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Entscheid

VB.2001.00278

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00278

11. Juli 2002Deutsch21 min

(URT.2002.6929)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Beschluss vom 25. September 2000

ergänzte der Gemeinderat Schlieren die kommunale Bau- und Zonenordnung vom 16.

September 1996 mit folgendem im Bereich der Industriezonen geltenden Art. 22a

der Bauordnung (BauO):

”Für den

Gebrauchtwagenhandel und für die Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeugen

dürfen ausserhalb von geschlossenen Gebäudeteilen maximal 20 % der

parzellierten Grundstücksfläche ge­nutzt werden. Bei überbauten Grundstücken

sind die Gebäudeflächen mitsamt den Grenzabständen in Abzug zu bringen.”

Erwägungen

II. Gegen den am 19. Januar 2001 publizierten

Beschluss erhoben die Erben des B, Eigentümer der in der Industriezone

liegenden Grundstücke Kat.Nrn. 1 und 2, Rekurs mit dem Antrag, Art. 22a

BauO aufzuheben. Die Baurekurskommission I hiess den Rekurs am 13. Juli 2001

gut und hob den Beschluss des Gemeinderats Schlieren vom 25. September 2000

auf.

III. Dagegen gelangte der Stadtrat Schlieren

mit Beschwerde vom 14. September 2001 an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag,

den Rekursentscheid aufzuheben und den Gemeinderatsbeschluss zu bestätigen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft

(VB.2001.00278). Der Gemeinderat Schlieren stimmte dieser vorsorglichen

Beschwerdeerhebung durch den Stadtrat am 24. September 2001 zu.

Auf Präsidialverfügung vom 19. September 2001

hin prüfte der Regierungsrat die Ge­nehmigungsfähigkeit von Art. 22a BauO. Mit

Beschluss vom 27. Februar 2002 verweigerte er dieser Bestimmung die

Genehmigung. Gegen die Genehmigungsverweigerung er­hob die Stadt Schlieren am

3.

April 2002 ebenfalls Beschwerde (VB.2002.00108).

Mit Präsidialverfügung vom 9. April 2002

wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und der privaten

Beschwerdegegnerschaft, dem Regierungsrat sowie der Baurekurs­kommission Frist

zur Einreichung der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung ange­setzt. Die

Baurekurskommission I beantragte am 16. April 2002 unter Verzicht auf weite­re

Ausführungen Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte namens des

Regierungsrats die Baudirektion nach Ablauf der angesetzten Frist mit Eingabe

vom 15. Mai 2002. Innert der ihnen erstreckten Frist beantragte die private

Beschwerdegegnerschaft am 10. Juni 2002 ebenfalls Abweisung der Beschwerde

sowie Zusprechung einer Par­teientschädigung.

IV. Bereits am 9. März 2000 hatte der

Ausschuss Bau und Planung des Stadtrats Schlie­ren der E AG die baurechtliche

Bewilligung für einen Lagerplatz für Baumaterialien und Baumaschinen sowie für

zum Export bestimmte Gebrauchtwagen auf dem Grundstück Kat.Nr. 2 verweigert,

dies mit der Begründung, das Bauvorhaben präjudiziere die mit Art. 22a

BauO vorgesehene neue Festlegung. Den hiergegen erhobenen Rekurs der E AG hiess

die Baurekurskommission I am 13. Juli 2001 gut. Die dagegen von der Stadt Schlieren

erhobene Beschwerde hat das Verwaltungsgericht am 23. November 2001 unter Aufhebung

des Rekursentscheids vom 13. Juli 2001 und Wiederherstellung des kommunalen

Bauverweigerungsbeschlusses vom 9. März 2000 gutgeheissen (VB.2001.00274).

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.

Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der

vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig

(RB 1998 Nr. 26). Die Stadt Schlieren ist nach § 338a Abs. 1 PBG zur

Beschwerdeerhebung legitimiert. Weil auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

b) Der Regierungsrat hat seine

Beschwerdeantwort/Vernehmlassung dem Verwaltungsgericht am 15. Mai 2002 und

damit nach Ablauf der hierfür am 9. April 2002 angesetzten Frist von dreissig

Tagen zugestellt. Sie ist daher aus dem Recht zu weisen (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 26 N. 30). Wie angemerkt werden kann, enthält die

Ein­gabe ausschliesslich Argumente, die schon zuvor in das Verfahren

eingebracht worden sind oder die auch ohne entsprechende Parteivorbringen im

Rahmen der Rechtsanwendung von Amtes wegen in die Beurteilung einfliessen

könnten.

2.

Kommunale Nutzungspläne werden von der

Baurekurskommission als erster Rechts­mittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG)

grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer

Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die

Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und

Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend ein­greifen,

wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un­zweckmässig

erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung un­zureichend

Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann,

wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung

offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,

Rechts­schutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073).

Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1

und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden Rekursentscheiden

keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33

Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist,

dies im Unterschied zur Überprüfung von negativen Genehmigungsentscheiden

des Regierungsrats, wo dem Gericht als ein­ziger kantonaler Rechtsmittelinstanz

gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine erweiterte

Kognition zukommt (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Bei der Über­prüfung von

Entscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben bzw. nicht

genehmigt worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden

Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission bzw. der Regierungs­rat

in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.

3.

a) Gemäss § 56 PBG (in der Fassung vom 1.

September 1991) sind Industriezonen in erster Linie für die Ansiedlung

industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der

Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt (Abs. 1). Zu­lässig

sind ferner betriebs- und unternehmenszugehörige Verwaltungs-, Forschungs- und

technische Räume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten oder abgelegenen

Industriezonen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf und sonstige den

Beschäftigten nützliche Dienstleistungsbetriebe (Abs. 2). Die Bau und

Zonenordnung kann auch Handels- und Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus

planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten

ausschliessen (Abs. 3). Gemäss § 57 PBG kann die Bau- und Zonenordnung

Industrie- und Gewerbezonen unterschiedlicher Einwirkungen ausscheiden. Dabei

kann sie Betriebe, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, stark störenden

gleich­stellen. Im Rahmen dieser kantonalen Regelung enthält die Bauordnung

Schlieren nähere Bestimmungen betreffend die Industriezone in Art. 20 – 22.

Gemäss Art. 22 Abs. 4 BauO sind Handels- und Dienstleistungsbetriebe

zulässig. Der streitbetroffene Art. 22a BauO ergänzt diese kommunale Ordnung.

b) Die Baurekurskommission hat erwogen, Art.

22a BauO beinhalte eine Einschrän­kung der Grundstücknutzung, welche im

Schutzbereich der Eigentumsfreiheit nach Art. 26 der Bundesverfassung vom 18.

April 1999 (BV) und der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV liege. § 56 Abs. 3

Halbsatz 2 PBG bilde eine hinreichende Grundlage für die streitbetroffene

Nutzungsbeschränkung. Das gelte nicht nur hinsichtlich des als Handelsbetrieb

zu qualifizierenden und daher § 56 Abs. 3 Halbsatz 1 PBG zuzuordnenden Handels

mit Gebrauchtwagen, sondern auch hinsichtlich der als Lagerhaltung zu

qualifizierenden und des­wegen § 56 Abs. 1 PBG zuzuordnenden Bereitstellung von

Export-Occasions­fahr­zeugen. Das von der Stadt Schlieren geltend gemachte

Anliegen, den unbegrenzten Zuwachs an Auto­occasionshandelsplätzen einzudämmen,

stelle angesichts der negativen Aus­wirkungen auf die Stadtentwicklung, das

Stadtbild und die Stadtstruktur ein legitimes raumplanerisches Interesse dar.

Art. 22a BauO verstosse indessen gegen den Grundsatz der Verhältnis­mässigkeit.

Die streitige Regelung bewirke nämlich, dass Autooccasionshandels­plätze, wie

sie während der letzten zehn Jahre in Schlieren entstanden seien, überhaupt

nicht mehr mög­lich seien. Ausgehend von einer notwendigen Fläche von

durchschnittlich rund 10 m2 für ein Fahrzeug müsste für 100 Fahrzeuge ein

Grundstück von 5'000 m2 zur Verfügung ste­hen, wobei die nicht benutzte Fläche

von 4000 m2 nicht einmal durch irgendwelche Ge­bäude überstellt werden dürfte,

ansonsten sich die zur Verfügung stehende Fläche weiter

re­­duzieren

würde. Die neue Bestimmung führe sodann dazu, dass die bestehenden Autoocca­sionshandelsplätze

nachträglich baurechtswidrig würden. Demnach bewirke Art. 22a BauO ein

faktisches Verbot von Autooccasionsbetrieben auf dem Gebiet der Stadt

Schlieren, indem es aufgrund dieser Regelung kaum mehr möglich sein werde, ein

genügend gros­ses Grundstück für einen derartigen Betrieb zu finden und ein

solches Grund­stück zusätzlich noch in einer anderweitigen Weise sinnvoll zu

nutzen. Das von der Rekursgegnerin angestrebte Ziel, den Zuwachs an

Autooccasionshandelsplätzen einzudäm­men, lasse sich auch mit weniger weit

gehenden, d.h. kein faktisches Verbot solcher Betriebe beinhaltenden Mass­nahmen

erreichen. So habe die Baudirektion im Rahmen der Vor­prüfung mit Schreiben vom

14.

Januar 1999 auf die Möglichkeit hingewiesen, aufgrund einer planerischen

Erfassung und Analyse aller vorhandenen Betriebe der fraglichen Art innerhalb

der Industriezone ”zonen- oder gebietsweise” Flächen zu bezeichnen, in denen

eine derartige Nutzung zulässig bleibe.

Der Regierungsrat hat sich zur Begründung der

Nichtgenehmigung im Wesentlichen diesen Erwägungen der Baurekurskommission I

angeschlossen.

c) Die Beschwerdeführerin rügt, die

Baurekurskommission und der Regierungsrat seien mit ihrer Berechnungs- und

Betrachtungsweise davon ausgegangen, dass Autooccasionshandelsplätze nur

ausserhalb von geschlossenen Gebäuden möglich seien. Diese Annahme sei

offenkundig unzutreffend. Occasionsfahrzeuge könnten problemlos auch in Gebäuden

zum Verkauf angeboten und für den Export bereitgestellt werden. Dies lasse

Art. 22a BauO unbeschränkt zu; die Bestimmung wolle einzig

siedlungsplanerisch unerwünschte Blechwüsten verhindern. Es könne daher keine

Rede davon sein, dass Art. 22a BauO zu einem faktischen Ausschluss von

Autooccasionsbetrieben führe. Auf einem Areal, das neben Gebäuden eine

unbebaute Fläche von 1000 m2 aufweise, könnten zusätzlich zu 20 im Freien

deponierten Fahrzeugen ”eine unbeschränkte Anzahl” von Fahrzeugen in den

Gebäuden aufgestellt werden, wobei die Freifläche von 800 m2 (80 % der nicht

überbauten Grundstücksfläche) ohnehin für die Anlieferung und die

grundstücksinterne Verschiebung der Fahrzeuge erforderlich sein dürfte.

Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen sei Art. 22a BauO für die Erreichung

des damit angestrebten Ziels erforderlich. Die von den Vorinstanzen erwähnte

Alternative – gebietsweise Bezeichnung der Flächen für die

Autooccasionshandelsplätze – sei keine geeignete Massnahme zum Schutz der Stadt­entwicklung

und des Stadtbildes; sie würde offenkundig zu einer "Ghettoisierung"

der entsprechenden Gebiete führen. Schliesslich erweise sich die Regelung in

Art. 22a BauO auch als verhältnismässig im engeren Sinn, indem sie in einem

vernünftigen Verhältnis zu dem da­mit verfolgten Ziel stehe. Mit ihren

Entscheiden hätten Baurekurskommission und Regierungsrat in unzulässiger Weise

in die Gemeindeautonomie eingegriffen, welche der Beschwerdeführerin bei der

näheren Ausgestaltung von § 56 Abs. 3 PBG im kommunalen Recht zustehe.

d) Die private Beschwerdegegnerschaft (im

Folgenden: Beschwerdegegnerschaft) bringt vor, Art. 22a BauO sei schon deswegen

rechts- und insbesondere verfassungswidrig, weil ein hinreichendes öffentliches

Interesse an einer solchen Regelung fehle. Beide Vorinstanzen hätten zu Unrecht

das Vorliegen eines solchen öffentlichen Interesses bejaht. Mit der

streitbetroffenen Regelung verfolge die Beschwerdeführerin wirtschafts- und

steuerpolitische Interessen, indem sie Nutzungen verhindern wolle, die wenig

Investitionen beding­ten. Derartige Motive dürften nicht als planerische oder

infrastrukturelle Gründe im Sinn von § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG, welche den

Ausschluss bestimmter Betriebsarten rechtfertigten, anerkannt werden.

4.

Nutzungsbeschränkungen, die wie Art. 22a

BauO die zulässigen Flächen für den Handel mit Gebrauchtwagen und für die

Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeu­gen maximal begrenzen, tangieren die

Baufreiheit als Bestandteil der Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV sowie die

Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und

besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 26 f. und 45 f.). Daran

vermag der Umstand, dass Art. 22a BauO die Höchstbegrenzung für entsprechende

Verkaufs- bzw. Bereitstellungsflächen im Freien – anders als etwa die

Höchstbegrenzung der zulässigen Verkaufsflächen in Einkaufszentren (dazu BGE

102.

Ia 104 E. 5a; BGr, 29. Oktober 1992, ZBl 94/1993, S. 425) – in Relation zur

Grundstücksgrösse vornimmt und insofern eine Re­gelung enthält, die mit für Gebäude

geltenden Nutzungsziffern vergleichbar ist (vgl. § 254 PBG), entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Denn auch Regelungen mit

Nutzungsziffern können den Schutzbereich der genannten Grundrechte tangieren.

Einschränkungen von Grundrechten müssen auf

einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gedeckt

und mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip ver­einbar sein (Art. 36 BV). Richtet

sich die Beschwerde wie hier gegen eine rechtssatzmäs­sige Regelung als solche ‑ was

bei kommunalen Nutzungsplanungsstreitigkeiten zulässig ist (vgl. vorn E. 1) –,

so kann sich unter dem Gesichtswinkel des Erfordernisses der ge­setzlichen

Grundlage nurmehr noch die Frage stellen, ob die angefochtene Norm innerhalb

des Zuständigkeitsbereichs des legiferierenden Organs liegt. Ob sie mit den

berührten Freiheitsrechten vereinbar und damit auch materiell verfassungsmässig

sei, ist kein Gesichtspunkt, der bereits im Zusammenhang mit dem

Legalitätserfordernis zu prüfen wäre (BGE 102 Ia 104 E. 4). Im vorliegenden

Fall stellt sich zunächst die Frage, ob Art. 22a BauO mit

dem

kantonalen Recht, insbesondere mit den §§ 56 ff. PBG, vereinbar sei; dabei geht

es wie erwähnt nicht unmittelbar um das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage

im verfassungs­rechtlichen Sinn, sondern um die Frage, ob die kommunale

Bestimmung eine hinreichende Grundlage im kantonalen Recht finde

(dazu nachfolgend E. 5). An die verfassungsrechtlichen Erfordernisse des

Vorliegens eines öffentlichen Interesses und der Wahrung der Verhältnismässigkeit

ist anderseits auch der Gesetzgeber – hier der Gemeinderat Schlieren – ge­bunden

(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,

3.

A., Zürich 1998, Rz. 467 und 491); ob Art. 22a BauO diesen

Erfordernissen entspricht, ist eine Frage der materiellen

Verfassungsmässigkeit, die im Zusammenhang mit den von der Beschwerdegegnerschaft

angerufenen Grundrechten zu prüfen ist (dazu nachfolgend E. 6).

Wie anzumerken ist, setzt die Beurteilung der

Verfassungsmässigkeit entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft nicht

deren eigene Beschwerdeerhebung im Sinn einer (unzulässigen)

”Anschlussbeschwerde” voraus; eine derartige Beurteilung hält sich im Rahmen

der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 7 Abs. 4 Satz 2 VRG), welcher Grund­satz

ungeachtet der in § 50 Abs. 1 VRG verwendeten Formulierung auch im gerichtlichen

Beschwerdeverfahren gilt.

5.

Die Baurekurskommission ist zum Schluss

gelangt, mit § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG sei im kantonalen Recht eine

hinreichende Grundlage für die streitbetroffene Regelung des kommunalen Rechts

vorhanden. Sie hat dabei die von ihr aufgeworfene Frage, ob der gemäss dieser

Bestimmung mögliche Ausschluss bestimmter Betriebsarten nicht nur für Handels-

und Dienstleistungsbetriebe (§ 56 Abs. 3 Halbsatz 1), sondern auch für Indus­trie-

und Gewerbebetriebe (§ 56 Abs. 1) zulässig sei, im Ergebnis stillschweigend

bejaht, indem sie die Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeugen der

Lagerhaltung im Sinn von § 56 Abs. 1 PBG zuordnete und abschliessend festhielt,

auch für den Ausschluss solcher Betriebe bilde § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG eine

hinreichende Grundlage.

Ob sich die Regelung von § 56 Abs. 3 Halbsatz

2.

PBG lediglich auf Handels- und Dienstleistungsbetriebe oder auch auf

Industrie- und Gewerbebetriebe beziehe, ist in der Tat unklar. Zu beachten ist,

dass der Gesetzgeber, die Möglichkeit, in den Industrie- und Gewerbezonen

Handels- und Dienstleistungsgewerbe zuzulassen, sowie die Möglichkeit,

bestimmte Betriebsarten von diesen Zonen auszuschliessen, innerhalb von § 56

PBG im gleichen Absatz geregelt und beide Regelungen zudem lediglich je in

einem Halbsatz formuliert hat, was eher, jedoch nicht zwingend darauf

hindeutet, dass sich Halbsatz 2 ausschliesslich auf Halbsatz 1 bezieht.

Wortlaut und Stellung der Bestimmung lassen daher beide Deutungen zu. Sodann

lässt sich, wie die Baurekurskommission zutreffend erwogen hat, auch den

Gesetzesmaterialien diesbezüglich keine schlüssige Antwort entnehmen (vgl.

Protokoll der kantonsrätlichen Kommission zur Beratung der PBG-Revision vom 19.

April 1990). In der Lehre wird die Auffassung vertreten, die Gemeinden könnten

gestützt auf § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG mit oder ohne Zulassung von

Handelsbetrieben bestimmte Be­triebsarten – mithin auch solche, die den

Industrie- und Gewerbebetrieben im Sinn von § 56 Abs. 1 PBG zuzuordnen

sind – ausschliessen (Haller/Karlen, Rz. 287). Dieser Auffassung, die durch den

Zweck der Bestimmung gedeckt wird, ist beizutreten. Demnach erweist sich der

Schluss der Baurekurskommission, Art. 22a BauO finde in § 56 Abs. 3 Halb­satz

2.

PBG eine hinreichende kantonalrechtliche Grundlage, auch insoweit als zutreffend,

als die genannte kommunale Bestimmung Nutzungsbeschränkungen für die Bereitstel­lung

von Export-Occasionsfahr­zeugen vorsieht. Im Übrigen lässt sich diese

Betriebsart ohne weiteres auch den Handelsbetrieben im Sinn von § 56 Abs. 3

Halbsatz 1 und Art. 22 Abs. 4 BauO zuordnen. Geht man von einer solchen

Zuordnung aus, fällt die Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeugen von

vornherein unter § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG.

Gemäss § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG setzt der

Ausschluss bestimmter Betriebsarten ”planerische oder infrastrukturelle Gründe”

voraus. Ob solche Gründe gegeben sind, ist je­doch eine Frage, die sich

weitgehend mit jener nach dem Vorliegen eines hinreichenden öf­fentlichen

Interesses an der streitbetroffenen Regelung bzw. Nutzungsbeschränkung deckt.

Diese Frage ist im vorliegenden Fall, in welchem sich die

Beschwerdegegnerschaft und die Vorinstanz auf die Eigentumsgarantie und

Wirtschaftsfreiheit berufen, im Zusammenhang mit der Prüfung der materiellen

Verfassungsmässigkeit zu beurteilen.

6.

a) Das Erfordernis des öffentlichen

Interesses setzt unterschiedliche Schranken für die Eigentumsgarantie nach Art.

26.

BV und die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV. Gemäss Lehre und

Rechtsprechung ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen

Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht

rein fiskalischer Art ist (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 602 ff.). Demgegenüber kommt als

zulässiges Motiv für einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht

schlechthin jedes öffentliche Interesse in Betracht. Eine wesent­liche

Schutzfunktion dieses Freiheitsrechts besteht darin, dass es den Kantonen Massnahmen

mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung untersagt (Häfelin/Haller, N. 670 ff.).

Die Rechtsprechung hat diese besondere Schutzfunktion auch im Zusammenhang mit

raumplanerischen Massnahmen beachtet. Danach verletzen eigentumsbeschränkende

Massnahmen die Wirtschaftsfreiheit, wenn sie ”unter dem Deckmantel der

Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezwecken, um

bestimmte Gewerbezweige oder Betriebsformen vor Konkurrenz zu schützen oder in

ihrer Existenz zu sichern”. Hat dagegen eine nach Art. 26 BV zulässige

Massnahme ”unbeabsichtigt schwerwiegende wirtschaftliche oder

wirtschaftspolitische Nebenwirkungen”, so ist aufgrund einer Interessenabwägung

abzuklären, ob das raumplanerische Anliegen das erforderliche Gewicht besitzt,

um diese Nachteile zu rechtfertigen (Hänni, S. 45 f. mit Hinweis auf die

bundesgerichtliche Praxis, namentlich jene zu Einkaufszentren, in Anm. 142 –

147).

b) Die Industriezone von Schlieren, die eine

Ausnützung mit einer Baumassenziffer von 8 m3/m2 und eine fünfgeschossige

Bauweise erlaubt (Art. 20 BauO), umfasst grossräu­mige Gebiete entlang der

Bahnlinie und der Zürcherstrasse, die zum Teil noch unüberbaut und zum Teil

unternutzt sind. Nach unbestrittener Darstellung der Beschwerdeführerin haben

sich dort seit der letzten Revision der BauO im Jahr 1996 zahlreiche

Autohandelsbe­triebe angesiedelt, die mehrheitlich Occasionsfahrzeuge zum

Verkauf anbieten oder für den Export bereitstellen. Mit Art. 22a BauO will die

Beschwerdeführerin den unbegrenzten Zu­wachs an solchen Autooccasionshandelsplätzen

ausserhalb von Gebäuden einschränken. Dass die Nutzung grosser Flächen als

Lager- und Verkaufsfläche für den Occasionshandel mit negativen Auswirkungen

für das Stadtbild, die Stadtstruktur und die Stadtentwicklung verbunden ist und

die sich so bildenden ”Blechwüsten” namentlich in ästhetischer Hinsicht

Probleme schaffen, erscheint offenkundig. Das Anliegen der Beschwerdeführerin,

derartige Nutzungen auf ein bestimmtes Mass zu beschränken, stellt zweifellos

ein legitimes raumplanerisches Motiv und damit ein öffentliches Interesse dar,

welches einen Eingriff in die Eigentums- und Baufreiheit zu rechtfertigen

vermag. Es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, welche die Behauptung der

Beschwerdegegnerschaft stützen würden, wonach die frag­liche Vorschrift rein

steuerpolitischen Interessen diene, indem sie die Ansiedlung von Betrieben mit

grösserer Wertschöpfung und dementsprechend grösserer Steuerkraft fördern

wolle. Ein legitimes raumplanerisches Interesse an der streitbetroffenen

Regelung hat auch die Baurekurskommission bejaht, jedoch offen gelassen, ob mit

diese Regelung in verfassungswidriger Weise ein wirtschaftspolitischer Zweck

verfolgt werde. Letzteres trifft offen­kundig nicht zu. Die pauschale

Behauptung der Beschwerdegegnerschaft, Art. 22a BauO diene

wirtschaftspolitischen Zwecken, entbehrt jeglicher Substanziierung und Überzeugungskraft.

Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Anliegen sind offenkundig

planerische Gründe im Sinn von § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG und nicht bloss vorgeschoben,

um damit wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen. Nicht auszuschliessen ist al­lerdings,

dass die Anwendung von Art. 22a BauO zu unbeabsichtigten Nebenwirkungen für die

freie Erwerbstätigkeit und den freien Wettbewerb führen kann. Wie erwähnt, bedeutet

eine solche Reflexwirkung jedoch nicht, dass die Regelung mit Art. 27 BV von

vorn­herein unvereinbar wäre. Vielmehr kann der unerwünschten Nebenwirkung im

Rahmen einer Interessenabwägung Rechnung getragen werden. Eine solche

Interessenabwägung ist ohnehin unter dem Gesichtswinkel der

Verhältnismässigkeit im engeren Sinn insoweit vorzunehmen, als zu prüfen ist,

ob die streitbetroffene Regelung ein vernünftiges Ver­hältnis zwischen dem

angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die Betroffenen bewirkt, wahrt

(Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.; Häfelin/Haller, N. 323) .

c) Die

Baurekurskommission hat erwogen, die streitbetroffene Regelung führe zu einem

faktischen Verbot der fraglichen Betriebe aus wirtschaftlichen und logistischen

Grün­den. Die Folge wäre ein Ausschluss von Autooccasionsbetrieben auf dem

Gebiet der Stadt Schlieren, was mit der getroffenen Bestimmung weder

beabsichtigt noch aus planerischen Gründen erforderlich sei. Dieser

Beurteilung, die auch dem Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats

zugrunde liegt, ist zuzustimmen. Zu Unrecht wirft die Beschwer­defüh­rerin den

Vorinstanzen in diesem Zusammenhang eine unrichtige Berechnungs- und Betrachtungsweise

vor, indem sie die Möglichkeit, derartige Betriebe innerhalb von Gebäuden abzuwickeln,

nicht berücksichtigt hätten. Die Baurekurskommission ist, wie sich aus dem Zu­sammenhang

ihrer Erwägungen ergibt, nicht davon ausgegangen, das Bereit­stellen der Oc­casionsfahrzeuge

zum Verkauf und zum Export sei in rechtlicher Hinsicht innerhalb von Gebäuden

unzulässig, sondern davon, dass eine derartige Betriebsführung aus wirtschaftlichen

Gründen kaum in Betracht komme. Die Beschwerdeführerin anderseits geht ohne nä­here

Substanziierung und Begründung davon aus, dass die Führung solcher Betriebe

wirt­schaftlich auch dann tragbar sei, wenn die zum Verkauf und Export

bestimmten Fahrzeuge grösstenteils in geschlossenen Gebäuden abgestellt würden.

Es ist in­dessen offenkundig und bedarf keiner näheren Sachverhaltsabklärung,

dass eine derartige Betriebsführung wirtschaft­lich nicht tragbar wäre. Damit

erweist sich die Schlussfolgerung der Vorinstanzen, Art. 22a BauO führe

faktisch zu einem Verbot von Autooccasionsbetrieben auf dem Gemeindegebiet der

Beschwerdeführerin, jedenfalls im Ergebnis als zutreffend.

d) Soweit es der Beschwerdeführerin darum

geht, die Bereitstellung von Occasionsfahrzeugen zum Verkauf und Export

ausserhalb von Gebäuden auf ein bestimmtes Mass zu beschränken und namentlich

den ungebremsten Zuwachs solcher Betriebe einzudämmen, lässt sich diese

Zielsetzung, wie die Vorinstanzen zutreffend erwogen haben, auch mit milderen,

ebenso geeigneten Massnahmen umsetzen. Dazu bietet sich vorab die von Regierungs­rat

und der Baurekurskommission erwähnte Möglichkeit an, aufgrund einer planerischen

Erfassung und Analyse aller vorhandenen Betriebe der fraglichen Art innerhalb

der Industriezone gebietsweise Flächen zu bezeichnen, in denen eine derartige

Nutzung zulässig bleiben soll. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, eine solche

Regelung sei ”in keiner Weise eine geeignetere Massnahme zum Schutze der

Stadtentwicklung und des Stadtbildes”, kann nicht gefolgt werden. Zum einen

erweist sich die in Art. 22a BauO getroffene Regelung schon dann als nicht

erforderlich und damit unverhältnismässig, wenn die genann­te Alternative

gleich geeignet ist; diese Alternativlösung ist nicht erst dann vorzuziehen,

wenn sie ”geeigneter” erscheint. Mit den Vorinstanzen ist davon auszugehen,

dass die Alternativlösung ebenso geeignet ist. Was die Beschwerdeführerin dagegen

vorbringt, über­zeugt nicht: Innerhalb der grossen, der Industriezone Schlieren

zugewiesenen Areale dürfte es möglich sein, die Ausscheidung von Flächen mit

und solchen ohne zugelassene Occasionsbetriebe so vorzunehmen, dass die von der

Beschwerdeführerin befürchtete ”Ghet­toisierung” vermieden wird. Demnach ist

die vorinstanzliche Würdigung, wonach Art. 22a BauO dem Gebot der

Erforderlichkeit widerspricht, nicht rechtsverletzend.

e) Das gilt jedenfalls dann, wenn die

Zielsetzung von Art. 22a BauO darin erblickt wird, die Bereitstellung von

Occasionsfahrzeugen zum Verkauf und Export auf ein bestimm­tes Mass zu

beschränken und namentlich den ungebremsten Zuwachs solcher Betriebe

einzudämmen, wovon nach dem Gesagten auszugehen ist. Sollte aber die Zielsetzung

da­rin bestehen, grössere Ansammlungen von Occasionsfahrzeugen ausserhalb von

Gebäuden in der ganzen Industriezone zu unterbinden, so entspricht die

streitige Bestimmung zwar dem Gebot der Erforderlichkeit. Sie erweist sich aber

auch unter dieser Annahme als unverhältnismässig, weil eine solche Zielsetzung

in keinem vernünftigen Verhältnis zum Eingriff steht, den die Bestimmung

bewirkt. Diese Wirkung besteht nach dem Gesagten (E. 6 b) in einem

faktischen Ausschluss solcher Betriebe innerhalb der gesamten Industriezone und

damit auch des gesamten Gemeindegebiets. Eine derartige Auswirkung lässt sich

für betroffene Betriebe unter dem Gesichtswinkel der Wirtschaftsfreiheit nicht

rechtfertigen. Den raumplanerischen Interessen der Beschwerdeführerin ist hinreichend

Rechnung ge­tragen, wenn die Bereitstellung von Occasionsfahrzeugen zum Verkauf

und zum Export aus­serhalb von Gebäuden mit weniger weit gehenden Vorschriften,

welche grössere Fahrzeugparks innerhalb der Industriezone nicht von vornherein

gänzlich ausschliessen, eingeschränkt wird.

7.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der

Beschwerden. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerden VB.2001.00278 und

VB.2002.00108 werden abgewiesen.

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