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Entscheid

VB.2001.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00245

21. März 2002Deutsch38 min

(URT.2002.6720)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 2./3. Oktober 2000 setzte der Grosse

Gemeinderat Winterthur eine neue Bau- und Zonenordnung fest und wies dabei

einen Teil des Sulzer-Areals in Oberwinterthur von der bisherigen Industriezone

I3 der Industriezone I2 sowie der Zentrumszone Z3 zu (Disp.-Ziff. 1).

Gleichzeitig nahm der Rat in zustimmendem Sinn Vormerk von einer

Grundsatzvereinbarung zwischen dem Stadtrat Winterthur und dem Sulzer-Konzern

über die Entwick­lung des fraglichen Areals (Disp.-Ziff. 4). Sämtliche an der

gleichen Sitzung gefassten Beschlüsse wurden am 12. Oktober 2000 im

"Landboten" unter Ansetzung der Beschwerde­frist an den Bezirksrat

sowie der Referendumsfrist veröffentlicht (gemeinderechtliche Publikation). Am

17. November 2000 erfolgte die Publikation der Nutzungsplanung im Amtsblatt des

Kantons Zürich unter Ansetzung der Rekursfrist an die Baurekurskommis­sion IV

(planungsrechtliche Publikation).

Erwägungen

II. Gegen diese Nutzungsplanung erhoben X und

24.

weitere im Bereich der Rychen­­bergstrasse in Winterthur wohnende Personen

am 18. Dezember 2000 Rekurs und Gemeindebeschwerde bei der Baurekurskommission

IV und beantragten, der angefoch­tene Beschluss sei insoweit aufzuheben, als im

Gebiet Oberwinterthur/Grüze (nördlich der SBB-Linie ins Tösstal) anstelle der

bisherigen Industriezone I3 die Zonen I2 und Z3 festgelegt worden seien. Die

Planung sei zur Ergänzung und Verbesserung zurückzuweisen, das Gebiet sei neu

und differenziert zu zonieren und die Grundsatzvereinbarung als Teil der Bau-

und Zonenordnung zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben. Die Baurekurs­kom­mission

IV lud die vier betroffenen Grundeigentümer, darunter die Sulzer

Betriebsliegenschaften AG und die Sulzer Immobilien AG, als Mitbeteiligte im

Verfahren bei. Am 19. Juli 2001 trat die Kommission auf den Rekurs mangels

Legitimation der Rekurrierenden gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG) nicht ein (Disp.-Ziff. I), hiess jedoch die

Gemeindebeschwerde, zu welcher die Rechtsmittelkläger als Stimmberechtigte

legitimiert seien, wegen Unzulässigkeit der Grundsatzvereinbarung teilweise gut

(Disp.-Ziff. II Abs. 1) und lud den Grossen Gemeinderat Winterthur ein, den

Festsetzungsbeschluss im Sinne der Erwägungen zu ergänzen (Disp.-Ziff. II Abs.

2).

III. Gegen diesen Entscheid erhoben die

Sulzer Betriebsliegenschaften AG und die Sulzer Immobilien AG am 2. August 2001

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei mittels

Vorentscheid festzustellen, dass auf die gemeinderechtliche Beschwerde zufolge

Verspätung nicht einzutreten gewesen sei, dementsprechend (und eventualiter

auch aus materiellen Gründen) sei der Entscheid der Baurekurskommission

aufzuheben und der Beschluss des Grossen Gemeinderates vom 3. Oktober 2000 zu

bestätigen (VB.2001.00245).

Angesichts der noch laufenden Beschwerdefrist

wurde das Vernehmlassungsverfahren vorerst nur hinsichtlich der Frage der

Legitimation/Verspätung eröffnet. Die entsprechen­de Beschwerdeantwort der

privaten Beschwerdegegner erging am 22. August 2001 und schloss auf Abweisung

der Beschwerde. Die Stadt Winterthur liess sich dazu am 24. Au­gust 2001

vernehmen und beantragte die Gutheissung der Beschwerde. Die

Baurekurskommission IV beantragte am 28. August 2001 die Abweisung des

Rechtsmittels.

Am 3. September 2001 erwog der

Abteilungspräsident, dass das Verfahren mit einem Vorentscheid nicht verkürzt

werden könne, und lud die Beschwerdeführenden ein, ihre Beschwerde bis zum

Ablauf der Beschwerdefrist allenfalls zu ergänzen. Die Ergänzung der

Beschwerdebegründung erfolgte am 18. September 2001.

IV. Am 12. September 2001 erhob auch der

Stadtrat Winterthur namens der Stadtgemeinde Beschwerde gegen den

Rekursentscheid und beantragte, Disp.-Ziff. II des angefochtenen Entscheides

sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass auf die Beschwerde der Stimmberechtigten

infolge Verspätung nicht einzutreten gewesen wäre, eventualiter sei der

Beschluss des Grossen Gemeinderates vom 3. Oktober 2000 betreffend die

Zuweisung zur Industriezone I2 und zur Zentrumszone Z3 in Oberwinterthur

inklusive die zustimmende Vor­merk­nahme vom Abschluss der

Grundsatzvereinbarung über die Entwicklung des Sulzer-Areals Oberwinterthur

vollumfänglich zu bestätigen (VB.2001.00296).

V. Am 17. September 2001 wandten sich auch X

und die weiteren Nachbar­rekur­rie­ren­den gegen den Rekursentscheid mit dem

Antrag, Disp.-Ziff. I des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und es sei

festzustellen, dass sie im Sinne von § 338a PBG zum plan­ungsrechtlichen Rekurs

legitimiert seien. Weiter sei Disp.-Ziff. II Abs. 2 des angefoch­tenen

Entscheides aufzuheben und der Beschluss des Grossen Gemeinderats Win­ter­thur

vom 3. Oktober 2000 insoweit aufzuheben, als anstelle der bisherigen

Industriezone I3 die Zonen I2 und Z3 festgesetzt worden sind. Bezüglich dieser

Festlegungen sei die Planung zur Ergänzung und Verbesserung an den Grossen

Gemeinderat zurückzuweisen mit der An­ordnung, die im bisherigen Zonenplan

vorgesehene Zone I3 gemäss den Vorgaben aus dem kantonalen Richtplan neu bzw.

differenziert zu zonieren, indem die Neuzonierung auf die Erschliessungsplanung

abgestimmt und etappiert werde (VB.2001.00297).

VI. Am 9. Oktober 2001 vereinigte der

Abteilungspräsident alle drei Beschwerdever­fahren, lud die Stadt Winterthur

ein, den Beschluss des Grossen Gemeinderates über die Erhebung der Beschwerde

VB.2001.00296 nachzureichen, und ersuchte die Baudirektion des Kantons Zürich,

die streitbetroffene Festlegung zu genehmigen bzw. deren Genehmigung beim

Regierungsrat einzuholen.

Am 22. Oktober 2001 stimmte der Grosse

Gemeinderat Winterthur der Beschwerde­­erhebung durch den Stadtrat zu. Die

Baudirektion genehmigte die strittige Planung am 5. November 2001.

Im

Vernehmlassungsverfahren verlangte die Baurekurskommission IV mit Eingabe vom

22.

November 2001 die Abweisung der drei Beschwerden. X und die weiteren Nachbarn

(im Folgenden Nachbarrekurrierende genannt), die Stadt Winterthur sowie die

Sulzer Betriebsliegenschaften AG und die Sulzer Immobilien AG (im Folgenden

Grund­eigen­tüme­rin­nen genannt) beantragten am 10. bzw. 11. Januar 2002 die

Abweisung der je­weiligen gegnerischen Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

In formeller Hinsicht beantragte die Stadt

Winterthur mit ihrer Beschwerde vom 12. September 2001, es sei ihr Gelegenheit

einzuräumen, zu allfälligen Vernehmlassungen der Parteien Stellung zu nehmen.

Das Verwaltungsgericht entscheidet in der

Regel aufgrund eines einmaligen Schrif­ten­­wechsels. Da mit den

Beschwerdeantworten im Verfahren VB.2001.00296 keine neuen Gesichtspunkte

eingebracht wurden und die Stadt Winterthur sich zudem auch im Rahmen des

Verfahrens VB.2001.00297 zum gegnerischen Standpunkt äussern konnte, erübrigt

sich vorliegend die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.

2.

a) Die Nachbarrekurrierenden haben ihr

Rechtsmittel an die Baurekurskommis­sion als Rekurs und Beschwerde bezeichnet

und sich dabei einerseits auf die Legitimation gemäss § 338a PBG und

andererseits auf diejenige gemäss § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

(GemeindeG) berufen. In ihrem Entscheid teilte die Rekursinstanz das

Rechts­mittel ebenfalls auf, wobei sie auf den Rekurs mangels Legitimation

nicht eintrat, die Gemein­debeschwerde hingegen teilweise guthiess. Strittig

ist vorab die Frage, ob das als Gemeindebeschwerde bei der Baurekurskommission

IV erhobene Rechtsmittel rechtzeitig er­hoben wurde, namentlich ob die dafür

geltende Rechtsmittelfrist mit der gemeinderechtlichen Publikation vom 12.

Oktober 2000 oder erst mit der planungsrechtlichen Publikation vom 17. November

2000.

ausgelöst wurde.

b) Beschlüsse des Grossen Gemeinderates sind öffentlich

bekannt zu machen (§ 106 GemeindeG). Gemeindebeschlüsse können von den

Gemeindebehörden, von Stimm­­berecht­i­gten und von denjenigen Personen, die

ein rechtliches Interesse daran haben, durch Be­schwerde beim Bezirksrat

angefochten werden (§ 151 Abs. 1 GemeindeG). Als Be­schwer­degründe können im

Wesentlichen Rechtsverletzungen (Ziff. 1), Zwecküberschrei­tungen (Ziff. 2) und

Mängel des Abstimmungsverfahrens (Ziff. 3) geltend gemacht werden. Nach § 88

Abs. 2 PBG sind alle Beschlüsse über Bau- und Zonenordnungen öffent­lich be­kannt

zu machen. Die Veröffentlichung hat gleichzeitig im kantonalen Amtsblatt und in

den üblichen Publikationsorganen der Gemeinde zu erfolgen (§ 6 Abs. 1 lit. a

PBG). Wer durch den Beschluss berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an

dessen Aufhebung oder Änderung hat, kann ihn mit Rekurs bei der

Baurekurskommission anfechten (§ 338a PBG). Mit dem Rekurs können alle

Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung gel­tend gemacht werden

(§ 20 Abs. 1 VRG).

Aus dieser Ordnung haben Lehre und

Rechtsprechung abgeleitet, dass sich die Rekurslegitimation in

kommunalen Nutzungsplanungsstreitigkeiten sowohl nach § 338a PBG als auch

zugleich nach § 151 Abs. 1 GemeindeG richtet. Demnach sind zum Rekurs

an die Baurekurskommission nicht nur Personen berechtigt, die durch die

angefochtene Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer

Aufhebung haben, sondern auch die Stimmberechtigten in der betreffenden

Gemeinde. Das ergibt sich daraus, dass Nut­zungsplanungsrekurse zu­gleich ein

Anwendungsfall der Gemeindebeschwerde nach § 151 GemeindeG sind und der

Gesetzgeber mit dem am 20. Mai 1984 eingefügten § 338a Abs. 1 PBG die

sich bisher aus­schliesslich nach § 151 GemeindeG richtende Legitimation

nicht einschränken, son­dern erweitern wollte (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 153 N. 4.2;

Simon Trippel, Gemeindebeschwerde und Gemein­derekurs im Kanton Zürich, Zürich

1988, S. 76; Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des zürche­rischen

Gemeinderechts, ZBl 90/1989, S. 473; derselbe, Verwaltungs­recht des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 1903; François Ruckstuhl, Der

Rechtsschutz im zürcheri­schen Planungs‑ und Baurecht, ZBl 86/1985,

S. 290; RRB 966/ 1984, ZR 85/1986 Nr. 2; RRB 2295/1985, BEZ 1985

Nr. 27; VGr, 2. März 2000, VB.2000.00055,

Planungsrechtliche Einwendungen sind daher unabhängig von der

Grundlage der be­anspruchten Legitimation im Rekursverfahren vor

Baurekurskommission geltend zu machen. Wenn der Rekurrent allerdings seine

Legitimation allein aus der Stimmberechtigung bezieht, überprüft die

Rekursinstanz einen Nutzungsplan nur aufgrund der in § 151 Gemein­deG

zugelassen Rügen, d.h. im Wesentlichen auf Rechtsverletzungen hin. Demgegenüber

sind Mängel des Abstimmungsverfahrens grundsätzlich mit Gemeindebeschwerde ge­mäss

§ 151 Abs. 1 Ziff. 3 GemeindeG beim Bezirksrat zu rügen (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 107 und 135). Werden gleichzeitig

planungsrechtliche Einwendungen und Einwendungen betreffend das

Abstimmungsverfahren erhoben, so geht das Rechtsmittel an die

Baurekurskommission, welche das rechtmässige Zustandekommen des angefochtenen

Entscheides vorfrageweise überprüft (Thalmann, § 153 N. 4.2).

c) Die Nachbarrekurrierenden machen vorab

geltend, die gemeinderechtliche Publikation hätte nicht nur im

"Landboten", sondern gemäss § 10 Abs. 3 VRG auch im kantona­len

Amtsblatt erfolgen müssen, weshalb sich die Frist zur gemeinderechtlichen

Anfechtung ohnehin erst ab der im Amtsblatt erfolgten planungsrechtlichen

Publikation berechne.

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Das

Gemeindegesetz schreibt den Ge­meinden das Publikationsmittel für die

Veröffentlichung ihrer Beschlüsse nicht vor. In Frage kommen hauptsächlich

lokale und regionale Zeitungen, gemeindeeigene Anzeiger oder das kantonale

Amtsblatt (Thalmann, § 68a N. 2). Mit der Publikation des Gemeinderatsbeschlusses

im "Landboten" hat die Stadt Winterthur ihre gemeinderechtliche

Publikationspflicht grundsätzlich erfüllt. Ob sich aus § 10 Abs. 3 VRG

allenfalls zusätzlich auch die Pflicht zur Veröffentlichung im kantonalen

Amtsblatt ableiten lässt (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 59), ist im

vorliegenden Zusammenhang irrelevant. Diese Bestimmung gilt gemäss § 4 VRG

ohnehin nur, soweit für ein spezifisches Verfahren keine abweichenden

Vorschriften bestehen, was mit § 106 GemeindeG gerade der Fall ist.

d) Ob das Anfechtungsverfahren vor

Baurekurskommission in allen Fällen als Zonenplanrekurs bezeichnet werden soll

oder ob das Rechtsmittel dann, wenn die Rechtsmittelkläger ihre Legitimation

allein aus ihrer Stimmberechtigung beziehen, als Gemeindebeschwerde zu benennen

ist, ist in erster Linie eine terminologische Frage, die noch keine

Rückschlüsse auf den Fristenlauf oder die diesen auslösende Publikation

zulässt. Soweit das Verwaltungsgericht bisher Einblick in derartige Verfahren

hatte, scheint das Rechtsmit­tel gegen einen Zonenplan in der Praxis

regelmässig und unabhängig von der Legitimation im Einzelfall als Rekurs

bezeichnet zu werden. Bei Rekursen von Stimmberechtigten, die nicht

gleichzeitig auch im Sinne von § 338a PBG legitimiert sind, begrenzen die

Baurekurs­kommission in der Regel bloss ihre Kognition, ohne aber deswegen eine

Differenzierung in der Rechtsmittelbezeichnung selber vorzunehmen.

Eine solche Differenzierung nach der Art der

Legitimation erscheint denn auch nicht sinnvoll. So kommt es durchaus vor, dass

Rechtsmittelkläger hinsichtlich einzelner beanstandeter Punkte einer Bau- und

Zonenordnung aufgrund von § 338a PBG, hinsichtlich anderer Punkte jedoch nur

als Stimmberechtigte legitimiert sind (vgl. VGr, 2. März 2000, VB.2000.00055, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung), wo die Beschwerdeführer be­züglich ihres Wohnort-Weilers

unmittelbar betroffen waren und die gleichen Einwendungen bezüglich weiterer

Weiler nur als Stimmberechtigte erheben konnten). Insofern macht es auch keinen

Sinn, die Rechtsmittelfristen je nach Art der im einzelnen beanspruchten Le­gitimation

von unterschiedlichen Publikationen aus zu berechnen. Dies zwänge die Rekur­renten

unter Umständen zu einer Aufteilung ihrer Plananfechtung, obwohl sie bei der

identischen Rechtsmittelinstanz identische Beanstandungen für verschiedene

Teile der Bau- und Zonenordnung erheben wollen.

e) Die zeitlich um gut einen Monat

auseinanderliegenden zwei Publikationen des nämlichen Beschlusses werden

vorliegend von der Stadt Winterthur einerseits als gemeinderechtliche

Publikation und andererseits als planungsrechtliche Publikation bezeichnet. Da

sich diese beiden Begriffe weder im Gemeindegesetz noch im Planungs- und

Baugesetz finden, lässt sich diesen Gesetzen auch nicht entnehmen, welche der

beiden Publikationen die Frist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes durch einen

Stimmberechtigten bei der Bau­­rekurskommission auslöst. Beide Publikationen

müssen daher nach dem Vertrauens­prinzip ausgelegt werden, und es dürfen

insbesondere der ersten Publikation nur Auswirkungen zugeschrieben werden, wie

sie ein Adressat in guten Treuen zu erwarten hatte.

Die Stadt Winterthur will den Ausdruck

"gemeinderechtliche Publikation" so verstanden haben, dass damit die

Rechtsmittelfrist für alle Stimmberechtigten und unabhängig von der erhobenen

Rüge hätte ausgelöst werden sollen, und anerkennt, dass so gesehen die auf den

Bezirksrat beschränkte Rechtsmittelbelehrung unzutreffend war. Damit knüpft sie

ausschliesslich an die für das Rechtsmittel beanspruchte Legitimation an,

welche dem Gemeinderecht entstammt. Eine andere Interpretation des Begriffs

ergäbe sich demgegenüber aus einer Anknüpfung an die materiellen Rügen. Danach

wäre die gemeinderechtliche Publi­kation nur fristauslösend für diejenigen

Rechtsmittel, mit denen ausschliesslich die direkt im Gemeinderecht (inklusive

Stimmrecht im Sinne von § 151 Abs. 1 Ziff. 3 GemeindeG) verankerten Rügen

erhoben werden, während Rechtsmittel mit den Rügen aus dem spezifischen

Planungsrecht erst nach der planungsrechtlichen Publikation erhoben werden

müssten. Werden die beiden Publikationen in diesem Sinne verstanden, so erweist

sich die Rechtsmittelbelehrung der am 12. Oktober 2000 erfolgten

gemeinderechtlichen Publikation als zutreffend.

Der zweiten Auslegung ist aufgrund der

gegebenen Umstände klar der Vorzug zu geben. Die Bezeichnung der

Rechtsmittelinstanzen in beiden Publikationen musste angesichts der unter lit.

b vorstehend dargelegten Rechtsprechung gerade beim sachkundigen

Rechtsvertreter den Eindruck erwecken, die gemeinderechtliche Publikation

vermöge nur Rechtsmittel mit ausschliesslich gemeinderechtlich motivierten

Rügen auszulösen. Insofern bildet die Benennung des Bezirksrates als

Beschwerdeinstanz entgegen der Auffassung der Stadt Winterthur nicht etwa nur eine

falsche Bezeichnung der Rechtsmittelinstanz, deren Unrichtigkeit dank der

Überweisungspflicht keine weiteren Auswirkungen zeitigt, sondern vielmehr

geradezu einen vertrauensbildenden Auslegungshinweis. Würde der

gemeinderechtlichen Publikation eine weitergehende Wirkung zuerkannt, wie dies

die Stadt Winterthur vertritt, so erwiese sie sich demgegenüber als eigentliche

Prozessfalle.

Demgemäss durften die Nachbarrekurrierenden

in guten Treuen davon ausgehen, dass die gemeinderechtliche Publikation nur den

Fristenlauf für die isolierte Abstimmungs­beschwerde an den Bezirksrat

auslöste, während die planungsrechtliche Publikation für den Fristenlauf des

Planungsrekurses (inklusive die planungsrechtlich begründete

Gemeindebeschwerde) an die Baurekurskommission massgebend war, unabhängig

davon, ob sie ihre dies­bezügliche Legitimation aus § 338a PBG oder aus § 151

GemeindeG ableiteten. Demgemäss ist die Vorinstanz zu Recht auf den als

Beschwerde bezeichneten Teil des an sie er­hobenen Rechtsmittels eingetreten.

3.

a) Die Nachbarrekurrierenden hatten

zur Begründung ihrer Rekurslegitimation ge­mäss § 338a PBG dargelegt, dass mit

der strittigen Umzonung wesentlich verkehrsintensivere Nutzungen als bisher

zugelassen würden. Der daraus resultierende Mehrverkehr, wel­­cher

beispielsweise für ein einziges Projekt in der Grüze schon 14 % ausmache, könne

von der Achse Frauenfelderstrasse/Römerstrasse nicht mehr aufgenommen werden

und wer­de daher über die einzige Umfahrungsalternative, die Rychenbergstrasse,

abgewickelt werden. Der Verkehr auf dieser Strasse mit einem derzeitigen

Fremdverkehrsanteil von rund 30 % habe von 1983 bis 1999 um über 50 %

zugenommen und bei 80 bis 85 % der Wohngebäude zu einer Überschreitung der

Lärmimmissionsgrenzwerte geführt. Durch die zusätzliche Belastung der

Rychenbergstrasse mit quartierfremdem Durchgangsverkehr wer­de diese

Überschreitung zunehmen, so dass die Anwohner der Rychenbergstrasse durch die

angefochtene Aufzonung in besonderem Masse berührt seien.

Aufgrund dieser Vorbringen verneinte die Baurekurskommission

die Legitimation für den als Rekurs bezeichneten Teil des Rechtsmittels mit der

Begründung, die Nachbarrekurrierenden hätten es

versäumt, den schlüssigen Nachweis für die Kausalität zwischen der

beabsichtigten Umnutzung des streitbetroffenen Areals und einer ins Gewicht

fallenden, legitimationsbegründenden Zunahme des quartierfremden

Durchgangsverkehrs auf der Rychenbergstrasse zu erbringen. Es fehle bereits an

Angaben über das heutige Verkehrs­aufkommen und den zu erwartenden Mehrverkehr.

Solche Vergleichszahlen seien in­des unerlässlich für die Beantwortung der

Frage, ob die angestrebte Umnutzung des streitbetroffenen Gebiets überhaupt

geeignet sei, die Verkehrsverhältnisse in dessen Umgebung wahrnehmbar zu

beeinflussen.

b) Gemäss § 338a PBG setzt die Berechtigung zur Rekurs- und

Beschwerdeerhebung voraus, dass der Rechtsmittelkläger durch die angefochtene

Anordnung oder den Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interessen an

deren Aufhebung oder Änderung hat. Wird die spezifische Betroffenheit Dritter

in einem Rechtsmittelverfahren aus befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist

auf Art und Intensität dieser Immissionen abzustellen. Die Legitimation ist zu

bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen eines Bauvorhabens deutlich

wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwendige und kostspielige Abklärungen

festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie sie z.B. der

Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können. Dieses

Erfordernis ist etwa beim Lärm eines Schiess- (BGE 110 Ib 99 E. 1c) oder eines

Flugplatzes (BGE 104 Ib 307 E. 3b S. 318) erfüllt, ebenso bei zusätzlichem

Lastwagenverkehr aus durchschnittlich 120 Fahrten pro Tag auf einer bis anhin

nicht stark befahrenen Durchgangsstrasse (BGE 113 Ib 225 E. 1c) oder bei einer

allgemeinen Verkehrszunahme von 23 % (VGr, URP 1996, S. 342 E. 2c). Gemäss

Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) gelten denn

auch als wahrnehmbar stärkere Verkehrslärmimmissionen solche von 1 db (A), was

einer Zunahme des Strassenverkehrs um rund 25 % entspricht (Robert Wolf,

Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Mai 2000, Vorbemerkungen zu Art. 19 bis 25 N.

9). Als nicht vom allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und daher nicht

deutlich wahrnehmbar erachtete die Praxis hingegen den zusätzlichen Verkehr auf

einer Kantonsstrasse infolge Baus einer Autobahn und eines Halbanschlusses in 1

km Entfernung (BGE 111 Ib 290 E. 1b) oder den aus einer ca. 900 m entfernten

Deponie resultierenden Lastwagenverkehr auf einer bereits stark befahrenen

Strasse (BGE 112 Ib 154 E. 3 S. 160 mit zusätzlichem Unterscheidungskriterium

in BGE 113 Ib 225 E. 1c am Ende) bzw. eine allgemeine Verkehrszunahme von 5 –

10.

% (RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47).

Obwohl die Rechtsmittelbehörden die Legitimation von Amtes

wegen zu prüfen haben, entbindet dies einen Rechtsmittelkläger nicht davon,

seine Legitimation im konkre­ten Fall zu substanziieren, und zwar bereits im

Rekursverfahren. Dabei muss insbesondere das qualifizierte eigene bzw.

schutzwürdige Interesse ausführlich dargetan werden. Dabei genügt nach der

Praxis jedoch die Glaubhaftmachung der behaupteten Beeinträchtigung, wenn der

volle Beweis umfangreiche Abklärungen erfordern und die materielle Beurteilung

vorwegnehmen würde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29 f. und 41).

c) Es ist fraglich, ob sich die dargelegte und für die

Anfechtung einzelner Bauvorhaben entwickelte Praxis unbesehen auf die

Anfechtung von Plänen, welche die Entstehung einzelner Vorhaben erst

ermöglichen, übertragen lässt. Dabei ist zu bedenken, dass eine Gebietsnutzung,

wie sie durch eine Ein- oder Umzonung eingeleitet wird, sich in der Regel über

mehrere Jahre hinweg erst mittel- bis langfristig realisiert. Während dieser

Zeit können die im Zeitpunkt der Plananfechtung gegebenen Rahmenbedingungen,

gerade was die Erschliessung und Verkehrsführung anbelangt, zahlreichen

Änderungen unterworfen sein. Zudem wird eine mit einer Planänderung verbundene

Verkehrszunahme anders als bei der Inbetriebnahme eines einzelnen Bauprojektes

nicht sofort, sondern ebenfalls erst allmäh­­lich wahrgenommen werden können.

Dabei wird es schwer fallen, eine allgemeine Ver­­kehrszunahme einer

spezifischen Planänderung zuzuordnen, umso mehr, wenn ein Gebiet in der

Vergangenheit auch ohne einschlägige Planänderungen verkehrsmässig immer

stärker belastet worden ist. Insofern lassen sich die Auswirkungen von Plänen

auf die weitere Nachbarschaft ungleich viel schwerer abschätzen als diejenigen

von einzelnen Bauvor­haben. Das bedeutet zwar nicht zwangsläufig, dass an den

Nachweis der Betroffenheit in diesen Fällen generell höhere Anforderungen

gestellt werden müssten, denn gerade die Un­gewissheit der künftigen

Entwicklung kann Nachbarn zu einer vorsorglichen Interessen­wahrung

veranlassen. Die gegebene grosse Ungewissheit der künftigen Entwicklung

erfordert aber in diesen Fällen eine besondere Sorgfalt bei der Substanziierung

und Glaubhaftmachung künftiger Beeinträchtigung im Rekursverfahren. Allgemeine

Befürchtungen eher theoretischer Art genügen grundsätzlich nicht zur Darlegung

der hinreichenden Betroffenheit, vielmehr muss nachvollziehbar dargetan werden,

dass die gefürchtete Beeinträchtigung auch mit einer gewissen

Wahrscheinlichkeit eintreten wird.

Wohnen Nachbarn ausserhalb des Planungsgebietes und nicht

direkt an der dafür vorgesehenen Erschliessungsachse, so ist deren

Beeinträchtigung durch wahrnehmbaren Mehrverkehr von vornherein nicht sehr

wahrscheinlich. Unter diesen Umständen muss an­hand einer nachvollziehbaren

Prognose glaubhaft gemacht werden, dass an ihrer Strasse den­­noch und unter

Einbezug der mittel- und langfristigen Verkehrsplanung und der allgemeinen

Verkehrsentwicklung mit mittel- und langfristig wahrnehmbaren Mehrimmissionen

zu rechnen ist. Nötigenfalls muss diese Behauptung auch mit Hilfe einer

professionellen Ver­kehrsstudie untermauert werden. Damit ist zwar für

entferntere Nachbarn der Einstieg

ins

Planungsrekursverfahren nicht leicht. Dies ist aber hinzunehmen, denn es steht

den Nachbarn offen, gegen die spätere Bewilligung einzelner grössere

Bauvorhaben wie Einkaufszentren etc. zu rekurrieren, wenn diese voraussichtlich

eine wahrnehmbare Mehrbe­lastung auf ihren Grundstücken bewirken. Dannzumal

dürfte die erforderliche Betroffenheit an­hand des mit dem Bewilligungsgesuch

vorzulegenden Umweltverträglichkeitsberichts leichter glaubhaft zu machen sein;

bei dieser Gelegenheit können die Rekurrenten dann

auch Massnahmen

gegen unerwünschten Ausweichverkehr über ihre Strasse verlangen.

d) Es war daher im Rekursverfahren zu prüfen, ob die Nachbarrekurrierenden glaub­haft vorgebracht hatten, die

Umzonung bewirke eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme entlang der

Rychenbergstrasse. Indem die Baurekurskommission die Legitimation der Nachbarrekurrierenden mit der Begründung verneinte, diese

hätten keinen schlüssigen Nachweis für die Kausalität zwischen der strittigen

Umzonung und einer ins Gewicht fallenden, legitimationsbegründenden Zunahme des

quartierfremden Durchgangsverkehrs auf der Rychenbergstrasse erbracht, hat sie

die Anforderungen an die Substanziierung und den Nachweis der Legitimation

überspannt. Das anerkennen auch die Grundeigen­­tümerinnen im

Beschwerdeverfahren.

Da es sich bei der Überprüfung der Legitimation um eine

Rechtsfrage handelt, kann das Verwaltungsgericht die Glaubhaftmachung von sich

aus im Beschwerdeverfahren über­prüfen, zumal die Nachbarrekurrierenden

in diesem Punkt selber auf eine Rückweisung aus­­drücklich verzichten.

e) Die Rychenbergstrasse ist eine kommunale Sammelstrasse mit

wesentlicher Erschliessungsfunktion für die Gebiete am Süd- und Ostfuss des

Lindberges und weist eine wichtige Sammel- und Verbindungsfunktion zwischen den

Stadtkreisen Oberwinterthur und Veltheim/Rosenberg auf. Der Verkehrslärm

entlang der Rychenbergstrasse übersteigt tagsüber die massgeblichen

Immissionsgrenzwerte bei den meisten entlang der Strasse gelegenen Gebäude

(vgl. Antrag und Bericht zum Postulat Mächler, VB.2001.00245). Die

Rychenbergstrasse liegt ausserhalb des umgezonten Sulzer-Areals; der

Teilabschnitt zwischen Stadlerstrasse und Hammerweg ist rund ca. 500 bis 1500

m, der entfernteste Abschnitt, wo ebenfalls ein Teil der Nachbarrekurrierenden

wohnen, ist bis zu über 3 km vom Areal entfernt. Basiserschliessung für

das Entwicklungsgebiet Oberwinterthur bildet derzeit die Achse

Frauenfelder-/Römerstrasse, die St.Gal­ler­stras­se sowie die Seenerstrasse.

Vorgesehen ist sodann gemäss Erschliessungsplan ein etap­penweiser Ausbau der

Sulzer-Allee und je nach Entwicklung des Gebiets allenfalls eine

Entlastungsstrasse zum Autobahnanschluss im Norden. Ein aus der Umzonung

resultierender Mehrverkehr könnte sich daher nur im Sinne von Ausweichverkehr

über die Rychenbergstrasse abwickeln. Um das notwendige Mass der

Wahrnehmbarkeit zu erreichen, müsste daher eine befürchtete und über das

allgemeine Mehrmass hinausgehende mittel- bzw. langfristige Verkehrszunahme im

Bereich von rund 25 % glaubhaft sein.

Die Nachbarrekurrierenden haben

geltend gemacht, mit der strittigen Umzonung sei infolge der neuen Zulassung

von Dienstleistungen im ganzen Gebiet eine massive Verkehrs­­zunahme auf

sämtlichen Zubringerstrassen verbunden. Als durchaus glaubhaft erscheint diese

Behauptung insofern, als mit der möglichen Neuansiedlung grösserer Dienst­leistungsbetriebe

und insbesondere solcher mit publikumsintensiver Nutzung zwangsläufig mehr

Zubringerverkehr verbunden sein wird. Dienstleistungen waren in der bisherigen

Indus­triezone I3 gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. e der bisherigen Bauordnung vom

13.

März 1986 nicht bzw. nur im Zusammenhang mit der Produktion

zugelassen, während sie neurechtlich sowohl in der Industriezone I2 als auch in

der Zentrumszone Z3 zulässig sind (Art. 59 Abs. 1 lit. d sowie Art. 46 der

Bauordnung vom 3. Oktober 2000 in Verbindung mit § 51 Abs. 1 PBG). Auch wenn

dabei gleichzeitig neu in der I2 anstelle der bisherigen Baumas­sen­ziffer von

12.

m3 eine solche von 9 m3 gelten soll, darf angesichts der Grösse des umge­zonten

Areals von rund 62 ha und dessen spezifischer Bedeutung als Entwicklungsgebiet

mit kantonaler Zentrumsfunktion erwartet werden, dass mit der Umzonung im

Endausbau ein zusätzliches Verkehrspotenzial verbunden ist. In welchem Mass

sich dieses über die öf­fent­lichen Strassen abwickeln wird, hängt entscheidend

vom künftigen Angebot des öffent­lichen Verkehrs ab. Weiter haben die Nachbarrekurrierenden im Rekursverfahren vorgebracht, die

Rychenbergstrasse weise bereits heute einen Anteil von 30 % an

Durchgangsverkehr auf. Nachdem die Stadt Winterthur selber die

Rychenbergstrasse als wichtige Sam­mel- und Verbindungsstrasse zwischen

Oberwinterthur und Veltheim/Rosenberg bezeichnet, ist auch dies glaubhaft. Die Nachbarrekurrierenden haben im Rekursverfahren schliess­lich

belegt, dass die Achse Frauenfelder-/Römer-/Lindstrasse bereits heute zu

Stosszeiten Auslastungsgrenzen erreicht bzw. überschreitet. Mit all diesen

glaubhaften Vorbringen haben die Nachbarrekurrierenden indessen

noch keineswegs eine nachvollziehbare Prognose für eine mittel- und langfristig

durch die Planänderung bedingte relevante Verkehrszunah­me auf der Rychenbergstrasse

erbracht. Sie haben aus diesen Umständen eher allgemeine Befürchtungen

abgeleitet, als dass sie sich ernsthaft mit den von der Stadt Winterthur in

Aussicht genommenen Erschliessungsprojekten (für Strassen und öffentlichen

Verkehr) für das Entwicklungsgebiet und deren Auswirkungen auf Mass und Führung

des dadurch ausgelösten Verkehrs auseinandergesetzt hätten. Allein die

Behauptung, die Rychenbergstrasse werde unter den gegebenen Umständen mit

zusätzlichem quartierfremden Durch­­gangsverkehr belastet, genügt keineswegs,

um ein relevantes Mass an Mehrverkehr als wahrscheinlich erscheinen zu lassen.

Die von den Nachbarrekurrierenden erst im

Beschwerdeverfahren vorgelegte Verkehrsstudie kann diesen Mangel nicht heilen.

Sie hätten vielmehr bereits im Rekursverfahren entsprechende Gründe glaubhaft

machen müssen. Eine weitergehende Auseinandersetzung damit erübrigt sich daher.

Die Baurekurskommission IV ist daher auf den Planungsrekurs zu

Recht nicht eingetreten.

4.

a) Die Baurekurskommission hat den angefochtenen Entscheid

mit der Begründung aufgehoben, die Grundsatzvereinbarung (VB.2001.00296) weise

einen unzulässigen Inhalt auf. Die verbindlich vereinbarten Eckwerte der

Arealentwicklung würden nutzungsplanerische Festlegungen beinhalten (nähere

Umschreibung der Nutzung in einzelnen Baubereichen, Festlegung von

Wohnanteilen, Festlegung eines Erholungsraumes entlang der Eulach), welche der

vertraglichen Regelung nicht zugänglich seien. Zudem sei die Festlegung eines

Rahmenplanes gemäss diesen Eckwerten unzulässigerweise an den Stadtrat

delegiert worden. Mit diesem Vorgehen seien Mitwirkungsrechte der Bevölkerung,

das Referendums-, das Rekurs- und Beschwerderecht sowie die Genehmigungspflicht

ausgeschaltet worden. Die Kündigungsmöglichkeit stelle zudem nicht sicher, dass

die anvisierten Planungsinhalte dereinst tatsächlich verwirklicht würden.

Mängel ergäben sich auch auf der Stufe der Baubewilligungsverfahren, indem

Dritte die in der Grundsatzvereinbarung geregelten Gegenstände akzessorisch

anfechten könnten und es fraglich sei, ob das Nichteinhalten dieser

Festlegungen einem Bauherrn gegenüber eine Bauverweigerung rechtfertigen könne.

Da die Grundsatzvereinbarung auch mangels Anfechtbarkeit unzulässig sei, komme

es nicht in Betracht, den angefochtenen Beschluss nur soweit aufzuheben, als er

zustimmend von der Grundsatzvereinbarung Vormerk nehme. Der Gemeinderat sei

daher einzuladen, seinen Beschluss um die Gegenstand der Grundsatzvereinbarung

bildenden nutzungsplanerischen Festlegungen zu ergänzen, falls er an diesen

Festlegungen tatsäch­lich festhalten wolle.

Dagegen bringen die Stadt Winterthur und die

Grundeigentümerinnen im Wesentlichen vor, die Vereinbarung sei Bestandteil

einer kooperativen Planung, die im Interesse der Öffentlichkeit und der

Privaten die räumliche Entwicklung optimieren solle. Der Vertrag sei mangels

ausdrücklicher Verbotsnorm zulässig. Er beinhalte, soweit er nicht ohnehin

lediglich Führungsinstrument sei, gegenüber der Grundordnung nur zusätzliche

Nutzungsbeschränkungen für die Grundeigentümerinnen, womit die Rechte Dritter

nicht beeinträchtigt würden. Die in den Eckwerten enthaltenen

Nutzungseinschränkungen seien zudem we­der örtlich noch sachlich noch zeitlich

definitiv, sondern ausdrücklich als Richtlinie zu ver­stehen und entsprächen

den Zielen und Grundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Planungsrechts.

b) Streitgegenstand des Rechtsmittelverfahrens vor

Baurekurskommission bildete der im Amtsblatt am 17. November 2000 publizierte

Beschluss über die Bau- und Zonen­ordnung, welche von der Baurekurskommission

unter eingeschränkter Kognition auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen war.

Von vornherein nicht Gegenstand der Anfechtung war hingegen die

Grundsatzvereinbarung selber – trotz ihrer allenfalls nutzungsplanerisch

motivierten Inhalte –, ebenso wenig die zustimmende Vormerknahme davon durch

den Ge­meinderat. Letztere war richtigerweise ausschliesslich am 12. Oktober

2000.

im Rahmen der gemeinderechtlichen Publikation veröffentlicht worden und

bildete eben gerade nicht Bestandteil des Beschlusses über die Bau- und

Zonenordnung, welcher mit Publikation am 17. November 2000 Ausgangspunkt des

vorliegenden Anfechtungsverfahrens ist.

Soweit allerdings im Rahmen der Nutzungsplananfechtung geltend

gemacht wurde, die Festlegungen gemäss Grundsatzvereinbarung hätten in die Bau-

und Zonenordnung ge­hört, liegt darin der Vorwurf, durch das gewählte Vorgehen

seien die Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes über den Erlass der Bau-

und Zonenordnung umgangen worden. Da die Gemeinden gemäss § 45 Abs. 2 PBG beim

Erlass der Bau- und Zonenordnung an die Institute des kantonalen Rechts

gebunden sind, betrifft diese Rüge das strittige Anfech­tungsobjekt; sie ist

daher zu prüfen.

c) In diesem Zusammenhang liesse sich vorab die Frage stellen,

ob die zwischen der Stadt und den Grundeigentümerinnen getroffene Regelung

überhaupt Gegenstand eines Vertrages bilden kann oder ob sie aufgrund ihres

nutzungsplanerischen Charakters nicht zwin­gend in einem Nutzungsplan

festzulegen wäre. Diese Frage kann indessen offen blei­ben, da die zwischen den

Vertragspartnern abgeschlossene Grundsatzvereinbarung ohnehin keine

nutzungsplanerischen Festlegungen enthält.

Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1

des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979) und regeln die zulässigen

Bodennutzungen parzellenscharf (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau-

und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 143). Die Grundsatzvereinbarung hält

in Ziffer 4 mit den Eckwerten fest, dass die Grund­eigentümerinnen der Stadt

sechs Hektaren Land abgeräumt und altlastensaniert zur Errichtung von Grün-

bzw. Erholungsflächen abtreten. Dieser Erholungsraum wird schwer­gewichtig im

Bereich der Eulach vorgesehen. Darin kann schon deshalb keine nutzungspla­ne­rische

Festlegung erblickt werden, weil die abzutretende Fläche nach dem Willen der

Ver­tragsparteien (noch) nicht parzellenscharf bezeichnet wird. Die

Vertragsparteien betonen denn auch in ihren Rechtsschriften, mit der

Grundsatzvereinbarung habe eine flexible Lösung getroffen werden sollen, die

weder örtlich noch sachlich noch zeitlich bereits definitiv habe festgesetzt

werden können. Dasselbe gilt noch ausgeprägter hinsichtlich der Bezeichnung von

Wohnanteilen bzw. Nutzweisen für die verschiedenen Bereiche im Arealteil

Ost, wo schon aus

dem Vereinbarungstext selbst hervorgeht, dass die vereinbarten Eckwer­te

"im Sinne einer Richtlinie" festgelegt werden.

Dass keine im Sinne einer Nutzungsplanung verbindliche

Festlegung vorliegt, ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass die Bereiche 5, 6

und 8 in der Vereinbarung erwähnt werden, obwohl das entsprechende Land nicht

den vertragsschliessenden Grundeigentümerinnen gehört, weshalb eine

Verbindlichkeit des Vertrags insofern ausdrücklich aus­geschlossen wird. Dieser

Ausschluss ist richtig, da sowohl öffentlich- wie auch privatrechtliche

Verträge stets nur Wirkung zwischen den Parteien entfalten.

d) Die Grundsatzvereinbarung stellt nach dem Willen der

Vertragsparteien die Grund­lage für die Erarbeitung eines Rahmenplans dar,

durch den die angestrebte Entwi­ck­lung des Stadtteils "Zentrumsgebiet

Oberwinterthur" näher definiert werden soll. Auf dieser Grundlage sollen

die für die Stadt und die Grundeigentümerinnen verbindlichen Festlegungen

vertraglich geregelt werden. Diese vertraglichen Regelungen sollen zu gegebener

Zeit in die Nutzungsplanung überführt werden (Ziff. 8 der

Grundsatzvereinbarung), wobei die Parteien offenbar davon ausgehen, dass

hierfür eine Ergänzung des PBG erforderlich ist. Ob dies zutrifft oder nicht,

und ob die Vertragsparteien zu Recht entsprechende Erwartungen hegen, kann hier

offen bleiben. Jedenfalls präsentiert sich die Grundsatzvereinbarung als

Instrument des kooperativen Verwaltungshandelns, mit welchem der Prozess des

Planens geregelt werden soll (Rudolf Muggli, Theorie und Praxis der

Kooperativen Planung, VLP, Raum & Umwelt Juli 2001, S. 24 f.; Hanspeter

Pfenninger, Kooperationen zwi­schen Staat und Privaten als Alternative zu

planungs-, umweltschutz- und anderen öffentlichrechtlichen Verfahren, BR 4/95,

S. 79 ff.). Hingegen liegt kein Versuch vor, für jedermann verbindliche

nutzungsplanerische Festsetzungen unter Umgehung des dafür vorgesehenen

gesetzlichen Instrumentariums vorzunehmen.

Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.

5.

a) Die Nachbarrekurrierenden hatten

vor Baurekurskommission geltend gemacht, die Umzonung lasse eine

verkehrsintensivere Nutzung zu, ohne dass das Haupt- und Sammelstrassennetz

eine wesentliche Änderung erfahren solle. Einzig in Richtung Nordosten sei eine

neue Entlastungsstrasse zur Autobahn A 1 geplant. Ein eigentlicher Erschlies­sungs­plan

fehle jedoch. Damit würden die planerischen Grundsätze von Art. 3 Abs. 3 und

Art. 15 lit. b RPG verletzt. Die Rekursinstanz erwog dazu, eine ungenügende

Groberschlies­sung könne die angefochtene Zonierung nicht rechtswidrig werden

lassen, sondern mache nur die Ergänzung des Erschliessungsplanes erforderlich.

Ein dahingehender Antrag sei nicht gestellt worden. Zudem sei die

Groberschliessung mit dem bestehenden Strassennetz im Verein mit den im

Erschliessungsplan festgelegten baulichen Massnahmen hinreichend

sichergestellt. Art. 15 lit. b RPG komme nicht zur Anwendung, da es sich

vorliegend nicht um eine Neueinzonung handle, sondern ein weitgehend überbautes

und erschlossenes Gebiet zur Beurteilung stehe.

b) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land,

das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a) oder

voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Gemäss

Art. 19 Abs. 2 RPG werden Bauzonen durch das Gemeinwe­sen innerhalb der im

Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist erschlossen. Auf der Ebene der

Richtplanung bezeichnet der kom­munale Verkehrsplan die bestehenden und ge­planten

Anlagen und Flächen für kommunale Strassen der Groberschliessung sowie die Wege

von kommunaler Bedeutung. Er ist unverzichtbar (§ 31 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 24 PBG). Gestützt darauf ist der Erschlies­sungs­plan zusammen mit der

Bau- und Zonen­ordnung festzusetzen (§ 90 Abs. 1 PBG). Er gibt Aufschluss über

die öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bau­zonen

notwendig sind und zeigt auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das Gemein­wesen

die Groberschliessung der Bauzonen durchführt und wie sie auf die

Angebotsplanung im öffentlichen Personenverkehr sowie auf die

Güterverkehrsplanung abgestimmt ist (§ 91 PBG).

Die Erschliessungsplanung ist grundsätzlich Folgeaufgabe der

Nutzungsplanung. Die gesetzliche Erschliessungspflicht zwingt die Gemeinden

allerdings, mit der Nutzungsplanung auch Finanzplanung zu betreiben. Bauzonen

sollen nur dann ausgeschieden werden, wenn ein Gemeinwesen auch gewillt ist,

diese innerhalb der nächsten 15 Jahre zu erschliessen. Wenn § 90 Abs. 1 PBG den

zeitgleichen Erlass beider Planungen verlangt, so sollen damit die Gemeinden in

die räumlichen und finanziellen Konsequenzen ihrer Nutzungsplanung eingebunden

werden. Insofern kann nicht gesagt werden, eine ungenügende oder fehlende

Erschliessungsplanung vermöge sich nicht auf die Nutzungsplanung auszuwirken.

Zwar hat sich grundsätzlich der Erschliessungsplan auf den Nutzungsplan

auszurichten und nicht umgekehrt der Nutzungsplan auf den Erschliessungsplan

(BGE 116 Ia 221 E. 4a S. 234). Jedoch verstösst eine Bauzone, welche nicht bereits

erschlossen ist und auch nicht innert 15 Jahren erschlossen werden soll, gegen

Art. 15 lit. b RPG. Selbst innerhalb des bereits überbauten Gebietes spielt die

vorhandene Erschliessung eine Rolle, indem der Stand der Erschliessung

Rückschlüsse auf die Eignung des Landes zur Überbauung zu­lässt (vgl. Alexandre

Flückiger, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art.

15.

N. 47).

Entgegen den Erwägungen im angefochtenen Entscheid gilt Art.

15.

RPG nicht nur für die Ausscheidung neuer, sondern ebenso für die Änderung

oder Beibehaltung bestehen­der Bauzonen. Die Gemeinden müssen grundsätzlich bei

jeder Zonenplanrevision prüfen, ob auch die bereits früher ausgeschiedenen

Bauzonen gesetzeskonform sind. Zonenplanänderungen bewirken nämlich potenziell

immer, dass auch der zugehörige Erschliessungsplan in Frage gestellt wird (BGr,

Pra 79/1990 Nr. 27 E. 3b/bb). Die Erschliessung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPG

hat sich nach der betreffenden Nutzung im fraglichen Gebiet zu richten und kann

daher je nachdem, ob etwa eine Landhauszone oder eine Zentrumszone aus­geschieden

werden soll, auch unterschiedliche Erschliessungsmassnahmen nach sich zie­hen.

Aus diesem Grund ist eine Gemeinde allenfalls auch verpflichtet, die

Erschliessung einer bereits weitgehend überbauten Bauzone für eine vorgesehene

Umnutzung zu verbessern und die dafür notwendigen Bauwerke im Erschliessungsplan vorzusehen. Selbst der Ent­scheid,

einen bisherigen Zonenplan nicht zu ändern, kann ein Gemeinwesen, welches mit

der Erschliessung in Verzug ist, zur Anpassung der Erschliessungsplanes

zwingen. Ist es dazu nicht bereit, so muss es das betreffende Gebiet letztlich

auszonen (Regierungsrat AG, ZBl 89/1988, S. 324).

c) Das strittige rund 62 ha grosse Areal liegt mit seinen

bestehenden voluminösen Industrie- und Gewerbebauten im Herzen des Stadtteils

Oberwinterthur. Es grenzt im Süden an ein mehrheitlich überbautes

Industriegebiet und im Nordwesten und Nordosten an ebenfalls bereits weitgehend

überbaute Wohn- und Gewerbegebiete. Unter diesen Umständen ist die

Baurekurskommission zu Recht davon ausgegangen, dass das Gebiet bereits im Sinn

von Art. 15 lit. a RPG weitgehend überbaut ist. Damit aber wird nach dem oben

Ausgeführten eine hinreichende Groberschliessung für die vorgesehene Umzonung

und insbesondere für die neu zugelassenen Dienstleistungen noch nicht

entbehrlich. Es ist daher zu prüfen, ob die bestehenden und die geplanten

Strassenanlagen das Gebiet hinreichend grob erschliessen. Dabei ist entgegen

den Erwägungen im angefochtenen Entscheid davon auszugehen, dass die Nachbarrekurrierenden durchaus Mängel des

Erschliessungsplanes gerügt hatten.

Die Erschliessung des Areals

erfolgt heute im Wesentlichen über die nördlich des Ge­biets verlaufende

Frauenfelder-/Römerstrasse, die südlich davon gelegene St. Galler­stras­se und

die dazwischen in Nord-Südrichtung verlaufende Seenerstrasse. Im kommunalen

Erschliessungsplan ist gestützt auf den kommunalen Verkehrsplan für die 1.

Erschlies-sungs­­etappe ein Ausbau der in Ost-West-Richtung verlaufenden

”Sulzer-Allee” zwischen Ohrbühl- und Seenerstrasse und deren Anschluss an die

tiefer liegende Seenerstrasse vorgesehen (VB.2001.00245), während der westliche

Abschnitt der ”Sulzer-Allee” in der 2. Erschliessungsetappe ausgebaut und an

die St. Gallerstrasse angeschlossen werden soll (Ziff. 5a und b). Damit

muss die auf kommunaler Ebene zu verwirklichende strassenmässige Erschliessung

des fraglichen Gebiet grundsätzlich als ausreichend beurteilt werden. Soweit je

nach künftiger Entwicklung des Areals zu einem regionalen oder kantonalen

Zentrum auch ein Ausbau des übergeordneten Strassennetzes notwendig werden könn­te,

hat der Stadtrat Winterthur dem Regierungsrat sodann als Ergänzung zum regiona­len

Ver­kehrsplan eine Entlastungsstrasse Oberwinterthur zwischen dem

Zentrumsgebiet Oberwinterthur/Grüze und dem Autobahnanschluss Oberwinterthur

beantragt (VB.2001.00245). Mit diesen Vorkehrungen hat die Stadt Winterthur in

hinreichendem Mass ihre Bereitschaft kundgetan, die notwendigen

Erschliessungswerke zur Aufnahme des durch die fragliche Umzonung allenfalls

ausgelösten zusätzlichen Strassenverkehrs zu erstellen oder durch übergeordnete

Träger erstellen zu lassen.

Die Nachbarrekurrierenden beanstanden,

dass der Mehrverkehr verschiedene bereits ausgelastete Verkehrsknoten der Stadt

in den Spitzenzeiten überlasten und dermassen den Druck auf Ausweichrouten

erhöhen werde. Die Lösung des Problems sehen sie aber selber offensichtlich

weniger darin, dass das Gebiet zusätzlich durch eine weitere Entlastungstras-se

zu erschliessen wäre. Vielmehr verlangen sie mit der Umzonung gleichzeitig

flankierende Massnahmen, welche ein Ausweichen des Verkehrs über andere Routen

verhindern sol­len. Solche verkehrslenkende Massnahmen sind jedoch von

vornherein nicht Bestandteil der Erschliessungsplanung. Sie beeinflussen den

Bestand der Erschliessungswerke nicht und können gestützt auf das

eidgenössische Strassenverkehrsrecht und das kantonale Stras­sengesetz direkt

von den zuständigen Behörden erlassen werden. Die zeitweilige Überlas­tung

einzelner Verkehrsknoten und daraus entstehende Staus sind gerade in

städtischen Ver­hältnissen ein durchaus bekanntes Phänomen. Darin liegt ein

allgemeines Problem des

zunehmenden

motorisierten Privatverkehrs, dem nicht damit begegnet werden kann, ganzen

Städten oder Stadtteilen im nachhinein die notwendige Groberschliessung

abzusprechen.

6.

a) Die Nachbarrekurrierenden

wenden weiter ein, das Gebiet sei nicht hinreichend mit öffentlichem

Verkehr erschlossen. Diese Erschliessung sei nicht nur für die Realisierung

einzelner Bauprojekte, sondern auch für eine Umzonung der vorliegenden Art

notwendig. Die Baurekurskommission hatte dazu erwogen, es könne offen bleiben,

ob die Erreichbarkeit von Bauzonen mit öffentlichen Verkehrsmitteln bereits im

Rahmen des Erschliessungsplanes zu sichern sei. Das Gebiet sei nämlich bereits

heute gut erschlossen, liege es doch in un­mittelbarer Nähe der

S-Bahn-Haltestellen Grüze und Oberwinterthur und werde es insgesamt von vier

Buslinien bedient. Im Süden sei sodann noch eine weitere S-Bahn-Haltestelle

vorgesehen.

b) Nach § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG muss für die genügende

Zugänglichkeit eines Grund­stückes bei grösseren Überbauungen die

Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein. Gestützt auf

diese mit der Gesetzesrevision vom 1. September 1991 erweiterte Bestimmung

verweigerte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 2. November 2000

(VB.2000.00111, RB 2000 Nr. 93 = BEZ 2000 Nr. 50 = URP 2000,

S. 823, vom BGr bestätigt am 5. September 2001, URP 2001, S. 1061

ff.) einem Kinozentrum mit weiteren Freizeitangeboten wegen ungenügenden

Angebots an öffentlichem Verkehr die Baubewilligung. Das Gericht stellte dabei

klar, dass die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr keine bundesrechtliche

Erschliessungsvoraussetzung im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG darstellt,

sondern § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG als selbständiges kantonales Recht den

Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG, wonach Wohn- und Arbeitsgebiete

durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen,

umsetzt und im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens Anwendung findet (E. 5c).

Bildet demnach die Anbindung an den öffentlichen Verkehr keine bundesrechtliche

Erschliessungsvoraussetzung, so können die Gemeinden auch nicht von

Bundesrechts wegen gezwungen werden, ihre Bauzonen gestützt auf Art. 19 Abs. 2

RPG mit öffentlichem Verkehr zu erschliessen (BGr, URP 2001, S. 1061 E. 1d).

Auf kantonaler Ebene bestimmt der gleichzeitig mit § 237 PBG

revidierte § 91 Satz 2 PBG, dass der Erschliessungsplan aufzeige, wie die

Groberschliessung der Bauzonen auf die Angebotsplanung im öffentlichen

Personenverkehr sowie auf die Güterverkehrsplanung abgestimmt sei. Damit soll

im Wesentlichen die Verknüpfung zwischen der strassenmässigen Groberschliessung

und den Planungen betrieblicher Angebote hergestellt werden, die nicht im

Bereich des Planungs- und Baurechts liegen (vgl. Beleuchtender Bericht des

Regierungsrates zur Abstimmungsvorlage vom 1. September 1991, Verstärkte

Berücksichtigung des Umweltschutzes). Entgegen den Vorbringen der Nachbarrekurrierenden kann weder aus dieser Bestimmung noch

aus § 237 PBG geschlossen werden, dass ein Zonenplan in einem bestimmten Areal

grössere Überbauungen nur dann zulassen darf, wenn die Erschliessung mit

öffentlichem Verkehr bereits erfolgt und damit die Voraussetzungen für eine

Baubewilligung in dieser Hinsicht bereits gegeben sind. Es wäre denn auch

unsinnig, das Angebot an öffentlichem Verkehr mit seinen allenfalls

beträchtlichen Investitionen be­reits in einem Zeitpunkt auszubauen, wo noch

keineswegs feststeht, ob in einem bestimm­ten Gebiet aufgrund seiner künftigen

Entwicklung auch tatsächlich mit einem grösseren Benutzer- oder

Publikumsverkehr zu rechnen ist.

c) Es ist unbestritten, dass die von der Stadt Winterthur und

den Grundeigentümerin­nen im fraglichen Gebiet angestrebte Entwicklung als

eigentliches Gebiet mit Zentrumsfunktion einen Ausbau des öffentlichen Verkehrs

erforderlich machen wird. Die Vorausset­zungen für diesen Ausbau sind im

vorliegenden Fall ausserordentlich günstig. Das Areal grenzt im Norden sowie im

Südwesten an die S-Bahnstationen Oberwinterthur und Grüze. Im Südosten ist

sodann die neue S-Bahnstation Hegi geplant. Mit deren Realisierung würden

sämtliche Grundstücke im Gebiet innerhalb einer weniger als 1 km umfassenden

Fussdistanz zu einer S-Bahnstation zu liegen kommen. Im Weiteren wird das

Gebiet heute von vier Buslinien des Zürcher Verkehrsverbundes über die Seener-

und Hegifeldstrasse bedient (Nrn. 5, 9, 10 und 680). Im kommunalen Verkehrsplan

ist sodann eine neue Buslinie über die auszubauende Sulzer-Allee vorgesehen.

Ob die von diesen Verkehrsmitteln ausgehenden Angebote künftig

für die Bedienung einer grösseren nutzungsintensiven Überbauung im Gebiet

genügen werden, wird massgebend von der Nutzungsart des konkreten Bauvorhabens,

dessen Distanz zu den nächsten Haltestellen sowie der aus der angebotenen

Frequenz resultierenden Haltestellenqualität abhängen (vgl. § 18 des Gesetzes

über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 [PVG], Verordnung

über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. De­zember 1988

[AngebotsV] sowie Weglei­tung der Baudirektion zur Regelung des

Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen). Im heutigen Zeitpunkt muss daher die

Feststellung genügen, dass S-Bahn und Bus das ganze Gebiet mit einem relativ

dichten Haltestellennetz bedienen werden, so dass sich nötigenfalls mittels

einer Erhöhung der Bedienungsfrequenz auf relativ einfache Weise eine

hinreichende Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln und eine sich

daraus ergebende Reduktion der Parkplatzzahlen sicherstellen lassen wird. Die

Bezeichnung von Oberwinterthur als Zentrumsgebiet im kantonalen Richtplan

erfolgte denn auch unter anderem gerade wegen des Bestandes einer übergeordneten

Verkehrsinfrastruktur und dem Erreichbarkeitspotenzial mit öffentlichem Verkehr

(vgl. Bericht zum kantonalen Gesamtplan, S. 29).

7.

Schliesslich werfen die Nachbarrekurrierenden

der Baurekurskommission IV vor, ihre Rüge, wonach der Bericht nach Art.

47.

der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) während der Rekursfrist

nicht aufgelegen habe, überhaupt nicht behandelt zu haben.

a) Die Nachbarrekurrierenden hatten in

ihrer Rekursschrift eine Verletzung der Informationspflicht der Planungsbehörde

und des Rechts der Bevölkerung auf Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG geltend

gemacht. Sie beanstandeten, dass der Bericht zur Ortsplanung nach Art. 47 RPV

weder während der Einwendungsfrist noch während der Rekursfrist aufgelegen

habe. In Erwägung 10 des angefochtenen Entscheides hat sich die Rekursinstanz

mit diesem Einwand befasst und ausgeführt, dass der Bericht zur

Ortsplanungsrevision einzig der Information der kantonalen Genehmigungsbehörde

diene und nicht zu den gemäss Art. 4 Abs. 3 RPG und § 7 PBG öffentlich

aufzulegenden Plänen und Berichten gehöre. Damit verneinte sie die Pflicht zur

öffentlichen Auflage generell, sei dies nun für die Dauer der Einwendungs- als

auch für diejenige der Rekursfrist. Der Vorwurf der Gehörsverletzung ist daher

unbegründet.

b) Inhaltlich hat die Vorinstanz die Rüge zu Recht verworfen.

Zwar mag es zutreffen, dass der Bericht nach Art. 47 RPV auch eine

Stellungnahme zu den Mitwirkungseingaben enthalten muss. Daraus lässt sich aber

keineswegs die Pflicht zur öffentlichen Auflage dieses Berichtes ableiten. § 7

Abs. 4 PBG schreibt nur vor, dass die Stellungnahme zu den nicht

berücksichtigten Einwendungen zur Einsichtnahme offen stehen müsse, ohne aber

zu verlangen, dass dies in der Form des Berichtes gemäss Art. 47 RPV zu geschehen

habe. Die Nachbarrekurrierenden machten nicht geltend,

dass die (separate) Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen im

vorliegenden Fall nicht öffentlich aufgelegen hätte.

8.

Die Beschwerden der Grundeigentümerinnen und der Stadt Winterthur

sind dem­gemäss gutzuheissen, und die Beschwerde der Nachbarrekurrierenden

ist abzuweisen. Der angefochtene Planungsentscheid des Grossen

Gemeinderats Winterthur ist vollumfänglich zu bestätigen.

...

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde der Nachbarrekurrierenden (VB.2001.00297)

wird abgewiesen. Die Beschwerden der Grundeigentümerinnen (VB.2001.00245) und

der Stadt Winterthur (VB.2001.00296) werden gutgeheissen. Demgemäss wird der

angefochtene Rekursentscheid aufgehoben und der Beschluss des Grossen

Gemeinderates Winterthur vom 2./3. Oktober bestätigt.

...