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Entscheid

VB.2001.00176

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00176

16. November 2001Deutsch14 min

(URT.2001.6495)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Gemeindeversammlung Elsau setzte mit

Beschluss vom 13. April 2000 einen geänderten Verkehrsplan und einen

entsprechend geänderten Erschliessungsplan fest. Die Änderungen betreffen die

Erschliessung des Gebietes Heidenbüel, das nordwestlich des Orts­kerns von

Räterschen zwischen der Stationsstrasse und der Eulach liegt. Gemäss den neuen

Plänen soll dieses Gebiet über die zu verlängernde Strasse Im Heidenloch mit

der Rümikerstrasse verbunden und derart für den motorisierten Verkehr

zugänglich gemacht werden. Für Fussgänger und Radfahrer bestehen relativ kurze

Direktverbindungen zum Ortskern von Räterschen und zur Bahnstation.

Verschiedene Anwohner der Strasse Im

Heidenloch erhoben gegen die kommunale Planfestsetzung Rekurs an die

Baurekurskommission IV, welche das Rechtsmittel am 26. April 2001

guthiess, den angefochtenen Beschluss aufhob und die Akten zur weiteren

Behandlung im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde zurückwies.

Erwägungen

II. Gegen diese Rekurserledigung liess der

Gemeinderat Elsau für die Politische Gemeinde Elsau am 29. Mai 2001 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht erheben. Die Gemeindeversammlung stimmte der

Beschwerdeführung am 21. Juni 2001 zu. Die Gemeinde beantragte, der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Gemeindeversam­mlungsbeschluss

vom 13. April 2000 sei wiederherzustellen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Baurekurskommission IV beantragte am 11.

Juli 2001 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. Denselben Antrag

stellten am 18. September 2001 die beschwerdeführenden Anwohner und

Anwohnerinnen, die zudem um eine Parteientschädigung ersuchten.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss den §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) und § 329

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist vorliegend die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Der Rechts­streit betrifft einen

Verkehrs- und einen Erschliessungsplan, mithin einen kommunalen Richt- und

einen Nutzungsplan, bei deren Festsetzung der Gemeinde eine qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zusteht. Die Gemeinde ist daher gemäss §

21.

lit. b VRG ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Auf die

rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

b) Der Sachverhalt ergibt sich mit

hinreichender Klarheit aus den Akten. Auf den beantragten Augenschein ist zu

verzichten.

2.

Die Vorinstanz hat erwogen, dass das Gebot

der Planbeständigkeit im vorliegenden Fall einer Revision des Verkehrs- und des

Erschliessungsplans nicht entgegensteht. Auf diese zutreffenden Erwägungen wird

verwiesen (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG).

3.

Die Vorinstanz ist der Auffassung, die

Beschwerdeführerin habe es zu Unrecht unterlassen, die umweltrechtlichen,

insbesondere die lärmschutzrechtlichen Aspekte hinreichend umfassend zu

untersuchen. Deshalb sei unklar, ob die bisherige oder die neue

Erschliessungsvariante in lärmschutzrechtlicher Hinsicht, aber auch unter

lufthygienischen Gesichtspunkten, den Vorzug verdiene. Wenn die neue Variante

der bisherigen immissions­rechtlich nicht mindestens ebenbürtig sei, müssten

gewichtige öffentliche Interessen vor­liegen, um dennoch eine Planänderung zu

rechtfertigen. Die von der Gemeinde vor allem geltend gemachten finanziellen Interessen

erübrigten die gebotene umweltschutzrechtliche Abklärung nicht, abgesehen

davon, dass diese finanziellen Erwägungen auch nicht besonders einleuchteten.

Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, ihre

Abklärungen seien ausreichend gewesen. Zudem habe die Baurekurskommission IV

verschiedene der von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren vorgebrachten

Argumente schlichtweg übergangen.

a) Soll ein Erschliessungsplan revidiert

werden, so hat dies unter Berücksichtigung aller berührten öffentlichen und

privaten Interessen zu geschehen. Zu den massgeblichen öffentlichen Interessen

zählen insbesondere auch jene des Umweltschutzes (BGE 118 Ia 372, bes. E.

4d). Wird mit einem Sondernutzungsplan eine konkrete Strasse bereits weitgehend

festgelegt und werden wesentliche Elemente der Baubewilligung vorherbestim­mt,

wie dies vorliegend der Fall ist, so sind die lärmschutzrechtlichen

Voraussetzungen schon in diesem Rahmen zu prüfen (Robert Wolf in: Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2000, Art. 25 N. 9 mit Hinweisen). Die

Angaben, welche die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang beigebracht hat,

sind ungenügend. Sie bestehen im We­sentlichen in der Berufung auf eine

Stellungnahme der kantonalen Fachstelle Lärmschutz (Fals) vom 21. Januar 2000,

wonach die Immissionsgrenzwerte (IGW) der Empfind­lichkeitsstufe II entlang der

Strasse Im Heidenloch trotz der Mehrbelastung eingehalten sein werden. Die

Stellungnahme der Fals lässt nicht erkennen, von welchen Annahmen sie ausgeht,

und beruht auf einer unzutreffenden Anwendung des massgeblichen Bundesrechts,

wie sogleich darzulegen ist. Dieser Mangel rechtfertigt indessen die

Rückweisung, welche die Baurekurskommission IV verfügt hat, nicht, da er sich

durch eigene Berechnungen oder durch einen Amtsbericht der Fals ohne weiteres

hätte beheben lassen. Im Übrigen hätte die Kommission gestützt auf die

Ausführungen der Parteien im Rekursverfahren und die übrigen Akten eine

umfassende Beurteilung vornehmen können. Für das Verwaltungsgericht verhält es

sich gleich. Eine Rückweisung ist nicht angezeigt.

b) Sowohl die Fachstelle Lärmschutz als auch

die Baurekurskommission IV haben ihre Beurteilung der Lärmimmissionen

wesentlich auf Art. 8 Abs. 2 und 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember

1986.

(LSV, SR 814.41) gestützt. Sie haben angenommen, der vorgesehene Ausbau

der Strasse Im Heidenloch stelle eine wesentliche Änderung einer bestehenden

Anlage dar, mit der Folge, dass diese nach der Änderung die Immissionsgrenz­­werte

nicht überschreiten dürfe. Diese Auffassung ist schon insofern zweifelhaft, als

ein namhaftes Teilstück der Strasse Im Heidenloch völlig neu erstellt werden

soll, nämlich der Abschnitt vom heutigen Kehrplatz bis hin zum Heidenbüel.

Davon werden zwei Liegen­schaften betroffen, die heute keinen direkten Anstoss

an die Strasse Im Heidenloch auf­weisen. Zudem soll eine neue Brücke gebaut

werden. Schon deshalb muss jedenfalls teilweise von einer neuen Strasse

gesprochen werden. Vor allem aber stehen Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV zum Teil in

Widerspruch zu Art. 25 USG und können deshalb nicht unbesehen ange­wendet

werden. Art. 8 Abs. 2 LSV darf ganz generell nur als Ausführungsvorschrift zu

Art. 18 USG (Umbau und Erweiterung sanierungsbedürftiger Anlagen)

aufgefasst werden. Hingegen kann diese Bestimmung nicht angewendet werden auf

eine bestehende Anlage, die bisher keine erheblichen Immissionen verursacht hat

(Wolf, Art. 25 N. 48 mit Hinweisen). Die Änderung einer solchen Anlage ist nach

der Praxis vielmehr der Errichtung einer neuen Anlage gleichzusetzen. Gemäss

Art. 25 Abs. 1 USG hat sie die Planungswerte einzu­halten, sofern nicht

Erleichterungen gemäss Abs. 2 oder 3 zu gewähren sind (BGr, 20. No­vember

1998, URP 1999, S. 264 E. 3a; VGr, 7. Juli 1998, VB.1997.00498+499, URP 1998,

S. 688, E. 5d).

Es steht ausser Zweifel, dass die Strasse Im

Heidenloch, die bisher rund 10 Wohn­einheiten erschliesst, keine nennenswerten

Immissionen erzeugt. Ihr vorgesehener Ausbau ist deshalb der Errichtung einer

neuen Anlage gleichzustellen. In erster Linie ist zu prüfen, ob die Strasse

nach dem Ausbau die Planungswerte einhält oder nicht (ferner ist zu prüfen, ob

vorsorgliche Massnahmen möglich sind; vgl. dazu die anschliessende E. 3c). Die

Fachstelle Lärmschutz bietet auf ihrer Internetseite (www.laerm.zh.ch) unter

der Rubrik "Lärm­orama/Vom Verkehr zum Lärm" die Möglichkeit, eine

Grobberechnung der Lärm­immis­si­o­nen einer Strasse vorzunehmen. Dabei wird

die Hindernisdämpfung vernachlässigt. Die Resultate fallen daher eher zu

pessimistisch aus und können für Gutachten nicht verwendet werden. Erforderlich

ist weiter, dass die wesentlichen für die Lärmberechnung erforderlichen Daten

vorhanden sind. Bei den Akten der Vorinstanz befindet sich unter anderem das

Gutachten des Ingenieurbüros, welches 1987 verschiedene Varianten für die

Erschlies­sung des Heidenbüels untersucht hat. Damals wurde angenommen, im

Heidenbüel sollten rund 100 Wohneinheiten errichtet werden. Der dadurch

erzeugte Verkehr wurde mit rund 300 Fahrten pro Tag angegeben, d.h. pro Wohneinheit

ist mit rund 3 Fahrten pro Tag zu rechnen (S. 8). Nach heutigem Planungsstand

können im der Wohnzone W2b und W3 zugewiesenen Heidenbüel rund 150 Wohn­einheiten

errichtet werden; demnach sind rund 450 Fahrten pro Tag bzw. 28.125 Fahrten pro

Stunde zu erwarten (massgeblich ist der 16-Stunden-Tag gemäss Anhang 3 Ziff. 32

LSV). Der Lastwagen- und Motorradanteil kann mit 5 % eingesetzt werden, was

eine pessimistische Annahme ist, die in Wirklichkeit bei der Erschliessung

einer reinen Wohnüberbauung nicht erreicht werden wird. Die Geschwin­digkeit

wird mit 50 km/h, die Steigung der Strasse mit < 3 % eingesetzt

(vgl. die Höhenangaben und Höhenkurven). Die Distanz zur Fahrbahn wird mit 8 m

angenommen (6 m Grenzabstand plus 2 m Trottoirbreite); auch diese Annahme

stellt den geringstmöglichen Abstand dar und führt tendenziell zu einer

Überschätzung des resultierenden Immissionspegels. Im Übrigen werden die

Standardvorgaben verwendet. Ausgehend von diesen Daten ergibt sich ein

Immissionspegel für den Tag von 49.4 dB(A). Der entsprechende Planungswert der

Empfindlichkeitsstufe II beträgt 55 dB(A) und wird bei weitem nicht erreicht.

Wenn bei im Übrigen unveränderten Daten 600 Fahrten pro Tag (37.5 Fahrten/h)

angenommen werden, so ergibt sich ein Immissionspegel von 51.4 dB(A), was immer

noch deutlich unter dem Planungswert liegt. Erst bei etwa 900 Fahrten pro Tag

bzw. 56.25 Fahrten pro Stunde, was weit über dem zu erwartenden Verkehr liegt,

würde der Planungswert gerade erreicht. Es lässt sich also festhalten, dass die

geplante Stras­se auch unter pessimistischen Annahmen den massgeblichen

Planungswert ohne weiteres einhalten wird (der Planungswert für die Nacht wird

erfahrungsgemäss unter den gegebenen Umständen erst recht eingehalten sein).

c) Wie die Vorinstanz zu Recht erwogen hat,

ist unabhängig von der Einhaltung des massgeblichen Planungswertes nach Art. 11

Abs. 2 USG zu prüfen, ob die vorsorglichen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung

eingehalten sind. Solche Massnahmen müssen tech­nisch und betrieblich möglich und

wirtschaftlich tragbar sein. Bei öffentlichen Anlagen, die wie hier nicht nach

betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten betrieben werden können, ist die Frage

der wirtschaftlichen Tragbarkeit nach den Kriterien des Verhältnismässigkeitsprinzips

zu beantworten. Danach ist gemessen am umweltrechtlich relevanten

Gefährdungspotential der Anlage zu prüfen, ob sämtliche zur Verfügung stehenden

und für den Anlageersteller betrieblich sowie finanziell zumutbaren baulichen

und technischen Mit­tel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu

reduzieren. Ist ein Vorhaben zu beurteilen, welches die Planungswerte einhält,

erweisen sich weitergehende Emissionsbeschränkungen unter Beachtung des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes meist nur dann als im Sinne von Art. 11 Abs. 2

USG wirtschaftlich tragbar, wenn mit relativ wenig Aufwand eine wesentliche

zusätzliche Reduktion der Emissionen erreicht werden kann (BGE 124 II 517 E. 5a

mit Hinweisen).

Als vorsorgliche Massnahme ist vorgesehen,

das Trottoir durchgehend auf die Ostseite der Strasse zu legen, wodurch die

Distanz zu den Wohnhäusern um rund 2 m vergrös­sert wird. Dies wirkt sich auf

die Abstandsdämpfung aus und stellt eine wirtschaftliche trag­­bare

vorsorgliche Massnahme dar. Die Vorinstanz wirft die viel weiter gehende Frage

auf, ob nicht das Festhalten an der bisherigen Erschliessungsvariante eine

vorsorgliche Mass­nahme darstellen würde. Die Frage ist grundsätzlich

berechtigt, kann indessen vorliegend anhand der Akten ohne Weiteres verneint

werden. Die Erschlies­sung gemäss dem noch gültigen Erschliessungsplan sieht

vor, die Strasse Im Halbiacker ostwärts zu verlängern und über zwei Brücken ins

Heidenbüel zu führen. Die Einmündung der Strasse Im Heidenloch in die

Rümikerstrasse soll für Motorfahrzeuge geschlossen werden. Der Verkehr vom und

zum Heidenbüel würde demnach durch die Gewerbezone Schwalmenacker und über die

Heinrich Bosshard-Strasse sowie die Strasse Im Geren zur Rümikerstrasse

geführt, soweit er nicht westwärts die Fortsetzung der Heinrich Bosshard-Strasse

nach Winterthur wählt. Auch ohne nähere Untersuchung lässt sich feststellen,

dass die Lärmbelastung, die dabei den Anwohnern der Strasse im Heidenloch

erspart würde, den Anwohnern der Heinrich Bosshard-Strasse und der Strasse Im

Geren auferlegt würde. Auch in Rümikon würde wie im Heidenloch eine Wohnzone

W2c betroffen; ausserdem weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die

Durchfahrt durch Rümikon teilweise eng ist. Unter dem Gesichtspunkt des

Lärmschutzes schneidet die bisherige Lösung eher schlechter, aber gewiss nicht

besser ab als die neue. Unter dem Gesichtspunkt der Lufthygiene interessiert

vor allem die Streckenlänge, d.h. die Anzahl gefahrener Kilometer. In dieser

Hinsicht sind beide Varianten ungefähr gleichwertig, was den Verkehr in Richtung

Winterthur betrifft. Hingegen ist es offensichtlich, dass in der neuen Variante

die Strecke nach Räterschen und Elsau deutlich kürzer wird, was für diese

Lösung spricht.

d) Unter den Aspekten des Lärmschutzes und

der Lufthygiene ist die neue Er­schlies­sungslösung der bisherigen demnach

zumindest gleichwertig, ja sogar eher überlegen. Die Planungswerte der

Empfindlichkeitsstufe II können problemlos eingehalten werden. Darüber hinaus

macht die Beschwerdeführerin zu Recht geltend, dass durch den Wegfall einer

Brücke der Eingriff in die Eulachufer vermindert und durch den Verzicht auf die

Verlängerung der Strasse Im Halbiacker der Landverbrauch reduziert werden kann.

Ferner weist sie auf geänderte Umstände hin. Einerseits habe sich der

(Schwer-)Verkehr auf der Strasse Im Halbiacker (Gewerbezone Schwalmenacker)

stärker entwickelt als vorhergesehen; anderseits seien in Winterthur

Bestrebungen im Gang, den die westliche Fortsetzung der Heinrich

Bosshard-Strasse (Hofackerstrasse, Ohrbühlstrasse) benützenden Verkehr vermehrt

auf die Rümikerstrasse zu verlagern. Dies lasse es als unerwünscht erscheinen,

zusätzlichen Verkehr auf die Strasse Im Halbiacker zu legen, weil es zu

problematischem Mehrverkehr in Rümikon führen könnte. Diese Ausführungen, denen

weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegner konkrete Einwände

entgegenstellen, leuchten durchaus ein.

Schliesslich durfte die Beschwerdeführerin in

Rechnung stellen, dass die neu beschlossene Erschliessungslösung sowohl im Bau

wie im Unterhalt erheblich kostengünstiger sein wird als die bisherige. Aus

welchen Gründen die Beschwerdeführerin vor gut zehn Jahren die teurere

Erschliessung über Rümikon gewählt hat, kann dahingestellt bleiben. Ein Grund

scheint zu sein, dass damals eine verkehrssichere Gestaltung der Einmündung in

die Rümikerstrasse nicht als machbar erschien, was heute nicht mehr so gesehen

wird. Jedenfalls ist es der Gemeinde nicht verwehrt, auf ihren damaligen

Beschluss zurückzukommen, wenn wie vorliegend gute Gründe für eine andere

Lösung sprechen.

4.

a) Zusammenfassend ergibt sich: Es trifft

wohl zu, dass die Abklärungen, die dem von der Vorinstanz aufgehobenen

Beschluss zu Grunde lagen, hinsichtlich der Lärm­auswirkungen ungenügend waren.

Diese Abklärungen liessen sich jedoch ohne Weiteres nachholen. Angesichts der

verbesserten Lärmbeurteilung und der übrigen Gründe, welche die

Beschwerdeführerin zu Gunsten ihres neuen Erschliessungsplans anführt, stellt

der Rückweisungsbeschluss der Vorinstanz einen nicht gerechtfertigten Eingriff

in das Planungsermessen der Beschwerdeführerin dar. Das führt zur Gutheissung

der Beschwerde.

b) Die Baudirektion hat die Änderung des

Verkehrsplans und des Erschliessungsplans am 1. September 2000 genehmigt. Die

Publikation wurde bis zum Abschluss des laufenden Rechtsmittelverfahrens

zurückgestellt. Gegen das vorliegende Urteil ist die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben, soweit eine Verletzung von Bundesumweltschutzrecht

gerügt wird. Dieses Urteil wird daher erst mit dem unbenützten Ablauf der

Rechtsmittelfrist von 30 Tagen oder nach einem entsprechenden Urteil des

Bundesgerichts rechtskräftig. Die Baudirektion ist entsprechend zu orientieren.

c) Ausgangsgemäss wären die Gerichtskosten

den Beschwerdegegnern aufzuerlegen. Es ist aber in Rechnung zu stellen, dass

das Verfahren vor allem wegen der ungenügenden Sachverhaltsabklärungen der

Beschwerdeführerin ausgelöst wurde. Daher sind ihr die Gerichtskosten

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Ausserdem hat sie den

Beschwerdegegnern eine reduzierte Parteientschädigung im Umfang von

Fr. ... (MWST inbegriffen) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Alfred

Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 33).

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Disp.-Ziff. I des

Beschlusses der Baurekurskommission IV vom 26. April 2001 wird aufgehoben und

der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 13. April 2000 wird

wiederhergestellt.

Disp.-Ziff. II und III des angefochtenen Beschlusses werden bestätigt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. --.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. --.-- Zustellungskosten,

Fr. --.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der

Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung von Fr. --.-- (MWST

inbegriffen) zu bezahlen.

...