeinde, sondern die

Volkswirtschaftsdirektion zuständig (§ 9a Abs. 1 NaturschutzV), was

im Einklang mit der kompetenzrechtlichen Ordnung von § 211 Abs. 1 und

2.

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sowie insbesondere

damit steht, dass das überkommunale Inventar der Naturschutzobjekte von der

Volkswirtschaftsdirektion festgesetzt wird (§ 4 Abs. 1

NaturschutzV). Demnach lässt sich die streitbetroffene Allgemeinverfügung des

Beschwerdegegners aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht auf § 15

NaturschutzV stützen.

3.

...

Demgemäss

beschliesst das Verwaltungsgericht:

Die

Beschwerden VB.2001.00153 und VB.2001.00154 werden zur gemeinsamen Behandlung

vereinigt;

und

entscheidet:

1.

Die Beschwerden werden gutgeheissen.

Die Rekursentscheide des Bezirksrats Dietikon vom 21. März 2001 sowie der

Beschluss des Gemeinderats Oetwil a.d.L. vom 8. Januar 2001 werden

aufgehoben.

...