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Entscheid

VB.2001.00224

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00224

18. Oktober 2001Deutsch14 min

(URT.2001.6447)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A und B beziehen seit Dezember 1997 bzw.

Januar 1999 Sozialhilfe. Seit März 2000 wohnen sie an der Q-strasse in Zürich

als Untermieter in einem Haus, das vom Amt für Soziale Einrichtungen im Rahmen

des Projekts "Begleitetes Wohnen" (BEWO) gemietet wird. Es steht

ihnen dort je ein Einzelzimmer sowie gemeinsam ein Aufenthaltsraum, eine Küche,

ein Bad und eine Waschküche zur Verfügung.

Am 25. Juli 2000 setzte die

Einzelfallkommission der Fürsorgebehörde für beide Bezüger die Leistungen für

die Dauer eines Jahres neu fest. Dabei ging sie von einem Kon­kubinatsverhältnis

aus, weshalb sie beim Grundbedarf I und beim Grundbedarf II je die An­­sätze

eines Zweipersonenhaushalts von Fr. 773.- bzw. Fr. 78.- berücksichtigte; auf

dieser Grundlage ergab sich ein monatlicher Unterstützungsbedarf von Fr.

1'895.- für A und von Fr. 1'645.- für B.

Dagegen erhoben A und B am 9. bzw. 23. August

2000 Einsprache. Sie machten geltend, im vom Amt für Soziale Einrichtungen

gemieteten Haus lebten insgesamt 20 Personen als Untermieter; es gehe nicht an,

sie beide als Konkubinats­paar zu behandeln. Das Projekt "Begleitetes

Wohnen" sehe keine Formen des Zusammenlebens im Sinn einer Wohn­gemeinschaft

oder eines Konkubinats vor.

Die Einspracheinstanz der Fürsorgebehörde

wies die Einsprachen am 6. Februar 2001 ab. Sie erwog, es entspreche § 14 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) sowie § 17 der

Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981 (SHV) in Verbindung mit den

Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS; Ziff. B.2.2

und B.2.4), bei familienähnlichen Gemeinschaften, welche die Haushaltfunktionen

gemeinsam ausübten, den Grundbedarf I und II nach der Anzahl Personen des

gemeinsamen Haushalts zu be­messen. Eine solche Haushaltsgemeinschaft sei mit

Bezug auf die beiden Einsprechenden zu Recht angenommen worden: Entgegen ihrer

sinngemässen Behauptung teilten sie die gemeinsam benützten Räume

(Aufenthaltsraum, Küche und Bad) nicht mit anderen Personen im gleichen Haus.

Zudem verfügten sie über einen gemeinsamen Telefonanschluss mit gemeinsamem

Telefonbeantworter. Schliesslich sei unbestritten, dass sie seit längerer Zeit

befreundet seien.

Erwägungen

II. Dagegen erhoben A und B am 20. bzw. 17.

März 2001 Rekurs. Der Bezirksrat Zürich hiess am 23. Mai 2001 den Rekurs von A

im Sinn der Erwägungen teilweise gut, so­weit er darauf eintrat, und setzte den

monatlichen Grundbedarf II rückwirkend ab 25. Juli 2000 auf Fr. 100.- fest.

Gleichentags hiess der Bezirksrat Zürich den Rekurs von B ebenfalls im Sinn der

Erwägungen teilweise gut und setzte dessen monatlichen Grundbedarf rückwirkend

ab 25. Juli auf Fr. 100.- fest.

III. Dagegen erhoben A und B am 28. Juni 2001

mit gesonderten Eingaben Beschwerde an das Verwaltungsgericht. A reichte dabei

zwei Fassungen ihrer Beschwerdeschrift ein, nämlich eine gekürzte und eine

Fassung mit Ergänzung "nur für das Verwaltungsgericht".

Mit Präsidialverfügung vom 12. Juli 2001

wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und der Beschwerdegegnerin

sowie der Vorinstanz Frist zur Einreichung einer Be­schwerdeantwort angesetzt,

bezüglich der Beschwerde von A unter Zustellung der gekürzten Fassung der

Beschwerdeschrift.

Der Bezirksrat Zürich beantragte am 23. Juli

2001.

Abweisung der Beschwerden. Die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich ersuchte

am 8. August 2001 das Verwaltungsgericht um Zustellung der zweiten Fassung der

Beschwerdeschrift von A. Der Abteilungssekretär teilte der Behörde hierauf am

14.

August 2001 mit, diese Fassung werde allen­falls aus dem Recht gewiesen;

falls dies nicht geschehe, werde der Beschwerdegegnerin Gelegen­heit zu einer

ergänzenden Beschwerdeantwort geboten. Mit Eingabe vom 27. August 2001

beantragte die Fürsorgebehörde der Stadt Zürich Abweisung beider Beschwerden.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

Zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerden ist aufgrund des Streitwerts nach § 38 Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) der

Einzelrichter berufen, dessen Kompetenz auch die Prüfung der

Sachurteilsvoraussetzun­gen – insbesondere der gerichtlichen Zuständigkeit nach

§§ 19 ff. in Verbindung mit §§ 41 ff. VRG und der Beschwerdelegitimation

nach § 21 in Verbindung mit § 70 VRG – um­fasst. Da diese

Sachurteilsvoraussetzungen hier gegeben sind, ist auf die Beschwerden

einzutreten.

2.

In ihrer ergänzenden Fassung zur

Beschwerdeschrift schildert die Beschwerdeführerin Auseinandersetzungen mit der

sie früher betreuenden Sozialarbeiterin. Auf­grund ihres Hinweises

"Original nur für das Verwaltungsgericht" will die Beschwerdeführerin

diese ergänzende Fassung nur dem Verwaltungsgericht, nicht jedoch der

Beschwerdegegnerin zukommen lassen. Die Beschwerdegegnerin hat jedoch grundsätz­lich

Anspruch darauf, dass das Verwaltungsgericht seiner Beurteilung nur

Beschwerdevorbringen zu Grund legt, zu denen sich die Beschwerdegegnerin

äussern kann. Weil die genannte Beschwerdeergänzung nach Auffassung des

Gerichts nichts zur Beurteilung der Beschwerde beiträgt, ist dieses

Schriftstück aus dem Recht zu weisen.

3.

a) Unter "familienähnlichen

Gemeinschaften" werden im Sozialhilferecht Paare oder Gruppen verstanden,

welche die Haushaltsfunktionen (Wohnen, Essen, Waschen, Rei­ni­gen,

Telefonieren usw.) gemeinsam ausüben und finanzieren, also zusammenleben, ohne

ein Ehepaar oder eine Familie zu bilden, z.B. Konkubinatspaare, Geschwister,

Kolleginnen, Freunde etc. Wie der Bezirksrat zutreffend dargelegt hat, dürfen

Einkommen und Ver­mögen der in solchen Gemeinschaften zusammenlebenden Personen

mangels gegenseitiger Unterstützungspflicht nicht zusammengerechnet werden,

sondern ist für jede unterstützte Person ein individuelles Unterstützungskonto

zu führen (SKOS-Richtlinien F.5.1); indessen ist der günstigeren Kostenstruktur

eines Mehrpersonenhaushalts bei der Bemessung der Unterstützungsleistungen

Rechnung zu tragen, wofür die SKOS-Richtlinien sowohl für den Grundbedarf I wie

auch für den Grundbedarf II je nach Haushaltgrösse abgestufte Beiträge

vorsehen, bei einem Zweipersonenhaushalt je Person/Monat als Grundbedarf I Fr.

773.

- sowie als Grundbedarf II Fr. 78.-. Leben mehrere Erwachsene in einem

Haushalt, bilden aber nur teilweise eine Wirtschaftsgemeinschaft, so ist jeder

unterstützten Person der Grund­be­darf II für einen 1-Personen-Haushalt zu

gewähren (B.2.2 und B.2.4 der Richtlinien). – Auf diese Erwägungen, die der

Praxis des Verwaltungsgerichts entsprechen (VGr, 22. De­zem­ber 2000,

VB.2000.00276; 11. Mai 2000, VB.2000.00072; beide einsehbar unter

http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung/search.html), kann verwiesen werden (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Der Grundbedarf I für den Lebensunterhalt

entspricht dem Minimum, das zu einer auf die Dauer angelegten menschenwürdigen

Existenz nötig ist; der Grundbedarf II bezweckt die regional differenzierte

Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein Niveau, das eine Teilhabe am sozialen und

gesellschaftlichen Leben erleichtert.

b) Die Beschwerdeführenden stellen diese

Grundsätze nicht in Frage; sie machen jedoch geltend, diese Regelung seien in

ihrem Fall nicht anwendbar, weil sie beide zusam­men keine familienähnliche

Gemeinschaft bildeten. Der Bezirksrat hat diesem Einwand teilweise Rechnung

getragen; er anerkannte, dass die heutigen Beschwerdeführenden die

Haushaltsfunktionen nur teilweise gemeinsam ausübten und daher nur teilweise

eine Wirtschaftsgemeinschaft bildeten; deswegen gestand er ihnen hinsichtlich

des Grundbedarfs II je den vollen Betrag eines Einpersonenhaushalts von Fr.

100.

- (statt Fr. 78.- als der Hälfte des vollen Betrags eines

Zweipersonenhaushalts) zu. Vor Verwaltungsgericht beharren die Beschwerdeführenden

auf ihrer Sachdarstellung, wonach sie überhaupt keine familienähnliche

Gemeinschaft bildeten, weshalb ihnen auch hinsichtlich des Grundbedarfs I je

der volle Betrag eines Einpersonenhaushalts von monatlich je Fr. 1'010.- (statt

je Fr.773.- als der Hälfte des vollen Betrags eines Zweipersonenhaushalts)

zuzuerkennen sei.

c) Der Bezirksrat hat erwogen, es könne

offenbleiben, ob die Rekurrierenden in einem stabilen Konkubinat lebten;

entscheidendes Kriterium sei die gemeinsame Ausübung von Haushaltsfunktionen.

Gemäss den Abklärungen der städtischen Behörde sowie aufgrund der vorliegenden

Akten bestünden hinreichende Indizien dafür, dass die Rekurrierenden zumindest

einen Teil der Haushaltsfunktionen in ihrer Unterkunft an der Q-strasse

gemeinsam ausübten. Diese Indizien seien von den Rekurrierenden nicht

entkräftet worden. Der Bezirksrat stützt sich dabei insbesondere auf folgende

Akten:

Die für A zuständige Betreuerin

vermerkte am 15. Februar 2000, A könne mit ihrem Freund B im Rahmen des

Projekts "Begleitetes Wohnen" eine gemeinsame Wohnung beziehen.

Die für B zuständige Betreuerin hielt

am 28. Februar 2000 fest, er werde nun mit seiner Freundin A in einer Wohnung

des Projekts "BEWO" zusammenleben.

Die für A zuständige Betreuerin hielt

zu einem am 25. Juli 2000 mit ihr geführten Gespräch fest: Ab August 2000 werde

nunmehr bei der Bedarfsbemessung der Ansatz für einen Zweipersonenhaushalt

angewendet. Dem Einwand von A, sie lebe "nur so" (ohne Konkubinat)

mit B zusammen, hielt die Betreuerin entgegen, es liege ein Konkubinats­verhältnis

vor, was sich aufgrund der seinerzeitigen Anfrage seitens der mit dem Projekt

"Begleitetes Wohnen" befassten Stelle, ob B trotz fehlenden

fürsorgerechtlichen Wohnsitzes in der Stadt Zürich zu A ziehen könne, ergebe.

In ihrer Stellungnahme an die

Einspracheinstanz vom 16. August 2000 führte die Betreuerin aus, im Wissen um

die lange Freundschaft zwischen A und B habe sie der Anfrage des BEWO, ob B

zusammen mit A eine Wohnung im BEWO beziehen könne, zu­gestimmt. Bereits damals

sei eigentlich klar ge­wesen, dass der Konkubinatsansatz an­gewendet werden

müsste. Weil A jedoch mit grossem Einsatz einen Vorkurs in Fotografie

absolviert habe, sei man indessen übereingekommen, dass sie vorerst "keine

Extras" beziehe, dafür aber die Ansätze für einen Einpersonenhaushalt

angewendet würden.

Am 22. Januar 2001 befragte der

Sekretär der Einspracheinstanz die zuständige Sachbearbeiterin des Projekts

"Begleitetes Wohnen", D, über die Wohnsituation der beiden

Einsprechenden. Gemäss Auskunft von D steht den beiden neben je einem Einzelzimmer

gemeinsam ein Aufenthaltsraum, eine Küche und ein Bad zur Verfügung, welche

Räume sie nicht mit weiteren Personen im Haus teilen.

d) Die Annahme einer familienähnlichen

Gemeinschaft und damit eines Mehrpersonenhaushalts bei der Bedarfsberechnung

setzt wie erwähnt voraus, dass die betreffenden Personen alle oder mindestens

wichtige Haushaltsfunktionen gemeinsam ausüben und finan­zieren. Das wiederum

bedingt vorab eine Wohnsituation, die sich durch gemeinsame Nutzung von Räumen

kennzeichnet; erforderlich ist ferner die Absicht der Betroffenen, den Haushalt

ganz oder zumindest teilweise gemeinsam zu führen. Nicht erforderlich ist hingegen

- wie das Beispiel der heute häufig gebildeten Wohngemeinschaften vor allem

junger Leute ("WG") zeigt - eine enge persönliche Beziehung zwischen

den beteiligten Personen. Ist streitig, ob eine unterstützungsbedürftige Person

zusammen mit anderen (bedürftigen oder nicht bedürftigen Personen) eine

familienähnliche Gemeinschaft bilde und ihr Grundbedarf deswegen nach den

Ansätzen eines Mehrpersonenhaushalts zu berechnen sei, so greift auch in dieser

Hinsicht der im Sozialhilferecht allgemein geltende Grundsatz ein, dass die

Fürsorgebehörde den massgebenden Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln hat,

wobei dem Sozialhilfeempfänger eine erhebliche Mitwirkungspflicht trifft

(RB 1998 Nr. 82 f.). Lässt sich auch aufgrund hinreichender

Sachverhaltsabklärung hinsicht­lich der vermuteten familienähnlichen

Gemeinschaft kein eindeutiges Beweisergebnis erzielen, so trägt die Behörde die

objektive Beweislast mit der Folge, dass die Bedarfsberechnung unter Annahme

eines Einpersonenhaushalts zu erfolgen hat (zur Verteilung der objektiven

Beweislast vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 7 N. 5).

Sowohl hinsichtlich des Umfangs der Sachverhaltsermittlungen wie auch bezüglich

der Beweiswürdigung umstritten bleibender Tatsachenbehauptungen kann sich die

Behörde mit schlüssigen Indizien begnügen. Wie die Beschwerdegegnerin in der

Beschwerdeantwort zu Recht vorbringt, ist es kaum möglich und ihr nicht

zuzumuten, bei "zusammen wohnenden" Personen abzuklären, ob und

inwieweit Haushaltsfunktionen tatsächlich gemeinsam ausgeübt werden. Der

Verzicht auf weitere Abklärungen setzt allerdings, was die Beschwerdegegnerin

verkennt, voraus, dass zumindest aufgrund der äusseren Wohnsituation

vernünftigerweise vermutet werden kann, dass die betreffenden Personen die

Haushaltsfunktionen zumindest in erheblichem Umfang gemeinsam ausüben und

finanzieren. In Fällen hingegen, in denen bereits die Wohnverhältnisse

diesbezüglich nicht zu einen eindeutigen Schluss führen, sind zusätzliche

Abklärungen vorzunehmen, soweit nicht andere hinreichende Indizien für die

Annahme einer Haushaltsgemeinschaft vorliegen. Ungeachtet der äusseren Wohn­situation

abzuklären sind Umstände, die erhebliche Zweifel an einer gemeinsamen

Haushaltführung wecken.

e) Im Licht dieser Kriterien handelt es sich

bei der vorliegenden Streitsache um einen Grenzfall:

Die Wohnsituation der beiden

Beschwerdeführenden begründet keine Vermutung des gemeinsamen Haushaltens,

schliesst anderseits aber eine solche Annahme auch nicht von vornherein aus.

Sie leben zwar nicht in einer gemeinsamen in sich abgeschlossenen Wohnung;

anderseits steht ihnen im Haus Q-strasse, das im Rahmen des Projektes

"Begleitetes Wohnen" genutzt wird, je ein Einzelzimmer sowie

gemeinsam ein Aufenthaltsraum, eine Küche und ein Bad zur Verfügung. Dabei ist

festzuhalten, dass die am 22. Januar 2001 von der Betreuerin D gegenüber der

Einsprachebehörde abgegebene Erklärung , wonach die von den Beschwerdeführenden

benutzten Räume (Aufenthaltsraum, Küche und Bad) nicht mit weiteren Personen im

Haus zu teilen seien, durch das von den Beschwerdeführenden nunmehr vorgelegte

Schreiben von D vom 22. Juni 2001 nicht entkräftet wird; in diesem Schreiben

äussert sich die Betreuerin nur allgemein zur Nutzungsordnung im Haus

Q-strasse.

Zumindest glaubwürdig ist sodann aufgrund der

vorliegenden Akten die vom Bezirksrat übernommene Darstellung der

Beschwerdegegnerin, die gemeinsame Unterbringung beider Beschwerdeführenden im

Haus Q-strasse bzw. die in der genannten Weise erfolgte Zuweisung von

Räumlichkeiten zur gemeinsamen Benutzung entspreche einem Wunsch der

Beschwerdeführenden, welche seit längerer Zeit befreundet seien. Diese

Darstellung, die durch das von den Beschwerdeführenden eingereichte Schreiben

von D vom 22. Juni 2001 ebenfalls nicht entkräftet wird, spricht zusätzlich

dafür, dass die Beschwerdeführenden die Haushaltsfunktionen zumindest teilweise

gemeinsam ausüben. Wie erwähnt setzt war die Annahme einer familienähnlichen

Gemeinschaft mit gemein­sam ausgeübten Haushaltsfunktionen gar nicht voraus,

dass die betroffenen Personen durch eine enge persönliche Beziehung verbunden

sind; anderseits kann dieser Umstand durchaus als Indiz für das Vorliegen einer

Haushaltsgemeinschaft berücksichtigt werden.

Die in den beiden Beschwerdeschriften

enthaltene, weitgehend übereinstimmende Sachdarstellung betreffend

"Essen", "Telefonieren", "Reinigen" und

"Waschen" lassen ander­seits Zweifel daran offen, ob die

Beschwerdeführenden die Haushaltsfunktionen tatsächlich gemeinsam ausüben. Das

grösste Gewicht als Kostenfaktor kommt dabei der Ernährung zu. Zwar stellt die

Behauptung der Beschwerdeführerin, sie nehme wegen ihrer be­ruflichen Tätigkeit

Frühstück und Mittagessen ausser Haus ein, kein zwingendes Argument gegen die

Annahme einer Haushaltsgemeinschaft dar. Bei zahlreichen Wohngemeinschaften,

die als solche anerkannt sind, dürfte es sich so verhalten, dass ein Teil der täglichen

Verpflegung berufsbedingt auswärts eingenommen wird. Von grösserer Bedeutung

ist aber ihr weiteres Vorbringen, ihre Lebererkrankung schliesse es aus, die

gleiche Kost einzunehmen wie der Beschwerdeführer. Entgegen der Auffassung des

Bezirksrats kann sich dieser Umstand sehr wohl massgebend auf die Beurteilung

der Frage auswirken, ob von einer Haushaltsgemeinschaft zwischen den Beschwerdeführenden

auszugehen ist: Bestehen die Einsparmöglichkeiten, welche die Abstufung des

Grundbedarfs I nach Haushaltsgrösse rechtfertigen, gar nicht, so ist dieser

Umstand nicht nur bei der einen Person zu berücksich­t­igen (i.c. durch die

Gewährung situationsbedingter Leistungen wegen der Mehrkosten der Spezialdiät),

sondern bei beiden. Entsprechend verhält es sich bei den Ausführungen der Be­­schwerdeführerin

bezüglich des Waschens, dem allerdings bei einer Gesamtwürdigung der Situation

geringere Bedeutung zukommt.

f) Wie sich aufgrund dieser – vorläufigen –

Beweiswürdigung ergibt, sprechen gewichtige Indizien für das Vorliegen einer

Haushaltsgemeinschaft, bleiben aber gleichwohl Zweifel offen. Aufgrund der

zurzeit gegebenen Beweislage lässt sich die Annahme einer Haushaltsgemeinschaft

(noch) nicht rechtfertigen. Anderseits rechtfertigt es sich beim gegenwärtigen

Stand der Ermittlungen auch nicht, den von der Beschwerdegegnerin angestreb­ten

Beweis für das Vorliegen einer Haushaltsgemeinschaft als definitiv gescheitert

zu betrachten, mit der Folge, dass entsprechend den Beschwerdebegehren der

Grundbedarf I nach den Ansätzen eines Einpersonenhaushalt zu berechnen wäre.

Vielmehr bedarf der Sach­verhalt der ergänzenden Ermittlung. Über die

Auswirkungen der Krankheit der Beschwerdeführerin auf die Haushaltsführung wird

in erster Linie deren Hausarzt Auskunft geben können. Zusätzlich können die

Beschwerdeführenden persönlich befragt werden. Die Vornahme der ergänzenden

Untersuchung ist der Beschwerdegegnerin zu überlassen, an welche die Sache zu

diesem Zweck zurückzuweisen ist (§ 64 VRG).

Erhärten sich aufgrund einer solchen

Befragung die Indizien dafür, dass die Beschwer­deführenden die

Haushaltsfunktionen zu einem erheblichen Teil gemeinsam ausüben, so ist der

Grundbedarf I entsprechend den bisherigen Entscheiden der Vorinstanzen nach den

Ansätzen eines Zweipersonenhaushalt zu bemessen; andernfalls ist dieser Bedarf

entsprechend den übereinstimmenden Begehren der Beschwerdeführenden nach den

Ansätzen eines Einpersonenhaushalts zu veranschlagen. Unabhängig vom Ergebnis

dieser wei­teren Untersuchung und neuen Beurteilung muss es schon aus

prozessualen Gründen (wegen des Verbots einer Schlechterstellung gemäss § 63

Abs. 2 VRG) dabei bleiben, dass der Grundbedarf II nach Ansätzen eines

Einpersonenhaushalts zu bemessen ist (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 64 N. 12).

4.

...

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.

Die Beschwerden werden teilweise

gutgeheissen. Die Sache wird zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid

im Sinn der Erwägungen an die Einspracheinstanz der Fürsorgebehörde der Stadt

Zürich zurückgewiesen.

...