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Entscheid

VB.2001.00216

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00216

20. September 2001Deutsch14 min

(URT.2001.6448)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 19. Juli 1999 beschloss die

Vormundschaftsbe­hörde X, den Eheleuten A für Tochter C, geboren am 26.

September 1996, von Januar bis und mit September 1998 monat­liche

Kleinkinder-Betreuungs­beiträge (KKBB) von Fr. 185.- sowie für den Sohn D,

geboren am 2. November 1998, von Juni 1999 bis und mit November 2000 solche von

Fr. 510.- auszurichten. Einen hiergegen gerich­teten Rekurs wies der

Bezirksrat Y am 15. De­­zember 1999 ab, hob den angefo­chtenen Entscheid

zudem aufsichtsrechtlich auf und stellte fest, dass gar kein Anspruch auf KKBB

bestehe.

Erwägungen

II. Eine gegen diesen Entscheid von A erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungs­­gericht am 13. Juli 2000 teilweise

gut, sprach den Beschwerdeführenden für die Zeit von Januar bis Mai 1998 keine

KKBB zu und wies die Sache im Übrigen an den Bezirksrat Y zur Ergänzung

der Untersuchung zurück (VB.2000.00038). Nach den Erwägungen im

Beschwerdeentscheid waren weitere Abklärun­gen insbesondere mit Bezug auf den

Beschäftigungsgrad der selbständig erwerbstätigen Beschwerdeführenden, deren

Einkommen und Vermögen sowie die Mietzinse nötig.

Der Bezirksrat Y nahm das Rekursverfahren wieder auf und wies

den Rekurs am 23. Mai 2001 ab, unter erneuter aufsichtsrechtlicher Aufhebung

des angefochtenen Entscheides und unter Feststellung, dass kein Anspruch auf

KKBB bestehe. Der Entscheid wurde im Wesentlichen mit der Verweigerung der

Mitwirkung der Rekurrenten bei der Ab­klärung des Sachverhaltes durch einen

dafür bestellten Sachverständigen und mit einem Ver­­­stoss gegen Treu und

Glauben begründet.

III. Gegen diesen Entscheid erhoben A mit Eingabe vom 2. Juli

2001.

erneut Beschwer­de an das Verwaltungsgericht und beantragten, der

angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei den Beschwerdeführenden nach

Abklärung des Sachverhaltes KKBB zu gewähren, und zwar für C Fr. 1'277.-

pro Monat ab 30. Juni 1998 bis September 1998 und für D Fr. 1'602.- pro Monat

ab 2. November 1998 bis November 2000. Eventuell sei die Sache an die

Vorinstanz zurückzuweisen. Wei­ter beantragten die Beschwerdeführenden, es sei

ihnen die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ein unentgeltlicher

Rechtsver­treter zu bestellen.

Der Bezirksrat beantragte am 12. Juli 2001 die Abweisung der

Beschwerde. Die Gemeinde X liess sich innert Frist nicht vernehmen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Angesichts des Streitwertes von Fr.

43'881.- (3 x Fr. 1'277.- + 25 x Fr. 1'602.-) fällt die vorliegende Streitsache

gemäss § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni

1997.

(VRG) in die Zuständigkeit der Kammer.

2.

Das Verwaltungsgericht überprüft den

angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine

Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessensmiss­brauch und

Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

3.

a) Mit Verfügung vom 6. November

2000.

bestellte der Bezirksratspräsident unter Ansetzung einer Frist zur

Ablehnung den Treuhandexperten E als Sachverstän­digen und beauftragte ihn,

Einkommen und Vermögen der Rekurrierenden in den Jahren 1998, 1999 und 2000,

die Vermögensveränderungen, die bezahlten Mietzinse und die ge­leisteten

Arbeitspensen im gleichen Zeitraum zu ermitteln. Der Auftrag erfolgte im Sinne

der Erwägungen, welche zu den verschiedenen Gegenständen der Abklärung die im

ein­z­elnen gebotenen Handlungen detaillierten. Allgemein wurde der

Sachverständige ermächtigt, von den Rekurrierenden die erforderlichen Urkunden

und Belege beizuziehen und die Parteien sowie Dritte zum Sachverhalt zu

befragen. Die Prüfungshandlungen seien soweit erforderlich vor Ort und gestützt

auf Originalbelege vorzunehmen. Die Rekurrierenden hät­ten bei der Abklärung

mitzuwirken, die notwendigen Auskünfte zu erteilen, Einblick in die

Original-Dokumente zu gewähren und diese zur Erstellung von Fotokopien

auszuhändigen.

Am 14. November 2000 schlug der Rechtsvertreter der

Rekurrierenden dem Bezirksrat einen Vergleich zwischen der Gemeinde und den

Rekurrierenden vor, was der Bezirksrat unter Hinweis auf die zwingende Natur

des öffentlichen Rechts ablehnte. Nach Ablauf der Frist zur Ablehnung des

Gutachters wurden diesem die Akten am 27. November 2000 übermittelt. In der

Folge telefonierte der Gutachter am 8. Januar und am 2. Februar 2001 mit dem

Rekurrenten, welcher meinte, er wolle vorerst den Bericht der Gemeinde betr.

Vergleichsvorschlag abwarten, die Sache sei ohnehin nicht fristgebunden und er

habe zur Zeit wenig Ressourcen. Der Gutachter teilte dies dem Bezirksrat am

7.

Fe­b­ruar 2001 mit und kündigte an, er stelle den Fall seinerseits bis

zu einem reaktivierenden Bescheid der Rekurrierenden oder des Bezirksrates

zurück. Daraufhin ordnete der Bezirksratspräsident am 8. Februar 2001 an, dass

das Gutachten unverzüglich zu erstellen sei, und ermah­n­te die Rekurrierenden,

unverzüglich bei der Sachverhaltsermittlung mitzuwirken, an­sonsten der Rekurs

aufgrund der Akten entschieden würde.

Mit Eingabe vom 27. Februar 2001

beantragte der Rechtsvertreter der Rekurrierenden, der Auftrag an den Gutachter

sei zu begrenzen und die Ermächtigung des Gutachters zur Befragung Dritter zu

widerrufen. Statt dessen sei nach Befragung der Rekurrierenden und Vorlage der

einschlägigen Belege zu entscheiden, ob weitere Erhebungen nötig seien. In

Folge dieser Eingabe teilte die Schreiberin des Bezirksrates dem Gutachter am

13.

März 2001 mit, der Rekurs würde nun ohne Gutachten aufgrund der Akten

entschie­den und bat um Rechnungsstellung für die bisherigen Bemühungen und

Rücksendung der Akten. Am 18. Mai 2001 wurde den Rekurrierenden

mitgeteilt, dass der Be­zirks­rat an seiner letzten Sitzung beschlossen habe,

auf das Wiedererwägungsgesuch nicht einzutreten; am 23. Mai 2001 erging

schliesslich der rekursabweisende Entscheid.

Der Bezirksrat erwog im

Wesentlichen Folgendes: Der Gutachtensauftrag und die Ermächtigung des

Gutachters zur Befragung Dritter sei weder zu begrenzen noch zu widerrufen. Die

Rekurrierenden seien offensichtlich trotz Mahnung nicht bereit, an der

Ermittlung des Sachverhaltes mitzuwirken. Ihr taktierendes Verhalten verstosse

zudem gegen den Grund­satz von Treu und Glauben. Demzufolge könne das Einkommen

und Vermögen der Rekurrierenden, insbesondere Herkunft und Zahlungsgrund der

Gutschrift von Fr. 74'021.40 auf dem PC- und ZKB-Konto sowie verschiedene

Widersprüche betreffend Lebensverbrauch nicht abgeklärt werden. Zufolge Verweigerung

der Einsichtnahme in die Zahlungsbelege und Geschäftsakten hätten auch die

geleisteten monatlichen Mietzinse und die Aufteilung der Miete auf das

Geigenbau-Atelier und das massgebliche Wohnen nicht überprüft werden können.

Daher sei den Rekurrierenden der ihnen obliegende Beweis für anspruchsbegründen­de

Tatsachen nicht gelungen, vielmehr ergäben sich aus der Aktenlage nicht zu

unterdrückende gewichtige Zweifel an der Anspruchsberechtigung.

b) Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass

für den Entscheid über Bestand und Umfang ihres Anspruches auf KKBB eine

weitere Abklärung des Sachverhaltes notwendig war und wenden sich auch nicht

gegen die Bestellung eines Gutachters. Ebenso bejahen sie grundsätzlich eine

Mitwirkungspflicht ihrerseits und als mögliche Folge einer verweigerten

Mitwirkung den Verlust ihres Anspruchs. Sie bestreiten jedoch, dass sie ihre

Mitwirkungspflicht im Rekursverfahren tatsächlich verletzt haben. Weiter

beanstanden sie im Einzelnen den Umfang des dem Gutachter vom Bezirksrat

erteilten Auftrages und insbesondere die ihm eingeräumte Ermächtigung zur

Befragung Dritter.

c) Der Umfang der sich aus § 7 Abs. 2 lit. a

VRG ergebenden Pflicht eines Gesuchstellers zur Mitwirkung bei der Untersuchung

des Sachverhaltes richtet sich grundsätzlich nach der Zumutbarkeit und der

Verhältnismässigkeit (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7

N. 61). Naturgemäss ergibt sich aus dem Gesetz selber noch nicht konkret,

welche Mit­wirkungshandlungen ein Gesuchsteller im Einzelnen zu leisten hat.

Die Mitwirkungs­pflicht ist daher im Einzelfall zu konkretisieren; allgemein

gehaltene und unbestim­mte Aufforderungen zur Mitwirkung sind dagegen nicht

geeignet, den Umfang der vom Prozessbeteiligten geforderten Mitwirkung

hinreichend festzulegen und die entsprechende Verpflichtung verbindlich und

erzwingbar zu machen. Demgemäss setzt auch die Verletzung der

Mitwirkungspflicht voraus, dass dem Betroffenen vorgängig konkret mitgeteilt

wurde, welchen Beitrag er bei der Sachverhaltsermittlung zu leisten habe. Soll

ein Prozessbeteilig­ter etwa mündlich befragt werden, so wird er in der Regel

auf einen bestimmten Termin vor­geladen. Dieser Termin kann zwecks Vermeidung

eines erfolgreichen Verschie­bungsge­suches vorgängig abgesprochen werden,

steht aber grundsätzlich nicht zur freien Disposi­tion. Soweit die Vorlage oder

Edition von Akten verlangt wird, ist dem Betroffenen ebenfalls genau

mitzuteilen, wann oder innert welcher Frist welche konkreten Akten vorzulegen

sind. Diese Anforderungen an die Konkretisierung der Mitwirkungspflicht gelten

unabhängig davon, ob die Verwaltungsbehörde die Sachverhaltsabklärung selber

vornimmt oder ob sie diese einem Sachverständigen übertragen hat.

Im vorliegenden Fall haben sich die

Beschwerdeführenden im Rekursverfahren weder geweigert, an einem bestimmten

Termin mit dem Experten teilzunehmen, noch diesem näher spezifizierte Akten

vorzulegen. Die Terminvereinbarung mit dem Experten scheiterte zwar vorerst auf

Wunsch des Beschwerdeführers, hingegen forderte der Gutachter den

Beschwerdeführer anlässlich beider Telefonate auch gar nicht dazu auf, sich zu

einem bestim­mten Zeitpunkt vor Ort zur Verfügung zu halten. Entsprechend

stellte der Gutachter seinen Auftrag vorerst lediglich zurück und wartete

seinerseits auf eine Reaktion der Beschwerdeführenden bzw. des Bezirksrates.

Nach der entsprechenden Verfügung des Bezirksratspräsidenten vom 8. Februar

2001.

wäre es alsdann wieder am Gutachter gelegen, einen bestim­mten Termin für

die ausstehende Besprechung und Aktenvorlage festzulegen. Aus den Ak­ten

ergeben sich jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gutachter zwischen dem

8.

Fe­­bruar und dem 13. März 2001, als der Auftrag ohnehin widerrufen

wurde, überhaupt noch einmal Kontakt zum Beschwerdeführer aufgenommen hätte,

geschweige denn, dass in diesem Zeitraum eine konkrete Aufforderung an die

Beschwerdeführenden ergangen wäre. Unter diesen Umständen kann von einer

Verweigerung der Mitwirkung durch die Beschwerdeführenden nicht die Rede sein.

d) Der Bezirksrat scheint davon auszugehen,

dass mit dem vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden eingereichten

Wiedererwägungsgesuch die Mitwirkung verweigert worden sei. Diese

Interpretation der Eingabe vom 27. Februar 2001 ist nicht angebracht. Es entspricht

einem prozessualen Recht aller Verfahrensbeteiligten, verfahrensleitende Anord­nungen

eines Gerichts oder einer Behörde in Frage zu stellen, sei es mittels eines

Rechtsmittels unter den Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 VRG oder mit einem

Wiedererwägungs­­gesuch. Da es sich bei letzterem nicht um ein förmliches

Rechtsmittel handelt, kommt einem solchen Gesuch keine aufschiebende Wirkung

zu; der prozessleitende Entscheid bleibt so lange gültig, als er nicht

tatsächlich widerrufen wird. Aus diesem Grunde konnte das von den

Beschwerdeführenden eingereichte Wiedererwägungsgesuch vorerst nichts am

Bestand der Präsidialverfügung vom 6. November 2000 ändern oder die

Untersuchung gar verzögern.

Im Weiteren äusserte das Gesuch sodann

lediglich in drei Punkten Kritik am angeordneten Vorgehen, nämlich hinsichtlich

der Eigenleistungen beim Hausumbau der Beschwer­deführenden, deren

detaillierten Beschäftigungsgrads und insbesondere hinsichtlich der Befragung

Dritter durch den Treuhänder. Alle anderen Untersuchungshandlungen, mit denen

der Experte beauftragt worden war, wurden nicht in Zweifel gezogen. Aus diesem Grunde

hätte der Gutachtensauftrag, selbst wenn der Bezirksrat eine Wiedererwägung

seiner Anordnung in Betracht gezogen hätte, ohne weiteres zum überwiegenden

Teil ausgeführt werden können, die Beschwerdeführenden hätten zu Einkommen,

Vermögen und Miete befragt und die Vorlage der einschlägigen Unterlagen

verlangt werden können.

Die von den Beschwerdeführenden für eine

Eingrenzung des Gutachtensauftrages vorgebrachten Argumente erscheinen unter

dem Aspekt der Verhältnismässigkeit schliesslich auch als durchaus

beachtenswert, jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Eingabe sei rechtsmissbräuchlich

und diene bloss einer Treu und Glauben widersprechenden Verzögerung.

4.

Liegt demnach weder eine Verletzung der

Mitwirkungspflicht noch ein Verstoss gegen Treu und Glauben vor, so ist die

Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Be­schluss aufzuheben. Die

Beschwerdeführenden beantragen diesfalls, die ausstehende ergän­zende

Untersuchung des Sachverhaltes sei durch das Verwaltungsgericht selber

vorzunehmen, eventuell sei die Sache zurückzuweisen.

a) Nach § 64 Abs. 1 VRG kann das

Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz

zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen An­ordnung nicht auf die

Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde. Eine

Rückweisung rechtfertigt sich nach der Praxis dann, wenn mehrere für einen

sachgemässen Entscheid bedeutsame Teile des Sachverhalts nicht oder ungenügend

abgeklärt wurden, das rechtliche Gehör verweigert wurde oder wenn für den zu

treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 3

bis 5). Im vorliegenden Fall lässt der Umfang der notwendigen Abklärungen sowie

die hierfür teilweise dienlichen Spezialkenntnisse den Einsatz eines

Treuhandexperten als sinnvoll erscheinen. Auch sind die vom

Bezirksratspräsidenten getroffenen Handlungsanweisungen an den Experten mit

Blick auf die offenen Fragen grundsätzlich geeignet, die notwendigen

Erkenntnisse zu erlangen. Weiter versprechen unmittelbare Abklärungen und

Akteneinsicht des Experten vor Ort schnellere Resultate, als wenn das

Verwaltungsgericht mittels förmlicher Vorladungen und Fristen vorgehen würde.

Aus diesen Gründen rechtfertigt sich eine Rückweisung der Sache an den

Bezirksrat zur Fortsetzung der angehobenen Untersuchung.

b) Ist demnach die Untersuchung durch den

Bezirksrat fortzusetzen, so mag eine Stellungnahme des Verwaltungsgerichtes zu

den offenen Streitpunkten des Wiedererwägungsgesuches als wünschenswert

erscheinen. An dieser Stelle ist jedoch zu beachten, dass es in erster Linie im

Ermessen des Bezirksrates liegt, die im einzelnen zu ermittelnden Sach­verhaltselemente

und die hierfür notwendigen Untersuchungshandlungen zu bestimmen. Alsdann wird

er im beschwerdefähigen Endentscheid die gewonnenen Erkenntnisse mit Bezug auf

die zu beurteilenden Ansprüche der Beschwerdeführenden zu verwerten haben. Aus diesem

Grunde steht es dem Verwaltungsgericht nicht zu, sich über den Umfang des

Gutachtensauftrages selber, insbesondere betreffend die erbrachten

Eigenleistungen im Hausumbau oder die Beschäftigungsgrade der

Beschwerdeführenden zu äussern.

Anders liegt die Sache indessen mit Bezug auf

die Ermächtigung des Experten, Drit­te zu befragen. Die Befragung Dritter im

Verwaltungsverfahren tangiert – insbesondere in sensiblen Bereichen der

Verwaltungsrechtspflege wie Sozial- und Jugendhilfe – das Grund­recht der

Privatsphäre der Gesuchstellenden gemäss 13 der Bundesverfassung (BV). Die

Zulässigkeit einer solchen Anordnung unterliegt daher den Voraussetzungen von

Art. 36 BV und muss vor dem tatsächlichen Eingriff überprüft werden

können, da mit der Aufhebung des Endentscheides eine dem Betroffenen allenfalls

zugefügte Grundrechtsver­letzung nicht mehr behoben werden kann. Die Befragung

Dritter darf daher grundsätzlich nur mittels anfechtbarer Zwischenverfügung

angeordnet werden (§ 19 Abs. 2 VRG). Weiter bedingt das Gebot der

Verhältnismässigkeit des Grundrechtseingriffs, dass allfällige Drit­te nur

soweit befragt werden, als dies notwendig ist und deren Angaben geeignet sind,

den massgeblichen Sachverhalt zu klären. Ob die Befragung unter diesem Gesichtspunkt

zu­lässig ist, kann erst nach Abschluss weniger einschneidender

Untersuchungshandlungen beantwortet werden. Aus diesem Grunde rechtfertigt sich

in der Tat vorerst eine Abklärung aufgrund persönlicher Befragung und

Aktenvorlage, um alsdann zu bestimmen, welche ein­zelnen Sachverhaltselemente

durch Befragung welcher Personen weiter zu untersuchen sind. Soweit der

Bezirksratspräsident demnach den Gutachter ohne Kenntnis der vorerst durch

Befragung und Aktenvorlage gewonnenen Erkenntnisse und ohne weitere Einschrän­kung

zur Befragung Dritter ermächtigte, erweist sich die Anordnung als verfrüht und

damit rechtswidrig.

5.

Da sich die Gemeinde X am Beschwerdeverfahren nicht

beteiligt hat, sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens ausgangsgemäss dem

Bezirksrat Y aufzuerlegen (§ 70 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den

Beschwerdeführenden ist sodann gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG eine

angemessene Prozessentschädigung zu Lasten des Bezirksrats Y zuzusprechen (vgl.

RB 1989 Nr. 4).

Weiter ist den Beschwerdeführenden infolge Mittellosigkeit die

unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und in der Person ihres

Rechtsvertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Bei dessen

Entschädigung ist zu berücksichtigen, dass seine Aufwendungen bereits teilweise

durch die zu Lasten des Bezirksrats Y auszufäl­lende Parteientschädigung

gedeckt sind.

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

1.

Den Beschwerdeführenden wird für das

Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und in der Person

von Rechtsanwalt H ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.

2.

Rechtsanwalt H wird aus der

Gerichtskasse mit Fr. ... entschädigt;

und

erkennt:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Demgemäss wird der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache im Sinn der

Erwägungen an den Bezirksrat Y zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. ...

3.

Die Gerichtskosten werden dem

Bezirksrat Y auferlegt.

4.

Rechtsanwalt H wird eine

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen ) zu Lasten des

Bezirksrates Y zugesprochen.

5.

...