Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00276

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Geschäftsnummer:

VB.2001.00276

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 20.08.2002

Spruchkörper:

1. Abteilung/1. Kammer

Weiterzug:

Das Bundesgericht ist auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 05.12.2002 nicht eingetreten.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Baubewilligung

Mobilfunkantennen: Im neuen Standortdatenblatt des BUWAL ergeben sich lediglich bei der Ermittlung des Anlageperimeters, der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benachbarter Sendeanlagen zu beachten ist, wesentliche Neuerungen. Bei bereits hängigen Baubewilligungsverfahren ist kein neues Datenblatt auszufüllen (E.4b).

Wo Anlagegrenzwerte bestehen, sind keine zusätzlichen Vorsorgemassnahmen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen (E.5a). Die Festlegung von Emissionsbegrenzungen in der NISVerordnung dienen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung und widersprechen dem USG nicht (E.5b).

Die akzessorische Überprüfung der NISV, auch unter Beachtung der neusten Untersuchungsergebnisse des BAKOM in Salzburg, lassen keine offensichtlichen Mängel der Verordnungsregelung bzw. einen Ermessensmissbrauch erkennnen (E.6).

Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünschbarkeit einer projektierten Anlage. Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen der gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Wobei die Beurteilung der Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte als fraglich erscheint (E.7;Präzisierung der Rechtsprechung).

Abweisung.

Stichworte:

ANLAGEGRENZWERT

BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN

BERECHNUNGSMETHODE

EMISSIONSGRENZWERT

MOBILFUNKANLAGE

RECHTSSICHERHEIT

STANDORT

STANDORTDATENBLATT

ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT

VORSORGEMASSNAHMEN

Rechtsnormen:

Art. 3 NISV

Art. 11 NISV

Art. 13 lit. I NISV

Art. 11 Abs. II USG

Art. 12 Abs. II USG

Art. 13 Abs. I USG

Publikationen:

BEZ 2002 Nr. 27

BEZ 2002 Nr. 49

RB 2002 Nr. 90

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 1

Sachverhalt

I. Der Gemeinderat X bewilligte der K AG am 3. April 2000 die

Erstellung einer Basisstation für das Mobilfunknetz GSM auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 1 beim Gebäude M-Strasse in X. Dagegen rekurrierten A1 und A2 zusammen

mit zwei weiteren Nachbarn des Projekts an die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV des

Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit Ent­scheid vom 5. Juli 2001 ab.

Erwägungen

II. Mit Eingabe vom 14. September 2001 erhoben A1 und A2 Be­schwer­de

an das Ver­wal­tungs­ge­richt und beantragten zur Hauptsache, der Ent­scheid

der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV sowie die Baubewilligung des Gemeinderats X

seien aufzuheben, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der K

AG.

Der Gemeinderat X stellte in seiner Vernehmlassung vom 8./10.

Oktober 2001 Antrag auf Abweisung der Be­schwer­de unter Kostenauflage an die

Be­schwer­de­füh­ren­den. Die private Be­schwer­de­gegnerin beantragte am 6.

November 2001, die Be­schwer­de sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei,

unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­füh­ren­den.

Die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV beantragte am 2. Oktober 2001 die Abweisung

der Beschwerde.

Am 14. Mai 2002 reichten die Be­schwer­de­füh­ren­den eine

ergänzende Rechtsschrift mit umfangreichen Unterlagen ein.

Die Ausführungen der Vor­in­stanz und der Parteien werden,

soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den sind Eigentümer mehrerer

Liegenschaften in unmittel­barer Nachbarschaft zur projektierten Anlage. Sie

sind daher ohne weiteres zur Be­schwer­de berechtigt.

2.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den stellten mehrere Anträge

betreffend ergänzende Abklä­rungen bzw. Stellungnahmen:

Sie verlangen einen Nachweis, dass der Anlagegrenzwert auch

aufgrund der neuen vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)

empfohlenen Berechnungs­methoden eingehalten sei. Einen solchen hat die private

Be­schwer­de­geg­nerin jedoch nach dem anwendbaren Recht nicht zu erbringen

(hinten, E. 4).

Der von den Be­schwer­de­füh­ren­den verlangte Amtsbericht des

Gemeinderats X über die Art und Weise, wie er die von den Mobilfunkbetreibern

gelieferten Angaben überprüft, ist nicht notwendig. Die private Be­schwer­de­geg­nerin

hat die technischen An­gaben und Be­rechnungen gemäss dem heute gültigen Stand­ort­da­ten­blatt

eingereicht, und diese wurden von der Vor­in­stanz anhand eigener Berechnungen

überprüft. Die Be­schwer­de­füh­ren­den ha­ben weder die Angaben der

Bauherrschaft noch die Berechnungen der Vor­in­stanz in massgeblichen Punkten

beanstandet (hinten, E. 3).

Ein Augenschein ist nicht erforderlich, da nicht ersichtlich

ist, inwiefern dieser zur Klärung der strittigen Rechtsfragen beitragen könnte.

Mit der nachträglichen Eingabe vom 14. Mai 2002 beantragten

die Be­schwer­de­füh­ren­den, das BUWAL sei einzuladen, zum Bericht des

Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) vom Februar 2002 und zur Analyse dieses

Berichts durch D Stellung zu nehmen. Ferner sei ein unab­hän­giges Gutachten zur

Interpretation und Auswertung des Arbeits­berichts der Firma Seibersdorf

Research GmbH vom 15. Februar 2002 anzuordnen. Er­fahrungsgemäss lehnt es das

BUWAL jedoch ab, im Rahmen eines kantonalen Verfahrens eine Stel­lung­nahme

abzugeben, weil es eine Präjudizierung seiner allfälligen späteren

Vernehmlassung zuhanden des Bun­des­ge­richt vermeiden will. Das beantragte

Gutachten zur Inter­pretation und Aus­wer­tung des sehr umfangreichen

Arbeitsberichts der Firma Seibersdorf Research GmbH würde faktisch auf eine

Weiterführung der Forschungsarbeiten zu den Im­missionen im österreichischen

Bundes­land Salzburg hinauslaufen, was nicht Aufgabe eines

Rechtsmittelverfahrens sein kann. Die Untersuchung wäre im Übrigen auch nicht

geeignet, die fehlenden Angaben zur wirtschaftlichen Tragbarkeit einer

zusätzlichen Emissionsbegren­zung zu beschaffen (vgl. hinten, E. 6e). Ob die

nachträglichen Beweisanträge vom 14. Mai 2002 überhaupt zulässig waren,

kann dabei offen bleiben.

Entsprechendes gilt für die bereits mit der Be­schwer­debegründung

beantragte Einholung eines Amtsberichts des BAKOM sowie die Befragung

verschiedener Zeugen und Ex­perten zu den Immissionsverhältnissen in Salzburg.

3.

In materieller Hinsicht ist strittig, ob mit der

Baubewilligung für die fragliche An­tennenanlage Vorschriften des

Bundesumweltrechts über die Begrenzung nichtionisierender Strahlung verletzt

werden.

Elektrische und magnetische Felder, die durch technische

Anlagen erzeugt werden, sind ebenso wie andere Einwirkungen in erster Linie durch

Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 des Bun­des­ge­setzes

vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz; USG). Die Begrenzung erfolgt

zunächst im Rahmen der Vorsorge – unabhängig von der bestehenden

Umweltbelastung – so weit, als es technisch und betrieblich möglich und

wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist

zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Be­rücksichtigung der bestehenden

Umweltbelastung schädlich oder läs­tig werden, werden die Emissionsbegrenzungen

verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädli­chen

oder lästigen Einwirkungen – d.h. als Massstab für die ver­schärfte

Begrenzung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3 USG – legt der Bun­des­rat

durch Verordnung Immissi­onsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).

In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom 23.

Dezember 1999 über den Schutz vor nicht­ioni­sie­ren­der Strahlung (NISV)

einerseits Im­mis­sions­grenz­werte vor, die überall eingehalten werden müssen,

wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits

legt sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenz­werte fest, die im Ge­­gensatz zu

den Im­mis­sions­grenz­werten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung

(Art. 3 Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65

NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten

(Art. 3 Abs. 6 NISV).

Zur Ermittlung der Immissionen einer Anlage, für welche in

Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festgelegt werden, reicht deren

Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die notwendigen

technischen und betrieblichen Daten sowie Angaben über die an den massgeblichen

Immissionsorten erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 NISV). Vorliegend hat

die Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 der Baubehörde ein vom 7. Fe­bruar 2000

datiertes Stand­ort­da­ten­blatt eingereicht, das auf dem Entwurf des BUWAL vom

20.

Oktober 1998 für das Stand­ort­da­ten­blatt zum sog. detaillierten

Verfahren beruht. Dieses Vorgehen entsprach der damals geübten Praxis, da noch

kein definitives Stand­ort­da­ten­blatt verabschiedet war (vgl. VGr, URP 2001

S. 161 E. 10b = BEZ 2000 Nr. 52).

Nach den Angaben des Stand­ort­da­ten­blatts führt die von der

strittigen Anlage ausgehende elektromagnetische Strahlung an keinem Ort, wo sich

normalerweise Menschen aufhalten, zu einer Überschreitung der Im­mis­si­ons­grenz­wer­te,

und auch der Anlagegrenzwert ist an den in Frage kommenden Orten mit

empfindlicher Nutzung deutlich eingehalten. Die Vor­in­stanz hat diese Angaben

aufgrund eigener Berechnungen überprüft und ist zu teilweise etwas abweichenden

Ergebnissen gelangt. Die Im­mis­si­ons­grenz­wer­te und der An­­lagegrenzwert

sind jedoch auch nach ihren Berechnungen an allen massgeblichen Orten

klarerweise eingehalten.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den beanstanden die Berechnungen der

Vor­in­stanz in einzelnen Details, machen jedoch nicht geltend, dass die

strittige Anlage zu einer Überschreitung der massgeblichen Im­mis­si­ons­grenz­wer­te

oder des Anlagegrenzwerts führe. Sie bringen vielmehr vor, die

voraussichtlichen Immissionen müssten aufgrund einer neuen, vom BUWAL am 20.

März 2001 vorgestellten Methode ermittelt werden, die zu deutlich höheren

Ergebnissen führe. Ferner sei mit der blossen Einhaltung der in der NISV

festgelegten Anlagegrenzwerte nicht gewährleistet, dass die Anforderungen der

vorsorglichen Emissions­begrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG erfüllt würden.

4.

a) Am 20. März 2001 legte das BUWAL einen Entwurf für neue

technische Emp­­fehlungen und ein neues Stand­ort­da­ten­blatt vor, welche

gegenüber den bisherigen Methoden zur Berechnung der erwarteten

Strahlenbelastung in verschiedener Hinsicht strengere Regeln vorsahen. Die Be­schwer­de­füh­ren­den

machen geltend, dass diese neuen Berechnungsmethoden von der Baubehörde und den

Rechtsmittelinstanzen unmittelbar hätten zur Anwendung gebracht werden müssen.

Diese entsprächen neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen, deren

Berücksichtigung keiner formellen Inkraftsetzung bedürfe.

Die am 20. März 2001 vorgelegten Empfehlungen und die damalige

Fassung eines neuen Stand­ort­da­ten­blatts waren vom BUWAL ausdrücklich nur

als Entwürfe bezeichnet und den interessierten Amtsstellen und Organisationen

zur Stellungnahme unterbreitet wor­den. Wie die Be­schwer­de­füh­ren­den selber

feststellen, waren die Entwürfe umstritten. Ent­gegen ihrer Auffassung war es

daher aus Gründen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung

nicht gerechtfertigt, die neuen Grundsätze anzuwenden, bevor sie von der

zuständigen Stelle als definitiv erklärt wurden (BGr, 21. September 2001,

1A.316/ 2000, E. 4b/aa). Ein Abweichen von den bisherigen Messmethoden wäre

allenfalls am Platz gewesen, wenn diese sich aufgrund neuer Erkenntnisse als

klar unzulänglich erwiesen hätten. Dass dies der Fall sei, wird aber von den Be­schwer­de­füh­ren­den

nicht dargetan. Auch das von ihnen erwähnte Ziel, die Einhaltung der geltenden

Grenzwerte bei Berechnungs- oder Messunsicherheiten zu gewährleisten, führt

nicht zwingend dazu, dass die Unsicherheiten einseitig zu Lasten der einen

Seite zu berücksichtigen sind (vgl. zur entsprechen­den Fragestellung im Lärm­schutz­recht

BGE 126 II 480 E. 6 = URP 2001 S. 299). Diese Frage ist – ebenso wie die

Festlegung der Grenzwerte selbst (dazu hinten, E. 6) – mit Wer­tungen verbunden

und in diesem Zusammenhang zu lösen.

Im Übrigen nennen die Be­schwer­de­füh­ren­den keine

Anhaltspunkte dafür, dass Werte, die unter Berücksichtigung des genannten

Entwurfs berechnet würden, zu einer Überschreitung der geltenden Im­mis­si­ons­grenz­wer­te

bzw. des Anlagegrenzwerts geführt hät­ten. Sie sehen dies zwar als

"durchaus naheliegende Gefahr", doch hätte nach ihrer eigenen

Berechnung die elektrische Feldstärke am Ort mit empfindlicher Nutzung

Nr. 9, ihrer am nächsten zur Sendeanlage gelegenen Liegenschaft, aufgrund

des neuen Berechnungsmodells nur 1.76 V/m betragen, was weit unter dem

anwendbaren Anlagegrenzwert von 5 V/m (Ziff. 64 lit. c Anh. 1 NISV) läge.

b) Am 28. Juni 2002 hat das BUWAL die definitive Fassung der

neuen Vollzugs­empfehlung zur NISV "Mobilfunk- und

WLL-Basisstationen" bekannt gemacht und gleich­zeitig ein neues Stand­ort­da­ten­blatt

(Art. 11 NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basis­stationen vorgestellt, welches das

provisorische Stand­ort­da­ten­blatt vom 20. Oktober 1998 ablöst. Die im neuen

Stand­ort­da­ten­blatt verlangten Angaben sowie die empfohlenen Berechnungsmethoden

weichen in den meisten Punkten nicht von der bisher befolgten Praxis ab; eine

wesentliche Neuerung ergibt sich einzig bei der Empfehlung zur Ermittlung des An­­lageperimeters,

der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benach­bar­ter Sen­deanlagen

zu beachten ist (Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.2 und 3.3 sowie Zusatzblatt 1

zum Stand­ort­da­ten­blatt). Mit Begleitbrief vom 27. Juni 2002 empfiehlt das BUWAL

daher unter Hinweis auf eine Stellungnahme der Schweizerischen Gesellschaft der

Lufthygiene-Fach­leute, bei der Beurteilung von Baugesuchen für

Mobilfunkanlagen nur die materiellen Grundsätze der Vollzugsempfehlung,

insbesondere deren Anlagedefi­ni­tion, sofort anzuwen­­den. Ein neues Stand­ort­da­ten­blatt

sei dagegen für bereits hängige Baubewilligungsverfahren nicht auszufüllen.

Aufgrund dieser Vollzugsempfehlung besteht im vorliegenden

Verfahren kein Anlass, zusätzliche Abklärungen anzuordnen oder eine neue

Beurteilung vorzunehmen. Die Frage der Zusammenrechnung benachbarter

Sendeanlagen, für welche vom BUWAL eine neue Methode vorgeschlagen wird, ist

hier nicht von Bedeutung, und andere Auswirkungen auf die berechneten

Immissionswerte sind nicht ersichtlich.

5.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen des weitern geltend,

die Anforderungen der vor­sorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2

USG seien nicht erfüllt, wenn die mit der Rechtsanwendung betrauten Instanzen

sich damit begnügten, die in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte anzuwenden

und im Einzelfall keine selbstständige Prüfung der technischen und

betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit wei­ter

gehender vorsorglicher Massnahmen vornähmen.

a) Elektromagnetische Strahlungen

sind, wie bereits ausgeführt, unabhängig von der bestehenden

Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies

tech­nisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11

Abs. 2 USG). Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung hat die Funktion, auch

unüberschau­bare Risiken zu ver­mei­den; sie schafft eine Sicherheitsmarge,

welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wir­kungen von

Umweltbelastungen berücksichtigt (BGE 124 II 219 E. 8a; 117 Ib 28

E. 6a).

Nach Art. 4 Abs. 1 NISV wird die vorsorgliche

Emissionsbegrenzung bei elektromag­netischer Strahlung durch die in

Anhang 1 zur NISV festgelegten Massnahmen gewähr­­leistet. Anhang 1 sieht

für die meisten erfassten Anlagen – und so auch für Sendeanlagen des

Mobilfunks (An­hang 1 Ziff. 64 NISV) – Anlagegrenz­werte vor,

die für den jeweiligen Anlagetyp definiert werden. Im Gegensatz zu den

Immissionsgrenzwerten gelten diese nur für die von einer einzelnen Anlage

erzeugte Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV) und müs­­sen nur an Orten mit

empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3 NISV) eingehalten werden

(Anhang 1 Ziff. 65 NISV; vgl. Urs Walker, Baubewilligung für

Mobilfunkantennen, bundes­rechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen,

Baurecht 2000, S. 3 ff., 5).

Aufgrund von Art. 4 NISV ist davon auszugehen, dass der

Ver­ord­nungsgeber damit eine abschliessende Regelung beabsichtigt hat; die

Verordnung sieht lediglich für Anlagen, für welche Anhang 1 keine

Vorschriften enthält, andere Emis­sionsbegrenzungen im Rahmen des technisch und

betrieblich Möglichen sowie wirtschaftlich Tragbaren vor (Art. 4

Abs. 2 im Gegensatz zu Abs. 1 NISV; vgl. den Erläuternden Bericht des

BUWAL vom 23. Dezember 1999 zur NISV, S. 6, 7 und 10). Wo

Anlage­grenzwerte bestehen, sind somit nach dieser Ordnung keine zusätzlichen

Vorsorgemassnahmen, die sich unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 USG

stützen, zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behör­den im

Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung

verlangen (BGE 126 II 399 E. 3c; BGr, 8. April 2002,1A.10/2001, E. 2.2; VGr,

URP 2001 S. 161 E. 9b = BEZ 2000 Nr. 52). Ob dies auch gälte, wenn ein

Betreiber auf elemen­tare Massnahmen zur Vermeidung unnötiger Emissionen wie

z.B. den Einbau einer automa­tischen Leistungsbegrenzung (sog. Downlink

Powercontrol System) verzichten wollte, braucht hier nicht entschieden zu

werden.

b) Die Be­schwer­de­füh­ren­den sind der Auffassung, der

Erlass derart starrer Emissions­begrenzungen, die keine zusätzlichen Massnahmen

im Einzelfall zulassen, sei von vorn­­herein unzulässig, weil damit die vom

Gesetz angestrebte Dynamisierung des Immissionsschutzes im Sinn einer

fortlaufenden Anpassung an technische Fortschritte und Erkenntnisse vereitelt

werde.

Der Einwand ist unbegründet. Das Vorgehen des Ver­ord­nungsgebers

dient der Rechtssicherheit und einheitlichen Rechtsanwendung und wird von Recht­spre­chung

und Leh­re als zulässig anerkannt (vgl. nebst den angeführten Ent­scheiden zur

NISV die Recht­spre­chung zu Art. 3 und 4 der

Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV] in BGE 124 II 517

E. 4b sowie BGr, URP 1997 S. 35 E. 3b; André Schrade/Theo

Loretan, Kommentar zum Um­welt­schutz­ge­setz, Art. 11 N. 25). Der Hinweis der

Be­schwer­de­füh­ren­den auf die kumulative Anwendung von Pla­nungs­werten und

vorsorglicher Emissionsbegren­zung im Bereich des Lärmschutzrechts geht an der

Sache vorbei, denn die Planungswerte des Lärm­schutz­rechts beruhen auf einer

speziellen gesetzlichen Grundlage (Art. 23 und Art. 25 Abs. 1 USG), die in

anderen Bereichen des Immissionsschutzes keine Entsprechung findet. Der Ver­ord­nungsgeber

hat zwar auch in den andern Bereichen die Möglichkeit, nebst einheitlichen

Mindestanforderungen zusätzlich eine (dynamische) Technik-Klausel vorzusehen

(vgl. z.B. Ziff. 112 und 133 von Anh. 2 LRV; Schrade/Lo­re­tan, Art. 11 N. 25);

für die elektromagnetische Strahlung von Mobilfunkanlagen hat er darauf jedoch

verzichtet.

6.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen des Weitern geltend,

die in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte für Sendeanlagen des Mobilfunks

seien zu hoch angesetzt und vermöchten den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 USG

auch insofern nicht zu genügen. Es sei technisch und betrieblich möglich und

wirtschaftlich tragbar, Mobilfunknetze unter Einhaltung wesentlich niedrigerer

Anlagegrenzwerte zu betreiben. Sie berufen sich dabei auf Ergebnisse von

Untersuchungen im österreichischen Bundesland Salzburg, die ergeben hätten,

dass es ohne weiteres möglich sei, die zulässige Strahlenbelas­tung auf weniger

als 0,6 V/m zu reduzieren.

a) Die NISV kann anlässlich ihrer Anwendung akzessorisch auf

die Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden. Da sie die einzelfallweise

Berücksichtigung des technischen Fortschritts ausschliesst, ist insbesondere auch

zu prüfen, ob sie noch dem von Art. 11 Abs. 2 USG geforderten Standard

entspricht oder angepasst werden muss. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen,

dass dem Bundesrat bei der Festlegung der zur vorsorglichen Emis­sionsbegrenzung

erforderlichen Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht.

"Es ist in erster Linie Aufgabe der Fachbehörden, namentlich des BUWAL und

des BAKOM, die technische Entwicklung und die ausländischen Erfahrungen im

Bereich des Mobilfunks zu verfolgen und die notwendigen Vorkehrungen zu

treffen, wenn sich er­geben sollte, dass es technisch und betrieblich möglich

und wirtschaftlich tragbar ist, Mobil­funknetze unter Einhaltung von wesentlich

tieferen Grenzwerten zu betreiben. Das Bun­des­­ge­richt kann erst

einschreiten, wenn die zuständigen Behörden dieser Verpflichtung offensichtlich

nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen" (BGr,

8.

April 2002,1A.10/2001, E. 2.2). Entsprechendes gilt für die

akzessorische Prüfung der NISV durch kantonale Gerichte.

b) Die mit der Be­schwer­debegründung eingereichten Unterlagen

zur Situation im Bun­desland Salzburg hatten dem Bun­des­ge­richt im erwähnten

Verfahren (1A.10/2001) ebenfalls vorgelegen. Das Bun­des­ge­richt gelangte zum

Schluss, dass es sich beim "Salzburger Modell" nach übereinstimmender

Einschätzung des BUWAL und des BAKOM bisher nur um eine Absichtserklärung

zweier Mobilfunkbetreiber handle. Die Ein­haltung dieser Vorgaben sei noch

nicht kontrolliert worden und es lägen insbesondere keine verwertbaren Abnahmemessungen

vor. Auch die in den Jahren 1997 bis 2000 durchgeführten Messungen, die in

einem von den Be­schwer­de­füh­renden eingereichten Referat von E dargestellt

waren, belegten nicht, dass es technisch und betrieblich mög­lich und

wirtschaftlich zumutbar sei, eine flächendeckende Mobilfunkversorgung unter

Einhaltung der tiefen Salz­burger Beurteilungswerte zu realisieren (BGr, 8.

April 2002,1A.10/2001, E. 2.2.2 und 2.2.3). Im vorliegenden Verfahren besteht

kein Anlass, mit bezug auf dieselben Unterlagen zu andern Schlüssen zu

gelangen.

c) Mit ihrer Eingabe vom 14. Mai 2002 reichten die Be­schwer­de­füh­renden

weitere Unterlagen zur Situation im Bundesland Salzburg ein, insbesondere einen

Bericht "NIS Im­mis­si­onen in Salzburg" des BAKOM vom Februar 2002,

welchen dieses in Zusammenarbeit mit der österreichischen Seibersdorf Research

GmbH und der zuständigen Amtsstel­le in Salzburg erarbeitet hat. Sie begründen

die nachträgliche Vorlage von Beweis­mitteln sinn­gemäss damit, dass die neuen

Unterlagen nunmehr die Messungen enthiel­ten, die das Bun­des­ge­richt in

seiner jüngsten Recht­­spre­chung vermisst habe.

Die nach § 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zulässige Nennung neuer Beweismittel muss grundsätzlich mit der

Beschwerdeschrift erfolgen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, § 52 N. 1, § 53 N. 15, § 54 N. 8). Würden entsprechende Vorbringen

auch nach der Beschwerdeerhebung ohne weiteres zugelassen, wäre ein geordneter

Ablauf des Rechtsmittelverfahrens nicht zu gewährleisten (vgl. die Praxis des

Bundesgerichts im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Alfred Kölz/

Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

2.

A., Zürich 1998, Rz. 944). Nachträgliche Vorbringen sind jedoch zu

beachten, wenn sie sich auf erhebliche Tatsachen oder Beweismittel beziehen,

welche die Parteien nicht früher beibringen konnten und die daher als

Revisionsgründe im Sinn von § 86a lit. b VRG zu berücksichtigen wären; ferner

kann es die Untersuchungspflicht des Gerichts rechtfertigen, auch verspätete

Parteivorbringen zu beachten (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 53 N. 15,

§ 54 N. 8; Kölz/Häner, Rz. 944).

Ob die von den Be­schwer­de­füh­ren­den nachträglich

eingereichten Unterlagen unter diesen Gesichtspunkten noch berücksichtigt

werden dürfen, kann indessen offen bleiben, da sie, wie aus den nachfolgenden

Erwägungen hervorgeht, zu keiner anderen Beurteilung Anlass geben. Aus diesem

Grund kann auch darauf verzichtet werden, Stellungnahmen der Be­schwer­de­geg­nerschaft

zur Eingabe der Be­schwer­de­füh­ren­den vom 14. Mai 2002 einzuholen.

d) Als Grundlage des BAKOM-Berichts vom Februar 2002 wurden im

Lauf des Jah­res 2001 Immissionen in der Umgebung von 13 durch das Los

ausgewählten Mobilfunkanlagen in Salzburg ermittelt. Die Untersuchung wurde

nach Massgabe der (schweizerischen) NISV durchgeführt: Als Messpunkte wurden

Orte mit empfindlicher Nutzung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV ausgewählt, bei

welchen aufgrund einer vorgängigen Computersimulation die höchsten Belastungen

in der Nachbarschaft der betreffenden Sendeanlage zu erwar­ten waren. Die

Messungen wurden im Wesentlichen anhand der Messempfeh­lung des BUWAL vom 20.

März 2001 (Entwurf) vorgenommen (vgl. die Stellungnahme des Bundesamtes für

Metrologie und Akkreditierung vom 14. Februar 2002).

Das BAKOM interpretiert die Ergebnisse der Untersuchung

zusammenfassend wie folgt (Bericht "NIS Immissionen in Salzburg" vom

Februar 2002):

§

"An 8 der insgesamt 13 mittels Los ausgewählten

Sendestandorte wird der Salzburger Beurteilungswert von 1 mW/m2 um

bis zu einem Faktor 40 überschritten.

§

Die Analysen der Immissionslagen zeigen im Weiteren, dass bei moder­nen

GSM-Netzen auf städtischem Gebiet die bei den Anwohnern von Sendeanlagen

auftretenden Immissionen im Mittel zwischen 10 und 200 mW/m2 liegen.

§

Die Messungen sowie die mittels Computer simulierten Immissionslagen

zeigen somit klar, dass ein Immissionswert von 1 mW/m2 aus tech­nischen

und betrieblichen Gründen auf städtischem Gebiet bei Anwohnern von

Antennenanlagen nicht eingehalten werden kann.

§

Ein Unterschreiten von Immissionswerten im Bereich von 100 mW/m2

dürfte ohne erhebliche wirtschaftliche Konsequenzen kaum möglich sein."

Demgegenüber ziehen die Be­schwer­de­füh­ren­den

gestützt auf eine Zusammenstellung von D vom 2. März 2002 aus der Untersuchung

den Schluss, dass bei der Messung der ku­mu­lierten, durch vier Betreiber auf

z.T. denselben Masten verursachten Strahlung in deren Nahbereich bei 56,7 % der

Messpunkte Werte von unter 0,6 V/m bzw. 1 mW/m2 und bei

81,1 % immer noch Werte von unter 1 V/m erreicht worden seien. Dabei sei zu

berücksichtigen, dass sich nicht alle Betreiber zur Einhaltung von Werten unter

1.

mW/m2 verpflich­tet hätten und dementsprechend mit weitaus

höherer HF-Strahlung operierten, als für die erforderliche Abdeckung und den

funktionierenden Betrieb eines Mobilfunknetzes erforderlich wäre. Bei etwas

gutem Willen dieser Betreiber wäre es ohne weiteres möglich, die Gesamtbelastung

in Salzburg auf unter 0,6 V/m, mindestens aber auf unter 1 V/m zu reduzieren.

e) Die vom BAKOM ermittelten Daten beziehen sich unmittelbar

nur auf die Höhe der durch die Mobilfunkanlagen verursachten Immissionen. Da

von keiner Seite geltend ge­­macht wird, dass die Versorgung mit

Mobilfunkdiensten im Gebiet Salzburg ungenügend sei, ergeben sich aus ihnen

ferner Anhaltspunkte für die technische und betriebliche Mög­lich­keit, eine

Mobilfunkversorgung mit entsprechend niedrigen Immissionen zu gewähr­leisten.

Dagegen finden sich in den Unterlagen keine Hinweise auf die wirtschaftlichen

Konsequen­zen einer durchgehenden Reduktion der Strahlenbelastung. Die vom

BAKOM in der Zusammenfassung seiner Studie gezogene Schlussfolgerung, dass ein

Unterschreiten von Immissionswerten im Bereich von 100 mW/m2 ohne

erhebliche wirtschaft­liche Konsequen­zen kaum möglich sein dürfte, findet in

der Untersuchung keine Stütze. Ebenso wenig vermögen die Be­schwer­de­füh­ren­den

ihre Annahme, dass eine weitere Begren­zung der Strah­lenbelastung

wirtschaftlich tragbar wäre, zu belegen.

Dass die Einhaltung tieferer Grenzwerte, als sie in der NISV

festgelegt wurden, un­ter technischen und betrieblichen Aspekten grundsätzlich

möglich wäre, steht wohl aus­ser Frage. So liesse sich z.B. durch die

Erstellung eines engmaschigeren Netzes von Mobilfunk­­stationen die

Strahlenbelastung in der Umgebung der einzelnen Anlagen zweifellos ver­ringern.

Auch das BAKOM stellt dies nicht ernsthaft in Frage, sondern verweist lediglich

auf die seines Erachtens damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile.

Die nach Art. 11 Abs. 2 USG zu treffenden vorsorglichen

Emissionsbegrenzungen hängen indessen ebenso sehr von der wirtschaftlichen

Tragbarkeit der Massnahmen ab wie von deren technischer und betrieblicher

Machbarkeit. Eine Verschärfung von Grenzwerten für die Strahlenbelastung würde

zwar alle in der Schweiz operierenden Anbieter von Mobil­funkdiensten

gleichermassen treffen, so dass daraus für die Anbieter möglicherweise kein

Wettbewerbsnachteil entstünde. Indessen sind in einer derartigen Situation auch

die öf­fentlichen Interessen an einer rechtzeitigen und kostengünstigen

Versorgung mit Mobilfunkdiensten mit zu berücksichtigen. Ähnlich wie bei

öffentlichen Anlagen ist daher eine Abwägung der sich gegenüber stehenden

Interessen unter Beachtung der Verhältnismäs­sig­keit vorzunehmen (vgl.

Schrade/Loretan, Art. 11 USG N. 31 und 35a).

Die damit zusammenhängenden Fragen lassen sich aufgrund der

von den Be­schwer­­­­de­füh­ren­den eingereichten Unterlagen nicht beantworten

und können auch nicht im Rahmen dieses Be­schwer­de­ver­fah­rens ausreichend

geklärt werden. Dazu besteht auch keine Notwendigkeit, da die Aufgabe der Recht­spre­chung

nach dem Gesagten darauf beschränkt ist, offensichtliche Mängel der

Verordnungsregelung bzw. einen allfälligen Missbrauch des Ermessens durch den

Ver­ord­nungsgeber zu korrigieren (vorn, E. 6a). Derartige Mängel haben die Be­schwer­de­füh­ren­den

nicht dargetan.

7.

Die weiteren Einwendungen, welche die Be­schwer­de­füh­ren­den

gegen die festge­legten Anlagegrenzwerte der NISV erheben, führen zu keinem

andern Ergebnis. So ist der von ihnen angestellte Vergleich von Grenzwerten der

NISV mit der Nutzfeldstärke, die in den Konzessionen der Mobilfunknetze als

Voraussetzung für eine ausreichende Versorgung des Konzessionsgebiets verlangt

wird, unbehelflich. Bei der geforderten Nutzfeldstär­ke handelt es sich um

einen Minimalwert, der an der Grenze des Empfangsbereichs gewähr­­­leistet

werden muss, während die Grenzwerte der NISV Maximalwerte sind, die auch in

unmittelbarer Nähe der Sendeanlagen nicht überschritten werden dürfen.

Die Kritik der Be­schwer­de­füh­ren­den an der Recht­spre­chung

des Ver­wal­tungs­ge­richts zur Überprüfung des angestrebten Versorgungsgrades

eines Mobilfunknetzes (VGr, 2. November 2000, VB.2000.00139, E. 10) gibt Anlass

zu einer Präzisierung: Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die

vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die

gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünsch­­­­bar­keit einer

projektierten Anlage (vgl. Schrade/Loretan, Art. 11 N. 17a). Im Bereich

des Mobilfunks kann daher der Ent­scheid über die Versorgung eines bestimmten Gebiets

mit Mobilfunkdiensten nicht Gegenstand der umweltrechtlichen Beurteilung sein.

Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz

betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen

der gerichtlichen Prüfung im Prinzip zugänglich. Ob dabei auch die

Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte zu beurteilen ist, erscheint

allerdings als fraglich (vgl. VGr, 24. August 2000, URP 2001 S. 161

E. 9c/bb = BEZ 2000 Nr. 52). Denkbar ist jedoch, dass unterschied­liche

Möglichkei­ten zur Ausgestaltung eines Mobilfunknetzes in Betracht gezogen

werden, wenn es darum geht, die in der Ver­ord­nung festgelegten Grenzwerte der

Strahlenbelastung zu überprüfen (vgl. vorn, E. 6e). Vorliegend können die Be­schwer­de­füh­ren­den

daraus jedoch, wie ge­zeigt, nichts für sich ableiten.

8.

...

Demgemäss entscheidet

das Verwaltungsgericht:

1.

Die Be­schwer­de wird abgewiesen.

2.

...