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Entscheid

VB.2001.00206

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00206

3. Oktober 2001Deutsch12 min

(URT.2001.6435)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A und 10 weitere Mietparteien

(insgesamt 14 Personen) gehören zu den Wohnungsmieterinnen und -mietern in der

Siedlung "M" der Wohn­genossenschaft G in ... Zürich. Mit Schreiben

von Ende November 1997 liess die G der Mieterschaft eine Erhöhung der monatlichen

Mietzinse per 1. April 1998 um je Fr. 60.- pro Wohnung ankündigen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, die Mietzinse in der Siedlung seien nicht

kostendeckend kal­kuliert. Die förmliche Anzeige erfolgte am 10. Dezember

1997. Gegen diese Erhöhung liessen 15 Mietparteien am 9. Ja­nuar 1998

Beschwerde an das städtische Büro für Wohnbauförderung erheben.

Mit

Stellungnahme vom 8. Dezember 1998 bestätigte das Büro für Wohnbauförderung

die per 1. April 1998 in Aussicht gestellte Erhöhung der Mietzinse

vollumfänglich. Hierauf verlangten 14 Mietparteien eine anfechtbare Verfügung

des Finanzvorstands. Dieser wies die "Miet­zinsbeschwerde" am

29. Januar 1999 vollumfänglich ab. Ebenso verfuhr der Stadtrat von Zürich

am 24. November 1999 mit der Ein­sprache der Mietparteien; die

Verfahrenskosten auferlegte er den Einsprechenden und verpflichtete diese zudem

zur Zah­lung von Fr. 700.- als Umtriebsentschädigung an die G. Die von

einzelnen Einsprechenden gestellten Begehren um unentgeltliche Prozessführung

und Rechtsvertretung wies der Stadtrat ab.

Erwägungen

II. Gegen den stadträtlichen

Entscheid rekurrierten die betroffenen Mieterinnen und Mieter am 3. Januar

2000.

an den Bezirksrat Zürich. Dieser wies den Rekurs am 17. Mai 2001 in

der Hauptsache ab und stellte die Rechtsgültigkeit der strittigen

Mietzinserhöhung fest. Einzig mit Bezug auf die der G vom Stadtrat

zugesprochene Umtriebsentschädigung erfolgte eine Gutheissung des Rekurses. Die

Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat den Rekurrierenden. Den Begehren um

unentgeltliche Rechtspflege gab der Bezirksrat unter Hinweis auf die

Aussichtslosigkeit des Rekurses nicht statt.

III. Am 22. Juni 2001 gelangten

noch 11 Mietparteien mit Beschwerde recht­zeitig an das Verwaltungsgericht mit

folgenden Anträgen:

"1. Der

angefochtene Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 17. Mai 2001 und

derjenige des Stadtrates von Zürich vom 24. November 1999 seien

vollumfänglich aufzuheben;

2.

es

sei festzustellen, dass die mit Schreiben der Beschwerdegegnerin vom

10.

Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung

missbräuchlich sei und diese sei für ungültig zu erklären;

3.

eventualiter

sei die Mietzinserhöhung auf das zulässige Mass herabzusetzen;

4.

subeventualiter

sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat von

Zürich zurückzuweisen;

5.

die

Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorvorinstanzlichen Einsprache- und des

vorinstanzlichen Rekursverfahrens seien nach Massgabe des Ausgangs des

vorliegenden Beschwerdeverfahrens neu festzulegen;

6.

den

beschwerdeführenden Parteien Nrn. 2 und 9 sei die unentgeltliche

Rechtspflege zu gewähren und ihnen sei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand in

der Person des Unterzeichners beizugeben;

unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft."

Der Stadtrat von Zürich und die

Baugenossenschaft G beantragten mit Einga­ben vom 11. Juli bzw. 10.

September 2001 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete

auf Vernehmlassung. Das städtische Finanzdepartement liess sich nicht

vernehmen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Beurteilung

der Beschwerde zuständig; ein Ausschlussgrund im Sinn von § 43 Abs. 1

VRG liegt nicht vor.

b) Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten in

Dreierbesetzung. In vermö­gensrechtlichen Streitigkeiten kann allerdings der

Einzelrichter entscheiden, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht

übersteigt (§ 38 VRG).

Bei der von den Beschwerdeführenden angefochtenen

Mietzinserhöhung handelt es sich um eine für die Parteien ausschliesslich

vermögensrechtliche Angelegenheit. Da die Parteien den Streitwert nicht

beziffert haben, ist dieser unter Berücksichtigung der übrigen Parteivorbringen

und der Umstände nach pflichtgemässem Ermessen zu bestim­men. Es ist

offensichtlich, dass der Streitwert bei periodisch geschuldeten Beträgen mit

unbestimmter Zeitdauer nicht exakt bestimmt werden kann. Das Bundesrechtspflegegesetz

vom 16. De­zember 1943 (OG) und das Zürcher Gesetz über den Zivilprozess

vom 13. Juni 1976 (ZPO) lösen diese Problematik mit der Festlegung des

Streitwerts auf den zwanzigfa­chen Betrag der einjährigen im Streit liegenden

Leistung (Art. 36 Abs. 5 OG; § 21 ZPO). Das Verwaltungsrechtspflegegesetz

äussert sich hingegen zum Streitwert bei periodischen Leis­tungen von

unbestimmter Dauer nicht. Mit Bezug auf strittige Sozialhilfezahlungen als

periodisch wiederkehrende Leistungen hat es das Verwaltungsgericht als

sachgerecht be­zeichnet, den massgebenden Zeitraum auf zwölf Monate zu

bemessen – wobei es unter anderem erwähn­te, die Fürsorgebehörden

seien verpflichtet, alle hängigen Hilfsfälle min­destens jährlich zu überprüfen

(RB 1998 Nr. 21). Eine solche Beschränkung liegt hier nicht vor.

Sodann sind im heutigen Zeitpunkt bereits über drei Jahre seit der

angefochtenen Miet­zinser­hö­hung verstrichen, weshalb die Annahme eines

Streitwerts von zwölf Monaten dem im Streit liegenden Betrag bereits heute klar

widersprechen würde. Schliesslich ist massge­bend zu beachten, dass

Streitigkeiten über Mietzinse auch – respektive zur Hauptsache – vor den Zivilgerichten

auszufechten sind und dort regelmässig der zwanzigfache Betrag der streitigen

Jahresleistung als Streitwert gilt (vgl. Richard Frank/Hans Sträuli/Georg

Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A.,

Zürich 1997, § 21 N. 1 mit Hinweisen). Es liegt nahe, diesen

Grundsatz im verwaltungsrechtlichen Mietzinsverfahren analog anzuwenden (vgl.

VGr, 28. Juni 2000, VB.2000.00110, E. 1b).

Der im Streit liegende

Mietzinsaufschlag macht pro Mietwohnung und Jahr Fr. 720.- aus.

Umgerechnet auf 20 Jahre ergibt sich ein Betrag von Fr. 14'400.-. Nachdem

Beschwerde von 11 Mietparteien erhoben wurde, resultiert ein Streitwert von Fr.

158'400.-. Die Sache fällt somit in die Zuständigkeit des Kollegialgerichts.

2.

Massgebend für die Gestaltung der

Mietzinse ist in erster Linie das städtische Mietzinsreglement vom

19.

Juni 1996 (MR) sowie ergänzend infolge der Verweisung in Art. 13

MR das kantonale Gesetz über die Förderung des Wohnungsbaus und des Wohn­eigentums

vom 24. September 1989 (LS 841) sowie die Wohnbauförderungsverordnung

(WBFV) in der damaligen Fassung vom 14. November 1990 (OS 51,

287.

ff.) bzw. der neuen Fassung vom 9. Dezember 1998 (LS 841.1).

a) aa) Das städtische

Mietzinsreglement äussert sich in Art. 2 zur erstmaligen Mietzinsfestsetzung.

Danach sind die Mietzinse aufgrund der gesamten Investitionskosten der

Wohnungen zu berechnen. Zu berücksichtigen sind zunächst die Hypothekar-,

Kapital- und Baurechtszinsen, die Verbilligung durch Leistungen der

öffentlichen Hand sowie eine Verzinsung der Eigenleistungen. Ausserdem zu

berücksichtigen ist ein Zuschlag insbesondere für öffentliche Abgaben, Einlagen

in Erneuerungs- und Heimfallfonds sowie Abschreibungen, Versicherungen,

Unterhalt und Verwaltung (sog. Betriebsquote). Dieser Zuschlag beträgt gemäss

Art. 3 MR für Neubauten mindestens 2½ % des

Gebäudeversicherungswerts, wobei eine Anhebung der Quote auf 3 % in der

Regel frühestens nach 5 Jahren zulässig ist. Bei Altbauten kann sodann ein

erhöhter Zuschlag anerkannt werden, sofern die Kosten hin­reichend ausgewiesen

sind. Gemäss Art. 4 MR sind Mietzinsanpassungen möglich aufgrund

nachgewiesener Kostenänderungen. Diese Regelung macht deutlich, dass Mietzinserhöhungen

– abgesehen von einer Erhöhung der erwähnten Betriebsquote bis zu 3 % des

Gebäudeversicherungswerts bzw. bei Veränderungen in den Berechnungsgrundlagen gemäss

Art. 2 MR – Kostenänderungen voraussetzen.

Grundlage für die hier in Frage

stehenden Mietzinserhöhungen sind unbestrittenermassen nicht Kostenänderungen.

Die Erhöhung wurde vielmehr mit einer nicht kostende­ckenden Kalkulierung der

bisherigen Mietzinse begründet. Allein der Umstand, dass sich das städtische

Mietzinsreglement zu Fehlkalkulationen nicht äussert, bedeutet nicht das Vor­handensein

einer Lücke. Aus den dargelegten Bestimmungen im städtischen Mietzinsreglement

ist vielmehr der Schluss zu ziehen, dass Mietzinserhöhungen – abgesehen von der

erwähnten Erhöhung der Betriebsquote auf 3 % bzw. einer Veränderung der Berechnungsgrundlagen gemäss Art. 2 MR

– nur bei Kostensteigerungen zulässig sind. Dies wird gerade dadurch

verdeutlicht, dass die Kostenänderungen explizit als "nachgewiesen" bezeichnet

werden. Diese Verdeutlichung würde keinerlei Sinn machen, wenn Mietzinserhöhungen

grundsätzlich auch ohne Kostensteigerungen möglich wären. Es ist deshalb davon

auszugehen, dass das Mietzinsreglement die Voraussetzungen für Mietzinserhöhungen

ab­schliessend festlegt.

bb) Etwas anderes ergibt sich auch

nicht aus der von der Vorinstanz angerufenen Kompetenz des städtischen Büros

für Wohnbauförderung gemäss Art. 6 MR: Wenn der Behörde die Befugnis

zusteht, Mietzinse zu überprüfen, so bedeutet dies mit Bezug auf Erhöhungen

nicht etwa, dass die Behörde die Mietzinse in Abweichung von Art. 4 MR

ohne Kostensteigerungen anheben könnte.

cc) Nach vorinstanzlicher Auffassung

ist ferner – wohl im Sinn einer Folgenerwägung – aus Art. 12 Abs. 1

MR auf die Zulässigkeit der strittigen Mietzinserhöhung zu schlies­sen. Gemäss

dieser Bestimmung verpflichtet der Finanzvorstand den Wohnbauträger bei

Gutheissung einer Mietzinsanfechtung, die Mietzinse auch der übrigen Wohnungen

der Siedlung entsprechend den Feststellungen des rechtskräftigen

Anfechtungsentscheids anzupassen. Diese Regelung kommt indes vorliegend nicht

unbesehen zum Zug: Mieterinnen und Mietern, welche eine Wohnung in der Siedlung

frühestens auf den 1. April 1998 bezogen haben, erfuhren keine Erhöhung

der Mietzinse. Für sie hat der vorliegende Entscheid daher keine Auswirkungen;

zu beanstanden sind einzig die nicht reglementskonformen Erhöhungen der

Mietzinse trotz fehlender Kostensteigerungen und nicht etwa die in der

Liegenschaft theoretisch höchstzulässigen Mietzinse.

dd) Sodann lässt sich aus dem

kantonalen Recht nichts zugunsten der Zulässigkeit der strittigen

Mietzinserhöhung ableiten. Die Verordnung geht vielmehr ebenso davon aus, dass

der Subventionsempfänger bzw. die Subventionsempfängerin eine Mietzinsanpassung

"aufgrund nachgewiesener Kostenänderungen" beantragen kann

(Art. 43 Abs. 1 WBFV in der alten bzw. neuen Fassung).

ee) Fraglich ist, ob der Vorinstanz

darin zu folgen wäre, dass das bei Mieten nach dem Obligationenrecht geschützte

Vertrauen in die bestehende vertragliche Situation bei den behördlich

kontrollierten Mieten im Wesentlichen durch das Vertrauen in die behördliche

Mietzinsgestaltung und -kontrolle ersetzt wird. Die Frage kann indes offen

gelassen werden. Angesichts der Regelung im städtischen Mietzinsreglement ist

jedenfalls davon aus­zugehen, dass die Mieterinnen und Mieter nur bei

Kostensteigerungen oder bei einer Ver­änderung der Berechnungsgrundlagen gemäss

Art. 2 und 3 MR mit Mietzinserhöhungen zu rechnen hatten. Dies ist unter dem

Aspekt des Vertrauensschutzes massgeblich. Der Geltungsbereich des Grundsatzes

von Treu und Glauben im Bereich der verwaltungsrechtlich kontrollierten

Mietverhältnisse braucht in vorliegender Streitsache nicht weiter geklärt zu

werden; es kann offen gelassen werden, ob die von den Beschwerdeführenden angerufene

relative Berechnungsmethode bei Mietzinserhöhungen im behördlich kontrollierten

Mietrecht umfassend zur Anwendung gelangt oder nicht.

b) Zusammengefasst ergibt sich

demnach, dass die Mietzinserhöhung dem seinerzeit geltenden städtischen

Mietzinsreglement widersprach und deshalb ungültig ist. An dieser Ungültigkeit

vermag die Revision des städtischen Mietzinsreglements von anfangs 2001 nichts

zu ändern. Auf den Zeitpunkt der Mietzinserhöhung per 1. April 1998 jedenfalls

ist eine Rückwirkung ausgeschlossen und das damalige Recht anwendbar (vgl.

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999,

§ 20 N. 51).

Der Beschluss des Bezirksrats vom

17.

Mai 2001 und derjenige des Stadtrats vom 24. November 1999 sind

demnach mit Bezug auf die Beschwerdeführenden aufzuheben und es ist

festzustellen, dass die den Beschwerdeführenden mit Schreiben der Beschwerdegegnerin

1.

vom 10. Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte

Mietzinserhöhung ungültig ist.

3.

a) Bei diesem Ausgang, wo die

Beschwerdeführenden in der Hauptsache obsiegen, sind die Verfahrenskosten aller

drei Instanzen den unterliegenden Parteien aufzuerlegen, wobei der

Beschwerdegegner 2 in analoger Anwendung von § 17 Abs. 3 VRG gemäss

der konstanten Praxis zu verschonen ist (VGr, 28. März 2001,

VB.2000.00278, E. 3, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Damit werden die

Gesuche einzelner Beschwerdeführender um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung vor allen drei Instanzen gegenstandslos.

b) Weiter sind die

Beschwerdeführenden für ihre anwaltlichen Umtriebe im Rekurs- und

Beschwerdeverfahren durch die unterliegende Beschwerdegegnerin 1 angemessen zu

ent­schädigen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG). Damit werden die

Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung vor diesen beiden Instanzen

ebenfalls gegenstandslos.

Die Beschwerdeführenden und die

Beschwerdegegnerin 1 hatten für das Verfahren vor dem Stadtrat eine Parteientschädigung

verlangt. Der Stadtrat sprach der Beschwerdegegnerin 1 als damals Obsiegender

eine solche zu. Wie der Bezirksrat mit Recht feststellte, sind im

Einspracheverfahren jedoch keine Prozessentschädigungen geschuldet (vgl. Kölz/

Bosshart/Röhl, § 17 N. 23). Demzufolge ist den nunmehr obsiegenden

Beschwerdeführenden für das Einspracheverfahren ebenso keine

Parteientschädigung geschuldet.

Sodann bleibt es bei der Abweisung

der von einzelnen Beschwerdeführenden für das Einspracheverfahren gestellten

Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16 Abs. 2

VRG muss sich die Verbeiständung als sachlich notwendig erweisen. Dabei ist die

Notwendigkeit zu bejahen, sobald die Interessen der Gesuchstellenden in

schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und

rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug einer

Rechtsvertretung erfordern. Zu berücksichtigen ist auch etwa die Fähigkeit,

sich im Verfahren zurechtzufinden, der Gesundheitszustand der Gesuchstellenden

und die Bedeutung der Angelegenheit für diese (Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 16

N. 41 ff.). Im verwaltungsinternen Einspracheverfahren sind die Anforderungen

an die Rechtskundigkeit regelmässig tiefer angesetzt als im Rekurs- oder Beschwerdeverfahren,

weshalb auch Laien im Regelfall in der Lage sind, am Verfahren persönlich

teilzunehmen. Da mit Bezug auf die Fähigkeiten der betroffenen Beschwerdeführenden

keine besonderen Umstände ersichtlich sind, ist davon auszugehen, dass sie die

Sache im verwaltungsinternen Einspracheverfahren noch ohne rechtliche

Vertretung zu führen vermocht hätten. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer 2 und die Kostenauflage gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des

Entscheids des Bezirksrats vom 17. Mai 2001 sowie die Dispositiv-Ziffern 1 und

2 und die Kos­tenauflage gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Entscheids des

Stadtrats vom 24. November 1999 werden mit Bezug auf die Beschwerdeführenden

aufgehoben und es wird festgestellt, dass diesen gegenüber die mit Schreiben der Beschwerdegegnerin 1 vom 10. De­zember

1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung ungültig ist.

2.

Die auf die Beschwerdeführenden entfallenden Kostenanteile der Verfahren

vor dem Bezirksrat und dem Stadtrat werden der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den

Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 3'000.-- (MWSt inbegriffen) zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.

4.

Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

5.

...

6.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens

werden der Beschwerdegegne­rin 1 auferlegt.

7.

Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den

Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 2'500.-- (MWSt inbegriffen) zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.

8.

...