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Entscheid

VB.2001.00236

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00236

23. August 2001Deutsch15 min

(URT.2001.6348)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A bezieht seit dem 1. Januar 2000

wirtschaftliche Hilfe. Weil die Sozialkommission der Gemeinde X erhebliche

Zweifel an dessen vollumfänglicher Arbeits- und Transportunfähigkeit hegte,

liess sie den Sozialdienst der Gemeinde am 23. November 2000 A auffordern,

sich einer vertrauensärztlichen Untersuchung zu unterziehen. Da dieser der

Aufforderung nicht nachkam, verfügte der Delegierte der Sozialkommission für

wirtschaftliche Hilfe am 15. Januar 2001, die Unterstützung von Fr. 895.-

monatlich werde vorläufig bis zum 31. März 2001 weitergeführt; A wurde wiederum

aufgefordert, sich für eine Begutachtung durch den Vertrauensarzt der Sozialkommission

zur Verfügung zu halten. Sollte dieser sich der Untersuchung widersetzen, so

würde die Unterstützung ab dem 1. März 2001 eingestellt.

Erwägungen

II. Am 14. Februar 2001 erhob A gegen die

genannte Verfügung Rekurs an den Bezirksrat W und beantragte namentlich, auf

die vertrauensärztliche Untersuchung sei zu verzichten. Der Bezirksrat wies das

Rechtsmittel mit Beschluss vom 29. März 2001 ab, soweit er darauf eintrat. Er

erwog im Wesentlichen, mit der Gewährung wirtschaftlicher Hilfe könnten

insbesondere Auflagen und Weisungen betreffend ärztliche Untersuchung oder

Behandlung verbunden werden. Da die SUVA dem Rekurrenten lediglich eine

Monatsrente aufgrund einer 15%-igen Erwerbsunfähigkeit ausrichte und auch

Beobachtungen des Sozialdienstes Zweifel an dessen Arbeits- und

Transportunfähigkeit hätten aufkommen lassen, rechtfertige sich die Anordnung

einer vertrauensärztlichen Untersuchung vorliegend ohne Weiteres. Es liege im

Interesse der Behörde, genaue Informationen über den Gesundheitszustand des

Rekurrenten erhältlich zu machen, um dem Resultat entsprechend reagieren zu

können. – Grundsätzlich sei es zwar unzulässig, Unterstützungsleistungen nicht

zu gewähren oder einzustellen. Falls jedoch der Bezüger sich weigere, die zur

Bedarfsbemessung nötigen Angaben beizubringen, müsse die Behörde erhebliche

Zweifel an dessen Bedürftigkeit haben und dürfe die Hilfe verweigern.

III. A wandte sich am 18. Juli 2001 mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung von Ziffer 5

der Verfügung der Beschwerdegegnerin, die Abänderung von Ziffer 7 der genannten

Verfügung dahin gehend, dass die wirtschaftliche Hilfe auch für den Zeitraum ab

dem 31. März 2001 unabhängig von einer Einwilligung des Beschwerdeführers in

die vertrauensärztliche Untersuchung weiter auszurichten sei, sowie die

Bestellung von Rechtsanwalt B als dessen unentgeltlichen Rechtsbeistand.

Der Bezirksrat W beantragte am 30. Juli 2001

Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Gemeinde X mit

Beschwerdeantwort vom 3. August 2001.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) ist gegen

Rekursentscheide der Bezirksräte die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig,

wenn sie nicht (durch spezielle Gesetzesnorm) ausgeschlossen ist. Da eine

solche derogierende Norm vorliegend fehlt (vgl. § 47 des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981, SHG), sind sachliche und funktionelle Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts gegeben.

b) Die Beschwerde richtet sich zum Einen

gegen die Anordnung einer vertrauensärztlichen Untersuchung des

Beschwerdeführers. Obwohl nicht vollständig klar ist, welches Ziel die

Beschwerdegegnerin damit verfolgt, ist davon auszugehen, dass damit der

Sachverhalt ermittelt werden soll, auf Grund dessen dann allenfalls weitere

Anordnungen gegenüber dem Beschwerdeführer getroffen werden. Dispositiv-Ziffer

5.

der ursprünglichen Verfügung stellt damit einen Zwischenentscheid im Sinn von

§ 48 Abs. 2 VRG dar, der nur anfechtbar ist, wenn er einen Nachteil zur Folge

hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Diese

Voraussetzung ist vorliegend erfüllt, da die Untersuchung einen Eingriff in die

Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers beinhaltet, der sich nicht mehr

rückgängig machen lässt (VGr, 5. Juni 2000, VB.2000.00074; vgl. RB 2000 Nr.

76). Auf die Beschwerde ist somit in diesem Punkt einzutreten.

c) Mit der Anordnung der vertrauensärztlichen

Untersuchung verbunden wurde in der gleichen Dispositiv-Ziffer die Ankündigung,

die wirtschaftliche Hilfe ab dem 1. März 2001 einzustellen, falls der

Beschwerdeführer sich dieser widersetzen sollte. Dieser Punkt stellt keine

blosse Androhung dar, die in der Regel nicht anfechtbar ist (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 14), sondern eine bedingte

Anordnung, wobei der Eintritt der Bedingung vom Verhalten des Beschwerdeführers

abhängt. Hätte dieser nicht Rekurs erhoben, wären die Leistungen ohne weiteren

Entscheid eingestellt worden. Somit ist auch insoweit auf die Beschwerde

einzutreten.

d) Der Beschwerdeführer bezog bisher

monatliche Unterstützung im Umfang von knapp Fr. 900.-, die ihm mit der

angefochtenen Verfügung bedingt entzogen wurde. Entsprechend der Praxis des

Verwaltungsgerichts wäre damit von einem Streitwert der Angelegenheit von knapp

Fr. 11'000.- auszugehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 21).

Da jedoch primär die Anordnung einer vertrauensärztlichen Untersuchung des

Beschwerdeführers strittig ist, der kein Streitwert zukommt, hat vorliegend

nach § 38 VRG die Kammer zu entscheiden.

2.

Bezüglich der Rechtmässigkeit der

ursprünglichen Verfügung fragt sich zunächst – und von Amtes wegen –, ob dem

Delegierten für wirtschaftliche Hilfe der Sozialkommission X die Zuständigkeit

zukommt, anstelle der Kollegialbehörde zu entscheiden. Eine solche Kompetenz

kann sich nicht auf § 67 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG)

stützen, da die fragliche Anordnung weder formeller Natur, noch dringlich oder

von geringer Bedeutung im Sinn dieser Bestimmung war. Die Zuständigkeit des Delegierten

kann sich somit nur auf § 57 GemeindeG stützen. Danach kann die Gemeindeordnung

den Behörden gestatten, die Besorgung bestimmter Geschäfte einzelnen oder

mehreren Mitgliedern zu übertragen. Die Gemeindeordnung muss somit nicht selbst

festlegen, welchen Behördemitgliedern solche Befugnisse übertragen werden,

sondern kann sich mit einer allgemein gehaltenen Ermächtigung an die

Exekutivbehörden begnügen (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 57 Rz. 1.1). Eine solche enthält

die Gemeindeordnung X vom 28. September 1997 (GemeindeO) in § 29

Abs. 1. Abs. 3 dieser Bestimmung ist zu entnehmen, dass Einsprachen gegen

Organe der Kommissionen innert 30 Tagen bei der Gesamtkommission einzureichen

sind, und nimmt damit auf § 57 Abs. 3 GemeindeG Bezug.

Ob die Sozialkommission entsprechende

Befugnisse durch förmlichen Beschluss (Thalmann, § 57 Rz. 1.3) an den

Delegierten für wirtschaftliche Hilfe delegiert hat, ist nicht aktenkundig,

kann aber, da die angefochtene Verfügung ohnehin aus materiellen Gründen

aufzuheben ist (E. 3 f.), offen bleiben.

Offen bleiben kann ebenso, ob die Verfügung

(auch) deswegen aufzuheben ist, weil deren Rechtsmittelbelehrung

(Dispositiv-Ziffer 8) entgegen § 29 Abs. 3 GemeindeO anstelle eines Hinweises

auf die Einsprache an die Gesamtbehörde einen solchen auf den Rekurs an den

Bezirksrat enthielt. Die Sozialkommission X wird jedoch im Hinblick auf den

Neuentscheid ausdrücklich auf diese beiden Punkte aufmerksam gemacht.

3.

a) Strittig ist erstens die Vornahme einer

vertrauensärztlichen Untersuchung des Beschwerdeführers. Der Bezirksrat erwog,

diese Anordnung könne sich auf § 23 lit. b der Verordnung zum

Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) stützen, der ausdrücklich die

Möglichkeit vorsieht, ärztliche oder therapeutische Untersuchungen bzw.

Behandlungen von Sozialhilfeempfängern anzuordnen. Vorliegend liege es

insbesondere im schützenswerten Interesse der Fürsorgebehörde, genaue

Informationen über den Gesundheitszustand des Rekurrenten zu erhalten, um

entsprechend reagieren, namentlich um sich gegen eine allenfalls

ungerechtfertigte Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung wehren zu können. Der

Beschwerdeführer wendet ein, es fehle die gesetzliche Grundlage für die

Anordnung einer Auflage, welche die Abschiebung des Hilfeempfängers ins Ausland

bezwecke. Eine solche verstosse einerseits gegen § 40 SHG, der entgegen der

Auffassung der Beschwerdegegnerin auch für Ausländer gelte. Anderseits würden

die Voraussetzungen für die Anordnung von Auflagen und Weisungen in § 21 SHG

abschliessend aufgezählt. Zulässig seien nur Anordnungen, die sich auf die

richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des

Hilfeempfängers zu verbessern. Da die vorliegende Auflage weder den einen noch

den anderen Zweck verfolge, sei sie gesetzeswidrig.

b) § 23 SHV stellt eine Konkretisierung von §

21.

SHG dar. Die in erstgenannter Bestimmung aufgezählten Kategorien von

Auflagen und Weisungen haben demnach auf die zweckmässige Verwendung der

Unterstützungsleistungen oder auf eine Verbesserung der Lage des

Hilfeempfängers abzuzielen. Anordnungen mit anderem Zweck können sich dagegen

nicht auf diese Bestimmung abstützen.

Welches Ziel die Beschwerdegegnerin selbst

mit ihrer Anordnung verfolgt, geht aus der Verfügung nicht deutlich hervor. Sie

führte als mögliche Sanktion einer weiteren Weigerung des Beschwerdeführers

allerdings die Aufforderung an, in seinen Heimatstaat zurückzukehren. Der

Bezirksrat nannte als mögliche Folge des Untersuchungsergebnisses, die Beschwerdegegnerin

könne sich allenfalls gegen eine ungerechtfertigte Verlängerung der

Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers wehren. Eine solche

fremdenpolizeiliche Begründung der Anordnung bezieht sich weder auf die

richtige Verwendung der Unterstützung noch dient sie der Verbesserung der Lage

des Empfängers und wird deshalb durch § 21 SHG und § 23 SHV nicht gedeckt.

c) Heranzuziehen ist für eine Untersuchung

mit den vorangehend genannten Zwecken § 7 VRG. Danach obliegt es der

zuständigen Behörde, den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen. Die

zulässigen Untersuchungsmittel werden in Abs. 1 dieser Bestimmung offen

umschrieben. Zulässig sind insbesondere auch Gutachten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7

N. 22 ff.), worunter ein vertrauensärztlicher Bericht zu subsumieren wäre. Die

Verfahrensbeteiligten haben nach Abs. 2 mitzuwirken, wenn sie ein Begehren

gestellt haben, was vorliegend der Fall ist, oder ihnen nach Gesetzesvorschrift

eine entsprechende Pflicht obliegt. Eine solche ergibt sich grundsätzlich aus §

18.

SHG und § 27 f. SHV.

Zu beachten ist jedoch, dass die Behörde den

Sachverhalt nur insoweit abzuklären hat, als er für sie rechtserheblich ist.

Der Beschwerdegegnerin kommen im Bereich der Fremdenpolizei keine Befugnisse zu

(Art. 15 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom

26.

März 1931; § 4 Ziff. 8 des Beschlusses des Regierungsrats über die

Geschäftsverteilung unter den Direktionen vom 30. Dezember 1980). Nicht

ersichtlich ist überdies, inwiefern sich die Beschwerdegegnerin an einem

Verfahren betreffend die ausländerrechtliche Bewilligung des Beschwerdeführers

beteiligen könnte. Der Auffassung der Vorinstanz, es liege im schützenswerten

Interesse der Fürsorgebehörde, Informationen über seinen Gesundheitszustand zu

erhalten, um sich gegen eine ungerechtfertigte Verlängerung der

Aufenthaltsbewilligung wehren zu können, kann deshalb nicht beigetreten werden.

d) Auf § 7 VRG kann sich die Anordnung der

vertrauensärztlichen Untersuchung abstützen, falls Angaben über die Arbeits- und

Transportfähigkeit des Beschwerdeführers zur Bedarfsbemessung notwendig sind.

Zwar trifft es zu, dass die zuständige

Behörde die Ausrichtung von Leistungen verweigern darf, wenn sich der

Gesuchsteller weigert, die zu deren Bemessung notwendigen Angaben beizubringen

(VGr, 11. Mai 2000, VB.2000.00125, E. 3f, einsehbar über http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung/search.html).

Ein solcher Fall liegt jedoch hier entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht

vor: Die wirtschaftliche Hilfe soll nach § 15 Abs. 1 SHG das soziale

Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den

Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Für

die Bemessung der Unterstützungsleistungen unmittelbar von Bedeutung

sind damit Einkommens- und Vermögenslage des Ansprechers, dessen familiäre und

Wohnsituation sowie weitere Umstände, die sich auf dessen Bedürfnisse auswirken

(z.B. Gesundheitszustand, allenfalls Alter, Absolvieren einer Ausbildung). Bei

der Bemessung der Hilfe vorerst nicht zu berücksichtigen sind jedoch die Gründe

der Bedürftigkeit des Gesuchstellers (BGE 121 I 367 E. 3b; Charlotte Gysin, Der

Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Basel/Genf/München 1999,

S. 108; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A.,

Bern/Stuttgart/Wien 1999, S. 74 f.). Dies ergibt sich auch aus dem

verfassungsmässigen Anspruch auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999; vgl. Botschaft über eine neue

Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 ff., 149 f.). Daran, dass der

Beschwerdeführer zur Zeit nicht über genügend Mittel (Einkommen und/ oder

Vermögen) verfügt, um seinen Lebensunterhalt selbst zu bestreiten, haben weder

Beschwerdegegnerin noch Vorinstanz gezweifelt. Dem Umstand, dass er nach ihrer

Auffassung durchaus in der Lage wäre, für sich selbst zu sorgen, ist

durch Weisungen, die sich auf Arbeitssuche oder –aufnahme richten, und nicht

durch unmittelbare Verweigerung bzw. Einstellung der Leistungen Rechnung

zu tragen. Die Kenntnis des Umfangs der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers

ist somit nicht für den Entscheid über die Ausrichtung und den Umfang der

Unterstützungsleistungen notwendig, sondern ist Voraussetzung für die Erteilung

solcher Weisungen. Erst deren Nichtbefolgung kann in einem späteren Stadium

durch Kürzung der Hilfe sanktioniert werden (siehe zum Ganzen anschliessend

E. 3e sowie E. 4c). E. 2.2 des angefochtenen Entscheids erweist sich somit

als nicht haltbar.

e) Die Anordnung der Beschwerdegegnerin lässt

sich mit den bisher dafür von ihr und der Vorinstanz vorgebrachten Begründungen

nicht auf § 21 SHG und § 23 SHV stützen (vgl. insbes. E. 3b). § 23 lit. d SHV

erklärt dagegen Weisungen über die Aufnahme einer zumutbaren Arbeit für

zulässig (vgl. RB 2000 Nr. 81 E. 2; VGr, 5. Juli 2000, VB.2000.00177, E. 4).

Zwar haben sich weder Beschwerdegegnerin noch

Vorinstanz dazu geäussert, doch könnte mit der Anordnung einer

vertrauensärztlichen Untersuchung des Beschwerdeführers ein solches Ziel

verfolgt werden: Sie würde der Abklärung dienen, welche Weisungen dieser Art

dem Beschwerdeführer gegenüber aufgrund seines Gesundheitszustands und der sich

daraus ergebenden Arbeitsfähigkeit überhaupt in Betracht kommen. Eine so

motivierte Anordnung findet ihre gesetzliche Grundlage sowohl in § 21 SHG /

§ 23 SHV wie auch zugleich in § 7 VRG.

Auf Weisungen betreffend Arbeitssuche oder

–aufnahme bezog sich der Beschwerdeführer vor der Vorinstanz mit seinem

Vorbringen, er könnte aus fremdenrechtlichen Gründen eine Teilarbeitsfähigkeit

gar nicht verwerten (act. ---). Er ist offenbar Inhaber einer befristeten

Kurzaufenthaltsbewilligung "L", die keine Arbeitserlaubnis enthält.

Damit ist tatsächlich zweifelhaft, ob der Beschwerdeführer überhaupt eine

Arbeit aufnehmen dürfte. Zweifel drängen sich auch bezüglich seiner faktischen

Vermittlungsfähigkeit auf, die wiederum stark vom Gesundheitszustand abhängt:

Bereits eine leichte Behinderung dürfte seine Chancen im angestammten und in

verwandten Berufen erheblich beeinträchtigen. Anderseits erscheint eine

Arbeitsaufnahme auch nicht zum vornherein ausgeschlossen. Voraussetzung dafür

wäre aber, dass der Beschwerdeführer – möglicherweise auf Betreiben der

Beschwerdegegnerin – von der Fremdenpolizei eine Aufenthaltsbewilligung erhält,

die ihn zum Arbeiten berechtigt.

Da somit zur Zeit fraglich ist, ob eine

Weisung im Sinn von § 23 lit. d SHV ihren Zweck überhaupt erreichen

könnte, ist die Angelegenheit zur ergänzenden Untersuchung an die

Sozialkommission der Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Kommt sie zum Schluss,

dass eine Arbeitsaufnahme durch den Beschwerdeführer aufgrund seiner (fremden-)

rechtlichen Stellung und der Lage auf dem Arbeitsmarkt möglich ist, kann sie

eine vertrauensärztliche Untersuchung im Hinblick auf seine Arbeitsfähigkeit

anordnen.

4.

a) Die Beschwerdegegnerin hat für den

Fall, dass sich der Beschwerdeführer der angeordneten vertrauensärztlichen

Untersuchung nicht unterzieht, diesem die Leistungen ab dem 1. März 2001

entzogen.

b) Unzutreffend ist die Begründung des

Bezirksrats, die Weigerung des Beschwerdeführers habe zur Folge, dass die

Beschwerdegegnerin nicht über die notwendigen Angaben zur Bemessung des Bedarfs

verfüge und Zweifel an seiner Bedürftigkeit haben müsse (siehe E. 3d).

c) Unzulässig ist die sofortige vollständige

Einstellung der Leistungen auch als Sanktion gegenüber dem Beschwerdeführer,

der sich der Vornahme einer vertrauensärztlichen Untersuchung widersetzt. Wie

der Beschwerdeführer zutreffend vorbringt, werden die Folgen der Nichtbefolgung

von Anordnungen der Fürsorgebehörde durch § 24 SHG und § 24 SHV

abschliessend geregelt. Demnach sind renitente Hilfeempfänger zuerst unter

Androhung der Folgen zu verwarnen. In einem zweiten Schritt können sodann die

Leistungen gekürzt werden. Das zulässige Ausmass der Kürzungen richtet sich

gemäss § 17 SHV grundsätzlich nach den Richtlinien der Schweizerischen

Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, 3. A., Dezember 2000). Nach A.8.3

der Richtlinien sind abgestuft der Entzug situationsbedingter Leistungen, die

Streichung des Grundbedarfs II für den Lebensunterhalt und schliesslich die

Kürzung des Grundbedarfs I um maximal 15 % statthaft. Nur falls diese

Massnahmen nichts nützen, ist danach unter Umständen aufgrund des

Rechtsmissbrauchsverbots auch eine vollständige Einstellung der Leistungen

statthaft.

5.

...

Demgemäss

beschliesst das Verwaltungsgericht:

...

und

entscheidet:

1.

Die Beschwerde wird teilweise

gutgeheissen. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die

Sozialkommission X zurückgewiesen.

...